Forest boundary ruling binding in building permit reviewAI generated

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1C_222/2007 /biz

Sentenza del 17 dicembre 2007
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Luca Beretta Piccoli,

contro

B.________,
patrocinato dall'avv. Rodolfo Pozzoli,
Municipio di Lugano, 6900 Lugano,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Servizi generali, Ufficio delle domande di costruzione, viale Stefano Franscini 17, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
palazzo di giustizia, 6901 Lugano.

Oggetto
licenza edilizia (limite del bosco a confine con
la zona edificabile),

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 31 maggio 2007 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Nell'ambito della revisione del piano regolatore dell'allora Comune di Pregassona (ora Comune di Lugano), con decisione del 27 giugno 2000 pubblicata sul Foglio ufficiale n. 53 del 4 luglio 2000, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato il limite del bosco a confine con l'area edificabile, fissando in particolare tale delimitazione anche per il fondo part. n. 1275, situato in località Ronco ed inserito per la parte non boschiva nella zona residenziale R2.
B.
Il 7 aprile 2006 B.________ ha presentato al Municipio di Lugano una domanda di costruzione per una casa di abitazione sul fondo part. n.1799 di sua proprietà, derivante dal frazionamento della particella n.1275 in quattro fondi distinti. A.________, proprietario di due particelle confinanti, si è opposto alla domanda sostenendo tra l'altro che la presenza di superficie boschiva ostava all'edificazione. L'autorità cantonale ha preavvisato favorevolmente la domanda, richiamando in particolare, riguardo alla questione dell'area forestale, il precedente accertamento del limite del bosco a confine con la zona edificabile approvato dal Consiglio di Stato. Il 29 novembre 2006, il Municipio di Lugano ha quindi rilasciato la licenza edilizia, respingendo nel contempo l'opposizione del vicino. Impugnato dall'opponente, il permesso di costruzione è stato confermato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 27 febbraio 2007.
C.
Con sentenza del 31 maggio 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto un ricorso dell'opponente contro la risoluzione governativa. Ha essenzialmente ritenuto che non erano date le condizioni per rivedere la legittimità dell'accertamento del limite del bosco a confine con la zona edificabile approvato dal Consiglio di Stato il 27 giugno 2000.
D.
A.________ impugna con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo. Postula inoltre di annullare sia la risoluzione governativa sia la licenza edilizia. Il ricorrente fa sostanzialmente valere che il sedime adempirebbe le caratteristiche di foresta e che le autorità cantonali sarebbero incorse in un diniego di giustizia rifiutandosi di assumere le prove che avrebbero dimostrato questa circostanza. Sostiene altresì che si sarebbe a suo tempo imposto di comunicare il deposito dei piani di accertamento dell'area forestale al proprietario mediante avviso personale, non potendosi in buona fede presumere che un comparto di fatto ricoperto da bosco sarebbe stato escluso dall'area forestale.
E.
Non sono state chieste osservazioni sul merito del gravame. Con decreto presidenziale del 7 settembre 2007 è stata respinta la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nel ricorso.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 133 III 462 consid. 2, 489 consid. 3).
1.2 Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale che ha confermato il rilascio di una licenza edilizia fondata sul diritto pubblico, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF. Il ricorrente ha partecipato al procedimento in sede cantonale e, quale proprietario di due fondi confinanti con quello dedotto in edificazione, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica. Egli è pertanto legittimato a ricorrere secondo l'art. 89 cpv. 1 LTF (cfr. DTF 133 II 249 consid. 1.3).
1.3
1.3.1 Il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF) può essere presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente. Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se quest'ultime non sono presentate nella sede federale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1). Inoltre, quando è invocata la violazione di diritti costituzionali e di disposizioni di diritto cantonale, a norma dell'art. 106 cpv. 2 LTF il Tribunale federale esamina le censure soltanto se siano motivate in modo chiaro e preciso, conformemente alla prassi precedentemente in vigore in materia di ricorso di diritto pubblico (cfr. DTF 133 II 249 consid. 1.4.2, 133 III 393 consid. 6).
1.3.2 Il gravame in esame non adempie per la maggior parte le citate esigenze di motivazione. Il ricorrente non spiega infatti con un'argomentazione puntuale per quali ragioni i giudici cantonali avrebbero violato il diritto negando i presupposti per ammettere nella fattispecie una verifica a titolo pregiudiziale dell'accertamento forestale già approvato dall'autorità cantonale. Anche in questa sede egli rimette invero in discussione tale accertamento, diffondendosi prevalentemente sulla natura e sulle caratteristiche del fondo dedotto in edificazione e sostenendo che sarebbero realizzati i criteri per considerarlo quale bosco secondo l'art. 2 della legge federale sulle foreste (LFo; RS 921.0). Tale questione, così come quella, strettamente connessa, relativa alle prove che dimostrerebbero il carattere forestale del terreno, esulano tuttavia dall'oggetto del litigio, limitato al quesito della negata verifica in sede di procedura edilizia dell'accertamento forestale stabilito nell'ambito della revisione del piano regolatore. Nella misura in cui esulano da questo aspetto, le censure ricorsuali sono quindi inammissibili. Poiché non occorre stabilire se la superficie litigiosa adempie le qualità di foresta, né si tratta di rettificare o completare d'ufficio accertamenti della precedente istanza manifestamente inesatti o svolti in violazione del diritto, non si giustifica nemmeno in questa sede di eseguire il sopralluogo prospettato dal ricorrente né di assumere ulteriori prove (cfr. art. 55 in relazione con l'art. 105 cpv. 2 LTF).
2.
2.1 Il ricorrente sostiene di avere acquisito il suo fondo solo nel 2006 e di avere avuto conoscenza della decisione di accertamento del limite forestale a confine con la zona edificabile solo in occasione dell'esame della domanda di costruzione. Riconosce invero che il suo predecessore in diritto avrebbe potuto apprendere dalla pubblicazione sul Foglio ufficiale il deposito dei piani di accertamento dell'area forestale. Ritiene tuttavia tale modalità di informazione lesiva del diritto di essere sentito. Sostiene infatti che la gravità della restrizione subita, il numero limitato di proprietari toccati, la circostanza secondo cui la pubblicazione non è avvenuta contestualmente con quella degli atti del piano regolatore, come pure la fiducia riposta nel fatto che la superficie in discussione era chiaramente ricoperta da bosco, e quindi da includere nell'area forestale, avrebbero imposto un avviso personale degli interessati.
2.2
2.2.1 La legge federale sulle foreste si fonda sul concetto dinamico di foresta, in cui rientra ogni superficie ricoperta da alberi o arbusti forestali, che possa svolgere funzioni forestali, non essendo per contro determinanti l'origine, il genere di sfruttamento o la designazione nel registro fondiario (cfr. art. 2 cpv. 1 LFo; Messaggio del Consiglio federale concernente la LFo, del 29 giugno 1988, FF 1988 III 153). L'art. 10 cpv. 2 LFo prevede che al momento dell'emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della LPT, deve essere ordinato un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili confinano o confineranno con la foresta. In base a questi accertamenti, i margini della foresta sono inscritti nelle zone edificabili giusta la LPT (cfr. art. 13 cpv. 1 LFo). Eventuali nuovi popolamenti al di fuori di tali margini forestali non sono considerati foreste (cfr. art. 13 cpv. 2 LFo). Questa regolamentazione è destinata ad assicurare la coordinazione della legge forestale con il diritto della pianificazione territoriale e, a tale scopo, limita quindi il concetto dinamico di foresta (cfr. sentenza 1P.482/1999 del 9 giugno 2000, consid. 2a; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4a ed., Berna 2002, pag. 187). La nozione riprende per contro efficacia qualora i fondi siano rimossi dalla zona edificabile nell'ambito di una revisione del piano di utilizzazione, i margini della foresta dovendo in tal caso essere nuovamente verificati, sottoponendoli a una procedura di accertamento del carattere forestale (cfr. art. 13 cpv. 3 LFo).
2.2.2 Nelle esposte circostanze, l'accertamento del limite del bosco a confine con la zona edificabile approvato dal Governo il 27 giugno 2000 è quindi in concreto di principio determinante e vincolante. Il ricorrente ne contesta la legittimità, rimettendolo in discussione nell'ambito della presente procedura, fondandosi sulla mancata comunicazione personale della pubblicazione dei piani. Come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, e riconosciuto dal ricorrente medesimo, una contestazione di un atto pianificatorio, sollevata pregiudizialmente in occasione di un'applicazione concreta, come è qui il caso per il rilascio della licenza edilizia, può avvenire solo in via eccezionale, ossia quando l'interessato non si fosse potuto rendere pienamente conto, al momento dell'adozione del piano, della limitazione impostagli, quando la procedura non gli avesse offerto in quella sede la possibilità di tutelare adeguatamente i suoi diritti e quando si pretenda che le circostanze, in particolare l'interesse pubblico, che avevano giustificato l'adozione del piano e le sue restrizioni, fossero nel frattempo radicalmente mutate (cfr. DTF 123 II 337 consid. 3a, 121 II 317 consid. 12c pag. 346; sentenza 1P.51/2004 del 28 febbraio 2005, consid. 4.2, apparsa in: RtiD II-2005, n. 21, pag. 121 segg.). Ora, la procedura di pubblicazione dei piani relativi al limite del bosco è disciplinata dal diritto cantonale, spettando al Cantone l'esecuzione della LFo e l'emanazione delle prescrizioni necessarie (cfr. art. 50 cpv. 1 LFo; art. 4 della legge cantonale sulle foreste, del 21 aprile 1998 [LCFo]). L'art. 5 cpv. 3 del regolamento della legge cantonale sulle foreste, del 22 ottobre 2002 (RLCFo), entrato invero in vigore dal 1° gennaio 2003, successivamente all'accertamento litigioso, prevede ora che, previo annuncio sul Foglio ufficiale e agli albi comunali, il Municipio pubblichi il risultato dell'accertamento ed esponga i piani per il periodo di 30 giorni presso la Cancelleria comunale. Chi è legittimato a ricorrere contro la decisione di accertamento può presentare opposizione entro 15 giorni dal termine della pubblicazione. Il limite del bosco è inoltre pubblicato contestualmente alla pubblicazione dell'adozione della revisione del piano regolatore giusta l'art. 34 della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (cfr. art. 5 cpv. 6 RLCFo) e la decisione governativa di approvazione può essere impugnata dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (cfr. art. 42 cpv. 2 LCFo in relazione con l'art. 5 cpv. 6 RLCFo).
2.2.3 Il ricorrente non adduce una violazione del diritto cantonale né sostiene che la regolamentazione cantonale gli conferiva il diritto di essere avvisato personalmente dell'accertamento forestale. Accennando al diritto di essere sentito sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., il ricorrente disattende che tale garanzia costituzionale, così come l'art. 33 LPT, esigono, di massima, semplicemente la pubblicazione dei piani, non imponendo per contro l'obbligo di informare personalmente i proprietari fondiari della loro adozione. Ai proprietari incombe infatti il compito d'informarsi costantemente riguardo alla situazione giuridica dei loro fondi, anche se non risiedono nel territorio comunale dove sono siti i fondi (sentenza 1P.329/1998 del 18 febbraio 1999, consid. 6, apparsa in: RDAT II-1999, n. 9, pag. 35 segg; cfr. pure DTF 106 Ia 310 consid. 1a, 127 II 227 consid. 1b). D'altra parte, nemmeno una particolare gravità della misura derivante dall'adozione del piano giustifica in via di massima una notificazione personale, perlomeno nella misura in cui non venga commessa una disparità di trattamento (DTF 106 Ia 310 consid. 1a pag. 313; sentenza 1P.329/1998 citata, consid. 6c). In concreto, i piani indicanti i limiti dell'area forestale - concernenti l'insieme del territorio comunale - sono stati pubblicati presso il Comune per il periodo di un mese. La pubblicazione è stata in particolare annunciata sul Foglio ufficiale, ove è pure stata pubblicata la decisione governativa di approvazione di detto accertamento (cfr. FU n. 75 del 18 settembre 1998, pag. 6266 seg.; FU n. 53 del 4 luglio 2000, pag. 4124). Questa procedura è rispettosa della garanzia del diritto di essere sentito ed ha permesso ai proprietari interessati di avvedersi della portata dell'accertamento forestale e di poterlo eventualmente contestare all'atto della sua adozione. La Corte cantonale non ha quindi violato il diritto negando in concreto l'adempimento dei presupposti per controllare a titolo pregiudiziale il limite del bosco approvato dal Governo.
3.
3.1 Il ricorrente sostiene, richiamando l'art. 10 cpv. 1 LFo, che in concreto sarebbero comunque dati un suo interesse degno di protezione e sufficienti motivi per procedere a una revisione della decisione di accertamento del carattere forestale, fissando un nuovo limite dell'area boschiva in corrispondenza della particella dedotta in edificazione.
3.2 Nella causa in esame, il ricorrente è tuttavia intervenuto quale opponente nella procedura edilizia e non nell'ambito di una formale domanda di accertamento del carattere forestale ai sensi dell'art. 10 LFo. Un'istanza di riesame non deve comunque condurre a rimettere continuamente in discussione decisioni amministrative cresciute in giudicato ed a permettere di eludere i termini per proporre i rimedi di diritto ordinari. Nella misura in cui, come in concreto, un obbligo per l'autorità cantonale di riconsiderare la propria decisione non è previsto dalla legge, un riesame può infatti essere preteso, sulla base dell'art. 29 Cost., solo se le circostanze si sono modificate in modo rilevante dopo la prima decisione, oppure se l'interessato invoca fatti o mezzi di prova importanti che non conosceva o dei quali non poteva o non aveva ragione di prevalersi al momento della prima decisione (DTF 127 I 133 consid. 6, 120 Ib 42 consid. 2b; sentenza 1P.513/2004 del 14 luglio 2005, consid. 2.1 e 3.3, apparsa in: RDAT I-2006, n. 4, pag. 11 segg.). Nella fattispecie, non risulta, né è prospettato dal ricorrente, che la situazione giuridica e fattuale si sia modificata in modo rilevante dopo la decisione di accertamento del carattere forestale del 27 giugno 2000. Un riesame della stessa non entra quindi in considerazione e, in tali circostanze, deve essere negato al ricorrente un interesse degno di protezione all'ottenimento di un nuovo accertamento (cfr. sentenza 1A.136/2006 del 6 dicembre 2007, consid. 3.1; 1A.116/1998 del 3 settembre 1998, consid. 2a, apparsa in: RDAF 1999 I pag. 245 segg.).
4.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili della sede federale alla controparte privata, che non è stata invitata a presentare una risposta sul merito del gravame e che, sulla domanda di effetto sospensivo, si è rimessa al giudizio del presidente di questa Corte.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Lugano, al Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Servizi generali, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale cantonale amministrativo.
Losanna, 17 dicembre 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

Féraud Gadoni