160 Staatsreeht.
H. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT
LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE
19. Urteil vom 6. Mä,rz 1914 i. S. Squindo
gegen Schaft'hausen.
Viehseuchenpolizei und Gewerbefreiheit. Art. 69 BV. Kom-
petenz der Kantone zum Erlass seuchenpolizeilicher Be-
stimmungen. Zulässigkeit des Verbots der Ausübung des
Hausiergewerbes
in dem von der Maul-und Klauenseuche
betroffenen oder bedrohten Gebiete auch vor Art. 31 BY.
A.. -Der Rekurrent Squindo, der seit Jahren von
seinem Wohnsitze Thayngen aus
einen Handel mit Tuch-
waren und Bettfedern betreibt, wurde
am 15. Novem-
ber 1913 vom Gemeinderat Feuerthalen (Zürich) mit
10 Fr. gebüsst, weil er entgegen einem von der genannlen
Behörde
am 7. November 1913 gefassten und in den
Bezirksblättern
und SchafIhauser Tageszeitungen publi-
zierten Beschluss, durch den zwecks Verhütung der
Ent-
schleppung der Maul-und Klauenseuche j egli ehe s .
Hausieren sowie auch das ArbeitsucheIl durch zuwan,..
dernde Personen im Gerneind g. hiete unler Androhung
von Busse streng untersagt ) worden war, bei verschie-
denen
im Dorfe wohnhaften Kunden zur Aufnahme von
Bestellungen vorgesprochen habe.
Da er die Bussenverfüguug nicht anerkennen wollte,
überwies der Gemeinderat die Sache gemäss 1055 des
zürcherischen Rechtspflegegesetzes (RPfG) dem zustün-
digen Bezirksgericht Andelfingen, welches durch Urteil
vom 6. Dezember 1913 die Busse, im wesentlichen ge-
stützt auf folgende Erwägungen bestätigte: Gegenstand
des gerichtlichen Verfahrens könne
nur die Frage sein,
ob der Gebüsste durch sein Verhalten das vom Gemeinde-
rat aufgestellte Verbot übertreten habe: eine Ueber-
Handels-und Gewerbefreiheil. N0 19. 161
prüfung des Verbotes selbst auf seine materielle Giltig-
keit stehe dem Gerichte nicht zu: dazu wären nur die
Verwaltungsbehörden
im Beschwerdewege kompetent.
NunseiaUerdings richtig, dass der Gebüsste sich nicht
mit dem Verkaufe von Waren im Umherziehen, sondern
nur mit der Aufnahme von Bestellungen nach mitge-
führten Mustern befasse, seine
Tätigkeit also juristisch
gesprochen nicht diejenige eines Hausierers, sondern
eines Handelsreisenden
im Sinne des Bundesgesetzes
vom 24.
Juli 1892 sei, wie er sich dem auch im Besitze
der durch dieses Gesetz vorgeschriebenen
Patentkarte
befinde. Da der Beschluss des Gemeinderates seinem
Wortlaute nach nur das Hausieren unter Strafe stelle,
scheine
daher auf den ersten Blick keine Uebertretung
desselben vorzuliegen. Indessen würde diese wörtliche
Interpretation
der Sache nicht gerecht. Offenbar habe
der Gemeinderat mit dem Ausdruck Hausieren nicht
nur das Hausiergewerbe im eigentlichen Sinne treffen,
sondern
überhaupt den Handelsverkehr von auswärts
her in der Gemeinde, soweit er im Absuchen der Kunden
in den Häusern bestehe, unterdrücken wollen, wie u. a.
auch
daraus hervorgehe, dass das Aufsuchen von Arbeit
durch
von auswärts Zuwandernde dem Hausieren gleich-
gestellt worden
sei. Nachdem der Gebüsste zugebe, dass
er in Kenntnis des Verbotes drei Kunden in der Ge-
meinde FeuerthaIen besucht habe, sei daher die Busse
zu bestätigen.
B. -Ungefähr gleichzeitig mit dem Beschlusse des
Gemeinderates FeuerthaIen hatten auch eine Anzahl
schafibauserischer Gemeinderäte dem Rekurrenten das
Betreten des Gemeindegebietes zum
Zwecke der Auf-
nahme von Bestellungen wegen der
damit verbundenen
Gefahr der Einschleppung der Maul-
und Klauenseuche
verboten.Squindo beschwerte sich hierüber beim Regie-
rungsrat. Dieser wies jedoch die Beschwerde
durch Be-
schluss vorn 6. Dezember 1913 mit der Begründung
ab:
( Es muss zugegeben werden, dass das Verbot des
Kunslenbesuches den Beschwerdeführer schwer trifft und
dass vielleicht die Gemeindebehörden in der Erschwe-
rung des Verkehrs und Handels namentlich in unver-
seuchten Gemeinden etwas weit gehen. Sofern daher
Geschäftsleute sich den nötigen Desinfektionsmassnahmen
unterziehen, wozu sich der Beschwerdeführer ohne Wei-
teres bereit erklärt,
und sofern ein gleichzeitiger Verkehr
mit verseuchten Gemeinden gemieden wird, dürfte nach
Ansicht
der Minderheit des Regierungsrates der Be-
schwerde Rechnung getragen
und die Gemeindebehörden
zur Duldung der Geschäftstätigkeit des F. Squindo un-
ter den erwähnten Kautelen verarilasst werden. Die
Mehrheit des Regierungsrates kann diese Ansicht nicht
teilen. Bei der Absuchung der Häuser zum Zwecke der
Entgegennahme von Bestellungen
unter Mitnahme von
Mustern ist die Verschleppungsgefahrungefähr in gleichem
Masse vorhanden wie beim Hausjerhandel,
der bekanntlich
verboten
ist; es ist deshalb die vom Beschwerdeführer
praktizierte
Handdstätigkeit vom seuchen polizeilichen
Standpunkt aus gleich zu behandeln, wie der Hausier-
handel. d. h. es
ist jener wie dieser zu unterlassen. Jeden-
falls
kann der Regierungsrat den Gnmeindebehörden.
welche nach dieser Richtung strenge Maflsnahmen zur
Verhütung der Einschleppung der Maul-und Klauen-
seuche ergreifen,
nicht in de!! Arm fallen. Dagegen muss
dann verlangt werden. dass selbstverständlich eine Gleich-
behandlung aller Geschäftsreisellden
eintritt und dass nicht
Ausnahmen eintreten.
In letzterem Falle würde jede Be-
schwerde geschützt werden müssen.
)
. C. -Gegen diesen Beschluss des Regierungsrates so-
':le gegen das in Fakt. A erwähnte Urteil des Bezirksge-
fl?hts Andelfingen vom gleichen Tage hat Squilldo mit
Emgabe vom 16. Dezember 1913 den staatsrechtlichen
ekurs an das Bundesgericht ergriffen mit dem Antrage.
sie
au: zuheben. ur Begründung wird geltend gemacht,
dass
em allgememes Veroot oos.BetreteHft des Gemeinde-
Handels-und Gewerbefreiheit. N° 19.
lIis
gebietes durch Handelsreisende, wie es dieschaffhause-
rischen
und die angrenzenden zürcherischen Gemeind .n
aufgestellt hätten. weil über den Kreis der zur Bekäm-
pfung der Seuchengefahr erforderlichen Massnahmen
hinausgehend
und für die Betroffenen von geradezu
ruinösen Folgeß begleite1. unzulässig sei
und gegen die
Art. 31 und 69 BV verstosse.
D.
-Der Regierungsrat von Schaffhausen und das
Bezirksgericht Andelfingen haben auf Abweisung des Re-
kurses angetragen,
der erstere unter Verweisung auf die
Motive seines angefochtenen Beschlusses, das letztere,
indem es
msführt: gemäss 1040 RPfG sei als Polizei-
übertretung anzusehen
jedes Zuwiderhandeln gegen
ein Polizeigesetz oder eine Polizeiverordnung, sowie
die Nichtbeachtung
anderweitigf r. durch kompetente
Behörden
unter Androhung von Strafe erlassener Befehle,
Verbote
und Anordnungen. wenn. sie nicht gegen eine
bestimmte Person
gerichtet) seien. Das Gericht habe
sich
daher darauf beschränken münsen. zu prüfen. ob
der Gemeinderat zu seinem Verbote
formell kompetent
gewesen sei, was im Hinblick auf die
94 litt. d und
95 des Gemeindegesetzes ohne weiteres babe bejaht wu-
den müssen, und ob der Rekurrent dasselbe übertreten
habe. Eine weitergehende Kognition
habe ihm nicht zu-
gestanden. Insbesondere sei es nicht berechtigt gewesen,
zu unter: uchen, ob die Gemnindebehörde beim Erlasse
ihrer Massnahme innert der
Schranken von Verfassung
lInd -Gesetz geblieben sei. Hätte es dies getan. so hätte
es sich damit Befugnisse angemasst, die nach dem gel-
tenden kantonalen
Recht (Art. 40 Ziff. 5 und 45 KV)
einzig den Verwaltungsbehörden (Bezirksrat
und Regie-
rungsrat)
zustünden. Wenn eine Verletzung der Gewerbe-
freiheit vorliegen sollte, so könnte sie mithin
nur durch
den Erlass des
Gemeinderate Feuerthalenund nicht
durch das
Urteil des Bezirksgerichts geschaffen worden
sein.
Das Bundesgericht zieht
in Erwägung:
- -Da dem Rekurrenten gegenüber dem Urteile des
Bezirksgerichts Andelfingen noch das Rechtsmittel der
Nichtigkeitsbeschwerde an die Appellationskammer des
Obergerichts gemäss 1090 ff. des zürcherischen RPfG
offen gt'standen hätte, liesse sich fragen, ob nicht das
Eintreten auf die Beschwerde, soweit sie sich gegen
dieses Urteil richtet, mangels Erschöpfung des kantona-
len Instanzenzuges
zu verweigern sei. Die Frage kann
indes. en offen gelassen werden, weil sich der Rekurs ma-
teriell ohne weiteres als
unbegründet erweist.
- -Wie das Bundef:gericht schon in dem Urteil vom
- Dezember 1897 in Sachen Weissenbach (AS 23 II
S. 1554 E. 2) ausgesprochen hat, darf die Bestimmung
des Art.
69 BV, welche dem Bunde die Befugnis zum
Erlasse von Normen
über die gegen gemeingefährliche
Epidemien
und Viehseuchen zu treffenden gesundheits-
polizeilichen
Verfügungen ) einräumt, nicht dahin aus-
gelegt werden, dass
damit den Kantonen jedes Gesetz-
gebungs-oder Verordnungsrecht auf dem
Gebktc der
Epidemien-und Seuchenpolizei genonimen wäre.
Unzu-
lässig sind nur solche Vorschriften, welche dem Bun-
desrecht, d. h. dem vom
Bund auf Grund des Art. 69
erlassenen Bestimmungen,
'Yidersprechen. Dagegen kann
den Kantonnn abgesehen hievon nicht verwehrt werden,
in der Seuchenpolizei weiter zu gehen, als dies der
Bun-
desgesetzgeber getan hat, sei es indem sie den Kreis der
davon betroffenen Krankheiten ausdehnen, sei es indem
sie
zur Bekämpfung der Seuche selbst noch strengere
Massnahmen
vorSchreiben, als sie von Bundeswegen vor-
gesehen sind.
Der Umstand, dass das Bundesgesetz über
polizeiliche Massregeln gegen Viehseuchen vom 8. Fe-
bruar 1872 eine Beschränkung des Personenverkehrs bei
Anlass von Seuchen, wie sie das Verbot des Betretens
HandeIs-und Gewerbefreiheit. N° 19.
verseuchten oder von der Ansteckungsgefahr bedrohten
Gebietes durch Hausierer und Handelsreisende enthält,
nicht vorsieht,
kann daher nicht dazu führen, dahinge-
hende k a
nt 0 n ale Vorschriften als einen Eingriff in die
aus Art. 69
BV sich ergebende Gesetzgebungshoheit des
Bundes
und deshalb ungiltig zu betrachten. Dass solche
Vorschriften ferner, wenn
und soweit sie zur Bekämpfung
der Seuchengefahr geboten erscheinen,
trotz der darin
an sich liegenden Beeinträchtigung der freien Gewerbe-
ausübung auch nicht gegen die Garantie der Gewerbe-
freiheit verstossen, folgt ohne weiteres daraus, das
Art. 31
litt.
d BV gegenüber dem allgemeinen Grundsatze des
Abs. 1 ebenda ausdrücklich die
sanitätspolizeilichen
Massregelll gegen Epidemien
und Vieseuchen vorbehält. .
Fraglich
kann demnach nur sein, ob jene Prämisse zu-
treffe,
d. h. ob das gedachte Verbot sich wirklich aus
seuchen polizeilichen Gründen rechtfertigen lasse.
Das ist
aber zweifellos zu bejahen. Wie aus den . Antworten der
Kantonsregierungen auf eine vom Instruktionsrichter
an
sie gerichtete Anfrage hervorgeht, stehen die schaffhau-
serischen
und zürcherischen Gemeinden mit dieser Mass-
llahme keineswegs allein, sondern sind bei Anlass des
letzten Auftretens
der Maul-und Klauenseuche beinahe
in allen grösseren landwirtschaftlichen Kantonen, sei es
durch die kantonalen sei es durch die Gemeindebehörden,
V orschrifinerlassen worden. welche darauf hinzielten.
die Ausübung des Hausiergewerbes in der Infek-
tions.. und Schutzzone entweder gänzlich zu untersagen
oder doch wesentlich einzuschränken. Liegt darin selbst-
verständlich auch kein zwingender Beweis dafür, dass ein
solches Verbot
zur Bekämpfung der Seuche schlechthin
unentbehrlich sei. so ergibt sich doch daraus
zum min-
desten soviel, dass es allgemein als ein
wir k sam es
Mittel zur Verhütung einer wt.itern Verbreitung dersel-
ben gilt. Dies muss aber genügen,
um es als zulässige
sanitätspolizeiliche Massregel im Sinne von Art.
31 litt. d
BV ZU betrachten und damit seine Anfechtung aus dem
Gesichtspunkte
der Gewerbefreiheit auszuschliessen, Und
zwar auch dann, wenn es sich, wie hier, nicht nur auf
das Hausiergewerbe im eigentlichen Sinne, sondern auch
auf die Ausübung des Handelsreisendenberufes erstreckt.
Denn es ist klar, dass der Grund, welcher inbezug auf
das erstere zur Aufstellung des Verbotes geführt hat,
nämlich die Erwägung, dass die . Ansteckung bei der
Maul-und Klauenseuche nicht nur durch das Vieh selbst,
sondern
ebensosehrauch durch die Menschen vennittelt
wird. welche mit erkrankten Tieren direkt oder indirekt
in Berührung gekommen sind, und dass daher die Aus-
übung ambulanter Berufsarten in der verseuchten oder
durch die Seuche
bedrohten Zone eine wesentliche Er-
höhung der Verbreitimgsgefahr bedeutet, in ganz gleicher
Weise auch
für die Tätigkeit des Geschäftsreisenden
zutrifft.
Wenn somit die Gemeinde Feuerthaien und die im
Beschlusse des Regierungsrates von Schaffhausen erwähn-
ten schaffhauserischen Gemeinden dem Rekurrenten das
. Betreten ihres Gebietes zur Aufnahme von Bestellungen
bei den Gemeindeeinwohnerp.
mit Rücksicht auf die
herrschende Maul-
und Klauenseuche' verboten haben,
so kann darin weder ein Verstoss gegen Art. 69 BV
noch gegen die Gewerbefreiheit erblickt werden. Dies
uinsoweniger. als zugegebenermassen zur kritischen Zeit
gerade die Gemeinde Thayngen, wo der Rekurrent wohnt
und von wo aus er seinen Beruf aunt, in erheblichem
Masse von der Seuehe ergriffen war. Ob aber die Ge-
meinderäte
kompetent gewesen seien, von sich aus ein
solches Verbot
zu erlassen oder ob dasselbe nicht rich,.
tigerweise von den kantonalen Behörden hätte ausgehen
müssen,
hat das Bundesgericht nicht zu untersuchen, da
der Rekurrent die formelle Giltigkeit der betreffenden
Erlasse
nicht angefochten, sondern sich darauf beschränkt
hat, ihre sachliche Vereinbarkeit mit den erwähnten
Verfassungsnormen zu bestreiten.
I
r
i
I
Handels und Gewerbefrniheit. N° 20.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.
20. 'O'rteU vom 3. AprU 1914 i. S.
Verein stadtzürcherischer Iinobesitzer gegen Zürich.
Art. 178 OG und Art. 31, 4 BV. Staatsrechtlicher Rekurs gegen
einen Wiedererwägungsentscheid. Zulässigkeit
der gestützt
auf die Vorschriften eines kantonalen Gesetzes, welches die
Beschäftigung von Angestellten und Arbeitern in gewerb-
lichen Betrieben an öffentlichen RUhetagen untersagt bezw.
beschränkt, getroffenen Verfügung, wonach die Kinematho-
graphentheater an Ruhetagen nur während einer beschränk-
ten Zahl von Stunden offen gehalten werden dürfen.
A. -DaszÜfcherische Gesetz .betreffend die öffentli-
chen
Ruhetage vom 12. Mai 1007 bestimmt im 1, 6
und 8 bis 10:
- Die Sonntage und folgende Festtage; Neujahrs-
tag, Karfreitag, Ostermontag Auffahrt, Pfingstmontag
und heide Weinachtstage werden als öfftmtliche Ruhe-
tage erklärt. Es dürfen nicht mehr als zwei öffentliche
Ruhetage unmittelbar auf einander folgen: wenn der
erste Weinacbtstag .('l5. Dezemhet).:auf .einen Freitag oder
Montag fällt, 'SO fällt leI' zweiteW-einaehtstag als Ruhe-
tag aus.
- Am Karfreitag, Ostennontag. Pfmgstsonntag, eid-
genössischen
Bettag und am ersten Weinachtstag dürfen
weder Theatervorstellungen, noch
Konzerte und Schau-
stellungen stattfinden. Ausnahmen können
vom Gemein-
derate für die Aufführullg von Musikwerken ernsten
Cbarakters bewilligt werden.
)
. 8. An den öffentlichen Ruhetagen ist untersagt :
a) Die Beschäftigung von Arbeitern und Angestellten
in den industriellen, kaufmännischen, gewerblichen
und handwerkmässigen Betrieben ;