Planning restrictions and monument protection upheldAI generated

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1P.114/2006 /viz

Sentenza del 24 gennaio 2007
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________,
ricorrente,
patrocinato dal dott. iur. Adelio Scolari,

contro

Municipio di Maggia, 6673 Maggia,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano.

Oggetto
revisione del piano regolatore del Comune di Maggia,

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 17 gennaio 2006 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A.________ è proprietario nel Comune di Maggia, in località Ciapone, del fondo part. n. 127. La particella, di complessivi 4'755 m2, è inedificata ed è censita quale prato e scarpata. Delimitata su tre lati da altrettante strade (via al Büsgian, via cà Farée e la vecchia strada cantonale), essa è situata nelle immediate vicinanze della chiesa parrocchiale di San Maurizio e del cimitero.
Il 1° aprile 1996 il Consiglio comunale di Maggia ha adottato il progetto di revisione generale del piano regolatore, che prevedeva tra l'altro l'inserimento di una parte del fondo nella zona residenziale estensiva e l'imposizione di un vincolo di posteggio su una fascia di terreno verso la chiesa, a confine con via cà Farée. Con risoluzione del 19 dicembre 1997 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato il piano regolatore sospendendo tuttavia l'approvazione delle zone edificabili in località Ciapone, siccome occorreva approfondire l'aspetto della protezione della chiesa parrocchiale in quanto monumento storico. Il Governo ha contestualmente sospeso la decisione su un ricorso di A.________, che chiedeva la riduzione dell'area gravata dal vincolo di posteggio.
B.
Dopo avere concesso al Comune ed ai proprietari la facoltà di esprimersi, con risoluzione del 14 novembre 2000 il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del comparto oggetto di sospensione, invitando nel contempo il Comune ad elaborare una nuova variante che prevedesse la tutela del complesso monumentale. Il Governo ha conseguentemente dichiarato privo d'oggetto il ricorso presentato da A.________.
C.
Il Consiglio comunale di Maggia ha quindi adottato il 12 giugno 2002 una variante di piano regolatore, che prevedeva, per il fondo part. n. 127, di limitare la sua attribuzione alla zona residenziale estensiva a una fascia di terreno profonda 25 m ed ampia circa 950 m2 contigua a via al Büsgian. Sul lato opposto della particella, lungo via cà Farée, una striscia larga 10,5 m e ampia circa 740 m2 è stata assoggettata a un vincolo di posteggio pubblico, mentre la superficie tra queste due fasce è stata inserita in zona agricola. Sia la porzione agricola sia quella destinata al posteggio sono inoltre state comprese in una zona di rispetto del bene culturale. Con risoluzione del 7 dicembre 2004 il Governo ha respinto un ricorso del proprietario e approvato la variante, togliendo nondimeno dall'area destinata al posteggio e attribuendola alla zona agricola, una superficie di circa 200 m2 immediatamente vicina al cimitero e alla chiesa.
D.
A.________ ha impugnato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), che, dopo avere esperito un sopralluogo, ha respinto l'impugnativa con sentenza del 17 gennaio 2006. La Corte cantonale ha innanzitutto accertato che il fondo non era inserito nella zona edificabile dal piano regolatore previgente, approvato dal Consiglio di Stato il 12 maggio 1981, ed ha rilevato che non rientrava in un comprensorio già largamente edificato. Ha poi stabilito che, in considerazione del sovradimensionamento delle zone edificabili, il terreno non era nemmeno prevedibilmente necessario all'edificazione entro quindici anni, indipendentemente dallo stato di urbanizzazione. La precedente istanza ha quindi ritenuto giustificata sia la parziale attribuzione del fondo alla zona agricola sia l'assoggettamento alla zona di rispetto della chiesa parrocchiale sia l'imposizione del vincolo di posteggio.
E.
A.________ impugna con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale la sentenza del TPT, chiedendo di annullarla. Il ricorrente fa valere la violazione degli art. 9, 26, 29 e 36 Cost. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
F.
La Corte cantonale si conferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato comunica che rinuncia a presentare osservazioni, ribadendo la sua decisione del 7 dicembre 2004. Il Municipio di Maggia si rimette al giudizio del Tribunale federale, precisando che in futuro il vincolo di posteggio sul fondo del ricorrente potrebbe essere stralciato, poiché il Comune ha recentemente acquisito un altro fondo nelle vicinanze utilizzabile a tale scopo.

Diritto:
1.
1.1 Il 1° gennaio 2007 è entrata in vigore le legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF, RS 173.110; cfr. RU 2006 1069), che abroga la legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG). Nelle disposizioni transitorie, l'art. 132 cpv. 1 LTF prevede che la novella legislativa si applica ai procedimenti promossi dinanzi a questo Tribunale dopo la sua entrata in vigore e, con particolare riferimento ai procedimenti su ricorso, soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo questa data. Poiché il giudizio impugnato è stato emanato prima del 1° gennaio 2007, alla fattispecie rimane applicabile l'OG.
1.2 Presentato tempestivamente contro una decisione finale resa da un'autorità di ultima istanza cantonale, il ricorso di diritto pubblico, nella misura in cui viene fatta valere la pretesa violazione di diritti costituzionali dei cittadini, è di massima ammissibile giusta gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 e 89 OG, come pure in virtù dell'art. 34 cpv. 3 LPT nella versione in vigore fino al 1° gennaio 2007.
1.3 In quanto proprietario del fondo part. n. 127 di Maggia, A.________ è senz'altro legittimato secondo l'art. 88 OG a impugnare la sentenza del TPT che concerne direttamente il regime pianificatorio della sua particella (DTF 129 I 337 consid. 1.3).
2.
2.1 Il ricorrente fa valere un accertamento dei fatti inesatto, incompleto e lesivo di norme essenziali di procedura. Critica l'accertamento della Corte cantonale per la quale il fondo era inedificabile secondo il piano regolatore previgente, sostenendo che nella risoluzione di approvazione del 12 maggio 1981 il Governo aveva precisato che il vincolo di protezione monumentale non escludeva di principio ogni possibilità edificatoria.
2.2 Trattandosi di accertamento dei fatti e di valutazione delle prove, il potere d'esame del Tribunale federale è limitato all'arbitrio (DTF 129 I 337 consid. 4.1 e rinvio), il quale si realizza unicamente quando l'autorità abbia manifestamente disatteso il senso e la rilevanza di un mezzo probatorio o abbia omesso, senza fondati motivi, di tenere conto di una prova importante, idonea a influire sulla decisione presa, oppure ancora quando, sulla base degli elementi raccolti, abbia operato delle deduzioni insostenibili (DTF 129 I 8 consid. 2.1). Ora, risulta dal piano delle zone e da quello del paesaggio secondo il previgente piano regolatore, che, nella misura in cui non era inserita nella zona per edifici e attrezzature pubbliche destinata al posteggio (AP P) e al cimitero (AP 8), la particella del ricorrente non era inclusa in alcuna delle zone edificabili elencate dai piani (zona nucleo di villaggio o zone residenziali R1-R3). La sua eventuale edificabilità non era quindi esplicitamente disciplinata, essendo unicamente assoggettata alla zona di protezione dei monumenti (tratteggiata con linee diagonali azzurre sulle rappresentazioni grafiche). Il ricorrente sottolinea che nel giudizio sul suo gravame, nell'ambito della decisione di approvazione del piano regolatore 12 maggio 1981, il Consiglio di Stato aveva precisato che nella zona di protezione dei monumenti non era a priori esclusa ogni possibilità edificatoria, eventuali autorizzazioni per riattazioni o nuovi edifici essendo subordinate alle direttive impartite dall'autorità cantonale nel singolo caso. In effetti, le norme di attuazione del previgente piano regolatore (art. 32) stabilivano che tale zona doveva di principio rimanere libera da nuove costruzioni, al fine di ottenere un'adeguata protezione dei monumenti esistenti. Eventuali nuove costruzioni, ampliamenti o riattazioni potevano essere autorizzati secondo le direttive impartite dalle autorità cantonali. Determinante in concreto è tuttavia la circostanza che la particella gravata dal vincolo di protezione dei monumenti non era contestualmente inclusa in una specifica zona edificabile stabilita dal piano regolatore, sicché il TPT poteva sostenibilmente ritenere che il fondo litigioso rimaneva sostanzialmente escluso dalla zona edificabile. La Corte cantonale ha quindi rettamente ritenuto che la nuova pianificazione comunale non comportava un dezonamento del fondo (cfr., su questa nozione, DTF 131 II 151 consid. 2.6, 728 consid. 2.3 e rispettivi rinvii).
2.3 Al proposito la Corte cantonale nemmeno ha violato il diritto di essere sentito del ricorrente, poiché si è compiutamente pronunciata su questo aspetto, spiegando sulla base di quali elementi ha accertato che il fondo non era precedentemente incluso in zona edificabile. La portata della sentenza è del resto stata afferrata dal ricorrente, che l'ha contestata in questa sede con cognizione di causa (cfr., sull'obbligo di motivazione, DTF 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa in fine). Né risulta che questa garanzia costituzionale sia stata disattesa per la mancata verbalizzazione, accennata dal ricorrente, di talune risultanze del sopralluogo. Egli non sostiene infatti di avere esplicitamente chiesto di verbalizzare determinati accertamenti o dichiarazioni delle parti o di essere stato impedito dal procedere in tal senso (cfr. sentenza 1P.51/2004 del 28 febbraio 2005, consid. 3.2 e riferimenti).
3.
3.1 Il ricorrente critica poi l'attribuzione di circa 3'265 m2 del suo fondo alla zona agricola, sostenendo che il comparto agricolo così formato sarebbe troppo piccolo ed inidoneo a una coltivazione moderna.
3.2 Contestando genericamente la parziale destinazione agricola della particella, il ricorrente non considera che la mancata attribuzione di tale superficie alla zona edificabile è essenzialmente fondata sul fatto ch'essa non è inserita in un comprensorio già largamente edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT (cfr., su questa nozione, DTF 132 II 218 consid. 4.1 e rinvii) né risponde a una prevedibile necessità di terreni edificabili urbanizzati entro quindici anni secondo la sua lett. b. Il ricorrente non si confronta con questi aspetti e con le precise argomentazioni contenute al proposito nel giudizio impugnato. In particolare non dimostra che il fondo sarebbe inserito in un comprensorio già largamente edificato né critica la conclusione del TPT che ha ritenuto già notevolmente sovradimensionati i comparti edificabili. Nella misura in cui, disattendendo le esigenze di motivazione previste dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, il ricorrente censura la parziale destinazione agricola del fondo, senza dibattere sulle ragioni che si oppongono all'inserimento dello stesso in zona edificabile, il gravame risulta quindi inammissibile (cfr. DTF 130 I 26 consid. 2.1, 258 consid. 1.3 e rispettivi rinvii).
4.
4.1 Il ricorrente sostiene che l'area di rispetto della chiesa parrocchiale sarebbe troppo estesa. Rileva che il suo fondo è ubicato a valle del promontorio su cui sorge il complesso monumentale, in posizione opposta rispetto al lato della facciata e della scalinata d'accesso che costituiscono le parti più pregevoli dell'edificio. Sostiene che un'inedificabilità così ampia della sua proprietà non sarebbe giustificata dall'interesse pubblico né rispetterebbe il principio della proporzionalità e ribadisce che una linea di arretramento di 25 m da via cà Farée sarebbe più che sufficiente per assicurare un contorno decoroso al complesso monumentale.
4.2 Una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia costituzionale sancita dall'art. 26 Cost. soltanto se si fonda su una base legale sufficiente, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1 e rinvii). Il ricorrente non contesta che il provvedimento è fondato su una sufficiente base legale e riconosce, perlomeno implicitamente, il principio della tutela del bene culturale in discussione. Criticando essenzialmente l'estensione della superficie inedificabile del suo fondo, ma ammettendo comunque un arretramento di 25 m dalla strada, egli ritiene in sostanza sproporzionata la misura adottata nella fattispecie. Premesso che la tutela di edifici meritevoli di protezione può comportare anche quella dei loro dintorni e risponde per principio all'interesse pubblico (DTF 126 I 219 consid. 2c e rinvii, sentenza 1P.355/2000 dell'8 novembre 2000, consid. 4 e 6, in: RDAT I-2001, n. 49, pag. 199 segg.), il Tribunale federale non è un'autorità superiore di pianificazione e si impone quindi un certo riserbo in presenza di situazioni locali meglio conosciute e valutate dall'autorità cantonale, segnatamente per quanto concerne la protezione dei monumenti (DTF 126 I 219 consid. 2c e rinvii), astenendosi altresì dall'interferire in quesiti di spiccato apprezzamento (DTF 129 I 337 consid. 4.1 e rinvii). Ora, la zona di rispetto dei monumenti coincide sul fondo del ricorrente con il limite di quella agricola e tiene conto delle caratteristiche del comparto, in cui la chiesa è inserita, contraddistinto da ampi spazi liberi con un valore paesaggistico apprezzabile. Posto che il perimetro della zona di rispetto non risulta essere stato fissato sulla base di criteri irragionevoli, non spetta al Tribunale federale stabilire se, come sostiene il ricorrente, una fascia di rispetto profonda solo 25 m sarebbe eventualmente adeguata a raggiungere lo scopo di tutela monumentale. È determinante che la misura di protezione non viola il principio della proporzionalità, poiché ha un'incidenza tutto sommato sopportabile per il proprietario: essa grava infatti unicamente la parte di fondo inserita in zona agricola e quella interessata dal vincolo di posteggio e concerne quindi una superficie che, in sostanza, è già inedificabile (cfr. DTF 126 I 219 consid. 2c).
5.
5.1 Il ricorrente sostiene infine che il vincolo di posteggio pubblico non risponderebbe a un bisogno effettivo, poiché nelle vicinanze, in particolare nel nucleo del villaggio, esisterebbero possibilità di parcheggio alternative. Ritiene inoltre che, in caso di funzioni religiose particolari, le autovetture potrebbero stazionare lungo la vecchia strada cantonale a due corsie. A suo dire, il vincolo litigioso contrasterebbe inoltre con gli obiettivi di protezione della chiesa e non adempirebbe l'esigenza dell'interesse pubblico né quella della proporzionalità.
5.2 Accennando a un accertamento incompleto dei fatti per la circostanza che il TPT non avrebbe tenuto conto delle possibilità di posteggio nella zona del nucleo del villaggio, il ricorrente non dimostra che l'accertata assenza di parcheggi pubblici vicino alla chiesa contrasterebbe manifestamente con gli atti pianificatori, dai quali anzi risulta che le altre aree di posteggio, peraltro di dimensioni contenute, sono assai discoste. Il ricorrente disattende d'altra parte che l'impianto litigioso è essenzialmente funzionale alla chiesa e al cimitero, per cui è senz'altro ragionevole che venga predisposto nelle loro immediate vicinanze (cfr. sentenza 1P.657/1996 del 1° aprile 1997, consid. 3, in: RDAT II-1997, n. 22, pag. 63 segg.). Considerato inoltre che la superficie colpita permette la realizzazione di un numero limitato di posti auto (circa quindici), non può sostenibilmente essere negato un sufficiente interesse pubblico alla loro formazione. La necessità di costruire il posteggio pubblico nei pressi della chiesa è di per sé ancora confermata dal Municipio nella sua risposta al ricorso in esame, laddove accenna alla possibilità di spostarne l'ubicazione su un fondo vicino recentemente acquisito dal Comune: si tratta tuttavia di una questione che, se del caso, deve seguire il suo corso procedurale, ma che di per sé non mette in discussione l'interesse pubblico alla base del vincolo litigioso in quanto tale (cfr. sentenza 1P.235/1998 del 18 giugno 1998, in: RDAT II-1998, n. 50, pag. 187 segg.). La circostanza, addotta dal ricorrente, secondo cui attualmente le autovetture sarebbero talvolta stazionate lungo la vicina strada pubblica avvalora invero la fondatezza di un simile provvedimento pianificatorio.
5.3 Né il vincolo qui litigioso viola il principio della proporzionalità, ritenuto ch'esso appare necessario ed idoneo a raggiungere lo scopo previsto e che tra questo ed i mezzi utilizzati sussiste senz'altro un rapporto ragionevole (cfr., sul principio della proporzionalità, DTF 129 I 337 consid. 4.2 e rinvii). In effetti, vista la necessità del posteggio in quel comprensorio e dato il pubblico interesse alla sua formazione, la restrizione a carico del fondo part. n. 127 e gli inconvenienti che ne possono derivare al suo proprietario sono senz'altro proporzionati al beneficio che la collettività potrà ricavarne. Esso interessa ora una superficie (circa 540 m2) sensibilmente ridotta rispetto a quella prevista dal piano regolatore previgente. L'area colpita dal vincolo è costituita da una striscia di terreno prativo profonda 10,5 m, parallela a via cà Farée, è discosta in misura apprezzabile dal comparto edificabile del fondo e, considerata la sua vicinanza al complesso monumentale, non sarebbe verosimilmente stata attribuita incondizionatamente al comparto residenziale, ma avrebbe piuttosto seguito la destinazione agricola della parte di terreno prativo confinante. Non si può quindi sostenere, che, nelle esposte circostanze, il beneficio connesso al vincolo debba cedere di fronte al sacrificio del proprietario (cfr. sentenza 1P.235/1998, citata, consid. 5).
5.4 Infine, nemmeno reggono le critiche riguardanti la pretesa mancata necessità di realizzare un posteggio pubblico in quel comprensorio, a causa delle immissioni provocate dal traffico, dei pericoli per la sicurezza della circolazione e del contrasto con le esigenze di tutela del complesso monumentale, ove si considerino le dimensioni ridotte dell'impianto e il fatto che nell'ambito della procedura di approvazione del piano regolatore un'area di circa 200 m2, direttamente adiacente al perimetro della chiesa e al cimitero, è comunque stata liberata dal vincolo e attribuita alla zona agricola. Nella misura in cui adempiono le esigenze di motivazione poste dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, le censure risultano quindi infondate.
6.
Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 156 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Maggia, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 24 gennaio 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: