Good faith protection and planning-law change in building permitAI generated

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N° dossier: TA.1999.40

Autorité:

Date décision: 21.06.1999

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1999, P.210

Titre: Rappel des principes jurisprudentiels concernant le droit à la protection de la bonne foi; effet d'un arrêté d'adoption d'un plan d'aménagement.

Résumé:

**Le recours à la protection de la bonne foi est soumis à 5 conditions cumulatives.

En l'espèce, les conditions 4 et 5 ne sont pas remplies. L'intéressée n'a pas pris pour l'avenir les dispositions qu'elle ne peut pas changer sans subir un préjudice. Par ailleurs, la loi a changé depuis le moment où l'assurance a été donnée. L'arrêté d'adoption d'un plan d'aménagement a pour effet d'interdire toute modification des lieux touchés. Cette solution se justifie en particulier dans le domaine de l'aménagement du territoire parce que le nouveau droit est censé représenter le meilleur développement de la législation et qu'il porte sur des objets qui, une fois construits, marquent l'environnement naturel ou bâti pour des décennies.**

Articles de loi:

Art. 2 al. 1 CC Art. 4 CST.F/1874 Art. 92 al. 2 LCAT

A. Par acte notarié du 10 juillet 1997, J.J. et G.J. ,

17. Q. ainsi que la société en nom collectif
18. B. ont promis de vendre à la

société C. SA les biens-fonds a , b , c et d du cadastre de Neuchâtel

formant les numéros 32 et 34 de la rue X. dont ils sont copropriétaires à

parts égales. La promesse de vente était "suspensivement" conditionnée à

la délivrance par les autorités compétentes au promettant acquéreur d'un

permis de construire un immeuble en PPE sur les biens-fonds promis vendus.

La demande de sanction devait au surplus être déposée par le promettant

acquéreur au plus tard le 1er octobre 1997; à défaut les parties étaient

déliées de toutes obligations l'une vis-à-vis de l'autre (D.7b/1).

Le 29 septembre 1997, C. SA, représentée par V. SA, a déposé

une demande de permis de construire un immeuble résidentiel de 13

appartements en PPE. Par décision du 22 octobre 1997, le conseil communal

de Neuchâtel a refusé d'octroyer la sanction définitive à ce projet

estimant que la typologie du quartier ne se prêtait pas à la réalisation

d'une construction de cette importance et que l'octroi d'une dérogation

n'était pas justifié. Le 20 novembre 1997, C. SA a déposé une nouvelle

demande de construire le même immeuble en PPE réduit à 10 appartements.

Déplorant la pauvreté architecturale de l'ensemble de ce nouveau projet

ainsi que sa mauvaise intégration dans le site, la commission d'urbanisme

a invité la requérante, le 23 décembre 1997, à le modifier en conséquence,

ce qu'elle a fait le 29 janvier 1998.

Durant la mise à l'enquête publique de cet ultime projet, M.P.

et A.P. , copropriétaires de l'immeuble voisin formant l'article e du

cadastre de Neuchâtel (rue X. 30) et V. , propriétaire de la parcelle

numéro f du cadastre de Neuchâtel, y ont formé opposition. Ils l'ont

motivée en invoquant l'irrecevabilité de la demande de sanction préalable

dès lors qu'elle n'était pas signée par les propriétaires des fonds promis

vendus. Ils ont ensuite allégué être au bénéfice de servitudes limitant

les possibilités de construire ajoutant, par ailleurs, que les

perches-gabarits avaient été plantées de manière erronée. Ils ont

également contesté la demande de démolition de deux maisons d'habitation

sises sur les parcelles promises vendues ainsi que la création de vingt

places de parc. Soulignant, en outre, que l'ensemble du sud de la rue X.

était considéré comme une entité urbanistique intéressante, ils ont fait

valoir que le projet présenté la détruirait totalement par son manque

d'intégration dans l'environnement bâti et naturel. Enfin, ils ont soutenu

que les travaux d'excavation et de terrassement que nécessiterait un tel

projet seraient source d'importantes nuisances que ce soit sur le plan

sonore, de la poussière et des trépidations sans parler des difficultés de

trafic.

Par décision du 18 mai 1998, le conseil communal de Neuchâtel a

déclaré mal fondé et levé les deux oppositions formées par M.P. , A.P. et

V. au projet de construction, et a accordé le permis de construire.

Le 3 juin 1998, le chef du Département des finances et des af-

faires sociales a autorisé la démolition de deux maisons familiales indi-

viduelles situées aux numéros 32 et 34 de la rue X. (article d et a ).

