1A.244/2004•Mobile phone antenna permit upheld despite health-risk objections
1A.244/2004Federal Supreme Court / Public Law Division IApr 21, 2005Dismissed
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The Federal Supreme Court dismissed neighbors’ administrative law appeal against the permit for a new mobile phone antenna in Zollikofen. It held that the appellants were entitled to appeal, but there was no violation of the right to be heard because a further BAG statement on the planned study was unnecessary. The Court further found that the pending and partly publicly financed replication study did not justify withholding the permit under the existing NISV framework. The appeal was therefore dismissed, with costs and compensation imposed on the appellants.
Art. 97, 98 lit. g OG; Art. 156, 159 OG; NISV Annex 1 No. 65; standing and hearing rights in challenges to mobile phone antenna permits. Neighbors situated within the relevant immision perimeter are entitled to appeal when the calculated radiation reaches at least 10% of the installation limit at their homes. A refusal to obtain an additional statement from a federal health authority does not violate the right to be heard where the relevant information is already publicly available and the request would not affect the outcome. Pending research on possible health effects of non-ionising radiation does not justify denying a building permit under the current legal framework; the authorities must apply the existing NISV and may later reassess the regulatory regime in light of new scientific findings.
{T 0/2}
1A.244/2004 /ggs
Urteil vom 21. April 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Nay, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
gegen
Swisscom Mobile AG, Network Rollout Central, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Fürsprecher Dr. Andreas Güngerich,
Einwohnergemeinde Zollikofen, 3052 Zollikofen,
handelnd durch die Bauverwaltung, Wahlackerstrasse 25, Postfach, 3052 Zollikofen,
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern.
Gegenstand
Neubau Mobilfunkanlage auf dem Dach des Swisscom-Gebäudes Bernstrasse 116 in Zollikofen,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 13. September 2004.
Sachverhalt:
A.
Am 23. Oktober 2003 erteilte die Baukommission Zollikofen der Swisscom Mobile AG die Gesamtbewilligung zum Neubau einer Mobilfunkantennenanlage an der Bernstrasse 116 in der Zentrumszone Zollikofens.
B.
Gegen diese Bewilligung erhoben AA.________ und 37 weitere Personen Beschwerde an die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Diese wies die Beschwerde am 29. März 2004 ab, soweit sie darauf eintrat, und bestätigte den Gesamtentscheid der Baukommission Zollikofen.
C.
Gegen den Beschwerdeentscheid der BVE erhoben AA.________ und Mitbeteiligte Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses wies die Beschwerde am 13. September 2004 ab.
D.
Gegen den Verwaltungsgerichtsentscheid erheben AA.________ und 29 weitere Personen Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Baugesuch sei abzuweisen. Eventuell sei das Urteil an das Verwaltungsgericht zur Feststellung des massgeblichen Sachverhalts zurückzuweisen.
E.
Die Swisscom Mobile AG, das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Zollikofen beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen. Die BVE hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) und das Bundesamt für Gesundheit (BAG) haben zu den in der Beschwerde aufgeworfenen Fragen Stellung genommen, ohne einen formellen Antrag zu stellen. Das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der sich in erster Linie auf die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) stützt, d.h. auf Bundesverwaltungsrecht. Hiergegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offen (Art. 97 und 98 lit. g OG).
Die Beschwerdeführer wohnen in einem Perimeter von 586 m um die geplante Mobilfunkanlage, in welchem die berechnete Strahlung 10% oder mehr des Anlagegrenzwerts beträgt. Sie sind somit zur Beschwerde legitimiert. Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil weder die BVE noch das Verwaltungsgericht die von den Beschwerdeführern beantragte Stellungnahme des BAG eingeholt habe.
2.1 Die Beschwerdeführer hatten im kantonalen Verfahren die Gesetzmässigkeit der Grenzwerte der NISV bestritten, u.a. mit Hinweis auf die im September 2003 veröffentlichte Studie der niederländischen Forschungsstelle TNO "Effects of global communication system radio-frequency fields on well being and cognitive functions of human subjects with and without subjective complaints". Die Beschwerdeführer machten geltend, inzwischen befasse sich nicht nur das BUWAL mit dieser Studie, sondern auch das BAG habe eine Studie in Auftrag gegeben, um die TNO-Ergebnisse zu überprüfen. Dies sei ein Hinweis darauf, dass die für Gesundheitsfragen primär zuständige Behörde das Risiko anders einschätze als das BUWAL. Sie beantragten daher, es sei eine Stellungnahme des BAG über die Gründe und den Umfang des Studienauftrags einzuholen (vgl. Beschwerde an das Verwaltungsgericht E. 5a S. 9).
Das Verwaltungsgericht hielt eine Anfrage beim BAG für überflüssig, weil Umfang und Motive des Studienauftrags notorisch seien und auch dem Publikum auf Internet zugänglich seien.
In der Tat ergab sich schon aus dem vom BAG im Internet veröffentlichten Informationsblatt "Gesundheitliche Auswirkungen von hochfrequenter Strahlung" vom 15. Januar 2004, dass die im September 2003 veröffentlichte holländische Studie, die einen Zusammenhang zwischen der UMTS-Exposition und einem verschlechterten Wohlbefinden zeige, erst noch von weiteren Forschungsgruppen wiederholt werden müsse, bevor deren Resultate anerkannt werden könnten. Das BAG unterstütze deshalb eine Schweizer Studie, welche die holländische UMTS-Studie wiederhole und prüfe. Insofern war bereits aus dieser Veröffentlichung klar, dass es beim BAG-Studienauftrag um die Replikation der TNO-Studie ging. Bei dieser Situation bedurfte es keiner weiteren Auskunft des BAG zu Umfang und Motiven der Studie.
2.2 Die Beschwerdeführer machen vor Bundesgericht geltend, sie hätten dem Faktenblatt des BAG auf Internet nicht entnehmen können, dass die vom BAG unterstützte Replikationsstudie von der "Forschungsstiftung Mobilkommunikation" in Auftrag gegeben worden sei und dass die Studie zu 40% von den Mobilfunkbetreibern finanziert werde.
Damit geben sie ihrem Beweisantrag jedoch nachträglich einen anderen Inhalt: Im kantonalen Verfahren wollten die Beschwerdeführer mit der Stellungnahme des BAG zur Replikationsstudie nachweisen, dass die für Gesundheitsfragen zuständige Bundesbehörde das Gesundheitsrisiko nichtionisierender Strahlung höher einschätze als das BUWAL; nach der Finanzierung der Studie und deren möglichen Beeinflussung durch die Mobilfunkindustrie wurde nicht gefragt.
Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Auskunft für den Ausgang des Verfahrens relevant gewesen wäre, wie im Folgenden darzulegen sein wird.
3.
Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die auftraggebende "Forschungsstiftung Mobilkommunikation", die von der ETH Zürich zusammen mit den drei Mobilfunkbetreibern Orange, Sunrise und Swisscom gegründet worden sei, wesentlich von der Mobilfunkindustrie abhänge. Auch die in Auftrag gegebene Replikationsstudie werde zu 40% von der Mobilfunkindustrie finanziert. Unter diesen Umständen könne die Studie von vornherein nicht zu einem beweiskräftigen Ergebnis führen. Dies wecke massive Zweifel an der Unbefangenheit des BAG, des BUWAL und letztlich auch des Bundesrats, die das Risiko einer Gefälligkeitsstudie in Kauf nähmen. Diese Ämter würden somit ihrer Verpflichtung, die Forschung über gesundheitliche Risiken nichtionisierender Strahlung zu verfolgen und die geltenden Grenzwerte periodisch zu überprüfen, nicht nachkommen; insoweit sei ihnen eine Pflichtverletzung vorzuwerfen.
Die Beschwerdeführer verlangen, dass die Bewilligung für die UMTS-Antennen solange zu versagen sei, bis das von der TNO-Studie an den Tag gebrachte Gesundheitsrisiko mit einer unabhängigen Replikationsstudie untersucht worden sei.
3.1 Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, die von der "Forschungsstiftung Mobilfunkindustrie" in Auftrag gegebene Replikationsstudie zu beurteilen, bevor diese überhaupt vorliegt. Dieser kann jedoch - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer - nicht von vornherein die Seriosität abgesprochen werden. Die Beschwerdeführer weisen selbst darauf hin, dass die Studie zu 60% - und damit mehrheitlich - von der öffentlichen Hand (BAG, BAKOM, BUWAL sowie verschiedenen niederländischen Ministerien) finanziert wird. Sie wird von PD Dr. Peter Achermann vom Institut für Pharmakologie und Toxikologie der Universität Zürich geleitet; beteiligt sind weiter Prof. Niels Kuster von der ETH Zürich und Dr. Martin Röösli vom Institut für Sozial- und Präventivmedizin der Universität Bern. Sie wird somit von ausgewiesenen und von der Mobilfunkindustrie unabhängigen Fachleuten durchgeführt. Unter diesen Umständen erscheinen die Vorwürfe der Beschwerdeführer gegenüber den Bundesbehörden als unbegründet.
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat im März 2005 die Lancierung eines neuen nationalen Forschungsprogramms zum Thema "Nichtionisierende Strahlung, Umwelt und Gesundheit" mit einem Budget von insgesamt 5 Millionen Franken beschlossen hat.
3.2 Wie das BAG in seiner Vernehmlassung mitgeteilt hat, werden die zuständigen Behörden, insbesondere das BAG, das BUWAL und das BAKOM, nach Vorliegen der Ergebnisse der Replikationsstudie eine Lagebeurteilung vornehmen; gestützt darauf werde der Bundesrat nötigenfalls prüfen, ob eine Anpassung der NISV vorzunehmen sei.
Bis zu diesem Zeitpunkt muss die Baubewilligung auf der Grundlage des geltenden Rechts, mithin der NISV erteilt werden (so schon Bundesgerichtsentscheid 1A.72/2004 vom 1. September 2004 Ziff. 4.2). Immerhin bestimmt Anh. 1 Ziff. 65 NISV, dass auch alte Anlagen im massgebenden Betriebszustand an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert einhalten müssen. Damit wird sichergestellt, dass eine allfällige spätere Anpassung der Grenzwerte der NISV auch von bereits bestehenden Anlagen eingehalten werden muss.
4.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten und müssen die anwaltlich vertretene private Beschwerdegegnerin für die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens entschädigen (Art. 156 und 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Swisscom Mobile AG für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Zollikofen, der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, dem Bundesamt für Kommunikation und dem Bundesamt für Gesundheit schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. April 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Extracted by Omnilex
Whether the complaint was admissible and the appellants had standing
The appeal was admissible because the appellants lived within the relevant perimeter and were sufficiently affected by the planned installation.
They resided within 586 meters of the antenna, where calculated radiation reached at least 10% of the installation limit; this gave them standing.
Whether the authorities violated the right to be heard by not obtaining a BAG statement
No violation occurred.
The purpose and scope of the BAG study request were already evident from the BAG information sheet on the Internet; a further statement was unnecessary.
Whether the antenna permit had to be denied until an independent replication study on health risks was completed
No. The permit had to be assessed under the law then in force, and the pending study did not bar approval.
The Court held that it was not its task to judge the unreleased study in advance; the study was not shown to be unreliable, and the authorities could later reassess the situation and, if necessary, propose amendments to the NISV.
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