Abstract review of Ticino rustic subsidy decreeAI generated

{T 0/2}
2C_495/2008

Sentenza del 16 aprile 2009
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Müller, presidente,
Merkli, Karlen, Aubry Girardin e Donzallaz,
cancelliere Grisanti.

Parti
A.________,
ricorrente,

contro

Gran Consiglio del Cantone Ticino,
rappresentato dal Consiglio di Stato,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.

Oggetto
art. 8 Cost. (recupero di rustici da locare
quali alloggi turistici),

ricorso in materia di diritto pubblico
contro il decreto legislativo adottato il 2 giugno 2008
dal Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha adottato, in passato, diverse misure finalizzate al recupero di rustici a scopo turistico. Giunto a scadenza, il 5 febbraio 2006, l'ultimo atto legislativo in materia, il Parlamento cantonale ha deciso di rinnovare, con qualche correttivo, il concetto, approvando il 2 giugno 2008 e per una durata di 4 anni il decreto legislativo concernente il recupero di rustici da locare quali alloggi turistici.

Secondo l'art. 1, il decreto intende promuovere, attraverso la concessione di sussidi, il recupero di rustici meritevoli di conservazione, comprese le migliorie a rustici già riattati, da locare quali alloggi turistici nei comprensori periferici (cpv. 1). Esso persegue in particolare lo scopo di aumentare la capacità ricettiva e conseguentemente di incrementare il turismo di soggiorno, di creare possibilità di reddito complementare, di agevolare il mantenimento della proprietà e di salvaguardare e valorizzare il patrimonio architettonico rurale tradizionale (cpv. 3).

L'art. 5 stabilisce inoltre che possono beneficiare del sussidio solo i rustici accessibili convenientemente e che risultano situati a una distanza massima di 15 minuti a piedi dall'ultimo punto stradale raggiungibile con normali mezzi di trasporto su strada (esclusi i fuoristrada; cpv. 2). Per il suo cpv. 5, i lavori devono essere conclusi entro 3 anni dalla notifica della decisione di sussidio, mentre il versamento del sussidio avviene dopo il collaudo dei lavori e relativo rapporto da parte dell'ufficio lavori sussidiati e appalti. La Sezione della promozione economica può tuttavia versare acconti sui sussidi concessi a dipendenza dell'avanzamento dei lavori e a condizione che sia già stata stipulata la convenzione di cui all'art. 6 concernente la messa a disposizione del rustico quale alloggio turistico durante almeno 5 mesi all'anno nella stagione turistica per 15 anni, con esclusione dell'affitto annuale o stagionale a un unico locatario.

Il decreto, apparso nel Foglio ufficiale ticinese del 6 giugno 2008, è stato pubblicato nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del 25 luglio 2008 ed è entrato in vigore il medesimo giorno.

B.
Contro il suddetto atto legislativo, il 5 luglio 2008 A.________, deputato al Gran Consiglio ticinese, ha presentato un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Facendo valere una violazione del principio costituzionale della parità di trattamento, il ricorrente chiede l'annullamento del suo art. 1 cpv. 1 nella misura in cui, in asserito contrasto con la legge edilizia cantonale e con la normativa pianificatoria federale in materia, permetterebbe ai proprietari che rinnovano il proprio rustico per locarlo quale alloggio turistico di effettuare, a differenza degli altri, migliorie anche su rustici già riattati. Domanda inoltre l'annullamento dell'art. 5 cpv. 2 del decreto che, così come formulato, instaurerebbe ugualmente una inammissibile disparità di trattamento per rapporto ai rustici raggiungibili mediante treno o funivia. Infine chiede di annullare il cpv. 5 di detto articolo che finirebbe per premiare con il sussidio chi commette abusi edilizi, in violazione del principio di legalità.

Chiamato ad esprimersi, il Gran Consiglio, rappresentato dal Consiglio di Stato, ha chiesto che il gravame, nella misura in cui sia ammissibile, venga respinto. Nell'ambito di un secondo scambio di allegati, le parti si sono riconfermate nelle rispettive conclusioni.

C.
Con decreto presidenziale del 19 dicembre 2008 è stata respinta la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo formulata nel ricorso.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con pieno potere di cognizione la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 134 IV 36 consid. 1; 133 II 249 consid. 1.1).

1.1 Rivolto contro un atto normativo cantonale, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima proponibile (art. 82 lett. b LTF). Il diritto ticinese non prevede inoltre alcuna procedura di controllo astratto degli atti legislativi cantonali. Il gravame risulta pertanto ammissibile anche sotto il profilo dell'art. 87 cpv. 1 LTF (cfr. sentenza 2C_165/2007 del 19 febbraio 2008, consid. 2.1; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, 1997, pag. 9 e 14).

