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Zoning of a gap parcel and protection of a historic building

VWBES.2002.101Other CourtSep 8, 2002Partially Granted

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Omnilex summary

H. challenged the revision of the municipal zoning plan and the government’s approval, arguing that his centrally located, serviced parcel was a buildable gap and should not be downzoned, and that his historic house should only be deemed worthy of preservation. The court held that the parcel belonged to the closed settlement area and had to remain in the building zone, given its location, servicing, and the owner’s legitimate expectations. It also required the development plan to be adapted accordingly. However, the court upheld the classification of the house at X.-strasse 11 as a protected building because of its clear architectural and historical significance.

Omnilex headnote

Art. 15 RPG; § 26 Abs. 1 PBG: Zoning of a parcel as a buildable gap within a largely built-up settlement area; requirements for exclusion from the building zone. The delimitation of building zones must follow the actual settlement structure, prior servicing, and a coherent balancing of public and private interests; a municipality acts unlawfully if it omits a parcel that belongs to the closed settlement area and on which the owner could legitimately rely for continued building potential. The assessment of protected versus merely preservable buildings under cantonal heritage law depends on the building’s own significance, its prominence in the ensemble, and whether it is not merely an object of urban-image value. A building may be classified as worthy of protection even if parts of it are in poor condition, provided it is not a demolition object and retains notable architectural value.

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2002.101**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:09.09.2002
FindInfo-Nummer:O_VW.2002.791
Titel:** Ortsplanung, Altertümerschutz**
Resümee:** Baulücke. Nichteinzonung einer Parzelle, welche in den bisherigen Erschliessungsplan einbezogen war. Altertümerschutz. Abgrenzung von erhaltens- und schützenswerten Gebäuden.**
SOG 2002 Nr. 24 ** Art. 15 RPG, § 26 Abs. 1 PBG.** Baulücke. Nichteinzonung einer Parzelle, welche in den bisherigen Erschliessungsplan einbezogen war. Altertümerschutz. Abgrenzung von erhaltens- und schützenswerten Gebäuden. * Sachverhalt:* Die revidierte Zonenplanung der Einwohnergemeinde wurde im Jahre 2000 öffentlich aufgelegt. Nach der Behandlung der eingegangenen Einsprachen wurde die Planung im Jahre 2001 erneut publiziert. Gegen den gemeinderätlichen Entscheid über die Einsprachen und den Beschluss der Planung erhoben verschiedene Einsprecher beim Regierungsrat Beschwerde. Der Regierungsrat wies sie ab und genehmigte die Revision der Ortsplanung. Zur Beschwerde des H. führte er aus, seine Parzelle an der X.-strasse sei mit einem Hauptgebäude und einem Schopf überbaut. Die erste Bautiefe liege auch im neuen Zonenplan in der Kernzone, der restliche Teil der Parzelle sei nun der Reservezone zugewiesen. Dadurch werde das Fassungsvermögen des Zonenplanes verkleinert. Dies sei notwendig, denn in den Jahren 1985 bis 2000 habe die Wohnbevölkerung der Gemeinde um ca. 800 Einwohner zugenommen. Es seien in diesen Jahren 15 ha Bauland verbraucht worden. Die unüberbaute Bauzone des neuen Zonenplanes mache (ohne die umstrittene Parzelle) ca. 20 ha aus und sei damit ausreichend gross. Von einer Baulandknappheit könne nicht gesprochen werden. Bei der Zuteilung der Grundstücke zur Bauzone habe die Gemeinde einheitliche Kriterien angewendet. H. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid. Dieses heisst die Beschwerde teilweise gut. * Aus den Erwägungen:* 3. a) Vorerst umstritten ist, ob die Parzelle des Beschwerdeführers zur Bauzone gehört. Bauzonen umfassen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 Bundesgesetz über die Raumplanung, RPG, SR 700). Auch nach kantonalem Recht gehört zur Bauzone Land, das voraussichtlich innert fünfzehn Jahren für eine geordnete Besiedelung benötigt und erschlossen wird (§ 26 Abs. 1 PBG, Planungs- und Baugesetz, BGS 711.1). In diesem Rahmen hat der Zonenplan auf die Bevölkerungsentwicklung abzustellen. Zu berücksichtigen sind die Baulandreserven, der bisherige Baulandverbrauch, die demographische und wirtschaftliche Entwicklung in der Gemeinde und in der Region (Heinz Aemisegger et al. (Hrsg.): Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N. 81 f. zu Art. 15). Der Zonenplan ist abzustimmen auf die von der Gemeinde angestrebte bauliche und siedlungspolitische Entwicklung und deren finanzielle und technische Möglichkeiten. Der Zonenplan bezweckt die haushälterische Nutzung des verfügbaren Bodens und eine hohe Siedlungsqualität (§ 26 Abs. 2 PBG). Nach der Praxis des Bundesgerichts sind zu grosse Bauzonen nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzwidrig (BGE 117 Ia 307). Daraus folgt, dass eine Zuweisung von Grundstücken der Bauzone in die Reservezone unter bestimmten Voraussetzungen von der Raumplanungsgesetzgebung gefordert wird. Bei der Festlegung der Grösse der Bauzonen ist von der bisherigen demographischen und räumlichen Entwicklung der Gemeinde auszugehen (BGE 116 Ia 232). b) Der Beschwerdeführer macht zu Recht geltend, dass seine Parzelle bei der Dimensionierung der Bauzone keine entscheidende Rolle gespielt haben kann. Der Gemeinderat hat aber am 27.8.2001 beschlossen, ein grosses Industriegebiet neuen Nutzungen (Wohnen und Dienstleistungen) zuzuführen. In einer kooperativen Planung würden erneut Zonenplanänderungen vorbereitet. Es kann deshalb nicht behauptet werden, die im Vergleich kleine Parzelle des Beschwerdeführers habe in der Bauzone keinen Platz. c) Die Abgrenzung des richtig dimensionierten Baugebietes im Einzelnen ist nach der Praxis des Bundesgerichts zu einem grossen Teil in das Ermessen des planenden Gemeinwesens gestellt. Planungen müssen aber im öffentlichen Interesse liegen. Zur Begründung des öffentlichen Interesses im Einzelfall ist auf die Planungsgrundsätze gemäss Art. 3 RPG zurückzugreifen (Aemisegger et al., a.a.O, N 20 zu Art. 3). Bei der Abgrenzung der Bauzone sind alle Interessen zu berücksichtigen, seien es öffentliche oder private. Planungsmassnahmen sind verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 115 Ia 353). Die Grenze des Planungsermessens wird überschritten, sobald Ergebnisse anfallen, die sich als Folge deutlich unsorgfältiger Interessenabwägung sachlich nicht vertreten lassen, d.h. im Lichte der Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG räumlich nicht mehr als folgerichtig erscheinen (Peter Hänni: Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2002, S. 159). Verfassungsrechtlich genügt, dass eine Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 122 I 279). d) Die Bauzonen haben sich zunächst an den bereits überbauten Gebieten zu orientieren (Walter Haller/Peter Karlen: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Zürich 1999, S. 77). Land, das weitgehend überbaut ist, muss grundsätzlich in die Bauzone eingeteilt werden (Aemisegger et al., a.a.O., N 65 zu Art. 15). Ein Einzonungsgebot kann zu bejahen sein, wenn sich ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet (BGE 122 II 326). Es ist ein Hauptanliegen des Raumplanungsgesetzes, die Ausdehnung der Siedlungsgebiete zu begrenzen und eine weitere Zersiedelung der Landschaft zu vermeiden. Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist Parzellen übergreifend und gebietsbezogen zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten (BGE 121 II 424). Ausschlaggebend ist nach der bundesgerichtlichen Praxis, wieweit den bestehenden Bauten Siedlungscharakter zukommt, wie weit sie sich in der Art und Nutzung von der Bewirtschaftung des Umlandes gelöst haben und eine geschlossene Überbauung darstellen. Der Begriff des weitgehend überbauten Landes umfasst auch eigentliche Baulücken innerhalb des im wesentlichen geschlossenen Siedlungsbereichs. Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt. e) Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Gemeinde bei der Zuweisung der Parzelle des Beschwerdeführers zur Reservezone einheitliche Kriterien angewandt hat, um eine unter Berücksichtigung der Planungsgrundsätze willkürliche Behandlung der Grundeigentümer zu vermeiden. Die Prüfung erfolgt anhand einer Interessenabwägung. Zu ermitteln sind die Interessen, die im konkreten Fall von Bedeutung sind. Diese Interessen sind mit Hilfe von ausgewiesenen Massstäben zu beurteilen. Anschliessend sind die ermittelten und beurteilten Interessen derart zu optimieren, dass sie im Entscheid möglichst umfassend zur Geltung gebracht werden (Art. 3 Verordnung über die Raumplanung). Der Augenschein hat gezeigt, dass die Parzelle des Beschwerdeführers zum geschlossenen Siedlungsteil im Sinne von Art. 15 lit. a RPG gehört. Die Parzelle ist klein (ca. 3'500 m2) und liegt sehr zentral neben einem Schulhaus, einer Bank und dem Gemeindehaus. Es handelt es sich um eine Baulücke. Die 5 kleinen Parzellen der Reservezone sind von überbauten Parzellen umgeben. Der südliche Teil der Parzelle des Beschwerdeführers liegt in der Kernzone. Der nördliche Teil lag bisher in der Bauzone. Sie ist sie von der Bauzone umgeben. Die massgeblichen Nutzungspläne haben bereits bisher die notwendigen Erschliessungsanlagen vorgesehen. Die Kanalisation ist im GKP 1996 enthalten. Der A.-weg war im Erschliessungsplan 1993 als Stichstrasse vorgesehen. Die realisierten Strassen und Kanalisationen führen nahe an die Parzelle heran. Wasser und Elektrizität sind auf der Parzelle vorhanden. Selbst der für eine interne Privaterschliessung erforderliche Aufwand wäre relativ gering. Der Einwand der Gemeinde, der Beschwerdeführer habe bisher die Erschliessung seiner Parzelle nicht verlangt, ist nicht stichhaltig. Bereits unter dem Regime der bisherigen Nutzungspläne wäre die Gemeinde erschliessungspflichtig gewesen. Gleichwohl hat sie den A.-weg und die im GKP vorgesehene Kanalisation nicht gebaut. Im neu aufgelegten GEP führt die Kanalisation erneut durch die Parzelle des Beschwerdeführers. Die Verlängerung des A.-wegs wird im Erschliessungsplan (als Privaterschliessung?) nur noch angedeutet, als öffentliche Strasse wird sie, nachdem die Parzelle in der Übergangszone liegt, gestrichen. Der Beschwerdeführer durfte aber auf die Realisierung der an die Parzelle heran geführten Erschliessungsanlagen gemäss dem bisher geltenden Erschliessungsplan und GKP vertrauen. Dies um so mehr, als die Gemeinde im Jahre 1991 mit ihm und dem Nachbarn eine Vereinbarung über den Bau des A.-wegs abgeschlossen hat. Zu berücksichtigen ist auch, dass die Gemeinde das weniger zentral gelegene und schlechter erschlossene "B.-areal", das bisher teilweise zur Übergangszone gehörte, der Bauzone zugeschlagen hat. Die Tatsache, dass diese Einzonung, infolge eines Landtausches mit Auszonung, zu keiner Vergrösserung der Bauzone geführt hat, ändert nichts im Vergleich mit der Insel-Lage des Grundstückes des Beschwerdeführers in der Bauzone. Bei der Zonierung des nördlichen Teils der Parzelle des Beschwerdeführers wurden folglich die auf dem Spiele stehenden Interessen nur unvollständig ermittelt und optimiert. Weitgehend überbaute Gebiete nach Art. 15 lit. a RPG sind grundsätzlich der Bauzone zuzuweisen. Die Eigentümer solchen Landes haben die berechtigte Erwartung, dieses werde auch inskünftig überbaubar bleiben (BGE 121 II 417). Der Beschwerdeführer musste nicht mit einer Auszonung rechnen. In Bezug auf die Zonierung des nördlichen Teils der Parzelle GB Nr. 471 ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Gemeinde hat die Parzelle der Bauzone zuzuweisen. Da der Erschliessungsplan auf den Zonenplan abgestimmt wurde, ist dieser der neuen Zonierung anzupassen. Die Gemeinde hat die für die Überbauung der Parzelle notwendigen Erschliessungsanlagen planerisch sicherzustellen. Die Beschwerde gegen den Erschliessungsplan wird ebenfalls gutgeheissen. 4. Im Weiteren ist umstritten, in welcher Form das Wohngebäude an der X.-Strasse 11 zu schützen ist. Nach § 20 der Kantonalen Kulturdenkmäler-Verordnung (KDV; BGS 436.11) können die Gemeinden in Zusammenarbeit mit der Kantonalen Denkmalpflege Inventare schützenswerter und erhaltenswerter baulicher Ensembles, Baugruppen und Einzelbauten anlegen. Als schützenswert gelten Objekte, deren Unterschutzstellung vor Erteilung einer Baubewilligung zu prüfen ist. Als erhaltenswert gelten Objekte, die vor allem für das Ortsbild von Bedeutung sind. Gemäss Zonenreglement der Gemeinde (§ 29) haben schützenswerte Objekte einen Eigenwert, im Gegensatz zu den erhaltenswerten, denen nur ein Situationswert zukommt. Im Ortskerninventar vom Mai 1991 wird das Gebäude Nr. 11 mit bedeutend (4 von 5 Punkten) bewertet. Das Wohngebäude an der X.-Strasse 11 wurde Anfangs des 19. Jahrhunderts gebaut. Es handelt sich um einen 2-geschossigen, traufständigen Bau mit Krüppelwalmdach. Die südseitige, klassizistische Fassade wird durch Flügelmauern begrenzt. Dem Bau kommt gemäss Inventar am Eingang zur Kernzone eine überragende Bedeutung zu. Der Augenschein hat gezeigt, dass sich das Gebäude von den als erhaltenswert eingestuften qualitativ deutlich unterscheidet. Es gehört zusammen mit den anderen als schützenswert eingestuften Gebäuden zu den schöneren. Zudem steht es neben einem geschützten Objekt an prominenter Stelle. Die Gebäudehülle und das Ober- und Dachgeschoss sind zwar teilweise baufällig. Der Zustandsbericht wird von den Parteien nicht in Zweifel gezogen. Es handelt sich aber keineswegs um ein Abbruchobjekt. Die Instandstellung durch einen Umbau ist technisch möglich. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass das Gebäude im Zonenplan als schützenswert eingestuft wird. Die Beschwerde ist in Bezug auf die Einstufung abzuweisen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 09. September 2002 (VWBES.2002.101)*

Keywords

zoningbuildable gapsettlement areaplanning discretioninfrastructurelegitimate expectationsheritage protectionhistoric buildinginterests balancing

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the northern part of parcel GB Nr. 471 had to remain in the building zone rather than be placed in the reserve zone.

Extracted holding

The parcel formed part of the closed settlement area and was a buildable gap; it had to be assigned to the building zone.

Extracted reasoning

The court found the plot small, centrally located, already serviced or easily serviceable, and surrounded by built-up land. The municipality had not consistently applied planning criteria, and the owner could legitimately rely on prior planning and infrastructure commitments.

Key legal question

Whether the development plan had to be adjusted to match the new zoning of the parcel.

Extracted holding

Yes. Because the development plan had been coordinated with the zoning plan, it had to be adapted to the new zoning and the necessary access infrastructure had to be secured.

Extracted reasoning

Once the parcel was zoned for building, the corresponding access and utility planning had to be aligned with that designation.

Key legal question

Whether the building at X.-strasse 11 had to be classified as merely worthy of preservation rather than worthy of protection.

Extracted holding

No. The classification as worthy of protection was upheld.

Extracted reasoning

The building had clear architectural and historical significance, stood prominently at the entrance to the core zone, differed clearly from merely preservable structures, and was not a demolition object despite some disrepair.

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