B. M.P. , A.P. et V. ont recouru contre la décision du 18 mai

1998 du conseil communal levant leurs oppositions devant le Département de

la gestion du territoire (ci-après : le département) en faisant valoir les

mêmes arguments que ceux développés dans leurs oppositions.

Dans un mémoire complémentaire, les recourants ont toutefois

ajouté que le projet de construction devait être apprécié selon les dispo-

sitions du nouveau plan d'aménagement adopté par le Conseil général de

Neuchâtel le 2 février 1998, et que force était de constater qu'il s'en

écartait sur plusieurs points en particulier en ce qui concernait la

densité et la hauteur du bâtiment, l'inclinaison des gabarits ainsi que

l'absence d'arborisation et de place de jeu.

Dans ses observations du 2 juillet et 16 décembre 1998, C. SA a

relevé que le dossier de construction du 20 novembre 1997 constituait

uniquement une modification du projet déposé le 29 septembre 1997 soit

dans les délais imposés par la promesse de vente. Rappelant ensuite que la

procédure administrative d'octroi de permis de construire ne traitait pas

des rapports de voisinage de droit privé, elle a ajouté que les diffé-

rentes servitudes invoquées dataient des années 30 et qu'elles n'avaient

manifestement plus aucune actualité. Enfin, elle a considéré que les

dispositions du nouveau plan d'aménagement n'étaient pas applicables à son

projet puisque ces dernières étaient entrées en vigueur postérieurement au

dépôt de la demande de sanction.

Le 17 décembre 1998, C. SA a remis au Département des finances

et des affaires sociales une déclaration de B. & Cie confirmant avoir

autorisé C. SA et V. SA à requérir la délivrance du permis de construire

litigieux.

Dans ses observations, la Ville de Neuchâtel a estimé que tant

que l'adoption du nouveau plan d'aménagement par le Conseil général

n'était pas effective, seules les anciennes dispositions du règlement

d'urbanisme étaient applicables.

Par prononcé du 7 janvier 1999, le département a rejeté le

recours de M.P. , A.P. et V. . Il a considéré que les propriétaires des

fonds avaient clairement manifesté leur accord au dépôt du premier et du

deuxième projet de construction. Il a en outre jugé que les servitudes

invoquées limitant la hauteur des constructions et la surface

constructible sur les parcelles c et d relevaient purement du droit

privé et n'avaient rien de commun avec l'institution des limites fictives

de "gabarits" de sorte que ces arguments étaient irrecevables. Par

ailleurs il a estimé que si le projet se trouvait en contradiction avec la

nouvelle réglementation communale en particulier sur l'indice

d'utilisation maximum, la hauteur maximale à la corniche, les gabarits,

l'absence de végétalisation du toit, d'arborisation et d'un espace de

jeux, l'autorité communale n'avait jamais remis en question le fait que la

demande de permis de construire devait être traitée sous l'angle de

l'ancien droit. Le département a ainsi admis que les conditions du droit à

la protection de la bonne foi étaient remplies et que le projet litigieux

n'avait pas à respecter les dispositions du nouveau règlement

d'aménagement.

C. M.P. , A.P. et V. interjettent recours contre cette décision

devant le Tribunal administratif. Ils font valoir que l'accord exprès de

l'un des quatre copropriétaires des parcelles en cause au projet de

construction ne présumant pas celui des autres, la demande de permis de

construire est entachée d'un vice formel rédhibitoire tant qu'il n'a pas

été réparé. Ils soutiennent par ailleurs que, non seulement l'autorité

communale n'a jamais donné une véritable et claire assurance à

l'application du règlement d'urbanisme de 1959 à la demande du permis de

construire, mais surtout, le principe de la légalité l'emportant sur celui

de la bonne foi, le projet se devait de satisfaire aux exigences du

nouveau règlement d'aménagement, ce d'autant plus que les restrictions de

droit public sont renforcées par les servitudes dont ils peuvent se

prévaloir. Ils concluent dès lors à l'annulation de la décision attaquée

sous suite de dépens.

Dans leurs observations, tant le département, la Commune de

Neuchâtel que C. SA concluent au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2. a) Selon l'article 45 du règlement d'exécution de la loi sur les

constructions du 16 octobre 1996, la demande de sanction définitive doit

être présentée par le requérant au moyen du formulaire officiel qui sera

signé par le maître de l'ouvrage, l'auteur du projet et le propriétaire du

fonds, s'il s'agit d'un tiers. Cette simple prescription d'ordre a pour

but de permettre à l'autorité compétente de s'assurer que le projet qui

lui est présenté par un tiers est approuvé par le(s) propriétaire(s) du

terrain. Dès l'instant où cette garantie est donnée, rien ne s'oppose à

l'examen du projet (RJN 5 III, p.168).

b) En l'espèce, si la première demande de permis de construire

datée du 26 septembre 1997 a été signée par un seul des quatre coproprié-

taires des parcelles en cause, soit B. (D.7b/3 en corrélation avec

D.7a/24), la seconde demande n'a été signée par aucun d'entre eux. Ils

faut cependant considérer que le projet de construction d'un immeuble en

PPE sur les bien-fonds promis vendus a été expressément approuvé par

l'ensemble des copropriétaires dans la promesse de vente immobilière

qu'ils ont signée le 10 juillet 1997 par devant notaire. Certes, celle-ci

prévoyait que la demande de sanction devait être déposée au plus tard le

1er octobre 1997 et qu'à défaut les parties étaient déliées de toutes

obligations l'une vis-à-vis de l'autre. Or, si la première demande res-

pectait cette échéance, la sanction définitive ne lui a pas été accordée,

rendant ainsi nécessaire le dépôt d'une seconde demande, laquelle ne pou-

vait évidemment plus être déposée dans le délai. Il serait dès lors ex-

cessif de dissocier les deux demandes alors même que la seconde se borne à

reprendre le projet initial en le modifiant sur différents points afin de

satisfaire aux exigences de l'autorité communale. Il faut au contraire

admettre que l'autorisation de construire donnée par les propriétaires

dans la promesse de vente est une garantie suffisante permettant de recon-

naître la validité de la demande de sanction.

3. a) Le nouveau plan d'aménagement de la Ville de Neuchâtel a été

adopté par le Conseil général le 2 février 1998, soit avant la mise à

l'enquête publique du projet litigieux. Selon l'article 92 al.2 LCAT,

l'arrêté d'adoption a pour effet d'interdire toute modification des lieux

touchés jusqu'à ce que le plan ait fait l'objet d'une décision définitive.

Cette disposition a pour conséquence, ainsi que l'a relevé le département,

qu'un projet de construction ne pourrait être autorisé que s'il est con-

forme aussi bien à l'ancienne qu'à la nouvelle réglementation (RDAF 1985,

p.319).

b) En l'espèce, il est établi - sans que cela soit ni contesté

ni même contestable - que, si le projet en cause est conforme aux dispo-

sitions du règlement d'urbanisme de la Ville de Neuchâtel du 2 mars 1959,

en revanche il déroge sur plusieurs points au nouveau plan d'aménagement.

Or, la commune de Neuchâtel a décidé de ne pas en tenir compte, ceci en

violation de l'article 92 al.2 LCAT. Le département a justifié cette

attitude en se fondant sur le principe de la protection de la bonne foi,

estimant que les autorités communales avaient clairement manifesté, tout

au long de la procédure de sanction, leur intention d'examiner le dossier

exclusivement sous l'angle de l'ancien règlement d'urbanisme. La Cour de

céans ne saurait toutefois suivre cette argumentation pour les raisons

exposées ci-dessous.

4. a) Le principe de la bonne foi, énoncé à l'article 2 al.1 CC,

s'applique également en droit public et, spécialement, en droit adminis-

tratif. Découlant directement de l'article 4 Cst. et valant pour l'en-

semble de l'activité étatique, ce principe donne au citoyen le droit

d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances

reçues des autorités. Il le protège donc, lorsqu'il a réglé sa conduite

d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de

l'administration. La jurisprudence soumet cependant à certaines conditions

le recours à cette protection. Il faut notamment que l'autorité soit in-

tervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,

qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence

et que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de

l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite. Il faut en outre que l'admi-

nistré se soit fondé sur les assurances et le comportement dont il se

prévaut pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir

un préjudice et enfin que la loi n'ait pas changé depuis le moment où

l'assurance a été donnée (ATF 117 Ia 285; 114 Ia 214, JT 1990 I 518). Si

les conditions dont dépend le droit à la protection de la bonne foi sont

toutes remplies, l'autorité doit honorer sa promesse (Grisel, Traité de

droit administratif I, p.388).

b) En l'espèce, s'il ne fait aucun doute que l'autorité communa-

le est intervenue, dans les limites de sa compétence, dans une situation

concrète et à l'égard d'une personne déterminée, il n'en demeure pas moins

que, à supposer même que par son attitude la commune a laissé croire à

C. SA que l'ancienne réglementation resterait applicable quelle que soit

la date à laquelle la sanction définitive interviendrait, C. SA n'a pas

pris pour l'avenir des dispositions qu'elle ne peut pas changer sans subir

un préjudice. En effet, il s'agit seulement de modifier des plans afin de

les rendre conformes aux nouvelles normes, en particulier à l'indice

d'utilisation maximum de 0,8 (le projet atteint un indice de 0,9) ainsi

qu'à la hauteur maximale de 10 mètres à la corniche (le projet atteint une

hauteur de 13 mètres). Une des conditions cumulatives mises à l'exercice

du droit à la protection de la bonne foi n'étant ainsi pas réalisée, il

n'y a aucune raison de ne pas se conformer à l'article 92 al.2 LCAT et de

ne pas exiger de la requérante qu'elle adapte son projet aux prescriptions

du nouveau plan et du règlement d'aménagement y relatif (art.85 RA). Au

surplus, la condition selon laquelle la loi ne doit pas avoir changé n'est

pas remplie non plus. En effet, s'il avait obtenu la sanction définitive

avant le 2 février 1998, date de l'approbation du nouveau plan d'aména-

gement par le Conseil général, le projet initial de V. SA, du 29

septembre 1997, aurait été traité selon les anciennes dispositions. De

même, la seconde demande de permis de construire, du 20 novembre 1997,

portant sur le même projet mais modifié, aurait pu se réaliser

conformément à l'ancienne réglementation. Toutefois, entre-temps, un

nouveau plan d'aménagement a été adopté par le Conseil général rendant

ainsi caduques les normes sur lesquelles la commune entendait se fonder.

Pour ce motif aussi, il ne peut pas y avoir matière à protection de la

bonne foi. A cela s'ajoute que, selon la jurisprudence, les normes juri-

diques déterminantes en matière d'autorisation de construire sont celles

qui sont en vigueur au moment de la réalisation de l'état de fait à régle-

menter juridiquement ou qui a des conséquences juridiques. On déduit de ce

principe que si le droit s'est modifié entre le dépôt de la requête et le

traitement définitif de celle-ci, c'est le droit nouveau qu'il faut appli-

quer (ATF 113 Ib 249, 107 Ib 133 et les références; RJN 1986, p.187; arrêt

du Tribunal administratif du 23.02.1998 en la cause M.). Cette solution se

justifie en particulier dans le domaine de la construction et de l'aména-

gement du territoire parce que le nouveau droit est censé représenter le

meilleur développement de la législation et qu'il porte sur des objets

qui, une fois construits, marquent l'environnement naturel ou bâti pour

des décennies (RDAF 1992, p.182).

c) Le recours est ainsi bien fondé, sans qu'il y ait lieu de se

prononcer sur l'incidence des différentes servitudes sur le projet de

construction, dont les recourants se sont prévalus devant l'autorité

inférieure et dans une certaine mesure devant la Cour de céans. En effet,

le but de la procédure d'autorisation de construire consistant uniquement

dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions édictées

par la collectivité publique en matière de droit des constructions, les

moyens tirés essentiellement de rapports de droit privé sont irrecevables

et relèvent de la compétence du juge civil (RJN 1989, p.322).

5. Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis et la

décision attaquée annulée. Vu l'issue du litige, les frais de la cause

doivent être mis à la charge de C. SA qui succombe (art.47 al.2 LPJA).

Par ailleurs, les recourants obtenant gain de cause, ils peuvent prétendre

à des dépens (art.48 LPJA) pour les deux instances de recours.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Admet le recours et annule la décision du conseil communal de Neuchâtel

du 18 mai 1998 ainsi que le prononcé du département de la gestion du

territoire du 7 janvier 1999.

2. Met à la charge de C. SA un émolument de décision de 500 francs et les

débours par 50 francs et ordonne la restitution de l'avance de frais

effectuée par les recourants.

3. Alloue à V. , M.P. et A.P. une indemnité de dépens de 800 francs à la

charge de la Commune de Neuchâtel.

Neuchâtel, le 21 juin 1999

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président