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RRE Nr. 144 ΓÇó Municipal market rule may not prohibit signatures and religious materials
RRE Nr. 144Other CourtJan 17, 1991Partially Granted
The municipality of Z sought approval of a new market regulation adopted by popular vote. The cantonal government held that Art. 15(4), which generally prohibited signature collection during market days in the market area, was disproportionate and infringed freedom of expression and the constitutional right of petition; it could not be approved. It further held that Art. 15(3), insofar as it prohibited the sale or advertisement of religious writings and images, also violated freedom of religion; only the word 'religious' had to be removed. The decision therefore approved the regulation only in a curtailed form.
Art. 57 BV; freedom of expression and freedom of religion in the context of municipal market regulations; blanket prohibitions on signature collection or religious propaganda on public ground. A signature collection on public ground may be subjected to an authorization regime and, where public-order risks are shown, to conditions or refusal; however, a general, market-wide prohibition during market days is disproportionate absent concrete disturbance risks and infringes the constitutional right of petition and freedom of expression (consid. 1). Freedom of religion comprises not only immunity from religious coercion but also the right to express and disseminate religious convictions. A general ban on the sale or advertisement of religious publications and images during market days is not justified by police considerations and is therefore disproportionate; only the offending term may be withheld from approval (consid. 2).
Am 23. September 1990 haben die Stimmbürger der Gemeinde Z an der Urnenabstimmung ein neues Marktreglement angenommen. Am 4. Oktober 1990 ersuchte der Gemeinderat Z den Regierungsrat des Kantons Luzern um Genehmigung des Reglementes.
Eine Unterschriftensammlung auf öffentlichem Grund kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einer behördlichen Bewilligung unterstellt werden. Wenn mit Gefahren für die öffentliche Ordnung gerechnet werden muss, kann die zuständige Behörde eine solche Bewilligung, allenfalls nur unter bestimmten Auflagen oder Bedingungen, erteilen oder ganz verweigern (Praxis 1984, Nr. 34; vgl. J. P. Müller, Grundrechte, Besonderer Teil, Bern 1985, S. 159 ff.).
Die Märkte in der Gemeinde Z finden innerhalb eines vom Gemeinderat Z bezeichneten Marktgebietes auf den Trottoirs entlang der Kantonsstrasse statt, d. h. vor allem auf öffentlichem Grund und Boden. Das generelle Verbot einer Unterschriftensammlung während der Markttage auf öffentlichem Grund und Boden ist unverhältnismässig und widerspricht dem ungeschriebenen Grundrecht der Meinungsäusserungsfreiheit einerseits und dem verfassungsmässigen Petitionsrecht (Art. 57 BV) andererseits. Dass mit irgendeiner Unterschriftensammlung das Marktgeschehen generell gestört wird bzw. dass eine solche Aktion eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt, ist nicht einzusehen. Art. 15 Abs. 4 des Reglementes verletzt also verfassungsmässig garantierte Grundrechte und kann in dieser Form nicht genehmigt werden.
Die Religions- und Glaubensfreiheit umfasst neben dem Recht des einzelnen, in seiner religiösen Überzeugung keinen Zwang zu erleiden, auch das Recht, Glaubensansichten zu äussern und religiöse Lehren und Überzeugungen zu verbreiten (vgl. BGE 97 I 116 ff; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 2. Aufl., Zürich 1988, S. 369 ff; J. P. Müller, a.a.O., S. 43 ff.). Aus polizeilichen Gründen kann die Glaubens- und Gewissensfreiheit allerdings beschränkt werden (Ulrich Häfelin/Walter Haller, a. a. O., S. 373).
Im vorliegenden Fall drängt sich aus polizeilichen Gründen ein generelles Verbot von Verkauf oder Anpreisung religiöser Schriften, Bilder usw. während der Markttage nicht auf. Ein solches Verbot ist unverhältnismässig und widerspricht dem Grundrecht der Religionsfreiheit. In Art. 15 Abs. 3 des Reglementes kann deshalb das Wort "religiöser" nicht genehmigt werden und ist zu streichen.