1.2 Nonostante l'insorgente sollevi anche presunte contraddizioni tra l'atto impugnato e le normative pianificatorie ed edilizie che disciplinano gli interventi sui rustici, il decreto legislativo in esame definisce essenzialmente le condizioni per la concessione di sussidi. Competente a statuire sul ricorso è di conseguenza la Seconda Corte di diritto pubblico (art. 30 cpv. 1 lett. c cifra 6 del regolamento del Tribunale federale del 20 novembre 2006 [RTF; RS 173.110.131]).

1.3 Giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF, ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi (lett. c). Trattandosi di un atto normativo, l'interesse personale può essere meramente virtuale: esso è dato se esiste un minimo di probabilità che le disposizioni contestate possano un giorno applicarsi nei confronti del ricorrente (DTF 133 I 206 consid. 2.1; FF 2001 3885). È inoltre sufficiente che l'interesse degno di protezione sia di natura fattuale (DTF 133 I 286 consid. 2.2; FF 2001 3884). Il ricorrente fa valere di essere proprietario di un rustico che potrebbe venir riattato a scopo di locazione turistica e di essere toccato nei suoi interessi personali degni di protezione dal decreto impugnato. Gli si deve quindi, di massima, riconoscere la legittimazione a ricorrere.

1.4 Pur se prematura, essendo stata inoltrata prima della pubblicazione del decreto legislativo contestato nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi, l'impugnativa è comunque ricevibile anche in relazione all'art. 101 LTF (DTF 125 II 440 consid. 1b; cfr. pure sentenza 2C_561/2007 del 6 novembre 2008, consid. 1.3).

2.
2.1 Nell'ambito del cosiddetto controllo astratto delle norme, il Tribunale federale annulla il decreto impugnato soltanto se questo non resiste ad alcuna interpretazione conforme alla Costituzione (o al diritto federale superiore): si prescinderà, quindi, da una cassazione formale ove una siffatta interpretazione possa essere ammessa in modo sostenibile. Se una disposizione di portata generale appare, in situazioni normali prevedibili dal legislatore, come costituzionalmente ammissibile, l'eventualità che, in casi particolari, essa si riveli incostituzionale non giustifica un intervento del giudice costituzionale nell'ambito di un controllo astratto delle norme; gli interessati conservano tuttavia la possibilità di far valere tale incostituzionalità nei confronti di un atto di applicazione concreto (DTF 134 I 293 consid. 2; cfr. pure sentenza 2P.48/2005 del 21 settembre 2005 consid. 3, in RtiD I-2006 pag. 112).

2.2 Secondo giurisprudenza, un decreto di portata generale viola il principio della parità di trattamento di cui all'art. 8 Cost. se opera delle distinzioni che nella situazione da regolamentare non appaiono giustificate da alcun motivo ragionevole oppure se omette delle distinzioni che invece in base alle circostanze si imporrebbero, ovvero se tratta in modo diverso ciò che è simile e in modo identico ciò che non lo è (DTF 131 I 1 consid. 4.2; 130 I 65 consid. 3.6; 129 I 346 consid. 6). In quest'ambito e nei limiti posti dal divieto dell'arbitrio, il legislatore gode di un ampio margine di apprezzamento che il Tribunale federale non può sminuire (DTF 134 I 23 consid. 9.1; DTF 129 I 1 consid. 3 con riferimenti). Non spetta in particolare al Tribunale federale pronunciarsi sull'opportunità politica delle scelte operate dal legislatore cantonale (DTF 134 I 23 consid. 5.3).

2.3 Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, l'atto di ricorso deve contenere le conclusioni della parte ricorrente ed i motivi su cui si fondano; negli stessi occorre spiegare in maniera concisa perché l'atto impugnato viola il diritto. Esigenze più severe si applicano poi in relazione alla violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale. Il Tribunale federale esamina infatti simili censure soltanto se l'insorgente le ha sollevate e motivate in modo preciso (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.2; 133 II 249 consid. 1.4.2). Queste esigenze valgono anche nell'ambito del controllo astratto delle norme (DTF 134 I 23 consid. 5.2; 131 I 291 consid. 1.5; 125 I 71 consid. 1c). Nella fattispecie, il gravame rispetta solo in parte questi requisiti. Nella misura in cui la motivazione non è sufficientemente precisa, esso risulta pertanto inammissibile.

