Municipal standing under USG and suspensive effect on appealAI generated

A. - Die Firma X verarbeitet Prozesswasser eines Tierkadaververwertungsbetriebes. Mit Entscheid vom 1. Juni 1992 wies der Gemeinderat A ein Baugesuch der Firma X für den Einbau einer Abluftreinigungsanlage ab und verfügte, die Verarbeitung von Prozesswasser sei ab Montag, 22. Juni 1992, einzustellen. Einer allfälligen Verwaltungsbeschwerde entzog der Gemeinderat die aufschiebende Wirkung.

Aufgrund einer gegen den Entscheid des Gemeinderates eingereichten Verwaltungsbeschwerde stellte das Baudepartement als Instruktionsinstanz des Regierungsrates die aufschiebende Wirkung der Verwaltungsbeschwerde wieder her.

B. - Am 29. Juni 1992 reichte der Gemeinderat A gegen den Zwischenentscheid des Baudepartementes Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. In der Folge wurde dieses Beschwerdeverfahren auf Antrag aller Beteiligten sistiert, da Verhandlungen aufgenommen wurden.

C. - Am 25. August 1992 erliess der Regierungsrat in der gleichen Sache einen Zwischenentscheid und stellte ebenfalls die aufschiebende Wirkung der Verwaltungsbeschwerde der Firma X wieder her.

D. - Gegen diesen Zwischenentscheid reichte der Gemeinderat A wiederum Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein mit dem Antrag, der angefochtene Zwischenentscheid sei aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Verwaltungsbeschwerde gegen den Gemeinderatsentscheid vom 1. Juni 1992 sei wieder zu entziehen.

Aus den Erwägungen:

2. • Anfechtungsgegenstand der zweiten Beschwerde vom 9. September 1992 ist ein Zwischenentscheid des Regierungsrates. Ein Zwischenentscheid ist mit dem gegen den Endentscheid zulässigen Rechtsmittel selbständig anfechtbar, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken würde (§ 128 Abs. 2 VRG). Da der Zwischenentscheid im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens erfolgte, ist die erste Voraussetzung ohne Zweifel gegeben. Ob ein nicht wieder gutzumachender Nachteil vorliegt, wird vom Bundesgericht differenziert beurteilt. Im Rahmen des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens verlangt es das Vorliegen eines rechtlichen Nachteils (BGE 116 Ia 181), während es im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren schon einen tatsächlichen Nachteil als genügend erachtet, also lediglich verlangt, dass ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Änderung des Entscheides vorliegt (BGE 116 Ib 238). Schon im Interesse der Prozessökonomie ist es angezeigt, im kantonalen verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren die weniger strenge Voraussetzung des tatsächlichen Nachteils als genügend zu erachten (vgl. dazu Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, 1991, S. 300 f. mit Hinweisen; Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen, 1986, S. 122).
3. • Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Beschwerdebefugnis des Gemeinderates. Die Beschwerde sei vom Gemeinderat A eingereicht und unterzeichnet worden. Der Gemeinderat sei als Behörde grundsätzlich nicht rechts- und parteifähig, sondern bloss handelndes Organ der Einwohnergemeinde. Da ihn auch keine Sondervorschrift zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiere, sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Falls die Beschwerde als namens der Einwohnergemeinde eingereicht behandelt werde, sei zu prüfen, wie weit diese an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheides ein schutzwürdiges Interesse darzutun vermöge. Jedenfalls sei kein kommuna-les Recht verletzt worden.

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde vom Gemeinderat eingereicht. Der Gemeinderat ist indessen, wie die Beschwerdegegnerin zutreffend festhält, handelndes Organ der Einwohnergemeinde. Selbst wenn, wie vorliegend, in der Beschwerdeschrift nicht ausdrücklich darauf hingewiesen wird, werden daher solche Beschwerden praxisgemäss auch als Beschwerde der Einwohnergemeinde entgegengenommen, zumindest dann, wenn sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt. Die Beschwerdebefugnis ist daher sowohl für den Gemeinderat, wie auch für die Einwohnergemeinde zu überprüfen. Dabei gilt es zu beachten, dass die Beschwerdebefugnis bei Zwischenentscheiden analog der Legitimation zur Anfechtung des Endentscheides zu beurteilen ist (BGE 116 Ia 179).

4. • Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist befugt, wer Partei oder beiladungsberechtigter Dritter des vorinstanzlichen Verfahrens war und an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheides ein schutzwürdiges Interesse dartut (§ 129 lit. a VRG), ferner Personen, Organisationen oder Behörden, welche die Rechtsordnung dazu ermächtigt (§ 129 lit. b VRG). Weder der Gemeinderat noch die Einwohnergemeinde waren Partei des vorinstanzlichen Verfahrens. Beiladungsberechtigt ist ein Dritter, wenn er durch einen Entscheid voraussichtlich betroffen wird (§ 20 Abs. 1 VRG). Unter «betroffen» werden kann in diesem Zusammenhang nur «in der Rechtsstellung betroffen sein» verstanden werden (Urteil G.E. vom 5.5.1988; LGVE 1982 II Nr. 33). Inwiefern der Gemeinderat in diesem Sinn vom Entscheid des Regierungsrates hätte betroffen sein können, ist nicht einzusehen. Er macht selber nur geltend, er sei von Gesetzes wegen verpflichtet, den eidgenössischen und kantonalen gesetzlichen Bestimmungen sowie den einschlägigen Bestimmungen des Bau- und Zonenreglementes Nachachtung zu verschaffen. Er sei daher zur Beschwerde legitimiert. Diese allgemeinen öffentlichrechtlichen Aufgaben vermögen indessen keine rechtliche Betroffenheit zu schaffen. Die Einwohnergemeinde A andererseits kann nach konstanter Praxis in diesem Sinne betroffen sein, wenn sie als Trägerin privater Rechte auftritt, eine Verletzung kommunalen Rechts geltend macht, öffentlichrechtlich verpflichtet werden soll, einem Bürger aus ihrem Vermögen eine Leistung zu erbringen oder einen Eingriff des Bürgers in ihr Vermögen zu dulden oder wenn sonstwie in ihre garantierte Autonomie oder in ihr garantiertes Recht auf Existenz eingegriffen werden sollte (LGVE 1982 II Nr. 33 Erw. 3b). Solche Betroffenheitsgründe werden von der Gemeinde nicht direkt geltend gemacht. Insbesondere wird keine Verletzung kommunalen Rechts behauptet. Denkbar wäre allenfalls, sinngemäss eine Verletzung des garantierten Rechts der Gemeinde auf Existenz anzunehmen, wenn durch grossflächige und intensive Immissionen ein grosser Teil der Bevölkerung bedroht oder stark belästigt würde. Darauf ist noch zurückzukommen.

Zu prüfen bleibt noch die Frage, ob Gemeinderat oder Einwohnergemeinde durch die Rechtsordnung zur Beschwerde ermächtigt wird. Dass für den Gemeinderat eine solche Spezialnorm vorhanden sei, wird nicht behauptet und ist auch nicht einzusehen. In § 207 Abs. 1 lit. b PBG wurde zwar eine solche Legitimation für Behörden und Dienststellen des Kantons geschaffen; die Gemeinderäte werden darin, im Unterschied etwa zum Baugesetz des Kantons Bern (Art. 40 Abs. 2), nicht erwähnt. Damit scheidet der Gemeinderat als Beschwerdeführer aus. Für die Gemeinde selber ist im kantonalen Recht ebenfalls keine Legitimationsnorm vorhanden. Der Gemeinderat beruft sich indessen auch auf Bundesrecht, insbesondere auf das USG, dessen Verletzung er behauptet. Das USG enthält in Art. 57 folgende Bestimmung: «Die Gemeinden sind berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen und der Bundesbehörden in Anwendung dieses Gesetzes die Rechtsmittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, sofern sie dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung haben.»

Die Vorinstanz hat zwar nicht «in Anwendung» des USG entschieden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist die Legitimation indessen auch gegeben, wenn Bundesrecht zu Unrecht nicht angewendet wurde (BGE 115 Ib 385; Ämisegger, Zu den bundesrechtlichen Rechtsmitteln im Raumplanungs- und Umweltschutzrecht, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 118). Die Frage, ob Bundesrecht tatsächlich zu Unrecht nicht angewendet wurde, ist in der Regel nicht eine Frage der Legitimation, sondern im Sachurteil zu prüfen.

Diese Rechtssprechung ist auch im Rahmen der kantonalen Rechtsmittelordnung anzuwenden, zumal Art. 57 USG nach dem Wortlaut unmittelbar auch für die kantonalen Rechtsmittel verbindlich ist. An die Anforderungen des Berührtseins und des schutzwürdigen Interesses sind nach Lehre und Praxis keine allzu hohen Anforderungen zu stellen (vgl. Kasuistik, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kölz/Müller, Herausgeber], N 13 zu Art. 57). Jedenfalls sind diese Voraussetzungen dann anzunehmen, wenn grossflächige Immissionen zur Diskussion stehen, von denen grosse Teile der Bevölkerung einer Gemeinde betroffen werden können (vgl. oben zur Frage des garantierten Rechts der Gemeinde auf Existenz). Bei Entscheiden im Zusammenhang mit solchen Immissionen ist daher in direkter oder analoger Anwendung von Art. 57 USG die Beschwerdebefugnis der Einwohnergemeinden immer als gegeben zu erachten.

Der Gemeinderat A macht solche grossflächige Immissionen im unmittelbaren Bereich des Dorfes geltend. Auf die Beschwerde der Einwohnergemeinde ist daher einzu-treten.

5. • Nach § 131 Abs. 1 VRG haben Verwaltungsbeschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufschiebende Wirkung. Ausgehend von diesem Regelfall bildet die Aufhebung der aufschiebenden Wirkung mithin die Ausnahme, die durch besonders qualifizierte Gründe gerechtfertigt sein muss (BGE 110 V 45; Gygi, Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen in der Verwaltungsrechtspflege, in: ZBl 1976 S. 1 ff.; Gadola, a.a.O., S. 373 mit Hinweisen). In einem Urteil aus dem Jahr 1973 entschied das Verwaltungsgericht, dass solche Gründe insbesondere vorhanden sein können, wenn aus sicherheitspolizeilichen, gesundheitspolizeilichen oder ähnlichen Interessen die unverzügliche Wiederherstellung des vorschriftsgemässen Zustandes dringend erforderlich sei (LGVE 1974 II Nr. 123). Dabei ist im Rahmen einer Interessenabwägung zu prüfen, ob die Gründe, die für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die vorläufige Aufrechterhaltung des Zustandes angeführt werden können. Dabei steht der Behörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Im allgemeinen wird sie ihren Entscheid auf den Sachverhalt stützen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt, ohne zeitraubende weitere Erhebungen anzustellen (BGE 110 V 45 mit Hinweisen).