Negative anticipatory effect under cantonal planning lawAI generated

{T 0/2}

1C_694/2013

Arrêt du 31 janvier 2014

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Aemisegger et Chaix.
Greffière: Mme Mabillard.

Participants à la procédure
Communauté héréditaire de feu A.________,
représentée par Me Edgar Philippin, avocat, place
St-François 1, 1002 Lausanne,
recourante,

contre

Municipalité d'Ollon, place du Cotterd 1, case postale 64, 1867 Ollon, représentée par
Me Jacques Haldy, avocat, galerie St-François A, 1003 Lausanne.

Objet
Autorisation préalable d'implantation; recours sans objet,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 27 juin 2013.
Faits:

A.

L'hoirie de A.________ est propriétaire des parcelles nos 2098, 2102, 2107 et 14055 de la commune d'Ollon. Ces bien-fonds, sis au lieu-dit "aux Ecovets Dessous", étaient classés dans la zone de chalets D régie par le chapitre 10 du règlement communal sur le plan partiel d'affectation Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyeres (PPA ECVA). Ces terrains étaient également compris dans le périmètre de la zone réservée instituée dans le secteur "Les Ecovets-En Barnauds" par le plan cantonal approuvé le 10 octobre 1996.
Le 22 mai 2012, l'hoirie A.________ a demandé l'octroi d'une autorisation préalable d'implantation en vue de la création de six chalets d'habitation. Mis à l'enquête publique, le projet a suscité de nombreuses oppositions. La Centrale des autorisations du département des infrastructures a produit la synthèse des avis des services cantonaux concernés (synthèse CAMAC n° 132170); le Service des forêts, de la faune et de la nature ainsi que l'Établissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels ont refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise.

B.

Le 27 septembre 2012, la municipalité d'Ollon a rejeté la demande d'autorisation préalable d'implantation. Elle a évoqué divers moyens soulevés par les opposants, dont certains lui paraissaient fondés, notamment pour ce qui était des accès et des équipements. Cela étant, la Municipalité a considéré que le projet n'était de toute manière pas compatible avec la planification projetée dans le secteur en question, raison pour laquelle elle a rejeté la demande au regard de l'art. 77 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
L'hoirie A.________ a recouru le 29 octobre 2012 contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: le Tribunal cantonal).
Le projet de plan partiel d'affectation "Les Ecovets" (PPA Les Ecovets) et le règlement y relatif ont été soumis à l'enquête publique du 14 novembre 2012 au 13 décembre 2012. Ce plan prévoit que les parcelles litigieuses seront classées pour une part dans la zone agricole et pour une autre part dans la zone forestière. L'hoirie A.________ a formulé une opposition dans le cadre de l'enquête publique. Le 25 avril 2013, le Conseil communal a adopté le PPA Les Ecovets, ainsi que le projet de décision levant les oppositions. Il a transmis le dossier au Service du développement territorial, à l'attention du département, en vue de l'approbation du plan.
Par arrêt du 27 juin 2013, le Tribunal cantonal a déclaré sans objet le recours de l'hoirie A.________ et rayé la cause du rôle.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'hoirie A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 27 juin 2013 et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour instruction et nouveau jugement dans le sens des considérants. La recourante se plaint pour l'essentiel d'un déni de justice formel et d'une application arbitraire du droit cantonal.
Le Tribunal cantonal se réfère à son arrêt. La municipalité d'Ollon conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. La recourante a répliqué et maintenu ses conclusions.

Considérant en droit:

1.

Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui déclare son recours sans objet et rend ainsi définitif le refus de la municipalité de lui octroyer l'autorisation préalable d'implantation sollicitée. Elle dispose dès lors de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.

La recourante se plaint d'un déni de justice formel: les juges cantonaux auraient omis de contrôler l'application des art. 77 et 79 LATC, alors qu'elle avait allégué que ces dispositions lui étaient inapplicables. Elle estime également que l'arrêt attaqué est arbitraire.
Le Tribunal cantonal a jugé que le recours déposé devant lui n'avait plus d'objet. En cours de procédure, le PPA Les Ecovets, dont l'élaboration avait justifié, aux yeux de la municipalité, l'application de l'art. 77 LATC, avait été adopté. Le motif allégué à l'appui de la décision de la municipalité n'avait plus de pertinence; l'événement justifiant le refus de l'autorisation préalable s'était réalisé dans l'intervalle, de sorte que l'on se trouvait désormais dans un cas d'application de l'art. 79 LATC. Il n'y avait dès lors plus d'intérêt concret à examiner si la municipalité avait violé l'art. 77 LATC, comme le soutenait la recourante.

2.1. Une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102; 125 III 440 consid. 2a p. 441).
Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; le Tribunal fédéral ne s'écarte ainsi de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).

2.2. Selon l'art. 77 LATC, le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêt 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Quant à l'art. 79 LATC, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
Les art. 77 et 79 LATC prévoient la possibilité de renouveler la demande de permis de construire après un certain délai à partir du premier refus. Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps (cf. MANUEL BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 187). Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994 p. 182; cf. également arrêt 1P.501/2005 du 24 février 2006, consid. 3.1). Ces mesures provisionnelles durent, en droit vaudois, jusqu'à l'adoption du projet de plan ou de norme par l'autorité compétente, pour autant que cette décision intervienne dans un certain délai (arrêt 1P.421/2006 du 15 mai 2007 consid. 3.2).

2.3. En l'espèce, le Tribunal cantonal a estimé que la recourante n'avait plus d'intérêt à faire contrôler la bonne application de l'art. 77 LATC, puisque c'était désormais l'art. 79 LATC qui entrait en ligne de compte. Le fait nouveau intervenu depuis le dépôt du recours, à savoir la mise à l'enquête publique et l'adoption du nouveau PPA, rendait le recours sans objet; pour la cour cantonale, adjuger à la recourante ses conclusions n'y changerait rien.
Cette motivation ne convainc pas: la recourante avait conclu, devant le Tribunal cantonal, à l'annulation de la décision de la municipalité et à la délivrance de l'autorisation préalable d'implantation. Son recours n'était dès lors pas devenu sans objet; elle avait encore manifestement un intérêt à obtenir un permis de construire et donc à faire vérifier si les "mesures provisionnelles" de l'art. 77 ou de l'art. 79 LATC entraient ou non en ligne de compte. En effet, si ces dispositions ne lui étaient pas applicables, sa demande d'autorisation préalable d'implantation devait être examinée à l'aune de la règlementation en vigueur - le PPA ECVA, qui classe ses parcelles en zone de chalets - et une autorisation n'était pas d'emblée exclue. Au demeurant, le nouveau PPA Les Ecovets n'ayant pas encore été approuvé par le département, il n'était pas entré en vigueur à la date de l'arrêt attaqué (cf. art. 61 et 61a LATC) et la question de son effet anticipé était toujours d'actualité. C'est dès lors de manière arbitraire que le Tribunal cantonal a jugé que la discussion relative à l'effet anticipé négatif du nouveau PPA avait perdu toute substance, rendant le recours sans objet.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis sur ce point.

3.

En vertu de l'art. 107 al. 2 LTF, si le Tribunal fédéral admet le recours, il peut renoncer à renvoyer la cause à l'autorité précédente et statuer lui-même sur le fond:
En l'espèce, l'intérêt actuel et pratique de l'intéressée n'ayant pas disparu au cours de la procédure de recours, les juges cantonaux devaient examiner si le refus de la municipalité, fondé sur l'effet anticipé du PPA Les Ecovets, était justifié.
Le PPA en cause ayant été mis à l'enquête publique et adopté au cours de la procédure pendante devant le Tribunal cantonal, la municipalité a respecté les délais fixés à l'art. 77 al. 3 et 4 LATC et démontré que son intention de réviser la réglementation en vigueur était concrète. Il apparaît aussi que cette révision répondait à un réel besoin de planification, puisque les parcelles concernées étaient classées en zone réservée depuis 1996. C'est dès lors sans arbitraire que la municipalité a refusé le permis d'implantation de la recourante en se fondant sur l'art. 77 LATC. Au moment où la cour cantonale a statué, ce n'était toutefois plus cette disposition qui s'appliquait, mais l'art. 79 LATC. Or, si l'art. 77 LATC laisse un certain pouvoir d'appréciation à la municipalité ("Le permis de construire peut être refusé [...]"), l'art. 79 LATC est impératif ("[...] la municipalité refuse"). Dans ces conditions, l'effet anticipé négatif du PPA Les Ecovets commandait de refuser l'autorisation d'implantation préalable sollicitée par la recourante. Le Tribunal cantonal aurait ainsi dû rejeter le recours déposé devant lui.

4.

Le recours doit par conséquent être partiellement admis et l'arrêt attaqué réformé, en ce sens que le recours de l'hoirie A.________ du 29 octobre 2012 est rejeté. Il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). La recourante, qui obtient partiellement gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens réduits (art. 68 LTF). Par ailleurs, au vu de l'issue du litige, il n'y a pas lieu de revenir sur la répartition des frais et dépens de la procédure cantonale (cf. art. 67 et 68 al. 5 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.

Le recours est partiellement admis. L'arrêt attaqué est réformé en ce sens que le recours de l'hoirie A.________ du 29 octobre 2012 est rejeté.

2.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.

Une indemnité de 1'000 fr. est allouée à la recourante à titre de dépens, à la charge de la municipalité d'Ollon.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante et de la Municipalité d'Ollon ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 31 janvier 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

La Greffière: Mabillard