3.
Assai approssimativa, e comunque manifestamente infondata, si dimostra in particolare la motivazione del ricorso laddove l'insorgente sostiene che con l'aggiunta - introdotta in sede commissionale e approvata dal Parlamento cantonale - all'art. 1 cpv. 1, il decreto creerebbe una situazione di illegalità oltre che di ingiustificata disparità di trattamento fra i proprietari che rinnovano il proprio rustico per locarlo quale alloggio turistico, e ai quali sarebbe consentito di effettuare - in contrasto con le normative pianificatorie ed edilizie in materia - migliorie anche su rustici già riattati, e gli altri proprietari, ai quali simili interventi sarebbero preclusi.

In realtà, come si evince chiaramente anche dai lavori preparatori, e più precisamente dal verbale, in atti, del Gran Consiglio relativo alla seduta del 2 giugno 2008, il decreto legislativo impugnato non ha alcuna valenza di carattere pianificatorio o di polizia edilizia, bensì unicamente di natura finanziaria. La concessione del sussidio è infatti subordinata al rilascio, ove necessario, della licenza edilizia. Questa circostanza risulta ad esempio, in maniera inequivocabile, dall'art. 5 cpv. 4 del decreto che vincola in ogni caso l'eventuale inizio anticipato dei lavori a tale decisione. In questa misura, contrariamente a quanto pretende il ricorrente, la contestata norma non produce alcuna disparità di trattamento tra proprietari di rustici che intendono operare interventi costruttivi.

Per il resto, la possibilità di concedere sussidi per le migliorie a rustici già riattati unicamente a quei proprietari che - in possesso, ove necessario, della licenza edilizia - recuperano un rustico meritevole di conservazione e si impegnano a locarlo quale alloggio turistico, non crea certamente ingiustificate disuguaglianze nei confronti di chi invece, a parità di condizioni edilizie e pianificatorie, non si impegna a mettere a disposizione il proprio rustico quale alloggio turistico. Le due fattispecie si fondano su situazioni di fatto dissimili, non comparabili tra loro, e non impongono pertanto di essere trattate allo stesso modo. D'altro canto, il decreto persegue lo scopo di favorire il turismo di soggiorno (cfr. art. 1), il che giustifica la differenza di trattamento.

4.
4.1 Per il ricorrente, inoltre, la decisione di subordinare la concessione del sussidio al fatto che i rustici siano convenientemente accessibili e risultino situati ad una distanza massima di 15 minuti a piedi dall'ultimo punto stradale raggiungibile con normali mezzi di trasporto su strada (esclusi i fuoristrada) non sarebbe motivata da alcuna ragione oggettiva e instaurerebbe ugualmente una ingiustificata disparità di trattamento per rapporto ai rustici raggiungibili mediante treno o funivia. Favorendo in maniera ingiustificata l'utilizzo del traffico automobilistico, questa limitazione vanificherebbe oltre a ciò gli sforzi messi in atto (a livello politico) per incentivare l'uso dei mezzi pubblici.

4.2 Occorre in primo luogo premettere che l'accesso ai beni dello Stato è per sua natura limitato e osta di conseguenza a un'applicazione rigorosa della parità di trattamento (cfr. per analogia DTF 130 I 26 consid. 6.3.3.2 con riferimenti). Per sua definizione, infatti, prefiggendosi di sostenere una determinata categoria di destinatari, il sussidio entra in un certo conflitto con detto principio. A meno che non intenda promuovere un sistema di sussidiamento a innaffiatoio, in quanto tale inefficace, il legislatore (o l'amministrazione) deve necessariamente operare una scelta tra i possibili beneficiari. Una certa disparità di trattamento è così immanente al sistema dei sussidi. Per effettuare le proprie scelte, il legislatore (o l'amministrazione, se del caso) deve tenere conto, da un lato, dei limiti imposti dallo stato delle finanze pubbliche e dall'altro del quadro definito dall'obiettivo perseguito (Gilg Störi, Verhaltenssteuerung durch Subventionen, 1992, pag. 95 seg.; Gérard Hertig, Les aides des cantons aux particuliers, in RDAF 1985, pag. 1 segg., pag. 14 segg.).

Va poi considerato che la scelta dei mezzi che consentono di raggiungere l'obiettivo prefisso è largamente improntata a criteri d'opportunità e dipende spesso da circostanze locali: ne consegue che il Tribunale federale, chiamato a verificare questa scelta quale giudice costituzionale, deve imporsi un certo riserbo poiché esso non può interferire nella larga libertà d'azione di cui i Cantoni dispongono e non deve sostituire il proprio apprezzamento a quello del legislatore cantonale (cfr. per analogia DTF 114 Ia 395 consid. 7c con riferimenti). Di questo particolare riserbo il Tribunale federale deve fare prova anche nel presente contesto.

4.3 Come ricordato dal Consiglio di Stato in risposta al ricorso, la Commissione speciale per la pianificazione del territorio aveva proceduto all'audizione dei responsabili dei principali enti turistici locali interessati dalle misure di sostegno in esame. Da queste audizioni è emerso che uno degli elementi decisivi per rendere maggiormente attrattivi i rustici e incrementare così il turismo di soggiorno (art. 1 cpv. 3 del decreto) è il fatto di potere facilmente raggiungere il rustico con l'auto. Dalle stesse è infatti risultato che l'occupazione di alcuni rustici precedentemente sussidiati senza i limiti di accessibilità introdotti dal Gran Consiglio con l'impugnato atto normativo non avrebbe funzionato bene proprio a causa della loro ubicazione troppo discosta. È quindi stata evidenziata la difficoltà pratica di fare salire in teleferica una famiglia con i bagagli di una settimana. In sede di discussione plenaria, il relatore ha infine accennato al fatto che i rustici devono essere agevolmente raggiungibili anche dalle squadre di pulizia chiamate ad effettuare gli interventi necessari alla loro rilocazione.

4.4 Ora, tenuto conto dello scopo perseguito dall'atto normativo impugnato e dell'esigenza di apportare i necessari correttivi al sistema di sussidiamento precedente che non ha permesso di ottimizzare l'utilizzo delle risorse finanziarie a disposizione, che nel frattempo sono per giunta state ridotte (da un credito di 6 milioni di franchi, in realtà ampiamente rimasto inutilizzato, nel quinquennio precedente si è passati a un credito di 2 milioni per un periodo di 4 anni [v. rapporto commissionale del 10 gennaio 2008 sul messaggio n. 5874 del Consiglio di Stato]), la decisione del Gran Consiglio di limitare il sostegno finanziario a quei rustici che adempiono le esposte condizioni dell'art. 5 cpv. 2 del decreto appare sostenibile e sorretta da ragioni oggettive. Sostenibile (benché criticabile dal profilo della politica ambientale e dei trasporti pubblici) appare la scelta operata dal legislatore cantonale anche alla luce di quelle che sembrano essere le abitudini della popolazione svizzera (che rappresenta la parte più consistente dei turisti che affittano i rustici) in materia di mobilità, così come emergono dai rilevamenti dell'Ufficio federale di statistica. Da tali dati risulta infatti che circa i due terzi dei viaggi con pernottamenti in Svizzera sono effettuati in automobile (cfr. La mobilité en Suisse, Résultats du microrecensement 2005 sur le comportement de la population en matière de transports, 2007, pag. 77).

In tali circostanze, il Tribunale federale non può sostituire il proprio apprezzamento a quello del Parlamento ticinese e correggere una decisione che cerca, in maniera sostenibile, di ottimizzare l'utilizzo delle limitate risorse a disposizione. Né esso può altrimenti disquisire sull'opportunità (politica) della scelta effettuata dal Gran Consiglio. Per rispondere alle implicite e legittime preoccupazioni di carattere ambientale, si osserva comunque che la norma contestata non esclude di per sé l'utilizzo dei mezzi di trasporto pubblico, potendo ovviamente beneficiare del sussidio ad esempio anche i rustici situati a una distanza massima di 15 minuti a piedi dall'ultimo punto stradale raggiungibile con l'autopostale.

5.
Invocando infine genericamente che con l'approvazione dell'art. 5 cpv. 5, così come proposto dalla Commissione speciale per la pianificazione del territorio, si rischierebbe di premiare mediante sussidio chi commette abusi edilizi e, parimenti, di violare il principio di legalità, il ricorrente non spiega in modo conciso, con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 LTF, perché l'atto impugnato viola il diritto. Su questo punto l'impugnativa risulta insufficientemente motivata e sfugge di conseguenza ad un esame di merito.

6.
Ne segue che in quanto ammissibile il ricorso deve essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si accordano ripetibili ad autorità vincenti (art. 68 cpv. 3 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'500.-- sono a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione al ricorrente e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, in rappresentanza del Gran Consiglio.

Losanna, 16 aprile 2009

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

Müller Grisanti