Retail change of use refused in industrial zoneAI generated

{T 0/2}
1C_326/2012

Arrêt du 17 avril 2013
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Aemisegger et Eusebio.
Greffière: Mme Mabillard.

Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Laurent Schuler, avocat,
recourante,

contre

B.________,
C.________ et D.________,
E.________,
tous les trois représentés par Me Joël Crettaz, avocat,
intimés,

Municipalité de Bière, 1145 Bière, représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat.

Objet
Autorisation préalable d'implantation,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 23 mai 2012.

Faits:

A.
La société A.________ est propriétaire de la parcelle 1024 de Bière. D'une surface de 1'187m2, ce bien-fonds, sis au lieu-dit "A la Picarde", est classé dans la zone industrielle et artisanale régie par les art. 37 à 47 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, adopté le 8 décembre 2008 par le Conseil communal et approuvé par le Département de l'économie le 7 mai 2009 (ci-après: le RPA). Sur la parcelle 1024 est érigé un bâtiment (n° ECA 559), loué, de 1996 à 2008, à la société F.________, dont le but social est l'importation, l'exportation et la distribution de marchandises diverses, notamment dans les domaines de l'habillement de la pêche et des sports nautiques.

B.
Le 20 avril 2011, la société A.________ a présenté une demande d'autorisation préalable d'implantation portant sur le changement d'affectation du bâtiment n° 559, qui serait destiné à un commerce d'alimentation de détail, à l'enseigne "Denner"; le projet visait également à créer 18 places de stationnement sur la parcelle 1024. Mis à l'enquête publique, ce projet a suscité plusieurs oppositions, dont celles de C.________ et D.________. Le 21 juin 2011, la municipalité de Bière a rejeté la demande et admis les oppositions, au motif que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone.
La société A.________ a porté sa cause devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal), qui a tenu une audience avec inspection locale en présence des parties le 15 mars 2012. Par arrêt du 23 mai 2012, le Tribunal cantonal a rejeté le recours de l'intéressée et confirmé la décision de la municipalité de Bière du 21 juin 2011. Il a considéré en substance que le projet litigieux modifiera la nature de l'utilisation des locaux et compromettra l'objectif d'aménagement du territoire poursuivi par les autorités communales.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la société A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal cantonal du 23 mai 2012 en ce sens que sa demande d'implantation préalable du 20 avril 2011 est admise. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué, la cause étant renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante se plaint pour l'essentiel d'une constatation inexacte des faits, d'une violation de la liberté économique, d'une application arbitraire du droit cantonal et d'une inégalité de traitement.
Le Tribunal cantonal se réfère à son arrêt. La municipalité de Bière conclut au rejet du recours et à la confirmation de l'arrêt attaqué. Les intimés C.________ et D.________ et E.________ concluent également au rejet du recours. La recourante a répliqué le 24 septembre 2012; elle maintient ses conclusions.

Considérant en droit:

1.
Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Elle est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué, qui confirme le refus de la municipalité de lui accorder l'autorisation préalable d'implantation qu'elle avait sollicitée. Elle peut ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à son annulation ou à son modification et a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.
La recourante se plaint d'une constatation inexacte des faits.

2.1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant ne peut critiquer ceux-ci que s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 62) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 97 al. 1 LTF), ce qu'il lui appartient d'exposer et de démontrer de manière claire et circonstanciée. La correction du vice soulevé doit en outre être susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).

2.2 En l'espèce, la recourante allègue que, contrairement à ce qu'a retenu le Tribunal cantonal, la société G.________ n'est pas un bureau d'architectes mais une société anonyme dont le but est toute activité en rapport avec l'organisation du commerce de détail, achat, vente, fabrication et distribution de matériel en tout genre se rapportant à l'aménagement de locaux commerciaux. Il en irait de même de la société H.________ dont le but est notamment l'import, l'export, la commercialisation et la distribution de machines et appareils électriques en Suisse et à l'étranger. L'arrêt attaqué ne mentionne par ailleurs pas la présence d'un élevage de chevaux dans la zone industrielle et artisanale alors que l'existence de ce commerce est admise par toutes les parties. Or, ces faits tendraient à prouver que l'autorité communale tolère des activités commerciales dans la zone industrielle et artisanale. Contrairement à ce que soutient la recourante, une éventuelle correction de l'état de fait sur ces points ne serait de toute façon pas susceptible d'influer sur l'issue du litige, puisque ces activités ne sont de toute façon pas assimilables à un commerce de détail (cf. consid. 4 ci-dessous).
La cour cantonale se serait par ailleurs appuyée uniquement sur les déclarations de la municipalité concernant le taux d'occupation des employés des sociétés précitées. Ceci, de même que les constatations selon lesquelles les activités de ces sociétés ne provoquaient qu'un faible trafic de véhicules et que l'installation d'un satellite Denner induirait une augmentation du trafic, ne reposerait sur aucun élément concret et n'avait pas fait l'objet de mesures d'instruction approfondies. La recourante affirme ainsi que ces faits seraient arbitraires, sans toutefois développer ses propos. Quoi qu'il en soit, il apparaît que les constatations du Tribunal cantonal, qui s'est déplacé sur les lieux, ne sont pas insoutenables et ne méritaient pas d'instruction supplémentaire. En particulier, l'augmentation du trafic et des nuisances provoquées par l'ouverture d'un commerce de détail est un fait notoire.
Mal fondé, le grief doit être rejeté et le Tribunal fédéral est lié par les faits retenus dans l'arrêt attaqué, conformément à l'art. 105 al. 1 LTF.

3.
Selon la recourante, le Tribunal cantonal aurait appliqué arbitrairement l'art. 37 RPA. Cette disposition a la teneur suivante :
Cette zone est réservée à l'industrie légère et à l'artisanat. Des bâtiments d'habitation de modeste importance peuvent toutefois être admis s'ils sont nécessités par des obligations de gardiennage ou toute autre raison jugée valable par la Municipalité. Ils formeront un tout architectural avec les constructions principales et n'auront au maximum que 2 logements.
L'industrie ou les activités susceptibles d'entraîner des nuisances pour le voisinage sont interdites.
(...)

3.1 Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain, ce qu'il appartient au recourant de démontrer par une argumentation qui réponde aux exigences des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF (cf. ATF 134 II 349 consid. 3 p. 351 s.; 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254 et les références). Le recourant doit ainsi indiquer précisément quelle disposition constitutionnelle ou légale a été violée et démontrer par une argumentation précise en quoi consiste la violation. En outre, si l'interprétation défendue par la cour cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17).

3.2 En l'occurrence, le Tribunal cantonal a considéré que la création d'un local destiné au commerce de détail n'était pas conforme à l'affectation de la zone industrielle et artisanale, telle que décrite à l'art. 37 RPA; la recourante n'en disconvenait pas, puisqu'elle avait déposé une demande de changement d'affectation de son bâtiment.
Les juges cantonaux ont ensuite rappelé que, selon la jurisprudence, les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels n'étaient en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale. Des activités commerciales pouvaient toutefois être admises lorsque l'autorité avait développé une pratique constante admettant dans cette zone des activités commerciales non industrielles, telles que la vente, les activités de service, de détente ou de loisir. Tel avait été notamment le cas de kiosques (shops) de stations-service (cf. arrêt 1C_122/2010 du 21 juin 2010 et 1C_426/2007 du 8 mai 2008), d'une discothèque, d'une salle de sport, d'un commerce de meubles et d'une droguerie.
Dans le cas particulier, la cour cantonale a indiqué que les bâtiments sis dans la zone industrielle formaient une unité, caractéristique de l'ancienne entreprise industrielle, comprenant les ateliers de production, les locaux administratifs, ainsi que des logements de fonction. Le souhait de la commune était de conserver ces locaux disponibles pour de petites entreprises artisanales, qui ne trouveraient pas à se loger ailleurs, afin de maintenir, autant que possible, une activité économique indépendante de l'agriculture dans le village. L'occupation actuelle des bâtiments existants était certes disparate: si les activités les plus importantes étaient manifestement de nature artisanale, d'autres relevaient de la prestation de services, du commerce ou des loisirs; l'activité de la société F.________ ne dépareillait pas dans ce tableau. Cela étant, le projet de la recourante d'installer dans ces lieux un commerce de détail allait clairement à l'encontre des affectations actuelles. Celles-ci ne provoquaient en effet qu'un très faible trafic de véhicules, compte tenu du petit nombre d'employés et d'usagers visitant le site. La création d'un commerce de détail, à l'enseigne d'une chaîne pratiquant une formule de réduction maximale des prix, allait drainer un afflux de clients qui se déplaceraient exclusivement par les moyens du trafic privé. Cela modifierait la nature de l'utilisation des locaux et compromettrait l'objectif d'aménagement du territoire poursuivi par les autorités communales.

3.3 La recourante tient ce raisonnement pour arbitraire. Elle souligne que l'autorité communale tolère, selon une pratique déjà ancienne, les activités commerciales au sein de la zone industrielle et artisanale. Cette autorité n'a pas pris de mesures particulières pour limiter les exploitations d'activités commerciales au sein de cette zone depuis le dépôt du recours et ne soutient pas qu'elle va changer de pratique, ce qui montrerait qu'elle entend maintenir une certaine tolérance dans sa manière d'appliquer le RPA. De l'avis de la recourante, l'argument selon lequel le projet de commerce de détail engendrerait des nuisances excessives ne résiste pas à l'examen et le fait que l'activité future ne serait pas comparable à celle pratiquée par la société F.________ n'est pas pertinent; la seule question serait de savoir si une modification de l'affectation du bâtiment était autorisée.
Dans son argumentation, de nature purement appellatoire, la recourante ne démontre nullement en quoi la motivation de l'arrêt attaqué serait insoutenable, ou conduirait à un résultat choquant. Il apparaît au contraire que le raisonnement des juges cantonaux, conforme à la jurisprudence cantonale, échappe à l'arbitraire. En particulier, il est manifeste que le commerce de détail prévu par la recourante générerait des nuisances qui n'ont rien à voir avec les activités tertiaires ou relevant du commerce en gros tolérées jusqu'ici. La non-conformité évidente de ce projet à la zone en question compromettrait par ailleurs effectivement l'objectif d'aménagement du territoire poursuivi par les autorités communales, qui pouvaient dès lors à bon droit refuser le changement d'affectation sollicité. Contrairement à ce que soutient la recourante, la situation n'est dès lors pas comparable à celle qui a donné lieu à l'arrêt 1C_426/2007 du 8 mai 2008, concernant une station-service avec shop dans une zone industrielle. Le grief tiré d'une violation arbitraire du droit cantonal apparaît dénué de fondement et le recours doit être rejeté sur ce point.

4.
La recourante dénonce une violation des principes de l'égalité de traitement et de la liberté économique.

4.1 Selon la recourante, toutes les conditions pour appliquer le principe de l'égalité dans l'illégalité sont réunies: la municipalité de Bière tolérerait depuis de longue date de nombreuses activités commerciales dans la zone industrielle et artisanale en cause, sans prétendre qu'elle allait modifier sa pratique ou entreprendre des démarches pour faire respecter l'application stricte de la définition de la zone. En refusant le changement d'affectation requis, elle commettait une inégalité de traitement avec les autres entreprises qui exploitaient une activité commerciale dans la zone en question.
La recourante soutient en vain que la municipalité traite de manière différente des situations similaires. Non seulement la municipalité n'a accordé aucun changement d'affectation dans la zone en question, où des activités autres qu'industrielles et artisanales sont effectivement tolérées, mais il apparaît encore qu'aucun commerce de détail n'a été admis jusqu'à présent dans la zone. La pratique communale n'étant pas de tolérer des activités assimilables à un commerce de détail, il ne saurait y avoir d'inégalité de traitement.

4.2 Le grief relatif à une violation de la liberté économique, articulé essentiellement autour d'une inégalité de traitement entre concurrents, est dès lors également mal fondé. La recourante ne peut au demeurant rien tirer du fait que la société F.________ exerçait auparavant une activité commerciale à cet endroit: cette société ne pratiquait pas de commerce de détail, comme aucune autre entreprise active dans le secteur en cause et citée dans le recours. De plus, comme l'a relevé le Tribunal cantonal, la décision attaquée répond à l'intérêt public lié à l'usage de la zone industrielle et artisanale conforme à sa destination, et l'on ne saurait prétendre que les art. 37 ss RPA privilégieraient certaines formes de commerce, au détriment de celui de détail, ou d'autres commerces de détails situés dans d'autres zones.

5.
Il résulte de ce qui précède que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, aux frais de la recourante qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Celle-ci versera en outre une indemnité de dépens aux intimés C.________ et D.________ et E.________ qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF). L'intimé B.________, qui ne s'est pas déterminé, n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée aux intimés C.________ et D.________ et E.________ à titre de dépens, à la charge de la recourante.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au mandataire de la Municipalité de Bière ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 17 avril 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

La Greffière: Mabillard