Inadmissibility of appeal against construction permitAI generated

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1C_206/2007 /col

Arrêt du 28 septembre 2007
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Reeb et Eusebio.
Greffier: M. Jomini.

Parties
A.________,
recourant,

contre

les époux B.________,
intimés, représentés par Me Denis Sulliger, avocat,
Municipalité de Bex, case postale 64, 1880 Bex,
Département de l'économie du canton de Vaud, Service du développement territorial,
place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
permis de construire hors des zones à bâtir,

recours en matière de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 29 juin 2007.

Faits:
A.
Les époux B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 2069 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Bex. Ce terrain est classé dans la zone intermédiaire I du plan général d'affectation de la commune (plan des zones). La destination de cette zone est définie aux art. 89 ss du règlement du plan d'extension communal et de la police des constructions (RPE), entré en vigueur le 9 octobre 1985: elle est destinée à l'extension de l'agglomération et elle est provisoirement inconstructible (art. 89 RPE).
Les époux B.________ ont demandé, le 13 juillet 2006, un permis de construire pour réaliser des travaux dans un bâtiment d'habitation existant sur leur parcelle. Le projet est ainsi décrit dans la demande: "transformation de lucarnes en châssis rampants, changement de couverture, création de deux places de parc et aménagements extérieurs". Lors de l'enquête publique, A.________, propriétaire d'un bien-fonds adjacent (n° 164), a formé opposition. Le 2 novembre 2006, la Municipalité de Bex a rejeté l'opposition et délivré le permis de construire.
B.
A.________ a recouru contre la décision municipale au Tribunal administratif du canton de Vaud. Au cours de l'instruction, le Tribunal a demandé des déterminations à la section "monuments et sites" du Service cantonal immeubles, patrimoine et logistique, ainsi qu'au Service cantonal de l'aménagement du territoire (actuellement: Service du développement territorial). Ce dernier service a rappelé la nécessité, pour de tels travaux, d'une autorisation cantonale préalable (autorisation spéciale délivrée par le département cantonal chargé de l'aménagement du territoire pour les constructions hors des zones à bâtir, selon l'art. 120 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC]). Après une inspection locale par le Tribunal administratif, le Service de l'aménagement du territoire a été invité à rendre une décision à ce sujet. Le 29 mars 2007, il a refusé l'autorisation spéciale. La municipalité, d'une part, et les époux B.________, d'autre part, ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision.
Le Tribunal administratif a statué sur les trois recours en un seul arrêt, rendu le 29 juin 2007, dont le dispositif a la teneur suivante:
I. Le recours de A.________ est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Bex du 2 novembre 2006 levant l'opposition de A.________ est maintenue en ce qui concerne les travaux de réfection et d'isolation de la toiture et le remplacement des deux lucarnes existantes par des ouvertures de type "Velux". Elle est réformée pour le surplus, en ce sens que les constructeurs sont invités à présenter une nouvelle demande de permis de construire sur l'ensemble des travaux d'aménagements extérieurs réalisés depuis 2005, notamment l'accès direct prévu depuis la cuisine.
III. Les recours des constructeurs B.________ et de la Municipalité de Bex sont partiellement admis.
IV. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 29 mars 2007 est réformée, en ce sens que l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir par les articles 24c LAT et 81 LATC est délivrée pour les travaux de réfection et d'isolation de la toiture et le remplacement des lucarnes par deux ouvertures en velux. Pour les travaux d'aménagements extérieurs, l'autorisation est réformée, en ce sens que les constructeurs sont invités à présenter une nouvelle demande de permis de construire sur l'ensemble des travaux d'aménagements extérieurs réalisés depuis 2005, notamment l'accès direct prévu depuis la cuisine.
V. [...]
C.
A.________ a adressé au Tribunal fédéral, le 20 juillet 2007, un recours fondé à la fois sur les art. 82 ss LTF (recours en matière de droit public) et les art. 113 ss LTF (recours constitutionnel subsidiaire). Il conclut à l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif.
Les époux B.________ concluent au rejet du recours. Dans ses déterminations, la municipalité renvoie à ses prises de position devant le Tribunal administratif. Le Service du développement territorial (du Département cantonal de l'économie) conclut à l'admission du recours.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et propose le rejet du recours.
D.
Le recourant a requis l'octroi de l'effet suspensif. Par ordonnance du 26 juillet 2007 (mesures superprovisoires), le Président de la Ire Cour de droit public a interdit toute mesure d'exécution de la décision attaquée jusqu'à décision sur la requête d'effet suspensif.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le présent arrêt rend sans objet la requête d'effet suspensif.
2.
Le recours, dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, doit être traité comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF. Cette voie de recours ordinaire est en effet ouverte (cf. notamment art. 34 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]), de sorte que la voie subsidiaire du recours constitutionnel (art. 113 ss LTF) n'entre pas en considération.
3.
Le Tribunal administratif, dans l'arrêt attaqué, a fait la distinction entre deux types de travaux: premièrement, les travaux de réfection et d'isolation de la toiture et le remplacement des deux lucarnes existantes par des ouvertures de type "Velux"; deuxièmement, l'ensemble des travaux d'aménagements extérieurs réalisés depuis 2005, notamment l'accès direct prévu depuis la cuisine (cf. ch. II et IV du dispositif). Pour la seconde catégorie de travaux, le Tribunal administratif a rendu une décision qui ne met pas fin à la procédure d'autorisation de construire. Cette décision a en d'autres termes un caractère incident et elle ne peut faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral qu'aux conditions fixées par l'art. 93 al. 1 LTF. Il faut donc que la décision puisse causer un préjudice irréparable au recourant (art. 93 al. 1 let. a LTF - la seconde hypothèse, selon la let. b, n'entre manifestement pas en considération ici). Il est évident que, s'agissant des travaux d'aménagements extérieurs, le recourant n'est exposé à aucun préjudice du fait que les intimés ont été invités à présenter une nouvelle demande de permis de construire; tous les intéressés pourront en effet encore contester les nouvelles décisions de la municipalité et du département cantonal, le cas échéant. Le présent recours n'est donc recevable que dans la mesure où il vise les travaux sur la toiture (y compris la création de châssis rampants, ou "velux").
4.
A propos des travaux sur la toiture, l'arrêt attaqué retient qu'ils n'augmenteraient en rien la surface habitable et ne modifieraient pas sensiblement l'aspect du bâtiment ni son identité, ce qui a été confirmé par la section "monuments et sites" de l'administration cantonale. La pose d'une isolation provoquerait une surélévation de la toiture mais l'augmentation de la hauteur (18 à 20 cm au faîte) n'entraînerait pas un préjudice excessif pour le propriétaire voisin. L'arrêt mentionne encore un empiétement d'un avant-toit du bâtiment des intimés sur la parcelle du recourant, ainsi que l'existence d'une servitude autorisant l'empiétement réciproque des avant-toits de chacune des constructions. Lors de l'inspection locale, le Tribunal administratif a constaté que, dans la maison du recourant, le volet de la fenêtre la plus proche de l'avant-toit de la maison des intimés pourrait encore être fermé malgré la surélévation de la toiture. La surélévation respecterait donc la servitude d'empiétement.
Il faut en principe examiner si le voisin a qualité pour agir par la voie du recours en matière de droit public, compte tenu de la nature et de l'ampleur des travaux prévus, dont le recourant ne critique du reste pas la description dans l'arrêt attaqué. Selon l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un tel recours quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). Cette disposition reprend les exigences qui prévalaient sous l'empire de l'art. 103 let. a OJ pour le recours de droit administratif. Le recourant doit ainsi se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité avec l'objet du litige ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision attaquée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la localité concernée (exclusion de l'"action populaire"). Il n'est pas nécessaire que les normes cantonales ou communales de police des constructions dont le recourant dénonce la violation tendent, exclusivement ou accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin. Ce dernier ne peut cependant pas présenter n'importe quel grief; il ne se prévaut d'un intérêt digne de protection, lorsqu'il invoque des dispositions édictées dans l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers, que si ces normes peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit. Cette exigence n'est pas remplie lorsque le recourant dénonce une application arbitraire des dispositions du droit des constructions qui n'ont aucune influence sur sa propre situation, telles celles relatives à l'aménagement intérieur des locaux d'habitation dans un bâtiment voisin (ATF 133 II 249 consid. 1.3 p. 252). En l'espèce, il est possible que le recourant, propriétaire d'une maison directement voisine de celle des intimés, satisfasse aux exigences de l'art. 89 al. 1 LTF, en dépit de l'importance très limitée des travaux litigieux. Cette question peut toutefois demeurer indécise, le recours étant irrecevable pour un autre motif.
5.
En vertu de l'art. 42 al. 1 et 2 LTF, les mémoires de recours destinés au Tribunal fédéral doivent être motivés et exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
L'argumentation du présent recours n'est, de façon générale, pas claire. Le Tribunal administratif a examiné les travaux litigieux au regard des dispositions du droit fédéral sur les constructions et installations existantes hors de la zone à bâtir (art. 24c LAT, art. 41 et 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Il a mentionné la jurisprudence fédérale au sujet de ces dispositions, qui prévoient différents critères, tenant compte des étapes successives de la construction du bâtiment, de l'évolution du régime juridique dans la zone en question, et de la nature des travaux de transformation ou d'agrandissement (cf. notamment à ce propos ATF 129 II 396; arrêt 1A.186/2004 du 12 mai 2005, in ZBl 107/2006 p. 451). Sur ce point, le recourant se borne à qualifier d'arbitraire une constatation du Tribunal administratif (au sujet de l'état du bâtiment litigieux avant 1977), sans expliquer de manière claire et précise en quoi cette constatation serait manifestement inexacte (cf. art. 97 al. 1 LTF). Il n'indique pas davantage en quoi l'art. 24c LAT, avec les précisions figurant à l'art. 42 OAT et dans la jurisprudence, aurait été mal appliqué. A ce propos, la motivation du recours n'est pas suffisante.
Le recourant critique d'autres aspects du projet litigieux, en se référant notamment à des règles du droit cantonal sur la protection des monuments et des sites, en discutant de caractéristiques de différents matériaux d'isolation et en invoquant le code civil en relation avec des servitudes existantes. De ce point de vue également, le recours, confus, n'est pas motivé d'une manière répondant aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF. En particulier, il ne dénonce pas clairement une violation de la Constitution fédérale dans l'application du droit cantonal (cf. ATF 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254). Il s'ensuit que le recours doit être déclaré entièrement irrecevable.
6.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 65 al. 1 et 66 al. 1 LTF). Il aura en outre à verser des dépens aux intimés, assistés d'un avocat (art. 68 al. 1 et 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer aux intimés B.________ à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, au mandataire des intimés, à la Municipalité de Bex, au Département de l'économie (Service du développement territorial) et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 28 septembre 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: