Expropriation compensation after rezoning to public facilities zoneAI generated

{T 0/2}
1A.160/2002
1P.384/2002 /viz

Sentenza del 12 dicembre 2002
I Corte di diritto pubblico

Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federale,
Aeschlimann e Catenazzi,
cancelliere Gadoni.

I membri della comunione ereditaria X.________
ricorrenti,
tutti rappresentati da A.________,

contro

Comune di Viganello, 6962 Viganello, rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. Rocco Olgiati, via Canonica 16, 6901 Lugano,
Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino, via F. Pelli 14, 6901 Lugano,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, via Pretorio 16, 6901 Lugano.

espropriazione

(ricorso di diritto pubblico e di diritto amministrativo contro la sentenza emanata il 19 giugno 2002 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino)

Fatti:
A.
I membri della comunione ereditaria X.________ sono proprietari della particella n. XXX RFD di Viganello. Il fondo ha una superficie di 3131 m2 ed è censito come coltivo vignato (2849 m2), bosco (267 m2) e riale (15 m2); vi sono presenti un'autorimessa e una baracca prefabbricata, non indicate a registro fondiario.
Il piano regolatore del 1975 aveva inserito la particella nella zona residua, mentre il successivo piano, entrato in vigore il 24 novembre 1993, l'ha assegnata alla zona di edifici e attrezzature pubbliche (EAP) e destinata alla realizzazione di un parco pubblico. I proprietari si erano aggravati al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, che ha dichiarato inammissibile, perché tardivo, il ricorso, e comunque infondato nel merito. Un ricorso interposto contro questa risoluzione è stato respinto dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino con sentenza del 14 marzo 1995. Il Tribunale federale, adito dai ricorrenti, ne ha respinto il gravame, in quanto ammissibile, con giudizio del 14 luglio 1995.
B.
Il Comune di Viganello nel 1997 ha promosso una procedura di espropriazione formale del mappale, offrendo un'indennità di fr. 123'000.- pari a circa fr. 40.-- al m2. I proprietari si sono opposti all'espropriazione ritenendo insufficiente l'interesse pubblico e non sorretta dal principio della proporzionalità la progettata realizzazione; nel contempo hanno postulato una modificazione dei piani e chiesto un'indennità espropriativa di fr. 800.- al m2 per il solo terreno. Il Tribunale d'espropriazione della giurisdizione sottocenerina ha respinto, con sentenza dell'8 aprile 1999 pronunciata in applicazione dell'art. 45 della legge cantonale di espropriazione dell'8 marzo 1971 (LEspr/TI), l'opposizione all'espropriazione e la domanda di modificazione dei piani, ha confermato la pubblica utilità dell'opera e negato una violazione del principio della proporzionalità. Con sentenza del 7 dicembre 2000 il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino ha respinto un ricorso presentato dai proprietari contro questa decisione. Un ricorso di diritto pubblico contro il giudizio della Corte cantonale è stato respinto in quanto ammissibile dal Tribunale federale con sentenza del 9 aprile 2001 (causa n. 1P.38/2001; cfr. la massima pubblicata in RDAT II-2001, n. 42, pag. 172 segg.).
C.
Con giudizio del 19 novembre 2001 il Tribunale d'espropriazione ha riconosciuto agli espropriati un'indennità di fr. 123'000.-- per l'espropriazione totale della particella e un'indennità di fr. 5'000.-- a corpo per l'espropriazione di due box e di un capanno presenti sul fondo; ha respinto le ulteriori richieste di risarcimento. Il primo giudice ha ritenuto l'attribuzione della particella alla zona EAP non costitutiva di espropriazione materiale e ha stabilito in circa fr. 26.-- il m2 il prezzo medio pagato nella regione per terreni inedificabili; ha poi ritenuto che le caratteristiche dei luoghi giustificavano un indennizzo di fr. 39,28 il m2, corrispondente all'importo offerto dal Comune.
La comunione ereditaria si è aggravata al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino che, con giudizio del 19 giugno 2002, ha respinto l'impugnativa. Anche la Corte cantonale non ha considerato adempiuti i presupposti di un'espropriazione materiale e confermato l'indennità per l'espropriazione formale. Il Tribunale cantonale amministrativo ha ritenuto corretta l'indennità di fr. 5'000.-- per le costruzioni e negato il risarcimento per la soppressione di posteggi, visto che la particella non era attrezzata a tale scopo, né una licenza edilizia era stata rilasciata; ha infine ritenuto che l'indennità per tutta l'area espropriata tenesse sufficientemente conto anche del valore delle piante da frutta, sicché non si giustificava di assegnare ai proprietari un risarcimento specifico.
D.
La comunione ereditaria impugna con ricorsi di diritto pubblico e di diritto amministrativo al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo. Fa valere la violazione del diritto di essere sentito, della garanzia della proprietà, del divieto dell'arbitrio e del principio della buona fede, e lamenta un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento. Delle motivazioni si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
Il Tribunale cantonale amministrativo si conferma nella sua sentenza, mentre il Comune chiede in via principale di dichiarare inammissibili i ricorsi, subordinatamente di respingerli in quanto ammissibili. L'Ufficio federale dello sviluppo territoriale, invitato a presentare eventuali osservazioni, ha comunicato di rinunciarvi.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 128 I 177 consid. 1, 128 II 46 consid. 2a, 127 III 41 consid. 2a).
1.1 La sentenza impugnata è una decisione cantonale di ultima istanza che nega tra l'altro ai ricorrenti un'indennità per espropriazione materiale derivante da una misura pianificatoria secondo l'art. 5 cpv. 2 legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT). La sentenza può quindi essere impugnata con ricorso di diritto amministrativo in base agli art. 34 cpv. 1 LPT, 97 cpv. 1 e 98 lett. g OG. Il fatto che successivamente il Comune ha poi avviato la procedura per l'espropriazione formale del fondo non è determinante: secondo la giurisprudenza, quando l'espropriazione formale promossa dall'ente pubblico per l'acquisto di un fondo possa essere considerata come il complemento o l'estensione di una pregressa espropriazione materiale, determinata da un vincolo pianificatorio, per la quale sia dovuta un'indennità in virtù dell'art. 5 cpv. 2 LPT, il Tribunale federale riconosce aperta la via del ricorso di diritto amministrativo giusta l'art. 34 cpv. 1 LPT. Ciò permette all'ente pubblico autore della restrizione pianificatoria di avvalersi della protezione offerta dal legislatore federale per opporsi alla fissazione d'indennità eccessive, suscettibili di compromettere la pianificazione territoriale, il che poteva realizzarsi qualora la Corte cantonale avesse ammesso nella fattispecie la realizzazione di un'espropriazione materiale (DTF 118 Ib 196 consid. 1a, 117 Ib 497 consid. 7a, 116 Ib 235 consid. 1, 114 Ib 112 consid. 1a, 112 Ib 514 consid. 1a, 109 Ib 257 consid. 1). Ne consegue che in concreto è proponibile unicamente il ricorso di diritto amministrativo; il ricorso di diritto pubblico, di carattere sussidiario, è quindi inammissibile.
1.2 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG). Poiché l'istanza inferiore era un'Autorità giudiziaria, il Tribunale federale non può scostarsi dai fatti accertati, salvo ch'essi siano manifestamente inesatti o incompleti o siano stati constatati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG; DTF 127 II 297 consid. 2a, 125 II 369 consid. 2d); esso non può vagliare nemmeno la censura di inadeguatezza, non prevista dall'art. 34 LPT (art. 104 lett. c n. 3 OG). Nell'ambito di questo rimedio il giudice amministrativo federale può essere adito anche con censure relative alla violazione di diritti costituzionali dei cittadini, che valuta con lo stesso potere d'esame di quando statuisce, come giudice costituzionale, su un ricorso di diritto pubblico (DTF 120 Ib 287 consid. 3d, 119 Ib 380 consid. 1b). Il quesito di sapere se sia dovuta un'indennità per espropriazione materiale attiene al diritto e il Tribunale federale lo esamina liberamente (DTF 115 Ib 408 consid. 1b). Il Tribunale federale si impone però un certo riserbo quando devono essere valutate situazioni locali.
1.3 Chi propone un ricorso di diritto amministrativo è tenuto, secondo l'art. 108 cpv. 2 OG, a esporre motivi e argomentazioni specifici (cfr. DTF 125 II 230 consid. 1c, 123 II 359 consid. 6b/bb, 118 Ib 134 consid. 2 e rinvii). Il libero esame delle lesioni del diritto federale, che compete al Tribunale federale nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, non libera in effetti i ricorrenti dall'obbligo di presentare una compiuta, chiara e precisa motivazione, con riferimento alle considerazioni espresse dalla precedente istanza: i ricorrenti non possono limitarsi a opporre alle argomentazioni contenute nell'atto impugnato la loro versione, senza spiegare su quali punti esse violerebbero il diritto (sentenza 1E.11/2001 del 13 novembre 2001, consid. 3a, pubblicata in RDAT I-2002, n. 65, pag. 434 segg.; Peter Karlen, in: Geiser/Münch, editori, Prozessieren vor Bundesgericht, 2a ed., Basilea 1998, n. 3.75 e segg., pag. 114 segg.). In concreto, i ricorrenti ripropongono per la maggior parte del gravame in modo generico le argomentazioni già sollevate dinanzi alla Corte cantonale, senza confrontarsi con le puntuali e esaustive motivazioni contenute nel giudizio impugnato: nella misura in cui non adempie gli esposti requisiti, il gravame è inammissibile.
2.
I ricorrenti fanno valere una violazione del diritto di essere sentito siccome la Corte cantonale non avrebbe statuito su talune loro censure, in particolare riguardo all'insufficiente specificazione della pubblica utilità della zona EAP, alla pretesa realizzazione di un'espropriazione materiale e alla richiesta di interessi a partire dall'imposizione del vincolo pianificatorio.
La Corte cantonale ha diffusamente trattato tutti gli aspetti pertinenti e decisivi nella controversia, spiegando in particolare in modo preciso e approfondito per quali ragioni non erano in concreto date le condizioni di un'espropriazione materiale (cfr. sentenza impugnata pag. 5-9). Essa si è poi confrontata con la questione dell'indennità di espropriazione formale, esponendo le ragioni per cui riteneva adeguato l'importo riconosciuto dal primo giudice, e si è pronunciata sul "dies aestimandi". Il fatto che le conclusioni della Corte cantonale non corrispondono su questi punti a quelle dei ricorrenti non comporta un diniego di giustizia. D'altra parte, le argomentazioni sulla pubblica utilità del vincolo, riproposte anche in questa sede, riguardano la procedura di adozione e approvazione del piano regolatore e esulano quindi dal procedimento espropriativo (cfr. sentenza 1P.38/2001 del 9 aprile 2001, consid. 3c).
3.
I ricorrenti insistono anche in questa sede nel ritenere idoneo all'edificazione il fondo e ravvisano nella sua attribuzione alla zona EAP un'espropriazione materiale.
3.1 La Corte cantonale ha correttamente richiamato e applicato la giurisprudenza sull'espropriazione materiale e rilevato che la mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile non ne attua, di massima, i presupposti e non dà quindi luogo a indennità (cfr., da ultimo, DTF 125 II 431 consid. 3b). Solo in casi eccezionali il Tribunale federale si scosta da questo principio: così un risarcimento è riconosciuto al proprietario qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese d'urbanizzazione e di edificazione; inoltre, anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile; infine, una siffatta esigenza può pure sussistere quando il fondo sia situato nel comprensorio già largamente edificato secondo l'art. 15 lett. a LPT. Perché un indennizzo sia riconosciuto occorre quindi, in linea di massima, che, al momento determinante, il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (DTF 125 II 431 consid. 4a e rinvii).
3.2 Il Tribunale cantonale amministrativo, esaminate le varie mutazioni del regime giuridico subite dalla particella nel corso degli anni, ha concluso rettamente che il piano regolatore del 1993 è stato il primo ordinamento pianificatorio comunale conforme alla legislazione federale superiore, sicché l'attribuzione del mappale litigioso alla zona EAP costituiva un rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile e non un dezonamento. La Corte cantonale, come già il Tribunale d'espropriazione, ha quindi accertato che, al momento determinante, la particella litigiosa non era compresa in un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legislazione sulla protezione delle acque, né risultava che i ricorrenti avessero sopportato spese rilevanti per la sua urbanizzazione o edificazione. D'altra parte, la Corte cantonale, rinviando pure agli accertamenti del primo giudice, secondo cui il comprensorio in discussione era chiaramente separato dalla zona edificabile, ha ritenuto che nel 1993 il fondo non era posto entro il territorio già edificato in larga misura.
Questi accertamenti, peraltro nemmeno posti seriamente in dubbio dai ricorrenti, non sono inesatti, né sono stati eseguiti violando norme di procedura: essi vincolano quindi il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 OG) e portano a ritenere conforme agli esposti principi la conclusione della Corte cantonale secondo cui i proprietari non potevano contare nel novembre del 1993 su una fortemente probabile edificazione del loro fondo in un futuro prossimo, ciò che escludeva un'espropriazione materiale. Gli argomenti su cui insistono i ricorrenti, riguardanti segnatamente, da un lato i box e il capanno presenti sulla particella, e dall'altro le zone edificabili già parzialmente costruite nei dintorni, non sono decisivi: sulla base degli accertamenti eseguiti in sede cantonale risulta che la particella litigiosa è inserita in un assai vasto comprensorio libero da costruzioni; questo comprensorio continua a nord con un'ampia superficie boschiva.
4.
I ricorrenti criticano poi l'ammontare dell'indennità e propongono in particolare una serie di valori riguardanti fondi siti nelle vicinanze.
4.1 L'indennità espropriativa, corrispondente al valore venale del terreno espropriato, si desume in genere dal confronto dei prezzi pagati per beni simili e in analoga situazione poco prima del "dies aestimandi" (applicando di regola il metodo statistico-comparativo). All'espropriato viene pertanto riconosciuto l'importo ch'egli avrebbe oggettivamente potuto conseguire vendendo il fondo sul libero mercato a un qualsiasi potenziale acquirente. Questo prezzo, cui non va accordato valore assoluto, indica una tendenza del mercato immobiliare, in una determinata zona e in un determinato periodo, e deve essere adeguato alle caratteristiche, positive o negative, della particella in questione (ad esempio per quanto riguarda la forma, la dimensione, le qualità, la possibilità di sfruttamento), (cfr. art. 11 lett. a LEspr/TI corrispondente all'art. 19 lett. a legge federale sull'espropriazione del 20 giugno 1930; DTF 122 II 246 consid. 4, 337 consid. 5, 115 Ib 408 consid. 2c, 114 Ib 286 consid. 7 pag. 295 seg.).
4.2 La Corte cantonale ha giustamente considerato la data del 19 novembre 2001 determinante per valutare l'indennità di espropriazione formale. In effetti, qualora non vi sia anticipata immissione in possesso, come è qui il caso, l'art. 19 LEspr/TI stabilisce quale momento determinante per la valutazione la data dell'emanazione della decisione di stima da parte del Tribunale d'espropriazione. A torto i ricorrenti insistono sulla data di approvazione del vincolo, che, non essendo come visto realizzata un'espropriazione materiale, non è rilevante dal profilo dell'indennizzo. Il Tribunale cantonale amministrativo ha ritenuto attendibile il prezzo medio di fr. 26.-- il m2, fissato dal primo giudice sulla base di due compravendite concernenti fondi inedificabili di Viganello (specificate nel giudizio di primo grado), e ha corretto tale importo, indicativo, in funzione delle peculiarità della particella espropriata, quali la vegetazione, le piante da frutta, la sua ubicazione e la comodità dell'accesso. Visto che l'importo di fr. 30.-- il m2 rappresentava, di principio, il valore massimo riconosciuto in casi di espropriazione di ottimi terreni agricoli, la Corte cantonale ha confermato l'indennità espropriativa (fr. 40.-- il m2) stabilita in prima istanza dal Tribunale di espropriazione. Risulta quindi, nelle esposte circostanze, che l'indennità litigiosa è stata motivata in modo approfondito dai giudici cantonali con considerazioni pertinenti riguardanti specificatamente le caratteristiche della particella n. XXX e con riferimenti alla prassi cantonale, in particolare ai prezzi di terreni agricoli di qualità. Tali constatazioni, nelle quali non è certo ravvisabile abuso o eccesso del potere di apprezzamento, non sono state poste seriamente in dubbio dai ricorrenti e su di esse questa Corte non ha motivo di rivenire, ritenuto oltretutto l'ampio margine di apprezzamento concesso alle autorità cantonali nella valutazione di situazioni locali. D'altra parte, i valori più elevati prospettati dai ricorrenti riguardano per lo più fondi edificabili e in parte già costruiti nel Comune di Viganello e non sono quindi pertinenti nell'ambito del confronto dei prezzi.
Pure infondata è la critica relativa alla pretesa mancata presa in considerazione degli alberi da frutta, stimati dai ricorrenti in fr. 2'000.--. In effetti, contrariamente all'opinione ricorsuale, la Corte cantonale non li ha ritenuti del tutto privi di valore, ma ha considerato che l'indennizzo di fr. 40.-- il m2 riconosciuto per l'intera area espropriata, comprensiva anche di una superficie boschiva con un valore inferiore, comprendeva pure il corrispettivo delle piante da frutta. Quanto all'asserita perdita di posti auto, la Corte cantonale ha rilevato che il fondo non accoglieva posteggi attrezzati o sistemati come tali, né i ricorrenti avevano ottenuto o chiesto una licenza edilizia in tal senso: questi accertamenti non sono viziati da inesattezze o incompletezze manifeste, che i ricorrenti nemmeno adducono, sicché la questione non deve essere esaminata ulteriormente.
5.
Ne segue che il ricorso di diritto pubblico deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto amministrativo deve essere respinto nella misura della sua ricevibilità. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Al Comune di Viganello, che non dispone di un proprio servizio giuridico, vanno riconosciute ripetibili della sede federale, da porsi a carico dei ricorrenti (art. 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso di diritto pubblico è inammissibile.
2.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di diritto amministrativo è respinto.
3.
La tassa di giustizia complessiva di fr. 8'000.-- è posta a carico dei ricorrenti in solido i quali rifonderanno, sempre con vincolo di solidarietà, al Comune di Viganello un'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione alla rappresentante dei ricorrenti, al patrocinatore del Comune di Viganello, al Tribunale di espropriazione, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 12 dicembre 2002
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente: Il cancelliere: