Approval of local road plan and property rights challengeAI generated

{T 0/2}
1C_201/2010

Arrêt du 24 janvier 2011
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président, Aemisegger et Reeb.
Greffier: M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________ et B.________, représentés par Me Nicolas Rouiller, avocat,
recourants,

contre

1. Commune de Troistorrents, Administration communale, 1872 Troistorrents, représentée par Me Olivier Derivaz, avocat,
   
2. Conseil d'Etat du canton du Valais, Chancellerie d'Etat, 1950 Sion, agissant par le Département des transports, de l'équipement et de l'environnement du canton du Valais, Service administratif et juridique, Section juridique, Bâtiment Mutua, rue des Creusets 5, 1951 Sion.

Objet
route communale de Chiésey-Torrencey - 2ème tronçon;

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 26 février 2010.

Faits:

A.
Au mois de mai 2001, le Conseil d'Etat valaisan a approuvé le projet de 1er tronçon de la route Chiésey-Torrencey, destinée à desservir, depuis un embranchement de la route cantonale Monthey-Champéry, une zone de construction située en amont au nord-ouest du village de Troistorrents. La réalisation de ce premier tronçon, commencée en 2006, a été interrompue en raison de problèmes d'accès des riverains. Il a alors été décidé de réaliser en premier le tronçon n° 2, long de 390 m environ, qui rejoint la route communale de la Cheminée menant au village. Le 8 mai 2009, la Commune de Troistorrent a mis à l'enquête publique le projet d'exécution de ce second tronçon. Après avoir renoncé à un premier projet mis à l'enquête en 2007, le Conseil communal avait, le 30 mars 2009, opté pour une nouvelle variante qui commence le long de la partie amont de la parcelle n° 193, propriété des époux A.________ et B.________. Reprenant à cet endroit le tracé de la desserte existante, la route longe l'arrière de la maison d'habitation et implique une expropriation de 140 m². D'une largeur de 4 m, elle est bordée en amont, sur 61 m, d'un mur de 0,2 à 3,4 m de hauteur. Afin de maintenir l'accès aux parcelles amont, le projet prévoit, au niveau de la parcelle n° 193, l'aménagement d'une rampe d'accès avec un enrochement de 0,7 à 2 m de hauteur sur 16 m de longueur. Le projet a suscité l'opposition, notamment, des époux A.________ et B.________, qui demandaient la suppression de la jonction entre les deux tronçons, subsidiairement le remplacement du tronçon n° 2 par un autre accès. Ils se référaient également à l'une des variantes proposées précédemment, élaborée par les ingénieurs Kurmann et Cretton (ci-après: la variante Kurmann). Par avis du 6 août 2009, la commune a pris position sur les oppositions et a transmis le dossier au Conseil d'Etat du canton du Valais, autorité d'approbation des plans routiers.

B.
Par décision du 9 septembre 2009, le Conseil d'Etat a approuvé les plans et documents relatifs au projet de route, et déclaré les travaux d'utilité publique. Les oppositions ont été écartées, et diverses conditions ont été posées (évacuation des eaux par infiltration, modalités de chantier).

C.
Par arrêt du 26 février 2010, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours formé par les époux A.________ et B.________. La contestation était limitée à l'approbation des plans, de sorte que les conclusions en indemnisation et en dommages-intérêts étaient irrecevables, de même que les griefs relatifs au financement du projet et à la précédente mise à l'enquête. Les recourants avaient eu accès au dossier durant la procédure de recours, de sorte qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu avait été réparée à ce stade; si les recourants n'avaient pas pu consulter le projet Kurmann tel que mis au net par la Municipalité, ils n'en connaissaient pas moins la teneur. La commune avait l'obligation, en vertu des art. 19 LAT et 14 LcAT, d'équiper le secteur à bâtir de 40'000 m² aménagé entre la route de la Cheminée et le chemin de Torrencey. La route projetée créait un accès en boucle facilitant les services communaux et autorisant l'accès en cas de fermeture de la place du Village. La largeur de la route ne permettait pas un trafic de transit. La variante Kurmann avait été écartée car elle comportait plus de murs, et l'accès depuis l'aval avait été jugé irréalisable en raison de la forte pente. La commune était tenue de garantir un accès à la parcelle n° 192 située en amont. Le projet n'était pas soumis à une EIE, et il n'y avait pas à redouter un dépassement des valeurs limites d'immissions de bruit. Le traitement des eaux pluviales ferait l'objet d'une décision ultérieure. La clause d'esthétique ne s'appliquait pas à un ouvrage routier.

D.
Par acte du 19 avril 2010, A.________ et B.________ forment un recours en matière de droit public. Ils concluent à l'annulation de l'arrêt cantonal, de l'arrêté d'approbation et de la décision municipale du 30 mars 2009. Subsidiairement ils demandent le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cour cantonale n'a pas pris de conclusions, se limitant à contester l'un des griefs soulevés. Le Conseil d'Etat et la Commune de Troistorrents concluent au rejet du recours. Les recourants et la commune ont ensuite déposé des observations spontanées. Invité à se déterminer, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) estime que la route litigieuse n'est pas soumise à l'EIE, que les exigences de l'OPB sont respectées et que le mode d'évacuation des eaux pourra encore être déterminé par la suite. Les recourants et la commune se sont déterminés à ce propos en maintenant leurs conclusions respectives.
Par ordonnance du 9 juin 2010, la demande d'effet suspensif formée par les recourants a été rejetée.

Considérant en droit:

1.
La décision attaquée a été rendue, en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public, au sens de l'art. 82 let. a LTF, sans qu'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF ne soit réalisée, de sorte que la voie du recours en matière de droit public est ouverte (art. 82 à 89 LTF).

1.1 En tant que propriétaires d'un immeuble sur lequel la route litigieuse devrait empiéter, les recourants ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF: ils ont pris part à la procédure devant la cour cantonale, sont particulièrement atteints par la décision attaquée et ont un intérêt digne de protection à son annulation.

1.2 Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), alors qu'il n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé conformément au principe d'allégation (art. 106 al. 2 LTF).

2.
Dans un premier grief, les recourants invoquent leur droit d'être entendus. Ils reprochent à la cour cantonale de ne s'être pas prononcée sur deux griefs soulevés dans leurs déterminations du 14 décembre 2009, le premier relatif à la récusation d'un membre du Conseil municipal, le second à l'obligation de mentionner, dans la décision communale, les membres de cette autorité ayant participé au prononcé.

2.1 Conformément au droit d'être entendu, l'autorité doit indiquer dans son prononcé les motifs qui la conduisent à sa décision (ATF 123 I 31 consid. 2c p. 34; 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties, ni de statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540; 126 I 97 consid. 2b et les arrêts cités).

2.2 Les recourants ont soulevé en réplique, le 14 décembre 2009, l'argument selon lequel l'approbation du projet avait été décidée à l'unanimité par le Conseil municipal. Ils en déduisaient que l'un de ses membres, C.________, devait avoir pris part à cette délibération. En tant que propriétaire, lui ou sa famille, de plusieurs parcelles situées le long du tracé, il était intéressé à la cause et devait dès lors se récuser. Dans la même écriture, les recourants invoquaient les art. 98 et 99 de la loi valaisanne sur les communes (LC) en relevant que le procès-verbal de la séance du 30 mars 2009 ne mentionnait pas le nom des membres présents.
Ces deux griefs figuraient parmi une série d'arguments tendant à faire constater la nullité de la décision municipale. Les recourants soutenaient en particulier que la décision devait être soumise à l'Assemblée primaire compte tenu du montant de la dépense prévue, grief qui a dûment été traité au consid. 4 de l'arrêt attaqué. La cour cantonale a méconnu le motif de récusation soulevé par les recourants, ainsi que le grief relatif à l'absence de la mention prévue à l'art. 99 LC, vraisemblablement parce que ceux-ci ne faisaient pas l'objet d'un grief plus spécifique. Cette omission, à supposer qu'elle constitue une violation du droit d'être entendu, ne saurait conduire à l'admission du recours. En effet, en dépit de la nature formelle du droit d'être entendu, le Tribunal fédéral pourrait, en cas d'admission d'un tel grief, décider de statuer lui-même sur le fond, dans la mesure où le droit d'être entendu des parties a été respecté (art. 107 al. 2 LTF). Tel est le cas en l'occurrence, les recourants reprenant dans le présent recours les arguments qu'ils reprochent à la cour cantonale d'avoir ignoré. Or, comme cela est relevé ci-dessous, ces deux griefs devaient manifestement être écartés.

2.3 S'agissant de la demande de récusation, les recourants prétendaient n'avoir eu connaissance du motif invoqué qu'après avoir su que la décision municipale avait été rendue à l'unanimité. Ils en déduisaient que C.________ avait nécessairement pris part à cette décision. Il n'en est toutefois rien: la mention de l'unanimité ne signifiait pas nécessairement que l'ensemble des membres de l'autorité ont participé au prononcé, dès lors qu'il peut y avoir unanimité limitée aux membres présents. Les recourants ne demandaient d'ailleurs pas que les faits soient éclaircis sur ce point. Les différentes mesures d'instruction sollicitées ne se rapportaient pas à cette question. Les recourants n'ayant pas démontré - ni offert de prouver - que C.________ avait bien pris part à la délibération, la demande de récusation pouvait être d'emblée écartée.
Au demeurant, la commune a précisé, dans sa réponse au recours, que C.________ n'avait participé à aucune décision en rapport avec le projet litigieux. Elle produit une déclaration de l'intéressé qui confirme ce fait. Il s'agit certes d'une preuve nouvelle, mais celle-ci résulte de la décision attaquée au sens de l'art. 99 al. 1 in fine LTF, puisque la commune n'a pas été appelée à la produire en instance cantonale. Il apparaît que le motif de récusation pouvait être écarté.

2.4 Il en va de même de l'argument tiré de l'art. 99 al. 1 let. a LC. Selon cette disposition, les procès-verbaux des délibérations des organes de collectivités publiques doivent notamment mentionner le nombre des personnes présentes et, pour les organes exécutifs, le nom des membres présents. Au contraire de ce que prétendent les recourants, on ne saurait voir dans l'irrespect de cette prescription un motif de nullité ou d'annulation des décisions municipale ou cantonale. En effet, en dehors des cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre une telle sanction qu'à titre exceptionnel, lorsque le vice dont la décision est entachée est particulièrement grave ou manifeste et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 129 I 361 consid. 2.1 p. 363/364 et les arrêts cités). En l'occurrence, la règle de l'art. 99 LC constitue bien plutôt une simple prescription d'ordre, dont la violation pourrait être réparée ultérieurement. La violation alléguée n'a d'ailleurs causé aucun préjudice aux recourants puisqu'il est désormais démontré que le seul conseiller communal dont les recourants entendaient obtenir la récusation n'a pas participé au prononcé.

2.5 Les recourants se plaignent également de ne pas avoir pu consulter une version "mise au propre" de la variante Kurmann. Le Tribunal cantonal a estimé qu'une violation du droit d'accès au dossier avait pu être réparée en instance de recours, mais les recourants soutiennent qu'en consultant le dossier au siège du tribunal, ils n'auraient pas trouvé ce document. Toutefois, comme le relève la cour cantonale, les recourants ne contestent pas qu'ils connaissaient parfaitement les caractéristiques de la variante en question. Dès lors, quel que soit le document sur lequel l'autorité communale s'est fondée pour finalement retenir le projet litigieux, les recourants pouvaient contester ce choix en toute connaissance de cause. Leur droit d'être entendus a par conséquent été respecté sur ce point également.

3.
Sur le fond, les recourants invoquent la garantie de la propriété. Ils relèvent qu'en cas de réalisation de la route litigieuse, ils auront à subir les désagréments dus à la proximité du tracé, notamment l'assombrissement des fenêtres du côté amont de leur maison et la gêne occasionnée par la lumière des phares des véhicules circulant d'est en ouest. D'autres solutions existeraient, plus respectueuses des intérêts des recourants, notamment la variante Kurmann ou un accès par le bas de la commune.

3.1 Une mesure d'aménagement du territoire telle que la délimitation d'un tracé de route, destiné à la réalisation d'un ouvrage pour lequel la collectivité publique dispose du droit d'expropriation n'est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété qu'aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. Elle doit être prévue par une base légale (ce qui n'est pas contesté en l'espèce), être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 125 II 129 consid. 8 p. 141; 124 II 538 consid. 2a p. 540). En droit cantonal, ces principes sont précisés aux art. 25 et 26 de la loi valaisanne sur les routes (LR/VS), qui rappellent les principes de nécessité technique, économique et financière, le besoin de protéger notamment la population, la nature et le paysage, et d'assurer la sécurité du trafic.

3.2 La cour cantonale a rappelé la nécessité d'aménager, et donc de desservir le secteur de quelque 40'000 m² situé en amont du village et classé en zone à bâtir de moyenne densité, selon le plan d'affectation des zones de la commune homologué par le Conseil d'Etat le 31 octobre 2000. Ce quartier est actuellement dépourvu d'accès. Le tracé prévu permet la création d'une boucle reliant la place du Village à l'embranchement du tronçon n° 1 sur la route cantonale, ce qui permet d'assurer l'accès en cas de fermeture de la place et facilite également les services de voirie et du feu. Il s'agit également de permettre la réalisation du tronçon n° 1, qui dessert notamment la parcelle des recourants et dont la nécessité ne saurait être remise en question à ce stade. La variante Kurmann a été écartée pour des motifs d'esthétique et de coûts car elle comporte plus de murs (210 m2 contre 148 m2, avec une hauteur allant jusqu'à 6,9 m) et coûterait 50'000 fr. de plus. La desserte par l'aval a elle aussi été écartée en raison de sa trop forte pente.

3.3 Les recourants ne font que relever les inconvénients qu'ils auraient à subir en cas de réalisation du projet retenu, sans remettre en cause ces considérations. Un tel argumentaire ne satisfait pas aux exigences spécifiques de l'art. 106 al. 2 LTF applicable aux griefs d'ordre constitutionnel. Au demeurant, s'agissant d'une route d'accès à un quartier déterminé, d'une largeur limitée à 4 m, les craintes des recourants liées au trafic apparaissent sans fondement. Le fait que le tronçon litigieux permette de relier la route cantonale au village ne suffit pas pour en faire une route de transit, compte tenu de ses caractéristiques (notamment sa largeur) et de son tracé, qui comporte un large détour par la route communale de la Cheminée. Quant à la perte d'ensoleillement, elle apparaît négligeable puisqu'elle ne concerne que la partie arrière de la maison des recourants. Les recourants se plaignent aussi de ce que l'évacuation des eaux de surface nécessiterait l'installation d'une nouvelle canalisation traversant leur terrain. Celle-ci longerait la limite est de la parcelle, et ne causerait manifestement pas de problème d'installation, ni de désagrément particulier aux recourants. Comme l'ont relevé les instances successives, la question d'une éventuelle indemnisation n'a pas à être traitée à ce stade du projet.

4.
Les recourants invoquent ensuite, sous plusieurs aspects, le droit fédéral sur la protection de l'environnement. Ils estiment que la question du déversement des eaux pluviales ne pouvait être renvoyée à plus tard, que la route devait être soumise à une EIE et à un pronostic de bruit.

4.1 L'étude de l'impact sur l'environnement (EIE) est un instrument défini à l'art. 9 LPE, qui doit permettre à l'autorité compétente, pour décider de la planification ou de la construction de certaines installations pouvant affecter sensiblement l'environnement, d'apprécier leur compatibilité avec les exigences de la protection de l'environnement (art. 9 al. 1 LPE). Les installations visées sont désignées par le Conseil fédéral dans l'annexe de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (annexe OEIE, RS 814.011; cf. art. 9 al. 1 in fine LPE, art. 1 OEIE). Les installations qui ne sont pas mentionnées dans cette liste ne doivent pas être soumises à l'EIE (cf. ATF 124 II 219 consid. 6a p. 228; 118 Ia 299 consid.3b/aa p. 301; 117 Ib 135 consid. 3b p. 144).
Selon le ch. 11.3 de l'annexe OEIE, sont soumises à l'EIE les "autres routes à grand débit et autres routes principales". Comme cela est relevé ci-dessus, la route projetée n'a pas, par son tracé et ses dimensions, vocation à accueillir le trafic de transit; celui-ci s'écoulera pas la route cantonale traversant le village. C'est dès lors à juste titre que l'application de l'OEIE a été écartée.

4.2 La nouvelle route ne provoquera en principe qu'une augmentation négligeable des nuisances sonores. Cela est dû à sa vocation de route de desserte locale, à la vitesse limitée - notamment en raison des difficultés de croisement - et à l'absence de trafic lourd ainsi qu'à la possibilité d'accéder également par la route de la Cheminée. Dans un tel cas, le respect des valeurs de planification pouvait être évalué sans pronostic de bruit chiffré (arrêt 1A.200/2004 du 7 janvier 2005). L'OFEV confirme lui aussi ce mode de procéder, et estime que les valeurs de planification, pour un degré de sensibilité II, ne seront vraisemblablement pas dépassées. Le grief doit donc être écarté.

4.3 Conformément au préavis du service spécialisé, le Conseil d'Etat a considéré que les eaux pluviales ne devaient pas être déversées directement dans le torrent, mais évacuées par infiltration ou, en cas de rejet dans le cours d'eau, moyennant des mesures de rétention. Pour la cour cantonale, il s'agit d'une question étrangère au projet routier, que la décision d'approbation ne tranchait pas puisqu'elle prévoyait des exceptions possibles. Les recourants estiment que le problème devrait être réglé à ce stade afin de s'assurer que le projet pourra respecter les prescriptions du droit de l'environnement.
En l'état, l'évacuation des eaux directement dans le torrent a été clairement exclue. Il n'apparaît pas par ailleurs que le choix du type d'évacuation puisse avoir une influence sur les caractéristiques de la route, et en particulier son tracé, seuls litigieux à ce stade. Il y a donc lieu d'admettre, avec l'OFEV, que le mode d'évacuation des eaux pluviales pourra être déterminé ultérieurement, comme cela a d'ores et déjà été prévu. La question de la mise en séparatif pour les nouvelles habitations, n'a pas non plus à être résolue ici.

5.
Les recourants soutiennent enfin que la route projetée violerait les normes de sécurité applicables, en particulier les art. 26 LR/VS et 56 du règlement communal. Pour l'essentiel, l'argumentation des recourants est fondée sur la prémisse, erronée comme on l'a vu, que la route serait destinée à un trafic de transit. Pour le surplus, les recourants s'en prennent à la déclivité de la route (12% en certains endroits), qu'ils jugent excessive. Les dispositions sur lesquelles ils s'appuient ne fixent toutefois aucune pente maximale, de sorte que l'on ne voit pas en quoi pourrait consister l'arbitraire dans l'application de ces normes. Selon l'appréciation du Conseil d'Etat, une pente de 12% n'a rien d'extraordinaire au regard de l'environnement local et les recourants, dont l'accès actuel à leur maison présente une pente de 18%, ne sauraient prétendre le contraire. Les recourants jugent également dangereuse la jonction entre la route et l'accès aménagé pour la parcelle n° 192. Compte tenu du nombre restreint de parcelles desservies par ces accès, les recourants ne sauraient assimiler ces embranchements à un véritable "carrefour routier", et rien ne permet de penser que le tracé retenu pourrait présenter, en lui-même, des dangers particuliers.

6.
Le recours doit, sur le vu des considérants qui précèdent, être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les frais de la procédure sont mis à la charge des recourants (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens aux collectivités publiques qui agissent dans le cadre de leurs attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2000 fr., sont mis à la charge des recourants.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Commune de Troistorrents, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement, Division Droit.

Lausanne, le 24 janvier 2011
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Fonjallaz Kurz