Late building objection: no formalism violationAI generated

{T 0/2}
1P.483/2006 /scd

Urteil vom 19. Oktober 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Georges Schmid-Favre,

gegen

Y.________ AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Urban Carlen,
Munizipalgemeinde Leuk, Sustenstrasse 3,
3952 Susten,
Staatsrat des Kantons Wallis, Regierungsgebäude, Postfach 478, 1951 Sitten,
Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, Justizgebäude, 1950 Sitten.

Gegenstand
Bauwesen,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, vom 28. Juni 2006.

Sachverhalt:
A.
Die Y.________ AG reichte am 6. Oktober 2004 bei der Gemeinde Leuk ein Baugesuch für die Errichtung eines Belagwerks ein. Die Gemeinde überwies dem Gemeinderat und Präsidenten der kommunalen Kommission Bauverwaltung (KBV), X.________, am 19. Oktober 2004 ein Doppel des in mehrfacher Ausfertigung eingereichten Baugesuchsdossiers. Das Gesuch wurde am 22. Oktober 2004 im Amtsblatt veröffentlicht. Das Ehepaar Z.________ erhob dagegen am 24. Oktober 2004 Einsprache.
B.
Am 28. Oktober 2004 tagten die Mitglieder der KBV, X.________, A.________ und B.________. Dabei eröffnete der Kommissionspräsident den Anwesenden, dass er selbst gegen das Bauprojekt der Y.________ AG opponiere und zeigte die von ihm verfasste Einsprache vor. Das Baugesuch wurde jedoch an dieser Sitzung noch nicht behandelt, weil die Einsprachefrist erst am 2. November 2004 endete.

Am 9. November 2004 schickte der Gemeindekanzlist C.________ das Baugesuchsdossier mit der Einsprache von Ehepaar Z.________ zur Vernehmlassung an das kantonale Bausekretariat. Im Begleitschreiben hielt er fest, dass innert der gesetzlichen Frist eine Einsprache der Familie Z.________, eingegangen sei.

Die KBV verfasste am 11. November 2004 in Abwesenheit ihres Präsidenten eine negative Vormeinung und beantragte, die Einsprachen gutzuheissen.

X.________ monierte an der Gemeinderatssitzung vom 16. November 2004, das kantonale Bausekretariat sei vor Antragstellung durch die KBV konsultiert worden. Der Gemeinderat beschloss darauf, die Akten "mit den Einsprachen" zur technischen Prüfung an den Kanton zu senden. Diesmal lag auch die Einsprache von X.________ im Dossier; in seinem Begleitschreiben bestätigte der Gemeindekanzlist, dass auch diese Einsprache "fristgemäss" eingegangen sei.
C.
Die Gemeinde führte am 30. Mai 2005 und am 13. Juni 2005 erfolglos Einigungsverhandlungen mit sämtlichen Beteiligten durch.
Der Gemeindekanzlist bestätigte am 25. August 2005, dass der Gemeinde bis zum 9. November 2004 nur die Einsprache der Ehegatten Z.________ vorgelegen habe. Er habe die "nachträglich aufgetauchte" Einsprache von X.________ nicht selbst entgegengenommen; es entziehe sich seiner Kenntnis, wie diese Rechtsschrift ins Dossier gelangt sei.
Am 14. Juni 2005 genehmigte der Gemeinderat das Baugesuch. Er liess offen, ob die Einsprache von X.________ fristgerecht hinterlegt worden sei, weil sie auf jeden Fall abgewiesen werde.
D.
Gegen die Baubewilligung erhob X.________ Beschwerde an den Staatsrat des Kantons Wallis.

Die Gemeinde Leuk bestritt in ihrer Vernehmlassung an den Staatsrat die Legitimation des Beschwerdeführers mangels rechtzeitiger Einspracheerhebung. Auch die Y.________ AG verlangte den Nachweis der rechtzeitigen Einspracheeinreichung. X.________ reichte daraufhin von ihm vorbereitete Erklärungen der Kommissionsmitglieder ein, wonach die Einsprache in der Sitzung vom 28. Oktober 2004 "ausdrücklich erwähnt" und durch den Opponenten "am 29. Oktober 2004 in das Dossier eingelegt" worden sei.

Der Staatsrat trat am 25. Januar 2006 auf die Beschwerde nicht ein, weil der Beschwerdeführer nicht nachweisen könne, dass er seine Einsprache fristgerecht eingereicht habe. Überdies sei die Einsprache nicht formgerecht erfolgt, weil Einsprachen gemäss Art. 10 des kommunalen Bau- und Zonenreglements vom 30. Oktober 1995 (BZO) als eingeschriebene Postsendung einzureichen seien.
E.
Gegen den staatsrätlichen Entscheid erhob X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht Wallis. Dieses vernahm A.________ und B.________ sowie den Gemeindeschreiber AZ.________ und den Gemeindekanzlisten C.________ ein. Am 28. Juni 2006 wies es die Beschwerde ab. Zwar hielt das Kantonsgericht die Eventualbegründung des Staatsrats, auf die Einsprache sei mangels eingeschriebener Zustellung nicht einzutreten, für überspitzt formalistisch. Es schützte jedoch die Hauptbegründung des Staatsrats, wonach die Einsprache nicht rechtzeitig eingereicht worden sei bzw. dies nicht belegt werden könne.
F.
Gegen den Entscheid des Kantonsgerichts erhebt X.________ staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache zu neuer Beurteilung an das Kantonsgericht. Zudem beantragt er die Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
G.
Die Y.________ AG beantragt, auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Das Kantonsgericht und die Gemeinde Leuk schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
H.
Mit Verfügung vom 1. September 2006 wurde das Gesuch von X.________ um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der sich auf kantonales Bau- und Verfahrensrecht stützt. Dagegen steht die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rechten offen.
Der Beschwerdeführer rügt die willkürliche, treuwidrige und überspitzt formalistische Anwendung von kantonalem Verfahrensrecht, die zur Folge gehabt habe, dass der Staatsrat auf seine Baubeschwerde nicht eingetreten sei und die Baubewilligung der Gemeinde nicht materiell überprüft habe. Der Beschwerdeführer macht somit sinngemäss eine formelle Rechtsverweigerung geltend. Zu dieser Rüge ist er als Partei des kantonalen Verfahrens ohne Weiteres legitimiert (BGE 119 Ia 4 E. 1 S. 5, 424 E. 3c S. 428 mit Hinweisen).

Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher - vorbehältlich rechtsgenügend begründeter Rügen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) - einzutreten.
2.
Gemäss Art. 41 Abs. 2 des Walliser Baugesetzes vom 8. Februar 1996 (BauG) sind Einsprachen schriftlich einzureichen. Das Kantonsgericht folgerte daraus, dass der zuständigen Stelle eine schriftliche Eingabe postalisch zugeschickt oder abgegeben werden müsse. Die mündlichen Äusserungen des Beschwerdeführers, er werde gegen das Bauprojekt opponieren, genügten deshalb nicht als Einspracheeinreichung. Gleiches gelte, soweit er die bereits verfasste Einsprache den Mitgliedern der KBV am 28. Oktober 2004 bloss gezeigt, nicht aber übergeben habe.

Die Einsprache müsse bei der gemäss Publikation für zuständig bezeichneten Behörde eingereicht werden (Art. 41 Abs. 2 BauG); dies sei im vorliegenden Fall die Gemeinde Leuk gewesen. Da der Gemeindepräsident die Post der Gemeinde "bewirtschafte" (Art. 43 Abs. 3 lit. c des Walliser Gemeindegesetzes vom 5. Februar 2004; GG), müsse die Einsprache zu diesem oder zu dessen Hilfspersonen gelangen.

Das Kantonsgericht ging aufgrund der Aussagen der KBV-Mitglieder sowie des Gemeindeschreibers davon aus, dass der Beschwerdeführer seine Einsprache in einem nicht belegten Zeitpunkt in dasjenige Doppel der Baugesuchsunterlagen klassiert habe, welche die Gemeinde ihm am 19. Oktober 2004 zugeschickt hatte. Diese Planunterlagen, mitsamt seiner Einsprache, habe er bis zum 11. November 2004 bei sich behalten. Erst an diesem Tag habe er mitsamt seinem Dossier und seiner Einsprache persönlich auf der Gemeindekanzlei vorgesprochen und habe erfahren, dass die Baugesuchsunterlagen bereits nach Sitten verschickt worden seien. Somit sei die Einsprache erst nach dem Ablauf der Einsprachefrist an die Gemeindekanzlei gelangt.

Das Kantonsgericht prüfte sodann, ob der Beschwerdeführer seine Einsprache bei sich selbst, als Gemeinderat und Präsident der KBV, habe einreichen können. Es verneinte dies, weil der Beschwerdeführer spätestens ab seiner Entschlussfassung, gegen das Bauvorhaben zu opponieren, in den Ausstand hätte treten und das ihm von der Gemeinde übersandte Dossierdoppel einem anderen Mitglied der KBV hätte übergeben müssen.

Der Beschwerdeführer habe als erfahrener Gemeinderat und Präsident der KBV die Zuständigkeiten und gemeindeinternen Verfahrensabläufe beim Baubewilligungsverfahren genau gekannt; seine Einsprache sei überdies an die Gemeinde und damit an die zuständige Behörde adressiert gewesen. Wenn der Beschwerdeführer auf die Zustellung an die ihm als zuständige bekannte Behörde verzichtet und die Einsprache bei sich aufbewahrt habe, könne dies nur als bewusste Fehlhinterlegung qualifiziert werden, die keinen Rechtsschutz verdiene.
Das Kantonsgericht ging somit davon aus, dass die alleinige Klassierung der Einsprache des Beschwerdeführers in sein Exemplar der Baugesuchsunterlagen nicht als Einreichung zu qualifizieren sei. Im Übrigen lägen auch keine Beweise dafür vor, dass diese Klassierung rechtzeitig, vor Ablauf des 2. Novembers 2004, erfolgt sei.
3.
Der Beschwerdeführer rügt die Beweiswürdigung des Kantonsgerichts als willkürlich und macht geltend, er habe mittels Zeugenaussagen einwandfrei bestätigen können, dass die Einsprache am 28. Oktober 2004 und somit fristgerecht bei der kommunalen Baukommission hinterlegt worden sei. Es sei erstellt, dass er seine Einsprache an diesem Tag seinen Kollegen der kommunalen Baukommission vorgelegt habe; diese hätten die Einsprache zur Kenntnis genommen und gelesen. Gleich anschliessend habe er diese in die Baugesuchsunterlagen klassiert.
3.1 Wie bereits oben (E. 2 in fine) dargelegt wurde, nahm das Kantonsgericht an, dass die Klassierung der Einsprache in das Dossierdoppel des Beschwerdeführers kein Einreichen der Beschwerde darstelle; insofern ist die Frage, zu welchem Zeitpunkt diese Klassierung erfolgte, für den Entscheid nicht erheblich.

Der Entscheid des Kantonsgerichts stützt sich vielmehr auf die Erwägung, dass der Beschwerdeführer nicht bei sich selbst Einsprache habe erheben können, sondern seine Einsprache fristgerecht bei der Gemeinde, d.h. beim Gemeindepräsidenten oder bei einer seiner Hilfspersonen, hätte einreichen müssen, was dem Beschwerdeführer als erfahrenem Gemeinderat und Präsidenten der KBV auch bekannt gewesen sei.
3.2 Der Beschwerdeführer bezeichnet diese Erwägungen des Kantonsgerichts als "fadenscheinig", "sachwidrig" und als "konstruiert", ohne jedoch im Einzelnen darzulegen, weshalb sie offensichtlich unhaltbar sind, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzen oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen. Seine Willkürrüge ist daher nicht ausreichend begründet (Art. 90 Abs. 2 lit. b OG), weshalb darauf nicht einzutreten ist.
3.3 Zu prüfen ist noch das Vorbringen des Beschwerdeführers, die Einsprache sei eingereicht worden, als er sie am 28. Oktober 2004 den übrigen Mitgliedern der KBV vorgelegt habe und diese die Einsprache zur Kenntnis genommen bzw. gelesen hätten.
Es erscheint fraglich, ob dieses Vorbringen eine rechtsgenügend begründete Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte enthält. Die Frage kann jedoch offen bleiben, weil die diesbezüglichen Erwägungen des Kantonsgerichts keinen Verfassungsverstoss erkennen lassen.
3.3.1 Art. 41 Abs. 2 BauG verlangt, dass Einsprachen schriftlich bei der in der Publikation für zuständig genannten Behörde einzureichen und zu begründen sind. Daraus lässt sich ohne Willkür ableiten, dass eine bloss mündliche Einspracheerhebung nicht genügt, sondern eine schriftliche Fassung der Einsprache bei der Behörde eingereicht werden muss (es sei denn, die mündlich vorgetragene Einsprache werde von der Behörde protokolliert). Grundsätzlich ist, wie bei der Eröffnung von behördlichen Entscheiden, zu verlangen, dass die schriftliche Einsprache in den Machtbereich der Behörde gelangt, sei es durch Einwurf in ihren Briefkasten oder durch Übergabe an eine empfangsberechtigte Person (vgl. BGE 122 I 139 E. 1 S. 143; 115 Ia 12 E. 3b S. 17).

Begnügt sich der Einsprecher damit, seine schriftlich verfasste Einsprache vorzuzeigen, ohne eine Kopie davon bei der Behörde zu hinterlegen, so verbleibt die schriftliche Eingabe in seinem Machtbereich; sie kann von der Behörde bzw. deren Mitgliedern weder mit einem Eingangsstempel versehen noch in die offiziellen Baugesuchsunterlagen gelegt werden; sie kann deshalb auch nicht bearbeitet oder an andere Stellen weitergeleitet werden. Insofern kann der Zweck der Einsprache, sämtliche Einwände gegen das Bauvorhaben schon im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen, nicht oder nur unvollständig erfüllt werden.

Nachdem der Beschwerdeführer seine Eingabe unstreitig nicht den Mitgliedern der KBV zur Weiterleitung an die Gemeinde überliess, sondern sie lediglich vorzeigte und wieder mitnahm, durfte das Kantonsgericht ohne Verletzung von Verfassungsrecht annehmen, die Einsprache sei in der Sitzung von 28. Oktober 2004 nicht eingereicht worden, und zwar unabhängig davon, ob die übrigen Kommissionsmitglieder die Einsprache kurzfristig in Händen gehalten oder gelesen hatten.
3.3.2 Zwar kann es im Einzelfall überspitzt formalistisch oder treuwidrig sein, sich auf die fehlende formelle Zustellung eines Schriftstücks zu berufen, dessen Adressat tatsächlich davon Kenntnis erhalten hat (vgl. zur Veröffentlichung bestimmten Entscheid 4P.143/2006 vom 11. September 2006 E. 5 und 6 mit zahlreichen Hinweisen); überspitzter Formalismus kann auch vorliegen, wenn die schriftliche Eingabe rechtzeitig an eine unzuständige Behörde gelangt ist, von der erwartet werden kann, dass sie den Entscheid der zuständigen Behörde weiterleitet (vgl. z.B. BGE 118 Ia 241 E. 3c S. 243 f.). Im vorliegenden Fall ist jedoch nach den Feststellungen des Kantonsgerichts davon auszugehen, dass die zuständigen Stellen (d.h. der Gemeindepräsident und seine Hilfspersonen, namentlich der Gemeindekanzlist) erst nach Ablauf der Einsprachefrist von der Einsprache Kenntnis erlangten, weil diese vom Beschwerdeführer bewusst bei sich zurückbehalten worden war. Das Kantonsgericht qualifizierte dies als "bewusste Falschhinterlegung", die keinen Rechtsschutz verdiene. Mit diesen Erwägungen setzt sich der Beschwerdeführer nicht auseinander und legt nicht dar, inwiefern sie gegen Verfassungsrecht verstossen.
3.4 Zusammenfassend durften die kantonalen Behörden ohne Verletzung von Verfassungsrecht davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer nicht rechtzeitig Einsprache erhoben hat.
4.
Der Beschwerdeführer hält das Nichtentreten auf seine Einsprache für überspitzt formalistisch und unverhältnismässig: Die Fristen zur Einreichung von Baueinsprachen bezweckten eine ordnungsgemässe Abwicklung von Baubewilligungsverfahren; sie dienten jedoch nicht dem Nichteintreten auf Baueinsprachen, die nicht zur rechten Zeit in ein rechtes Dossier eingelegt worden seien. Es liege im öffentlichen Interesse, auf die Einsprache einzutreten, um damit eine Überprüfung der Baubewilligung zu ermöglichen. Dies umso mehr, als Anwohner Unterschriften gesammelt und eine Petition gegen das Bauvorhaben eingereicht hätten. Ansonsten könne das umstrittene Belagswerk gebaut werden, ohne dass die Einhaltung der gesetzlichen Bauvorschriften je geprüft worden sei.
4.1 Das Verbot des überspitzten Formalismus, das sich aus Art. 29 Abs. 1 BV (früher Art. 4 aBV) ergibt, wendet sich gegen prozessuale Formenstrenge, die als exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert (BGE 127 I 31 E. 2a/bb S. 34).

Verlangt das Gesetz die Einhaltung gewisser Fristen für die Erhebung von Rechtsmitteln, so ist bei Fristversäumnis auf den Rechtsbehelf nicht einzutreten, sofern kein begründeter Wiedereinsetzungsantrag vorliegt. Dies gilt grundsätzlich auch für die Einsprachefrist: Es liegt im Interesse der Rechtssicherheit, dass bereits im Baubewilligungsverfahren Klarheit darüber besteht, wer gegen das Bauvorhaben opponiert und deshalb im erstanzlichen Verfahren sowie in nachfolgenden Rechtsmittelverfahren Parteistellung beanspruchen kann. Die Einsprachefrist ging klar aus dem Gesetz und der amtlichen Publikation hervor und war dem Beschwerdeführer überdies bekannt. Unter diesen Umständen ist es nicht überspitzt formalistisch, auf eine verspätete Einsprache nicht einzutreten bzw. dem Einsprecher die Legitimation zur Baubeschwerde wegen verspäteter Einspracheerhebung abzusprechen.
4.2 Das öffentliche Interesse an einem Bauwerk oder an dessen Verhinderung kann nicht von der Einhaltung der formellen Voraussetzungen, namentlich der rechtzeitigen Einspracheerhebung, dispensieren. Im Übrigen ist darauf hinzuwiesen, dass die kommunalen und kantonalen Behörden im Baubewilligungsverfahren vom Amtes wegen prüfen, ob ein Bauvorhaben den einschlägigen Bestimmungen entspricht, unabhängig davon, ob gegen das Baugesuch Einsprache erhoben worden ist (vgl. Art. 45 BauG).
5.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer einen Verstoss gegen Treu und Glauben, weil die Gemeinde eine Einigungssitzung mit ihm durchgeführt und der Gemeindekanzlist C.________ im Schreiben an das kantonale Bausekretariat selbst bestätigt habe, dass die Einsprache des Beschwerdeführers rechtzeitig erhoben worden sei.

Es ist bereits fraglich, ob ein widersprüchliches Verhalten der Gemeinde vorliegt: Diese hat zwar die Einsprache des Beschwerdeführers materiell behandelt und abgewiesen, hat jedoch in ihrem Entscheid ausdrücklich offen gelassen, ob auf die möglicherweise verspätete Einsprache überhaupt einzutreten sei (vgl. Baubewilligung, Ziff. 3.3.1 S. 6). Zudem wäre der Staatsrat an die Rechtsauffassung der Gemeinde zur Rechtzeitigkeit der Einsprache nicht gebunden gewesen; hierfür kann auf die zutreffenden Ausführungen des Kantonsgerichts (E. 5.3 und 5.4 des angefochtenen Entscheids) verwiesen werden.

Schliesslich ist dem Beschwerdeführer auch durch das Verhalten der Gemeinde kein Nachteil entstanden; im Gegenteil: Er erhielt - trotz seiner verspäteten Einsprache - die Gelegenheit, sich an der Einigungsverhandlung zu beteiligen und konnte im Baubewilligungsverfahren zumindest eines seiner Anliegen - die Begrenzung der Anlage auf eine Höhe von 25 m - teilweise durchsetzen (vgl. Baubewilligung Ziff. 3.3.3 S. 7).
6.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten und muss die private Beschwerdegegnerin für die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens entschädigen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat die Y.________ AG für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Munizipalgemeinde Leuk, dem Staatsrat des Kantons Wallis und dem Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Oktober 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: