Public-law appeal against building permit upheld as inadmissible in part and dismissedAI generated

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1P.220/2004 /col

Arrêt du 14 octobre 2004
Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Reeb et Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier: M. Jomini.

Parties
les époux A.________,
les époux B.________,
recourants, tous représentés par Me Blaise Stucker, avocat,

contre

X.________ Sàrl,
Y.________, intimés,
tous deux représentés par Me Pierre Heinis, avocat,
Conseil communal de Corcelles-Cormondrèche,
2035 Corcelles,
Département de la gestion du territoire de la République et canton de Neuchâtel, Château,
2001 Neuchâtel 1, autorité intéressée,
Tribunal administratif de la République et canton
de Neuchâtel, case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1

Objet
police des constructions
recours de droit public contre la décision du Conseil communal de Corcelles-Cormondrèche du 18 mars 2004.

Faits:
A.
La société X.________ Sàrl a demandé le 27 mars 2001 un permis de construire pour deux immeubles d'habitation à édifier sur les parcelles n° 4155 et 4156 du cadastre de Corcelles (territoire de la commune de Corcelles-Cormondrèche), biens-fonds appartenant à une société en liquidation mais dont Y.________ était le promettant-acquéreur.
Ces deux parcelles se trouvent dans le périmètre du plan de quartier du "Cudeau-du-Haut", qui contient des prescriptions sur le nombre de niveaux des bâtiments. Le régime applicable à la parcelle n° 4155 permet la construction de trois niveaux apparents; celui applicable à la parcelle n° 4156 permet la construction de quatre niveaux apparents.
Les deux demandes de permis de construire ont été mises à l'enquête publique. Une opposition a été déposée par les époux A.________ ainsi que par les époux B.________, agissant conjointement (ci-après: les opposants). Entre autres griefs, les opposants - propriétaires d'habitations dans le voisinage, en amont des parcelles litigieuses - faisaient valoir que, selon le projet, le premier bâtiment (parcelle n° 4155) avait quatre niveaux et le second (parcelle n° 4156) cinq niveaux, en violation des prescriptions du plan de quartier sur le nombre de niveaux.
Le 5 novembre 2001, le conseil communal de Corcelles-Cormondrèche (ci-après: le conseil communal) a refusé le permis de construire, considérant que l'objection des opposants au sujet du nombre de niveaux était fondée.
B.
X.________ et Y.________ ont recouru contre ce refus d'autorisation auprès du Département cantonal de la gestion du territoire (ci-après: le département cantonal), qui a rejeté le recours par une décision rendue le 18 octobre 2002. Il a considéré, en résumé, que sur deux façades des bâtiments projetés (sud et est), le niveau du sous-sol et du garage apparaissait clairement; le conseil communal pouvait donc le compter dans le nombre de niveaux.
X.________ et Y.________ ont formé un recours contre ce prononcé devant le Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel en soutenant que leur projet respectait la réglementation du plan de quartier, s'agissant du nombre de niveaux visibles de l'extérieur, dont ne ferait pas partie le sous-sol avec la porte de garage.
Le Tribunal administratif a statué par un arrêt du 5 novembre 2003. Il a admis le recours, annulé les décisions du conseil communal et du département cantonal puis renvoyé la cause au conseil communal pour nouvelle décision. En substance, il a considéré que l'autorité communale avait, pour le calcul des niveaux apparents, changé sa pratique de manière arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement. Il a remarqué que la presque totalité des immeubles prévus par le plan de quartier était construite et que les circonstances de ce projet étaient identiques à celles d'autres projets dans ce périmètre. Ainsi, pour certains projets déjà réalisés (immeubles du "groupe C" du projet d'un consortium "le Cudeau-du-Haut"; projet "Arcane 2"; projet "Cudeau-du-Haut 37-39"; immeuble H sur la parcelle n° 4797), les bâtiments compteraient le nombre de niveaux prescrits plus une entrée de garage ou de parking sur une façade. Il en irait de même pour un projet autorisé après le refus de permis de construire litigieux (projet "Arcane 3").
C.
Les opposants ont formé le 8 décembre 2003 un recours de droit public et demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif.
La Ire Cour de droit public a déclaré ce recours irrecevable par arrêt du 9 janvier 2004 (arrêt 1P.750/2003). Comme la décision prise en dernière instance cantonale - constatant la compatibilité du projet avec les dispositions concernant le nombre des niveaux apparents mais renvoyant l'affaire à l'autorité communale compétente pour examiner ce projet au regard de toutes les autres prescriptions déterminantes (consid. 4 de l'arrêt 1P.750/2003) - avait une nature incidente et qu'elle n'entraînait aucun préjudice irréparable pour les opposants, le Tribunal fédéral a refusé d'entrer en matière, conformément à la règle de l'art. 87 al. 2 OJ.
Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué ce qui suit au sujet des voies de recours contre une nouvelle décision sur le projet de construction (consid. 4 in fine):
"En cas d'octroi de l'autorisation, [les opposants] pourront eux-mêmes recourir contre cette décision, y compris pour se plaindre du nombre des niveaux qu'ils jugent excessif; dans l'hypothèse où la contestation ne porterait que sur ce point, ils pourraient agir directement devant le Tribunal fédéral car un nouvel épuisement des instances cantonales, sur une question déjà tranchée par elles, ne serait qu'une vaine formalité."
D.
Le conseil communal a pris le 18 mars 2004 une nouvelle décision, accordant le permis de construire requis pour les bâtiments projetés sur les parcelles n° 4155 et 4156. Il s'est référé à un préavis favorable du service cantonal de l'aménagement du territoire du 12 juillet 2001, à l'arrêt du Tribunal administratif du 5 novembre 2003 (en tant qu'il prescrivait un maintien de la pratique communale quant au calcul des niveaux apparents) et à l'arrêt du Tribunal fédéral du 9 janvier 2004.
Cette décision a été adressée à l'avocat de la société ayant requis le permis de construire - soit, dans cet acte, "X.________ SA" (sic) - et à l'avocat des opposants.
E.
Agissant par la voie du recours de droit public, les opposants demandent au Tribunal fédéral d'annuler la dernière décision du conseil communal. En substance, ils reprochent à cette autorité ainsi qu'au Tribunal administratif d'avoir ignoré la configuration des lieux en imposant le maintien d'une pratique qu'ils qualifient d'illégale. Ils se plaignent d'une inégalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) ainsi que d'une appréciation arbitraire des faits (art. 9 Cst.).
Les intimés X.________ et Y.________ concluent à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le conseil communal a déposé des observations, sans prendre de conclusions. Le département cantonal se réfère à sa décision du 18 octobre 2002 qu'il déclare confirmer; il s'en remet néanmoins à justice. Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt du 5 novembre 2003 et propose le rejet du recours.
F.
Le Président de la Ire Cour de droit public a accordé l'effet suspensif au recours par une ordonnance du 17 mai 2004.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 321 consid. 1 p. 324, 388 consid. 1 p. 389 et les arrêts cités).
1.1 La voie du recours de droit public, pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ), a été choisie à bon escient, la contestation portant sur une autorisation de construire en zone à bâtir (cf. art. 34 al. 3 LAT).
1.2 En principe, en vertu de la règle de l'art. 86 al. 1 OJ, le recours de droit public n'est recevable qu'à l'encontre de décisions prises en dernière instance cantonale. Le Tribunal fédéral renonce toutefois à l'exigence de l'épuisement des instances cantonales lorsque la décision finale d'une autorité inférieure est prise en application d'un arrêt rendu par la juridiction cantonale supérieure de telle sorte que, sur une question déjà tranchée par cette juridiction, un nouveau recours devant elle ne serait qu'une vaine formalité (ATF 118 Ia 415 consid. 3 p. 419; 114 Ia 263 consid. 2b-c p. 265; 106 Ia 229 consid. 4 p. 236; arrêt 1P.750/2003 du 9 janvier 2004, consid. 4). Les recourants peuvent, en l'espèce, se prévaloir de cette exception car leur argumentation porte uniquement sur l'application de la règle concernant le nombre de niveaux des bâtiments litigieux. Or, après un premier refus du permis de construire, tel était déjà l'objet de la contestation devant le Tribunal administratif, qui a résolu cette question dans son arrêt du 5 novembre 2003. Le recours de droit public est donc recevable directement contre la décision du conseil communal du 18 mars 2004.
1.3 La qualité pour agir par la voie du recours de droit public est définie à l'art. 88 OJ. Ce recours est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général ou ne visant qu'à préserver des intérêts de fait est en revanche irrecevable (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117; 129 II 297 consid. 2.1 p. 300; 126 I 43 consid. 1a p. 44 et les arrêts cités).
D'après la jurisprudence relative à cette disposition, le propriétaire foncier qui conteste l'octroi d'une autorisation de construire à un autre propriétaire du voisinage, en dénonçant une application arbitraire (art. 9 Cst.) ou contraire à l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) de la réglementation en matière d'aménagement du territoire ou de police des constructions, doit alors invoquer la violation d'une norme du droit cantonal ou communal tendant, au moins accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin. Dans cette situation, l'intérêt juridiquement protégé ne peut pas résulter des seuls principes des art. 8 al. 1 Cst. et 9 Cst. (cf. ATF 129 I 113 consid. 1.5 p. 118; 126 I 81 consid. 2a et 3b p. 84 s.; à propos plus spécialement du recours du voisin: ATF 127 I 44 consid. 2c p. 46; 125 II 440 consid. 1c p. 442; 118 Ia 232 consid. 1a p. 234 et les arrêts cités). La contestation porte en l'occurrence sur l'application d'une règle relative au nombre maximum des niveaux des nouveaux bâtiments. Une telle réglementation, à l'instar d'une norme fixant un coefficient maximum d'utilisation ou d'occupation du sol, a un effet direct sur la densité et le volume des constructions dans un quartier. On peut admettre qu'il s'agit d'une règle mixte, tendant à protéger tant l'intérêt public que l'intérêt des voisins (cf. ATF 127 I 44 consid. 2d p. 47; 117 Ia 18 consid. 3b p. 20). Il ressort du dossier que les recourants sont propriétaires d'habitations voisines, en amont, des terrains litigieux, dans le même secteur. Ils ont donc qualité pour recourir et il y a lieu d'entrer en matière.
1.4 Il est manifeste que le conseil communal a commis une erreur de plume en délivrant le permis de construire à "X.________ SA", plutôt qu'à X.________ Sàrl, requérante de l'autorisation. C'est bien la société ainsi dénommée qui est partie à la procédure en tant qu'intimée, conjointement avec le promettant-acquéreur des biens-fonds.
2.
Les recourants dénoncent une appréciation arbitraire des faits. Dans ce cadre, ils allèguent certains éléments relatifs à la configuration des lieux et aux caractéristiques des constructions du quartier.
La contestation porte sur le nombre de niveaux des bâtiments litigieux, limités par les prescriptions d'un plan de quartier à trois, respectivement quatre sur les deux parcelles concernées. En droit cantonal neuchâtelois, lorsqu'un plan d'affectation - un plan de quartier notamment - limite le volume des nouvelles constructions par une norme sur le nombre de niveaux, il vise les "niveaux apparents", par quoi il faut entendre "un niveau visible de l'extérieur, les niveaux étant comptés sur chaque façade" (art. 52 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire).
Pour l'interprétation et l'application de ces normes, la décision attaquée renvoie essentiellement à l'arrêt du Tribunal administratif du 5 novembre 2003. La juridiction cantonale avait constaté, à propos du projet litigieux, que les sous-sols comprenant les garages étaient partiellement visibles (on verrait l'entrée du garage sur la façade sud et une partie du sous-sol sur la façade est). Ces constatations de fait ne sont pas critiquées dans le recours de droit public. Le Tribunal administratif a par ailleurs examiné la pratique de l'exécutif communal dans l'application de ces normes du plan de quartier. Décrivant plusieurs constructions existantes ou déjà autorisées, il a fait des constatations relatives aux niveaux où étaient aménagées les entrées de garage. Ces constatations de fait ne sont pas non plus critiquées par les recourants. Ceux-ci prétendent, de manière peu claire au demeurant, que la configuration des lieux aurait été ignorée par le conseil communal mais on ne voit en définitive pas sur quels éléments décisifs porte le grief d'arbitraire en matière d'appréciation des faits. Or, en vertu de l'art. 90 al. 1 let. b OJ, pour que le recours de droit public soit recevable, il faut que l'acte de recours contienne un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation. Il résulte en particulier de cette obligation de motiver que le Tribunal fédéral ne se prononce que sur les griefs soulevés de manière claire et explicite, et qu'il n'examine donc pas d'office en quoi le prononcé attaqué pourrait être contraire aux droits constitutionnels de la personne lésée (cf. ATF 129 I 185 consid. 1.6 p. 189; 126 III 534 consid 1b p. 536; 125 I 71 consid. 1c p. 76). Faute de motivation suffisante, il s'ensuit que le recours est irrecevable sur ce point.
3.
Les recourants soutiennent que c'est de manière arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement que l'autorité communale aurait renoncé à l'application stricte des règles sur le nombre de niveaux. Cette autorité n'aurait selon eux pas dû persévérer dans l'illégalité, au détriment de leurs intérêts.
3.1 Dans son arrêt du 5 novembre 2003, le Tribunal administratif a considéré que les sous-sols des bâtiments litigieux pouvaient très vraisemblablement être qualifiés de niveaux apparents à prendre en compte dans le calcul du nombre de niveaux mais il a laissé cette question indécise (consid. 2b dudit arrêt). En effet, au cas où il s'agirait bien de niveaux apparents - et si, par conséquent, la limite était dépassée d'une unité dans l'un et l'autre bâtiments projetés -, une pratique communale dans le quartier en question permettrait de ne pas tenir compte de l'étage comprenant les portes de garage. Cette pratique, si elle était illégale, devrait être maintenue pour des motifs d'égalité de traitement. La jurisprudence du Tribunal fédéral admet en effet que, si le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas alors qu'elle aurait été faussement appliquée dans d'autres cas, cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les normes en question. Le justiciable ne peut ainsi prétendre, pour ainsi dire, à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persistera dans l'inobservation de la loi, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose (cf. ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2; 127 II 113 consid. 9b p. 121; 123 II 248 consid. 3c p. 254 et les arrêts cités). En l'occurrence, le Tribunal administratif a également considéré qu'un changement de pratique pouvait être arbitraire et contraire à l'égalité de traitement s'il intervenait sans motifs pertinents.
3.2 Il n'est pas contesté par les recourants que, dans des circonstances analogues - dans le périmètre du même plan de quartier, donc sur des terrains approximativement de même configuration -, le niveau du sous-sol comportant l'entrée du garage n'a pas été compté par le conseil communal lorsqu'il a appliqué, dans des procédures d'autorisation de construire, la règle limitant le nombre de niveaux. Les recourants se réfèrent cependant à des "remarques relatives à l'arrêt du Tribunal administratif", figurant dans la décision attaquée, dont ils paraissent déduire que la pratique en question n'était pas ferme; or tel n'est à l'évidence pas le sens de ces remarques, qui expliquent le contexte de deux permis de construire (pour l'immeuble C et le projet Arcane 3) sans mettre en doute le fait que le niveau inférieur n'avait pas été compté. Le maintien de cette pratique est suffisamment établi, le conseil communal ne prétendant pas qu'il envisagerait de l'abandonner à l'avenir, dans un quartier du reste déjà très largement bâti (cf. ATF 121 I 1 consid. 3a p. 3). Il n'est pas arbitraire de l'appliquer aux bâtiments litigieux qui, par leurs situation, dimensions et affectation, ne paraissent pas sensiblement différents des bâtiments voisins. Cette pratique peut éventuellement avoir pour résultat l'édification d'immeubles un peu plus hauts que si la prescription sur le nombre de niveaux était appliquée de manière restrictive. Il n'est toutefois pas certain qu'une interprétation stricte de cette règle entraînerait nécessairement une diminution du gabarit des bâtiments litigieux, le respect des normes sur la hauteur maximale des constructions n'étant au reste pas mis en doute par les recourants. Ceux-ci n'expliquent en outre pas clairement quels inconvénients ils subiraient du fait de la décision attaquée. Dans ces conditions, on ne voit pas quels intérêts publics ni quels intérêts prépondérants des voisins s'opposeraient au maintien de la pratique communale en question, au cas où elle serait illégale. Il s'ensuit que la décision n'est d'une part pas insoutenable et donc pas arbitraire (à propos de la portée de l'art. 9 Cst., cf. ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275 et les arrêts cités) et d'autre part qu'elle ne viole pas non plus les garanties déduites, en pareille hypothèse, du droit à l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.).
4.
Le recours de droit public doit en conséquence être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Les recourants, qui succombent, doivent payer l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Ils sont en outre condamnés à verser aux intimés, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à titre de dépens aux intimés X.________ Sàrl et Y.________, pris solidairement, est mise à la charge des recourants.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des recourants et des intimés, au Conseil communal de Corcelles-Cormondrèche, au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel.
Lausanne, le 14 octobre 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: