Coordination of zoning approval and forest clearing permitAI generated

{T 0/2}
1A.46/2004 /biz
1P.134/2004

Sentenza del 4 novembre 2005
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Nay, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________SA,
ricorrente,
patrocinata dall'avv. Ivo Wuthier,

contro

D.B.________ e C.B.________,
opponenti,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano,
Comune di Gordola, 6596 Gordola,
rappresentato dal Municipio.

Oggetto
approvazione di una variante del piano regolatore di Gordola,

ricorso di diritto amministrativo e ricorso di diritto
pubblico contro la sentenza emanata il 7 gennaio 2004 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
La A.________SA è proprietaria del fondo part. xxx di Gordola, sito in località Roviscaglie. La particella, acquistata il 4 dicembre 1998 dallo Stato del Cantone Ticino, misura 2'686 m2 ed è inedificata. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 27 febbraio 1996 l'attribuiva al comparto boschivo. Il 3 e 4 aprile 2000 il Consiglio comunale di Gordola ha adottato una variante di piano regolatore che prevedeva l'inserimento del fondo nella zona artigianale-industriale. Contro il provvedimento pianificatorio, C.B.________ e D.B.________, proprietari fondiari a Gordola, sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato chiedendo il mantenimento del fondo nell'area boschiva.
B.
Con risoluzione del 14 maggio 2002 il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione all'inclusione del fondo part. xxx nella zona artigianale-industriale, accogliendo contestualmente i gravami presentati da C.B.________ e D.B.________. Il Governo ha rilevato un mancato coordinamento della procedura pianificatoria con quella di dissodamento e ha comunque ritenuto non adempiute le condizioni per concedere un permesso di dissodare.
C.
Con sentenza del 7 gennaio 2004 il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino (TPT) ha respinto un ricorso della A.________SA contro la risoluzione governativa. Ha confermato che la modifica del piano regolatore era stata promossa e adottata dalle autorità comunali violando l'obbligo di coordinarla con quella di dissodamento. Ha nondimeno considerato che, nella misura in cui negava succintamente l'esistenza dei requisiti per un dissodamento, la risoluzione governativa non costituiva un valido titolo per il diniego del relativo permesso, tanto più che l'Esecutivo cantonale non aveva preventivamente fatto capo alla consultazione del suo servizio specialistico in materia forestale. La Corte cantonale non ha quindi affrontato né esaminato la questione del dissodamento e ha rilevato che anche l'invocata censura di violazione del principio della buona fede, riguardando essenzialmente tale aspetto, poteva essere sollevata nella procedura di dissodamento.
D.
La A.________SA impugna questo giudizio con un ricorso di diritto amministrativo e un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede con il primo rimedio, in via principale, di approvare l'inserimento del suo fondo nella zona artigianale-industriale. In via subordinata, e con il secondo rimedio, chiede di annullare il giudizio impugnato e di rinviare gli atti al Governo affinché coordini la procedura di approvazione del piano regolatore con quella di dissodamento e approvi infine la variante pianificatoria riguardante la sua particella. La ricorrente fa valere con il ricorso di diritto amministrativo la violazione del diritto federale e con il ricorso di diritto pubblico la violazione del principio della buona fede, del divieto di formalismo eccessivo, del diritto di essere sentito e del divieto dell'arbitrio. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
E.
Il TPT si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato non formula osservazioni, richiamando le argomentazioni addotte nella sua risoluzione. Il Municipio di Gordola chiede di accogliere i ricorsi. Gli opponenti non si sono espressi sul merito dei gravami. Invitato ad esprimersi sul ricorso di diritto amministrativo, l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ha rinunciato a presentare osservazioni.
Con decreto del 26 marzo 2004 il presidente della I Corte di diritto pubblico ha conferito ai gravami l'effetto sospensivo. Le procedure sono in seguito state sospese con decreto del 10 maggio 2004 e riattivate con decreto del 1° settembre 2005.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 131 II 352 consid. 1 e rinvii).
1.2 Nella fattispecie è impugnata tempestivamente una decisione di ultima istanza cantonale, che conferma in sostanza il diniego dell'approvazione di una variante del piano regolatore comunale. Formalmente si tratta di una decisione concernente un piano di utilizzazione ai sensi dell'art. 14 segg. LPT, soggetta quindi di principio al ricorso di diritto pubblico secondo l'art. 34 cpv. 3 LPT. Oggetto del litigio è tuttavia la questione del coordinamento tra la procedura pianificatoria e quella del dissodamento, disciplinata dall'art. 12 della legge federale sulle foreste, del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0) e sulla quale la Corte cantonale ha essenzialmente fondato il proprio giudizio. Basata sul diritto federale direttamente applicabile, la sentenza impugnata può quindi essere censurata in questa sede con un ricorso di diritto amministrativo (art. 97 segg. OG in relazione con l'art. 5 PA). Nell'ambito di questo rimedio può essere fatta valere, oltre alla violazione del diritto federale compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG), anche la violazione di diritti costituzionali dei cittadini (DTF 130 I 312 consid. 1.2, 129 II 183 consid. 3.4 e rinvii). In concreto, le censure di pretesa violazione di diritti costituzionali invocate dalla ricorrente possono, se del caso, essere esaminate nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, sicché il ricorso di diritto pubblico si rivela inammissibile.
1.3 La ricorrente, proprietaria del fondo interessato dal diniego dell'attribuzione alla zona artigianale-industriale, ha un interesse degno di protezione all'annullamento della decisione impugnata ed è quindi legittimata a ricorrere (art. 103 lett. a OG).
2.
2.1 La ricorrente sostiene che la Corte cantonale avrebbe a torto applicato alla fattispecie l'art. 9 del regolamento della legge cantonale sulle foreste, del 22 ottobre 2002 (RLCFo), che disciplina le modalità di coordinamento delle procedure per l'inclusione di un'area boschiva in una zona di utilizzazione. Adduce che tale norma è entrata in vigore solo il 1° gennaio 2003, quando le procedure da coordinare erano già state avviate, e non sarebbe quindi in concreto applicabile. La ricorrente sostiene poi che al momento dell'adozione della variante di piano regolatore, perlomeno dal profilo materiale, l'autorità cantonale si era già espressa sulla questione del dissodamento, preavvisando favorevolmente la relativa istanza ad essa inoltrata, di modo che l'art. 12 LFo sarebbe stato rispettato.
2.2 Secondo l'art. 12 LFo l'inclusione di foreste in una zona di utilizzazione è subordinata a un permesso di dissodamento. Come rettamente rilevato dalla Corte cantonale e riconosciuto dalla stessa ricorrente, questa disposizione è ossequiata quando l'autorità competente per la pianificazione territoriale disponga, prima della sua decisione, di una presa di posizione positiva vincolante dell'autorità competente per il rilascio dell'autorizzazione al dissodamento (DTF 122 II 81 consid. 6d/ee, pag. 91 segg.). Tale presa di posizione deve fondarsi su un accertamento completo della fattispecie e su una ponderazione globale degli interessi in discussione (cfr. sentenza 1A.115/2003 del 23 febbraio 2004, consid. 4.1 e rinvii).
2.3 Il TPT ha rilevato che relativamente al fondo part. xxx era stata presentata il 15 giugno 1999 alla Sezione forestale cantonale, per il tramite dell'Ufficio forestale di circondario, una domanda di dissodamento al fine di potere utilizzare la particella a scopi industriali. L'istante aveva proposto quale provvedimento compensativo interventi ecologici volti alla valorizzazione naturalistica del comparto adiacente alle Bolle di Magadino. Detto Tribunale ha altresì accertato che la domanda di dissodamento era stata pubblicata dal 23 luglio al 7 agosto 1999 (cfr. FU 58/1999, del 23 luglio 1999, pag. 4994) e che nel periodo di pubblicazione non era stata inoltrata alcuna opposizione, ma che la procedura non aveva avuto un seguito. Questi accertamenti non sono manifestamente inesatti o incompleti, né sono stati eseguiti violando norme essenziali di procedura: essi sono anzi conformi agli atti e pertanto vincolanti per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 OG). In sostanza, i giudici cantonali hanno correttamente accertato l'assenza di una presa di posizione vincolante sul dissodamento da parte della competente autorità cantonale, fondata su una compiuta ponderazione degli interessi coinvolti e precedente la decisione sulla variante di piano regolatore. A ragione, e senza quindi incorrere in un eccesso di formalismo, il TPT ha pertanto ravvisato una violazione dell'obbligo di coordinamento sancito dall'art. 12 LFo.
Poiché il mancato coordinamento della procedura pianificatoria con quella forestale già di per sé costituisce una violazione del diritto federale e la questione del dissodamento non è l'oggetto del litigio in esame (cfr. consid. 3), non occorre esaminare secondo quali modalità concrete il coordinamento avrebbe dovuto essere attuato nella sede cantonale, in particolare se l'iter previsto dall'art. 9 RLCFo fosse quello pertinente.
2.4 La ricorrente insiste sulla pretesa esistenza di un preavviso inequivocabile riguardo al dissodamento da parte del Consiglio di Stato e delle autorità forestali cantonali, adducendo l'esistenza di accordi tra le parti sulle misure ecologiche di compensazione. Richiama al proposito una serie di circostanze relative in particolare alla vendita della particella da parte dello Stato, all'ammontare del prezzo pagato e alla menzione nel registro fondiario di un divieto di rimboschimento del terreno dissodato. Le considerazioni esposte dalla ricorrente si riferiscono tuttavia alla possibile fiducia ch'essa avrebbe in buona fede potuto riporre in eventuali assicurazioni dello Stato riguardo alla possibilità di beneficiare del permesso di dissodamento e non concernono questa procedura di natura pianificatoria (cfr., sul principio della buona fede, DTF 129 II 361 consid. 7.1, 129 I 161 consid. 4.1 e rinvii). La circostanza che l'ottenimento del permesso di dissodare potesse apparire scontato per la ricorrente secondo il modo di agire dello Stato non è determinante in questa sede. Decisiva nella fattispecie è infatti la mancanza di una presa di posizione vincolante positiva sul permesso di dissodamento precedente alla decisione pianificatoria, ciò che costituisce una violazione dell'obbligo di coordinamento delle procedure (art. 12 LFo). Senza violare il diritto di essere sentito della ricorrente, il TPT ha quindi implicitamente ritenuto superflui, ed ha di conseguenza rinunciato ad esperirli, ulteriori accertamenti riguardo agli accordi intercorsi tra la ricorrente e lo Stato in merito a una possibile utilizzazione non forestale del fondo. La garanzia del diritto di essere sentito non impedisce infatti all'autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove, se è convinta ch'esse non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio (DTF 124 I 208 consid. 4a, 122 II 464 consid. 4a). Nelle esposte condizioni, l'assunzione di ulteriori prove non si giustifica pertanto nemmeno in questa sede (cfr. art. 113 in relazione con l'art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a).
2.5 Il diritto di essere sentito della ricorrente nemmeno è stato violato per il fatto che non le sarebbe stata offerta la possibilità di esprimersi dinanzi al Consiglio di Stato sul ricorso degli opponenti contro l'inserimento del suo fondo nella zona artigianale-industriale. Come visto, il Governo ha negato l'approvazione alla variante pianificatoria in particolare a causa del mancato coordinamento della procedura di piano regolatore con quella di dissodamento. Ora, sulla questione, di natura prettamente giuridica, la ricorrente ha potuto ampiamente esprimersi e addurre le proprie argomentazioni dinanzi al TPT, che statuisce liberamente sull'applicazione del diritto (cfr. art. 38 della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990). La ricorrente non ha quindi subito alcun grave pregiudizio per avere potuto esprimersi solo dinanzi al TPT sull'applicazione, decisiva nella fattispecie, dell'art. 12 LFo. Un'eventuale violazione del suo diritto di essere sentito risulta pertanto essere stata sanata in quella sede (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3, 126 I 68 consid. 2, 126 V 130 consid. 2b e rinvii).
3.
3.1 La ricorrente ritiene infine adempiute le condizioni per essere posta al beneficio di un'autorizzazione di dissodamento secondo l'art. 5 LFo, sostenendo in particolare che la realizzazione sul fondo part. xxx di un posteggio per i suoi dipendenti, che lavorano nel vicino stabilimento industriale, risponderebbe al requisito dell'ubicazione vincolata.
3.2 Nel giudizio impugnato, il TPT non ha esaminato tale quesito, rilevando che esulava dalla procedura di approvazione del piano regolatore. Ha inoltre ritenuto che la risoluzione governativa del 14 maggio 2002 non costituiva al proposito un valido diniego del permesso di disboscare, rinviando in sostanza la ricorrente alla specifica procedura di dissodamento. La decisione su questo punto è quindi incidentale e non crea un pregiudizio irreparabile per la ricorrente (cfr. art. 97 OG in relazione con gli art. 5 e 45 cpv. 1 PA), visto che non contiene indicazioni vincolanti per l'autorità chiamata a statuire sul dissodamento e semmai comporta unicamente un prolungamento della procedura (DTF 130 II 149 consid. 1.1, 127 II 132 consid. 2a e rinvii). Le censure relative all'adempimento delle condizioni per il dissodamento e all'eventuale tutela dell'affidamento riposto dalla ricorrente nel comportamento dello Stato, che potrebbe fondare la buona fede riguardo al rilascio di tale permesso, sono quindi premature in questa sede e non devono essere esaminate nel merito (art. 101 lett. a OG; cfr. inoltre il precedente consid. 2.4).
4.
Ne segue che il ricorso di diritto pubblico deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto amministrativo deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Non si assegnano ripetibili agli opponenti, che non hanno fatto capo al patrocinio di un legale e non hanno presentato una risposta nel merito dei gravami.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso di diritto pubblico è inammissibile.
2.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di diritto amministrativo è respinto.
3.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 6'000.-- è posta a carico della ricorrente.
4.
Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Municipio di Gordola, al Consiglio di Stato, al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 4 novembre 2005
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: