- Arteil vom 16. Nov. 1911 in Sachen
Helvetia und Konsorten gegen Graubünden.
Rekurs wegen Verletzung der kantonalen Eigentumsgarantie, Miss
achtung der derogatorischen Kraft des eidgenössischen Rechts und
Verletzung der Rechtsgleichheit, bezw. Willkür, durch eine Bestim-
mung eines kantonalen Gebäudeversicherungsgesetzes, wonach mit
dem Tage der Betriebseröffnung der staatlichen Anstalt alle be-
stehenden Versicherungsverträge, soweit sie Gebäulichkeiten betreffen,
die unter die staatliche Versicherung fallen, ohne Entschädigung
aufgehoben werden.
a) ad Verletzung der kantonalen Eigentumsgarantie : Die durch
den Eingriff affizierten Forderungsrechte als Gegenstand der Eigen
tumsgarantie. Die Natur des in Frage stehenden Eingriffs als eines
solchen in die Substanz jener Forderungsrechte (Erw. 2). Die
Eigentumsgarantie als Schranke nicht nur für die Administrativ
behörden, sondern auch für den Gesetzgeber; auch wenn die Ver-
fassung von vornherein die gesetzlichen Ausnahmen vorbehält?
(Erw. 3). Die in den meisten Kantonsverfassungen enthaltene Be-
stimmung, dass Expropriationen nur im öffentlichen Interesse
und nur gegen Entschädigung zulässig seien, stellt weniger eine
Ausnahme vom Grundsatz der Eigentumsgarantie, als vielmehr eine
Bestätigung und Spezifizierung dieses Grundsatzes in Bezug auf
eine bestimmte Art von Privatrechten dar, sodass bei den übrigen
Privatrechten die Frage offen bleibt, in welchem Masse sie geschützt
seien, insbesondere ob auch für sie der Satz gelte, dass ihre Auf-
hebung oder Entziehung nur gegen Entschädigung gestattet sei. A
fortiori muss der Gesetzgeber in dieser Beziehung dann frei sein,
wenn in der Verfassung sogar die Expropriation nicht besonders
erwähnt ist. Momente, die darnach bei der Frage der Gewährung
einer Entschädigung berücksichtigt werden dürfen. Das Requisit
des öffentlichen Interesses als ein solches, das nach moderner Rechts-
auffassung die Voraussetzung eines jeden Eingriffs in die Privat
rechtssphäre der Bürger bildet (Erw. 4). Anwendung dieser Grund-
sätze auf den konkreten Fall: die staatliche Gebäudeversicherung
als eine, keineswegs etwa fiskalischen Interessen dienende, Wohl
fahrtseinrichtung; die Aufhebung der privaten Versicherungsver-
träge als eine nicht wohl zu vermeidende Begleiterscheinung der
rationellen Durchführung der staatlichen Versicherung, und somit
ebenfalls als eine im öffentlichen Interesse getroffene Massnahme, die
unter den vorliegenden Umständen auch ohne Entschädigung zulässig
war (Erw. 5).
b) ad Missachtung der derogatorischen Kraft des eidgenössischen
Rechts : Die angefochtene Bestimmung als eine solche des öffent
lichen Rechts, zu deren Erlass daher der kantonale Gesetzgeber beim
Mangel einer einschränkenden Bestimmung des Bundesrechts befugt
war, sofern es sich dabei nicht etwa um eine aus fiskalischen Gründen
vorgenommene Verschiebung der Grenze zwischen dem kontonalen
öffentlichen Recht und dem eidgenössischen Privatrecht handelte
(Erw. 6).
c) ad Verletzung der Rechtsgleichheit, bezw. Willkür : Die an
gefochtene Gesetzgebung als eine Gelegenheitsbestimmung, bei deren
Erlass jedoch der Staat das Mittel der Gesetzgebung nicht etwa dazu
missbraucht hat, um sich selber, als Fiskus, einen ihm nach der
objektiven Rechtsordnung nicht zukommenden finanziellen Vorteil zu
verschaffen. Unbegründetheit des Rekurses auch vom Standpunkte
der Theorie von der ausgleichenden Gerechtigkeit , da es sich im
vorliegenden Fall um eine massvolle und schonende Uebergangsbe
stimmung handelt, durch die den Rekurrenten ohne das Hinzutreten
besonderer, von ihnen selbst herbeigeführter Umstände überhaupt kein
nennenswerter Schaden zugefügt worden wäre. (Erw. 7).
A. Die Rekurrenten Nr. 1 12 betreiben im Kanton
Graubünden das Feuerversicherungsgewerbe und haben u. a. mit
den Rekurrenten Nr. 13 30 Versicherungsverträge über ver
schiedene, den letztern gehörende Gebäude abgeschlossen.
Während die Verträge früher meist auf eine kürzere Dauer
(vorzugsweise auf 5 Jahre) abgeschlossen worden waren, fanden
in den Jahren 1906 und 1907, als sich ergab, daß die schon
seit langem projektierte Verstaatlichung der Gebäudeassekuranz
wahrscheinlich zu stande kommen werde, fast nur noch Vertrags
abschlüsse auf 10 Jahre statt, und es wurden außerdem zahlreiche
bestehende Verträge auf die Dauer von 10 Jahren prolongiert,
bezw. erneuert. Bei den Akten befinden sich u. a. folgende, hierauf
bezügliche Zirkulare:
Zirkular der Hauptagentur der Northern
vom 10. Januar 1906.
An die Herren Vertreter der Northern Assurance Company.
Die unausbleibliche kantonale Versicherung veranlaßt mich,
Ihnen folgende Punkte ans Herz zu legen.
Wenn immer möglich, sollten Sie trachten, die Versicherungen
oder Erneuerungen auf eine feste Dauer von 10 Jahren abzu
schließen. Sie sichern sich dadurch auf eine Reihe von Jahren
den Inkasso, auch wenn inzwischen die kantonale Versicherung
in Kraft tritt, da diese letztere die bestehenden Verträge respek
tieren muß."
Zirkular der Hauptagentur der Northern
vom 10. Mai 1906.
An die Herren Vertreter der Northern Assurance Company
in London.
Angefaltet übermachen wir Ihnen einen Tarif mit ganz be
deutend reduzierten Ansätzen.
Dieser Tarif entspricht in allen Teilen ganz genau denjeni
gen der Konkurrenz, darf jedoch, wie bei jener, nur für
Versicherungen mit 10 jähriger fester Dauer angewendet
werden.
Eine Unterbietung kann und darf von jetzt an nicht mehr
vorkommen. Es fällt daher die von den Versicherungsnehmern
so gerne angewandte Taktik der billigeren Konkurrenz als gegen
standslos dahin.
Wir hoffen zuversichtlich, daß Sie sich diese neue günstige Kon
junktur zu Nutze machen und sich durch angestrengte Tätig
keit auf Jahre hinaus das Geschäft sichern werden.
Undatiertes Chargé Zirkular der Hauptagentur
der Northern an die Versicherten.
Wie die anderen im hiesigen Kanton arbeitenden Feuer Ver
sicherungsgesellschaften, prolongiert auch die Northern Assurance
Co. ihre sämtlichen Policen auf eine weitere, feste Dauer von
10 Jahren.
Um den tit. Versicherten jegliche diesbezüglichen Kosten zu
ersparen, übermachen wir Ihnen mittelst eingeschriebenem Brief
einen entsprechenden Nachtrag zu ihrer Police und betrachten wir
Ihr Stillschweigen als Zustimmung.
Zirkular der Generalagentur der Helvetia
an die Versicherten.
Wir erlauben uns, Sie darauf aufmerksam zu machen, daß
die Jahresprämie Ihrer laut Police Nr..... bei uns abgeschlossenen
Versicherung am .ten.... im Betrage von ....Fr. fällig wird
und benützen diesen Anlaß, Ihnen mitzuteilen, daß wir infolge
Einführung eines neuen Prämientarifs in der Lage sind, dieselbe
auf ....Fr. herabzusetzen, sofern Sie sich bereit erklären, die Ver
sicherung vom oben genannten Verfalltage ab auf 10 Jahre,
also bis zum ten.... 19.. zu verlängern.
Zirkular der Generalagentur der
Basler Versicherungs Gesellschaft gegen Feuerschaden
an die Versicherten.
Wir machen Sie hierdurch höflichst darauf aufmerksam, daß
am ten.... 19.. die Prämie Ihrer Police Nr..... fällig wird.
Sofern Sie nun gesonnen sind, von dem genannten Tage ab
eine neue Versicherung auf 10 Jahre abzuschließen, könnten wir
Ihnen eine billigere Prämie als bisher in Aussicht stellen. Ihre
Prämie würde von dem erwähnten Tage ab statt .... vom Tausend
nur noch .... vom Tausend betragen.
Zirkular der Hauptagentur der Northern
an die Versicherten.
Die Prämie Ihrer Versicherungs Police Nr..... wird am.....
19.. fällig. Obwohl die Vertragsdauer erst mit dem... abläuft,
fragen wir Sie hiemit an, ob es Ihnen genehm ist, auf Grund
des jetzigen Prämientarifs, der wesentlich billigere Prämien auf
weist, eine neue Police mit 10 jähriger fester Dauer zu erhalten.
Zirkular einer Agentur der Union
an die Versicherten.
In der Annahme, daß es auch Ihnen daran liege, Ihre
Feuer Versicherungs Police Union Nr.... von ...Fr. auf eine
längere Dauer zu den bisherigen billigen Prämiensätzen zu
erneuern, senden wir Ihnen hiermit einen spesenfreien Pro
longationsschein, gültig bis 1. X. 1917. Wenn Sie hiemit einig
gehen, wollen Sie die zwei für unsere Direktion bestimmten
Exemplare unterzeichnen und uns baldmöglichst zurücksenden.
Wir wollen bei diesem Anlasse nicht verfehlen, Sie darauf
aufmerksam zu machen, daß, falls die kantonale Versicherung zu
stande kommen sollte, Sie nicht wissen können, zu welchem
Prämiensatze Sie dort angenommen werden, und außerdem bei
eintretenden größern Brandschäden zu einer Nachprämie ver
pflichtet werden können, was bei der Union nicht der Fall ist,
da deren Prämie für die ganze Dauer unveränderlich und fest
ist."
Am 13. Oktober 1907 hat das Volk des Kantons
Graubünden ein ihm vom Großen Rate vorgelegtes Gesetz be
treffend die Gebäude Brandversicherung im Kanton Graubünden
angenommen, aus welchem folgende Bestimmungen hervorzuheben
sind:
1: Es wird im Kanton eine Brandversicherungsanstalt
für Gebäude errichtet. Die Versicherung bei derselben ist, soweit
gegenwärtiges Gesetz nicht eine Ausnahme vorsieht, für alle im
Kanton befindlichen und noch zu erstellenden Gebäude zum
Schätzungswerte obligatorisch. Die Anstalt hat ihren Sitz und
Gerichtsstand in Chur.
2: Die Versicherungsanstalt beruht auf Gegenseitigkeit in
dem Sinne, daß die Eigentümer der bei derselben versicherten
Gebäulichkeiten nach Maßgabe des gegenwärtigen Gesetzes ein
ander wechselseitig die Vergütung der an diesen Gebäulichkeiten
erlittenen Schäden gewährleisten....
4: Die gegenseitige Gewährleistung haftet an sämtlichen in
den Brandversicherungskataster aufgenommenen Gebäulichkeiten
als eine Reallast in dem Sinne, daß den jeweiligen Eigen
tümern die Einzahlung der ordentlichen und außerordentlichen
Beiträge obliegt.
5: Der Kanton haftet subsidiär für alle Verbindlichkeiten
der Anstalt. Als besondere Garantie dient vorab der Reserve
fonds
Der Reservefonds wird durch ein kantonales Dotationskapital
von 1 ½ Millionen Franken gegründet und nach der Gründung
und Organisierung der Versicherungsanstalt durch diese verwaltet.
Die Zinsen dieses Kapitals fallen zur Hälfte in die Anstalts
kasse, zur Hälfte in den Reservefonds."
6 Abs. 1: Von der Versicherung in der kantonalen Brand
versicherungsanstalt sind ausgeschlossen:
Sprengstoffmagazine,
Feuerwerklaboratorien, Pulvermühlen,
Neolin und Benzinmagazine, chemische Fabriken mit Benutzung
oder zur Bereitung selbstendzündlicher oder anderer besonders
feuergefährlicher Stoffe, Hochöfen und dgl., sowie Bauten mit
vorübergehender Zweckbestimmung und solche im Werte von
weniger als 200 Franken."
8: Es ist untersagt, Gebäude, welche in die kantonale
Brandversicherungsanstalt aufgenommen werden, noch anderwärts
gegen Feuerschaden zu versichern.
Übertretungen dieses Verbotes durch den Versicherer oder den
Versicherten sind mit einer Buße bis auf 500 Fr. zu bestrafen.
Überdies verwirkt der mehrfach Versicherte dadurch jeden Anspruch
auf Entschädigung gegenüber der kantonalen Anstalt.
13 Abs. 1: Die Brandversicherungsanstalt wird unter der
Oberaufsicht des Kleinen Rates durch demselben unterstellte
Beamte verwaltet.
51: Reicht der einfache Beitrag zur Deckung der Jahres
ausgaben der Anstalt nicht hin, so wird bei Anlaß des nächsten
Einzugs des ordentlichen Beitrages, soweit erforderlich, ein Nach
trag bezogen, welcher jedoch die Höhe eines einfachen Beitrages
nicht übersteigen darf. Sollte auch der außerordentliche Beitrag
zur Deckung der Ausgaben des Jahres, für welches er bezogen
wird, nicht genügen, so kann der Reservefonds angegriffen werden.
52: Die allfälligen jährlichen Überschüsse eines Verwal
tungsjahres fallen in den Reservefonds.
56: Sobald der Reservefonds 3 Millionen erreicht hat,
soll eine angemessene Amortisation des Dotationskapitals aus
dem Betriebsüberschuß eintreten. Gleichzeitig kann der Große
Rat eine Anderung der Prämien für einzelne oder mehrere Ge
bäudeklassen beschließen.
Ebenso kann der Große Rat von diesem Zeitpunkt an ver
fügen, daß die kantonalen Bedachungsprämien aus der Anstalts
kasse bezahlt werden und daß für die Erstellung neuer Hydranten
anlagen Subsidien aus der Anstaltskasse verabfolgt werden.
58: Der Große Rat wird durch besondern Beschluß den
Zeitpunkt der Betriebseröffnung der Anstalt festsetzen."
59: Mit dem Tage der Betriebseröffnung der staatlichen
Versicherung werden alle bestehenden Versicherungsverträge gegen
über Privatversicherungsanstalten, soweit sie Gebäulichkeiten im
Kanton betreffen, die unter die staatliche obligatorische Versicher
ung fallen, ohne Entschädigung aufgehoben.
Der Große Rat wird den Privatversicherungsgesellschaften
eine entsprechende Frist zur Abrechnung und Liquidierung der
noch nicht ausgelaufenen Versicherungsverträge einräumen.
Vom Tage der Annahme dieses Gesetzes an können Ver
sicherungsverträge über Gebäulichkeiten, die nach gegenwärtigem
Gesetze der kantonalen Versicherung unterliegen, bei Privatgesell
schaften gültig nur bis zum Zeitpunkte des Betriebsbeginnes der
Anstalt abgeschlossen werden.
Dieses Gesetz ist am 25. Oktober 1907 ordnungsgemäß pro
mulgiert worden.
Durch Beschluß vom 2. Juni 1908 hat der Große Rat in
Ausführung von 58 des Gesetzes den Zeitpunkt der Betriebs
eröffnung der kantonalen Brandversicherungsanstalt auf den
- Dezember 1912 festgesetzt.
C. Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ist hervorzu
heben, daß in 53 Abs. 1 des kleinrätlichen Entwurfes ( 59
Abs. 1 des definitiven Gesetzestextes) die Worte ohne Entschädi
gung noch nicht enthalten waren. Der zitierte 53 des Ent
wurfs lautete:
AS 37 I 1911
Mit dem Tage der Betriebseröffnung der staatlichen Versicher
ung sind alle bestehenden Versicherungsverträge gegenüber Privat
Versicherungsanstalten, soweit sie Gebäulichkeiten im Kanton be
treffen, die unter die staatliche obligatorische Versicherung fallen,
aufgehoben.
Der Große Rat wird den Privat Versicherungsgesellschaften
eine entsprechende Frist zur Abrechnung und Liquidierung der
noch nicht ausgelaufenen Versicherungsverträge einräumen. Vom
Tage der Annahme dieses Gesetzes an können Versicherungsverträge
über Gebäulichkeiten, die nach gegenwärtigem Gesetze der kanto
nalen Versicherung unterliegen, bei Privatgesellschaften gültig
nur bis zum Zeitpunkte des Betriebsbeginnes der Anstalt abge
schlossen werden."
Die mit der Vorberatung des Gesetzes betraute Großratskom
mission beantragte gegenüber der Fassung des Kleinen Rates fol
gende Bestimmung:
Mit dem Tage des Inkrafttretens dieses Gesetzes gehen alle
bestehenden, rechtsgültigen Versicherungsverträge, soweit sie Ge
bäulichkeiten im Kanton betreffen, die unter die staatliche obli
gatorische Versicherung fallen, auf die kantonale Versicherungs
anstalt über in dem Sinne, daß diese die betreffenden Prämien
bis zum Ablauf des Vertrages an Stelle des Eigentümers be
zahlt, dagegen bei entstehenden Brandschäden die bezügliche Ver
gütung empfängt.
Der Versicherte wird von der kantonalen Anstalt nach Maß
gabe dieses Gesetzes entschädigt und hat nach Wahl derselben
entweder die durch dieses Gesetz oder die durch Privatversicher
ungsverträge normierten Prämien zu bezahlen.
Vorausbezahlte Prämien sind von der Brandversicherungsan
stalt mit den Versicherten zu verrechnen.
Mit 35 gegen 26 Stimmen gab jedoch der Große Rat dem
kleinrätlichen Entwurf, unter Beifügung der Worte ohne Ent
schädigung", den Vorzug.
Über das Verhältnis der projektierten kantonalen Anstalt zu
den bestehenden Versicherungsverträgen hatte sich der Kleine Rat
zu Handen des Großen Rates von zwei Versicherungstechnikern
(R. Suter, Direktor der aargauischen Gebäude Versicherungsan
stalt, und Fr. Schwab, Verwalter der Brandversicherungsanstalt
des Kantons Bern) je ein Gutachten erstatten lassen. Aus diesen
beiden Gutachten ist hervorzuheben:
Aus dem Gutachten des Direktors Suter: Der 53,
wie er aus den Beratungen des Großen Rates hervorgegangen
ist, enthält hierseitigen Erachtens die einzige richtige, befriedigende
Lösung der vorwürfigen Frage. Auch auf die Gefahr hin, daß
der Kanton verurteilt werden sollte, die Gesellschaften schadlos
zu halten, sollte diese Fassung beibehalten werden. Sie einzig er
möglicht der Anstalt, sogleich von Anfang an den vollen einheit
lichen Betrieb aufzunehmen und damit den Forderungen der
Versicherungstechnik und eines richtigen Geschäftsbetriebes gerecht
zu werden."
Aus demjenigen des Verwalters Schwab (über die
Folgen der Nichteinbeziehung der bisher bei Privatgesellschaften
versicherten Gebäude)
a) Die kantonale Anstalt müßte ihren Betrieb mit den gegen
wärtig nicht versicherten Gebäuden beginnen
Mit dem Auslauf der Policen der Privatgesellschaften, also
sukzessive auf einen Zeitraum von 10 Jahren echeloniert,
würden dann erst die übrigen Gebäude der kantonalen Anstalt
zugeführt
b) Es würde der kantonalen Anstalt, so lange sie in der Haupt
sache nur die Risiken geringer Qualität umfaßt, erfahrungs
gemäß nicht möglich sein, einen Rückversicherer zu finden, und
so müßte sie dann zu einer Zeit, wo sie der Rückversicherung
am dringendsten bedürftig wäre, derselben entbehren.
c) Die Sorge dafür, daß die Gebäude, für welche die Ver
sicherung bei Privatgesellschaften ausläuft, auf diesen Zeitpunkt
in die öffentliche Versicherung eintreten und nicht etwa zeitweise
unversichert bleiben, würde ein ziemliches Stück Arbeit bedeuten,
umso mehr, als eine Strafandrohung für die Unterlassung im
Gesetze nicht enthalten ist.
d) Die definitive Anlage des Brandversicherungskatasters für
alle versicherungspflichtigen Gebäude, auch soweit für dieselben
noch private Versicherung fortbesteht, wäre nicht wohl möglich;
jedenfalls müßte derselben die Numerierung, Einschätzung und
Klassifikation aller Gebäude ohne Unterschied vorausgehen,
eine Arbeit, die für erst später eintretende Gebäude nutzlos wäre,
indem bei ihrem Eintritt Schätzung und Klassifikation wieder
holt, bezw. revidiert werden müßten.
e) Schon die erstmalige Einschätzung der zerstreut im ganzen
Kanton herumstehenden, dato nicht versicherten Gebäude wäre
mit verhältnismäßig großen Kosten verbunden; allein erst recht
die jeweilige Einschätzung der sukzessive aus der privaten Ver
sicherung infolge Ablaufs der Police ausscheidenden Gebäude
müßte sich zu einer zeitraubenden und kostspieligen Arbeit gestalten.
f) Auf das geringe Versicherungskapital bezogen, müßten auch,
abgesehen von den Schätzungskosten, die Verwaltungskosten über
haupt sehr hoch zu stehen kommen und eine empfindliche Belastung
der Versicherten herbeiführen.
g) Während dieses Übergangsstadiums wäre überhaupt ein
rationeller Betrieb des Versicherungsgeschäftes durch die kantonale
Anstalt nach verschiedenen Richtungen hin sehr erschwert (Sta
tistik, Prophylaxis, Reserven etc.)."
D. Innerhalb der 60tägigen Rekursfrist haben die im
Ingreß aufgezählten Versicherungsgesellschaften und Versicherten
sowohl beim Bundesgericht als beim Bundesrat je einen staats
rechtlichen Rekurs eingereicht, beim Bundesgericht mit dem Rechts
begehren:
Es sei die Bestimmung von Art. 59 Abs. 1 und 2 des
Gesetzes betreffend die Gebäude Brandversicherung im Kanton
Graubünden vom 13. Oktober 1907 als verfassungswidrig zu
erklären und darum aufzuheben.
beim Bundesrat mit den Anträgen:
I. Die Bestimmungen der 1, 8, 58 und 59 des bünd
nerischen Gesetzes seien als bundesrechtswidrig und daher als
unwirksam zu erklären,
- insoweit, als sie das Recht der Rekurrenten beschränken,
während der Dauer der laufenden Bundeskonzession, auf
Grund der vom Bundesrate genehmigten Versicherungs
bedingungen, den Geschäftsbetrieb im Kanton Graubünden
fortzusetzen,
- insoweit, als sie die Rechtsbeständigkeit der von den Re
kurrenten bis zum Ablaufe der Bundeskonzession vollzogenen
Immobiliar Feuerversicherungsverträge zeitlich beschränken,
und
insoweit, als sie die Rekurrenten zur Abrechnung und Li
quidation der laufenden und während der Dauer der Bun
deskonzession noch abzuschließenden Immobiliar Feuerver
sicherungsverträge zwingen.
II. Eventuell sei die Bestimmung des 59 Abs. 1 des Gesetzes
als bundesrechtswidrig zu erklären und daher aufzuheben.
Der an das Bundesgericht gerichtete Rekurs wird damit be
gründet, daß die Aufhebung der bestehenden Versicherungsverträge,
bezw. die Ansetzung einer mit dem 1. Dezember 1912 ablaufenden
Frist zu ihrer Liquidierung, in Verbindung mit dem Ausschluß
jeder Entschädigungspflicht des Staates, eine Verletzung der Eigen
tumsgarantie (Art. 9 Abs. 4 KV), einen Eingriff in das Gebiet
des eidgen. OR und endlich eine Verletzung der Rechtsgleichheit,
bezw. einen Akt der Willkür bedeute. Der Rekurs an den Bundes
rat wurde dagegen mit einer Verletzung der Gewerbefreiheit und
mit einem Eingriff in die Sphäre des Versicherungsaufsichtsgesetzes
von 1885 begründet.
E. Der im Sinne des Art. 194 OG eröffnete Meinungs
austausch zwischen Bundesrat und Bundesgericht hat dazu geführt,
die Priorität der Beurteilung dem Bundesrate zuzuweisen.
Durch Beschluß vom 27. Januar 1911 (BBl 1911 1 S. 213 ff.)
hat sodann der Bundesrat die bei ihm eingereichte Beschwerde
abgewiesen.
F. -
Im Verfahren vor Bundesgericht hat ein doppelter
Schriftenwechsel stattgefunden, wobei namens des rekursbeklagten
Kantons auf Abweisung des Rekurses angetragen wurde.
Die Parteien haben dem Bundesgerichte folgende Rechtsgut
achten unterbreitet.....
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Die im Rekurs an das Bundesgericht geltend gemachten
drei Beschwerdegründe (Eingriff in das Gebiet des eidgenössischen
Obligationenrechts, Verletzung der Eigentumsgarantie und Ver
letzung der Rechtsgleichheit, bezw. Willkür) fallen alle in die
Kompetenz des Bundesgerichtes, während zur Beurteilung der
Beschwerde wegen Verletzung der Gewerbefreiheit und wegen Ein
griffs in die Sphäre des Versicherungsaufsichtsgesetzes der Bun
des rat kompetent war, der denn auch in diesen beiden Beziehungen
auf die bei ihm eingereichte Beschwerde eingetreten ist und sie ab
gewiesen hat.
Daß der vorliegende Rekurs gegenstandslos sei, wie in der
Rekursantwort (S. 47) ausgeführt wird, kann nicht als richtig
anerkannt werden. Allerdings steht die Außerkraftsetzung der lau
fenden Versicherungsverträge auf den Tag der Betriebseröffnung
der kantonalen Versicherungsanstalt, wie sie in der angefochtenen
Gesetzesbestimmung ( 59 Abs. 1 und 2) vorgesehen ist, in einem
gewissen Zusammenhang mit den vor Bundesgericht unangefochten
gebliebenen 1 und 8, welche die Versicherung bei der staatlichen
Anstalt mit Ausnahme bestimmter Fälle obligatorisch erklären
und die anderweitige Versicherung der unter das Obligatorium
fallenden Gebäude verbieten. Allein einmal ist die in 59 vor
gesehene Aufhebung der privaten Versicherungsverträge etwas
anderes, als die in 8 für den Fall der Doppelversicherung an
gedrohte Verwirkung aller Ansprüche auf Entschädigung gegenüber
der staatlichen Anstalt; sodann aber ist klar, daß sich 8, mit
der darin enthaltenen Buß und Verwirkungsandrohung, doch nur
auf die nach dem Inkrafttreten des Gesetzes abgeschlossenen pri
vaten Versicherungen beziehen kann, während 59, soweit er an
gefochten ist, im Gegenteil die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes
abgeschlossenen Verträge betrifft.
Im übrigen ist unbestreitbar, daß die Rekurrenten ein Interesse
an der Aufhebung des angefochtenen 59 Abs. 1 und 2 haben,
und zwar nicht nur die Versicherungsgesellschaften, sondern auch
die Versicherten; letztere schon deshalb, weil die Prämienansätze
bei der staatlichen Anstalt nicht die gleichen sind, wie bei den pri
vaten Versicherungsgesellschaften, und weil übrigens auch die
Schatzungssummen variieren können.
Auf den Rekurs ist somit einzutreten. Dagegen muß von vorn
herein betont werden, daß zu der bekannten Kontroverse darüber,
ob im Zweifel (d. h. beim Fehlen einer gesetzlichen Regelung
dieses Punktes) der Staat für rechtmäßige Eingriffe in die Privat
rechtssphäre der Bürger oder gar für bloß faktische Schädigungen,
wie sie fast jede staatliche Neuerung mit sich bringt, ersatzpflichtig
sei, anläßlich des vorliegenden Rekurses schon deshalb nicht Stel
lung zu nehmen ist, weil im konkreten Falle der Gesetzgeber die
Entschädigungspflicht des Staates ja ausdrücklich verneint hat
und es sich somit lediglich fragt, ob die Gesetzesbestimmung, in
der dies geschehen ist, verfassungswidrig sei, wie denn
auch keine Zivilklage auf Zuspruch einer Entschädigung, sondern
ein staatsrechtlicher Rekurs mit dem Antrag auf Aufhebung jener
Gesetzesbestimmung vorliegt. Es ist klar, daß die demnach einzig
zu entscheidende Frage, ob 59, Abs. 1 und 2, des bündnerischen
Gebäudeversicherungsgesetzes verfassungswidrig sei, nicht identisch
ist mit der Frage, ob beim Stillschweigen des Gesetzes eine
Entschädigungspflicht bestehen würde. Selbst wenn also die
Existenz einer Art von Gewohnheitsrecht angenommen würde,
wonach der Staat für alle, sei es durch eine Administrativver
fügung, sei es durch einen Akt der Gesetzgebung vorgenommenen
rechtmäßigen Eingriffe in wohlerworbene Rechte entschädigungs
pflichtig wäre, so bliebe doch noch zu entscheiden, ob der Kanton
Graubünden befugt sei, auf dem Wege der Gesetzgebung diesen
Satz allgemein oder für einen bestimmten Fall aufzuheben;
diese letztere Frage aber ist eine solche des Verfassungsrechtes und
daher unabhängig von jener andern Frage, was Rechtens wäre,
wenn der Kanton Graubünden die angefochtene Gesetzesbestimmung
nicht erlassen hätte.
Noch weniger hat sich selbstverständlich das Bundesgericht an
läßlich des vorliegenden Rekurses darüber auszusprechen, ob und
inwieweit de lege ferenda die Anerkennung einer Entschädigungs
pflicht des Staates für die Folgen rechtmäßiger Eingriffe in die
privaten Interessen der Bürger wünschenswert sei. Vielmehr
können gesetzgebungspolitische Gesichtspunkte hier höchstens inso
fern in Mitberücksichtigung gezogen werden, als es sich fragt,
welche für die Gesetzgebung maßgebenden Grundsätze sei es in der
Verfassung des Kantons Graubünden, sei es in der Bun
desverfassung enthalten sind.
2. In erster Linie ist zu untersuchen, ob die Aufhebung
der bestehenden Versicherungsverträge, wie sie in 59 Abs. 1
und 2 des bündnerischen Gebäudeversicherungsgesetzes vorgesehen
ist, mit der kantonalen Eigentumsgarantie vereinbar sei.
Der hier in Betracht kommende Art. 9 der Verfassung vom
- Oktober 1892, welcher s. Z. unverändert aus derjenigen vom
- Mai 1880 herübergenommen wurde (während die frühern
Verfassungen des Kantons Graubünden keine Eigentumsgarantie
und überhaupt keinen Abschnitt über die Individualrechte ent
hielten) hat folgenden Wortlaut:
Die persönliche Freiheit ist gewährleistet.
Niemand darf seinem verfassungsmäßigen Richter entzogen,
niemand verhaftet oder gerichtlich verfolgt werden, als in Kraft
der Gesetze.
Das Hausrecht ist unverletzlich; Hausuntersuchungen dürfen
nur in den vom Gesetz bestimmten Fällen und unter Beobach
tung der vorgeschriebenen Formen durch die zuständigen Beamten
vorgenommen werden.
Das Eigentum und andere Privatrechte sind, mit Vorbehalt
der gesetzlichen Ausnahmen, unverletzlich.
Nun ist vor allem zu konstatieren, daß es sich bei den Rekurren
ten in der Tat um die Verletzung von Privatrechten handelt, und
nicht etwa, wie namens des Kantons Graubünden ausgeführt wurde,
um die Entziehung bloß entfernter Gewinnchancen . Mag es
auch noch unentschieden sein, ob aus den einzelnen, durch 59
aufgehobenen Verträgen für die einen oder andern Kontrahenten
ein Gewinn resultiert haben würde, so begründeten diese Verträge
doch jedenfalls auf Seiten der Gesellschaften und beim Eintreten
eines Schadensfalles auch auf Seiten der Versicherten klagbare
Forderungsrechte, deren Subsumtion unter den Begriff der
Privatrechte nicht zweifelhaft sein kann.
Was die Frage betrifft, gegen welche Art von Eingriffen das
Eigentum und die andern Privatrechte geschützt seien, so steht
zunächst fest, daß durch die Eigentumsgarantie nur die Substanz
des Eigentums und der übrigen in Betracht kommenden Rechte
gewährleistet ist, und daß somit jene Garantie einer Abänderung
der Normen über die Entstehung und den Untergang, sowie nament
lich über den Inhalt des Eigentums nicht entgegensteht, sofern
es sich dabei wirklich um den Erlaß neuer Normen und nicht
etwa um Ausnahmebestimmungen zu Ungunsten einzelner Personen
handelt. Von diesem Gesichtspunkte aus ist von jeher die Auf
stellung allgemeiner, nachbarrechtlicher oder polizeilicher, insbesondere
baupolizeilicher, forst , feld , flur und wasserbaupolizeilicher Be
schränkungen, sofern sie auf gesetzlicher Grundlage beruhte, als
zulässig erklärt worden, und zwar auch dann, wenn dafür keine
Entschädigung gewährt wurde; mit andern Worten: es galt im
Anwendungsgebiet der Eigentumsgarantie wie übrigens auch
in der modernen Privatrechtsdoktrin (im Gegensatz zu gewissen
ältern Definitionen des Eigentums als des Rechtes der unbe
schränkten Herrschaft über die Sache ) schon bisher der nun
in Art. 641 ZGB zum Ausdruck gekommene Satz, daß das
Eigentum an einer Sache von vornherein nur die Befugnis ge
währt, in den Schranken der Rechtsordnung über diese Sache
zu verfügen.
Anders verhält es sich mit den Eingriffen in die Substanz
des Eigentums. Zwar ist streitig, ob und inwieweit die Eigentums
garantie gegen eine allgemeine Aufhebung bestimmter Kate
gorien dinglicher oder dinglich radizierter Rechte, z. B. privater
Fischereirechte, gewisser Realrechte (Mühlen und Tavernenrechte,
Recht zum Betrieb einer Apotheke in einem bestimmten Haus),
Reallastberechtigungen (Frohnden, Zehnten und Grundzinsen), Zug
und Vorkaufsrechte u. s. w., oder gar des Privateigentums über
haupt Schutz gewähren würde. Umstritten ist auch, ob und inwieweit
im Falle der Vernichtung eines Rechts objektes (Niederlegung
gesundheitsschädlicher Wohnhäuser, Zerstörung von Kulturen oder
Vorräten in Kriegszeiten) die Eigentumsgarantie angerufen werden
könne. Dagegen ist allgemein anerkannt, daß jedenfalls die Ent
ziehung eines konkreten Rechtes zum Zwecke der Über
tragung auf ein anderes Rechtssubjekt ( Enteignung
Übereignung", Expropriation ) einen derjenigen Tatbestände
bildet, gegen welche die Eigentumsgarantie, wenn auch freilich oft
nur durch Zubilligung eines Entschädigungsanspruches, Schutz
gewähren will. Der Entziehung eines Rechtes zum Zwecke der
Übereignung ist aber offenbar gleichzusetzen der Fall, da ein Recht
zu dem Zwecke aufgehoben wird, damit eine andere Person (z. B.
der Staat) die Möglichkeit erhalte, dieses oder ein ähnliches Recht
zu erwerben. In der Tat macht es praktisch keinen Unter
schied, ob der Staat ein bestimmtes Privatrecht an sich zieht, oder
ob er es aufhebt, um sich selbst oder einen Dritten an die Stelle
des Berechtigten zu setzen. Ein Fall dieser letztern Art liegt hier
vor: die von den privaten Versicherungsgesellschaften mit den
Gebäudebesitzern abgeschlossenen Versicherungsverträge und die daraus
resultierenden konkreten Forderungsrechte werden aufgehoben, damit
an Stelle jener Gesellschaften der Staat selber, bezw. eine von
ihm zu gründende Anstalt, als Versicherer auftreten könne. Hin
chtlich der Wirkungen des Eingriffs ließe sich deshalb allerdings
die Ansicht vertreten, dieser Eingriff qualifiziere sich als eine
derjenigen staatlichen Maßnahmen, gegen welche die Eigentums
garantie im allgemeinen und die bündnerische Garantie der Privat
rechte im besondern einen Schutz gewähren wollen, obwohl
anderseits geltend gemacht werden könnte, daß der angefochtene
59 allgemein eine bestimmte Art von Verträgen aufhebt und
sich somit, formell wenigstens, nicht gegen einzelne Personen richtet.
Streitig ist nun aber vor allem die Frage, ob der Eingriff,
um den es sich im vorliegenden Falle handelt, mit Rücksicht auf
die Art und Weise, wie er zustande gekommen ist, verfassungs
widrig sei, oder ob er deshalb, weil er durch ein Gesetz und im
Zusammenhang mit der Einführung der staatlichen Gebäudeasse
kuranz vorgenommen wurde, zu denjenigen Eingriffen zu rechnen
sei, welche in der Verfassung von vornherein vorbehalten werden
wollten. Diese Frage ist im folgenden zu untersuchen.
3. Obwohl die Eigentumsgarantie entsprechend ihrer Ent
stehungsgeschichte (vergl. Jellinek, Die Erklärung der Menschen
und Bürgerrechte, in Jellinek und Meyer, Staats und völker
rechtliche Abhandlungen, I Nr. 3) in erster Linie den Schutz des
Privaten gegenüber willkürlichen Eingriffen der Administrativ
behörden bezweckt, hat doch die Praxis nach einigem Schwanken
anerkannt, daß die Eigentumsgarantie grundsätzlich auch eine
Schranke für den Gesetzgeber bilde. Insbesondere gilt dies für
den Fall, daß ein Gesetz nicht etwa allgemein diese oder jene Art
von Eingriffen zulässig erklärt, sondern einem konkreten, gegen
ganz bestimmte Personen gerichteten Eingriff seine Sanktion erteilt
oder gar selber diesen Eingriff vornimmt; denn alsdann handelt
es sich nur formell um ein Gesetz, materiell aber um einen Ver
waltungsakt. Hieran ändert nichts, daß in vielen Kantonen, wie
gerade in Graubünden, der Gesetzgeber mit dem Verfassungsgesetz
geber identisch ist, und für das Zustandekommen einer Verfassungs
revision keine strengeren Voraussetzungen bestehen, als für den
Erlaß eines Gesetzes. Auch in einem solchen Kanton ist es sehr
wohl denkbar, daß auf dem Wege der Gesetzgebung ein Eingriff in
einen Verfassungsgrundsatz vorgenommen werden könnte, während
sich für eine direkte Aufhebung dieses Grundsatzes auf dem Wege
der Verfassungsrevision niemals eine Mehrheit gefunden haben
würde. Es erscheint daher nicht als ein durchschlagendes Argument
wenn in der Rekursantwort ausgeführt wird, daß Art. 9 Abs. 4
der bündnerischen Kantonsverfassung für den Gesetzgeber deshalb
keine Schranke bilden könne, weil im Kanton Graubünden der
Gesetzgeber ja mit dem Verfassungsgesetzgeber identisch sei; und
aus demselben Grunde kann auch nicht zugegeben werden, daß
für das Bundesgericht bei der Beurteilung der Frage, ob durch
ein bestimmtes Gesetz eine Verfassungsverletzung begangen worden
sei, die in diesem Gesetze selber zum Ausdruck gekommene Ansicht
des kantonalen Gesetzgebers einen höhern Wert besitze, als den
jenigen eines Indizes; dies ganz abgesehen davon, daß in der
Annahme eines Gesetzes durch das Volk zwar wohl der Ausdruck
eines bestimmten Volkswillens, schwerlich aber ein Ausspruch
über die Verfassungsmäßigkeit des angenommenen Gesetzes, also
über eine Rechtsfrage, erblickt werden kann.
Nun ist aber in der zitierten Verfassungsbestimmung -
Gegensatz zu den entsprechenden Artikeln der meisten übrigen
Kantonsverfassungen die Unverletzlichkeit des Eigentums und
der andern Privatrechte von vornherein nur mit Vorbehalt der
gesetzlichen Ausnahmen gewährleistet, und es sind auch (im
Gegensatz z. B. zur Verfassung des Kantons Waadt) dem Gesetz
geber keinerlei Direktiven in Bezug auf die von ihm aufzustellenden
Ausnahmen gegeben. Daß aber unter den gesetzlichen Aus
nahmen etwa nur die zur Zeit des Erlasses der Verfassung schon
bestehenden gesetzlichen Ausnahmen, also nur die durch das
Gesetz vom 13. Juli 1836 geregelten Expropriationsfälle
zu verstehen seien, wie die Rekurrenten ausführen, und daß somit
das Expropriationsgesetz von 1836 gewissermaßen zu einem Be
standteile der Verfassung gemacht worden sei, kann nicht als richtig
anerkannt werden und ergibt sich auch nicht etwa aus den Ver
handlungen des Großen Rates vom 17. Januar 1880, auf Grund
deren s. Zt. der Wortlaut des Art. 9 Abs. 4 festgesetzt wurde.
In diesen Verhandlungen scheint allerdings, soviel aus dem vor
handenen, übrigens sehr summarischen Protokoll ersichtlich ist, nur
von der Expropriation die Rede gewesen zu sein; allein einmal
ist klar, daß, wenn wirklich nur die Expropriation hätte vor
behalten werden wollen, alsdann einfach gesagt worden wäre,
das Eigentum und die übrigen Privatrechte seien unter Vor
behalt der Expropriation unverletzlich; sodann aber kann bei
einer durch Volksabstimmung zustande gekommenen Verfassung
den im Schoße der vorberatenden Behörde gefallenen Meinungs
äußerungen gegenüber dem klaren Wortlaut der Verfassung selber
so wie so keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden.
Wenn es nun auch offenbar zu weit gehen würde, die Zu
lässigerklärung der gesetzlichen Ausnahmen dahin zu inter
pretieren, daß die Verfassung den Gesetzgeber ermächtigt habe,
die Eigentumsgarantie nach Belieben außer Kraft zu setzen und
den Verfassungsgrundsatz der Unverletzlichkeit des Eigentums und
der andern Privatrechte illusorisch zu machen, so muß der Vor
behalt der gesetzlichen Ausnahmen, wenn er überhaupt einen
Sinn haben soll, doch mindestens die Ermächtigung in sich
schließen, alle diejenigen Restriktionen der Eigentumsgarantie vor
zunehmen, die in andern Kantonen schon von der Verfassung
ausdrücklich oder stillschweigend als zulässig erklärt worden sind;
denn die auf dem Wege der Gesetzgebung erfolgende Zulässig
erklärung eines Eingriffs, der schon nach allgemein schweizerischer
Rechtsauffassung als mit der Eigentumsgarantie vereinbar er
scheint, kann jedenfalls in einem Kanton, der in dieser Beziehung
ausdrücklich auf das Ermessen des Gesetzgebers abstellt, nicht ver
fassungswidrig sein. In diesem Sinne ist daher anläßlich des
vorliegenden Falles, der direkt allerdings nur die bündnerische
Verfassung betrifft, auch auf die Interpretation der in den übrigen
Kantonsverfassungen enthaltenen Eigentumsgarantien einzutreten.
4. In den meisten Kantonsverfassungen ist im Anschluß
an die Erklärung, daß das Eigentum , die Privatrechte oder die
wohlerworbenen Rechte unverletzlich seien, die Bestimmung ent
halten, daß aus Gründen des allgemeinen Wohles, aber nur
gegen volle Entschädigung und unter Beobachtung des gesetzlichen
Verfahrens, Zwangsabtretungen zulässig seien. Es sind nun
Zweifel darüber möglich, ob diese Bestimmung als eine Aus
nahme vom Grundsatz der Unverletzlichkeit, oder aber als eine
Bestätigung und Spezifizierung dieses Grundsatzes in
Bezug auf eine bestimmte Art von Privatrechten gedacht sei. Für
die erstere Auffassung spricht z. B. der Wortlaut der Eigentums
garantie in der Verfassung des Kantons Luzern, wonach zu
gesichert ist: die Unverletzlichkeit des Eigentums jeder Art oder
die gerechte und vorläufige Entschädigung für die Güter, deren
Abtretung das öffentliche Interesse fordern sollte ; desgleichen die
entsprechenden Artikel der Verfassungen von Freiburg, Solothurn,
Thurgau, Waadt und Wallis, worin die Expropriation direkt als
eine Ausnahme oder Abweichung (dérogation) vom Grund
satze der Unverletzlichkeit des Eigentums bezeichnet wird (während
sie in den Verfassungen von Neuenburg und Genf eher nur eine
scheinbare Ausnahme von jenem Grundsatze darstellt). In allen
übrigen, die Zwangsabtretung erwähnenden Kantonsverfassungen
dagegen, d. h. in denjenigen aller deutschen Kantone mit Aus
nahme von Luzern, Solothurn und Thurgau, erscheint der Satz,
daß Expropriationen nur im öffentlichen Interesse und nur gegen
Entschädigung zulässig seien, mehr als eine Bestätigung und
Spezifizierung der Eigentumsgarantie in Bezug auf eine bestimmte
Art von Privatrechten, nämlich das Grundeigentum und die
übrigen dinglichen Rechte an Immobilien. Darnach sind zwar
alle Privatrechte unverletzlich ; aber nur in Bezug auf das
Grundeigentum und die andern dinglichen Rechte an Immobilien
wird deutlich gesagt, worin die Unverletzlichkeit bestehen soll. Für
diese Ansicht und gegen die Auffassung der Expropriation als einer
Ausnahme vom Prinzip der Eigentumsgarantie spricht namentlich
auch die Erwägung, daß es nicht der Wille des Verfassungs
gesetzgebers gewesen sein kann, eine Ausnahme von der Unver
letzlichkeit der Privatrechte gerade nur zu Ungunsten derjenigen
Rechte eintreten zu lassen, an deren Schutz bei der Eigentums
garantie in allererster Linie gedacht wurde, nämlich zu Ungunsten
des Grundeigentums und der übrigen dinglichen Rechte an Im
mobilien. Es ist ohne weiteres klar, daß, wenn das Grundeigen
tum und die andern dinglichen Rechte an Immobilien im öffent
lichen Interesse und gegen Entschädigung entzogen werden können,
alsdann auch alle übrigen Privatrechte unter diesen beiden Vor
aussetzungen entziehbar sein müssen. Dazu kommt, daß in mehreren
Kantonsverfassungen (so Bern, Schwyz, Obwalden, Zug, Basel
stadt und Baselland) die Zwangsabtretungen zu öffentlichen
Zwecken nicht erst als zulässig erklärt, sondern als zulässig
vorausgesetzt werden, während ausdrücklich bestimmt wird, daß
sie nur gegen Entschädigung zulässig seien. Die Aufhebung
oder Entziehung von Privatrechten aus Gründen des allgemeinen
Wohles steht also hier nicht in einem Gegensatz zur Unverletzlich
keit der Privatrechte, sondern sie qualifiziert sich als eine grund
sätzlich zulässige Maßnahme, in Bezug auf welche bloß (entweder
in der Verfassung selber, oder auf dem Wege der Gesetzgebung
gewisse Kautelen aufgestellt werden; mit andern Worten: es hat
die Eigentumsgarantie in den meisten Kantonsverfassungen nicht
die Bedeutung der absoluten Unzulässigkeit eines jeden Eingriffs
der Staatsgewalt in Privatrechte, von welchem Grundsatze dann
bestimmte Ausnahmen gemacht würden, sondern sie will von
vornherein nur gegen gewisse qualifizierte Eingriffe Schutz
gewähren. Dabei hat eine Spezifizierung der Voraussetzungen,
unter denen ein Eingriff erfolgen darf, allerdings meist nur in
Bezug auf das Grundeigentum und die andern dinglichen Rechte
an Immobilien stattgefunden, während bei den übrigen Privat
rechten die Frage offen bleibt, in welchem Maße sie geschützt
seien, insbesondere, ob auch für sie der Satz gelte, daß ihre Auf
hebung oder Entziehung nur gegen Entschädigung gestattet sei.
Ist dies der Sinn der Eigentumsgarantie in denjenigen Kan
tonsverfassungen, die einerseits die Unverletzlichkeit des Eigentums
und der übrigen Privatrechte aussprechen, anderseits aber be
stimmen, daß Zwangsabtretungen , welche das öffentliche Interesse
erfordert, nur gegen Entschädigung zulässig seien, so ist nun klar
daß nach der Verfassung des Kantons Graubünden, die sogar
in Bezug auf die dinglichen Rechte an Immobilien keine Spezi
fizierung enthält, sondern den Grundsatz der Unverletzlichkeit des
Eigentums und der andern Privatrechte von vornherein nur unter
Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen aufstellt und über
Zwangsabtretungen nichts bestimmt, die Aufhebung oder Entziehung
der andern Privatrechte zu öffentlichen Zwecken grundsätzlich
mindestens ebenso zulässig sein muß, wie die Entziehung des
Grundeigentums oder sonstiger dinglicher Rechte an Immobilien,
sofern sie aus Gründen des allgemeinen Wohles stattfindet. Daß
aber in den vom Gesetz zu bestimmenden Ausnahmefällen durch
weg eine Entschädigungspflicht des Staates Platz greifen
müsse, kann aus der vorliegenden Verfassungsbestimmung nicht
gefolgert werden; denn darnach besteht ein unverkennbarer Paral
lelismus zwischen der Zulässigerklärung der gesetzlichen Aus
nahmen vom Grundsatze der Unverletzlichkeit des Eigentums und
der andern Privatrechte (Art. 9 Abs. 4), einerseits, und der Zu
lässigerklärung der gesetzlichen Verhaftungen trotz der Gewähr
leistung der persönlichen Freiheit (Art. 9 Abs. 1 und 2),
sowie der Zulässigerklärung der gesetzlichen Hausuntersuchungen
trotz der Unverletzlichkeit des Hausrechtes (Art. 9 Abs. 3),
anderseits. So wenig nun aber aus Art. 9 Abs. 1 3 auf die
Existenz einer allgemeinen Entschädigungspflicht des Staates für
Verhaftungen und Hausuntersuchungen geschlossen werden kann,
ebensowenig kann in Art. 9 Abs. 4 das Gebot gefunden werden,
daß der Staat für jede der daselbst zulässig erklärten Ausnahmen
vom Grundsatz der Unverletzlichkeit des Eigentums und der andern
Privatrechte eine Entschädigungspflicht anzuerkennen habe.
Während also die meisten andern Kantonsverfassungen einer
seits in Bezug auf die dinglichen Rechte an Immobilien die Be
dingungen, unter welchen ein Eingriff zulässig sein soll, selber
festsetzen, anderseits aber hinsichtlich der übrigen Privatrechte nichts
bestimmen, stellt die Verfassung des Kantons Graubünden in
Bezug auf alle Privatrechte einfach auf die vom Gesetzgeber
vorzunehmende Regelung ab. Darnach erscheint die dem Gesetz
geber erteilte Ermächtigung, Ausnahmen eintreten zu lassen,
zwar nicht als ein Freibrief, wonach er die Ausnahmen zur
Regel machen oder auf andere Weise den Grundsatz der Unver
letzlichkeit des Eigentums und der übrigen Privatrechte tatsächlich
außer Kraft setzen, insbesondere z. B. in einem einzelnen Falle
oder in einer bestimmten Kategorie von Fällen solche Beschrän
kungen vornehmen könnte, die mit dem öffentlichen Interesse in
keinerlei Zusammenhang stehen; wohl aber liegt darin die dem
Gesetzgeber erteilte Ermächtigung zur nähern Umschreibung und,
soweit nötig, zur Restriktion des Grundsatzes der Unverletzlich
keit , insbesondere zur Aufstellung von Bestimmungen darüber,
in welchen Fällen aus Gründen des allgemeinen Wohles in die
Privatrechtssphäre der Bürger eingegriffen werden dürfe, sowie
darüber, ob bei der im öffentlichen Interesse stattfindenden Ent
ziehung anderer, als dinglicher Rechte an Immobilien, eine Ent
schädigung zu gewähren sei oder nicht. Daß nun aber die Rege
lung dieses letzter Punktes durchaus in einheitlicher Weise und
ein für allemal erfolgen müsse, und daß also der Gesetzgeber nicht
ermächtigt sei, von Fall zu Fall und je nach den Umständen eine
Entschädigung zu gewähren oder davon abzusehen, ist gewiß der
Bestimmung des Art. 9 Abs. 4 bündn. KV nicht zu entnehmen.
Vielmehr müssen darnach z. B. berücksichtigt werden können:
der Grad des öffentlichen Interesses, das den Eingriff erfordert,
die Art und Schwere des Eingriffs, der Charakter dieses Eingriffs
als eines allgemeinern oder speziellern (vergl. über die verschiedenen
Abstufungen: Erich Vogt, Rechtmäßige Eingriffe des Staates,
S. 44), die Beziehung des Betroffenen zum Staat (vergl. Art. 6
Abs. 3 der Walliser Verfassung, wonach sogar in Fällen eigent
licher Expropriation die Entschädigungspflicht ausgeschlossen werden
kann, wenn es sich um Gemeindeeigentum handelt), der Rechts
grund des Eingriffs (von vornherein ausgeschlossen ist die Ent
schädigung z. B. bei der Konfiskation), usw. während aller
dings von dem Requisit des öffentlichen Interesses, das
nach moderner Rechtsauffassung die Voraussetzung eines jeden
Eingriffs in die Privatrechtssphäre der Bürger bildet, nicht ab
gesehen werden könnte.
5. Wird an Hand dieser Grundsätze der vorliegende 59
Abs. 1 und 2 des bündnerischen Gebäudeversicherungsgesetzes auf
seine Verfassungsmäßigkeit geprüft, so fällt vor allem in Betracht,
daß der Kanton Graubünden die Verstaatlichung der Gebäude
versicherung aus Gründen des allgemeinen Wohles und nicht
etwa im fiskalischen Interesse des Staates beschlossen hat. Es ist
eine, auch in andern Kantonen und andern Ländern durch die
Erfahrung bewiesene Tatsache, daß beim Fehlen der staatlichen
Gebäudeassekuranz mehr nur die guten und mittleren Risiken
Versicherung gelangen, während die schlechten zu einem großen
Teil unversichert bleiben, was eine durchaus natürliche Folge des
Umstandes ist, daß die privaten Versicherungsgesellschaften weil
ihr Zweck in der Erzielung eines Geschäftsgewinns besteht -
die Prämien der Höhe des Risikos proportional gestalten und
also für schlechte Risiken bedeutend höhere Prämienansätze vor
sehen müssen, als für gute und mittlere. Die staatlichen Anstalten
dagegen pflegen vor allem den Schutz der wirtschaftlich schwächern
Bevölkerungsklassen gegen die Folgen von Brandkatastrophen ins
Auge zu fassen und sind daher bestrebt, gerade die schlechten
Risiken (unter Ausschluß gewisser industrieller Spezialrisiken) in
die Versicherung einzubeziehen, was meist nur durch Reduktion
der Prämien für jene schlechten Risiken erreicht werden kann. Es
ist klar, daß bei dieser Sachlage, sofern nicht etwa die Prämien
für die guten Risiken unverhältnismäßig erhöht werden eine
gewisse Erhöhung findet ja allerdings oft statt die Erzielung
eines irgendwie erheblichen Gewinnes, der sich als eine neue
Einnahmequelle des Staates darstellen würde, meist völlig aus
geschlossen ist und daher auch nicht der Beweggrund zur Ein
führung der staatlichen Gebäudeversicherung sein kann. Speziell
im Kanton Graubünden, als einem Gebirgskanton, sind die Ver
hältnisse derart, daß von vornherein mit einer etwas prekären
finanziellen Situation der kantonalen Versicherungsanstalt gerechnet
werden mußte. Es ist denn auch die staatliche Gebäudeversicherung
vom bündnerischen Gesetzgeber unstreitig aus Gründen des öffent
lichen Wohles eingeführt worden, was sich übrigens u. a. daraus
ergibt, daß (nach 52 und 56) allfällige Betriebsüberschüsse
in erster Linie zur Aufnung des Reservefonds und, wenn dieser
die vorgesehene Höhe erreicht hat, zur Amortisation des Dota
tionskapitals, sowie zur Reduktion der Prämienansätze, zur Ent
richtung von Bedachungsprämien (behufs Verminderung der
Feuergefahr) und zur Erstellung neuer Löscheinrichtungen bestimmt
sind.
Aber auch die in 59 vorgenommene Aufhebung der be
stehenden Versicherungsverträge ist nicht aus fiskalischen
Gründen erfolgt. In den vom Kleinen Rat eingeholten Gutachten
AS 37 I 1911
der Versicherungstechniker Suter und Schwab (oben sub Fakt. C)
ist überzeugend dargetan, daß der Fortbestand der privaten Ver
sicherungsverträge nach der Betriebseröffnung der kantonalen An
stalt den ordnungsgemäßen Betrieb dieser Anstalt ernstlich gefährden
würde. Denn alsdann müßte für die ersten Jahre auf die Ein
beziehung der guten Risiken verzichtet, und es müßten also entweder
die Prämien für die schlechten Risiken von vornherein erhöht
werden, oder aber es müßte die Anstalt bei jedem größern Schadens
fall von dem Recht der Einforderung von Nachschüssen Gebrauch
machen. Wenn nun der Gesetzgeber sowohl die eine wie die andere
dieser beiden Lösungen verworfen hat, so ist klar, daß dies
nicht zum Zwecke der Bereicherung des Staates, sondern im
Interesse der Institution, d. h. der staatlichen Versicherung
als solcher geschehen ist: es wollte vermieden werden, daß
durch zu große oder zu häufige Inanspruchnahme der Versicherten
der Zweck der staatlichen Versicherung als einer öffentlichen Wohl
fahrtseinrichtung vereitelt werde. Die fiskalischen Interessen des
Staates waren dabei höchstens insofern im Spiele, als infolge
der subsidiären Haftung des Kantons für alle Verbindlichkeiten
der Gebäudeversicherungsanstalt ( 5 des Gesetzes) ein allfälliger
Zusammenbruch dieser Anstalt auch den Fiskus empfindlich schä
digen müßte. Allein durch ein derartiges, bloß indirektes und
entferntes fiskalisches Interesse, wie es ja überhaupt bei jeder
staatlichen Wohlfahrtseinrichtung vorhanden ist, wird das öffent
liche Interesse, um das es sich dabei in erster Linie handelt,
weder ausgeschaltet noch abgeschwächt. Von diesem Gesichtspunkte
aus kann daher die Aufhebung der privaten Versicherungsverträge,
wie sie im vorliegenden Falle stattgefunden hat, nicht als eine
iskalische Maßnahme bezeichnet werden, sondern es erscheint auch
sie als ein im öffentlichen Interesse vorgenommener Eingriff. Ob
aber für einen solchen Eingriff Entschädigung zu gewähren
sei oder nicht, war nach den Ausführungen in Erwägung 4
hievor eine durch Art. 9 Abs. 4 KV dem freien Ermessen des
Gesetzgebers anheimgestellte Frage, die dieser unter den vorliegenden
Umständen aus gesetzgebungspolitischen Gründen sehr wohl in
verneinendem Sinne entscheiden konnte.
6. Was den unstatthaften Übergriff in die bundesrechtliche
Kompetenzsphäre , d. h. in das Gebiet des eidg. Obligationenrechts
betrifft, über den sich die Rekurrenten in zweiter Linie beschweren,
so braucht hier nicht erörtert zu werden, ob und inwieweit der
in diesem Zusammenhang von den Rekurrenten angerufene Art. 3
BV zur Begründung eines staatsrechtlichen Rekurses geeignet sein
kann (vergl. in bejahendem Sinne BGE 24 I S. 227 Erw. 1,
29 I S. 418, 33 I S. 708 Erw. 4); denn auf alle Fälle will
diese Verfassungsbestimmung nicht den Bund gegen Übergriffe
der Kantone, sondern höchstens die Kantone gegen Übergriffe
des Bundes, sowie anderer Kantone schützen. Dagegen müßte
in dem behaupteten Übergriff in das Gebiet der Bundesgesetzgebung
eine Verletzung des Art. 64 BV, sowie des Grundsatzes der
derogatorischen Kraft des eidgenössischen gegenüber
dem kantonalen Recht (Art. 2 Überg. Best.) erblickt werden.
In diesem Sinne ist daher auf die Ausführungen der Rekurrenten
über die angebliche Verletzung des Art. 3 BV einzutreten; denn,
daß der einzelne Bürger zur Geltendmachung einer Verletzung des
angeführten Grundsatzes (derogatorische Kraft des eidgenössischen
Rechts) legitimiert ist, sofern dadurch seine eigenen Interessen
betroffen werden, steht außer Frage.
Der behauptete Eingriff in das Gebiet des eidgenössischen Obli
gationenrechtes soll nun nach der Rekursschrift u. a. darin bestehen,
daß der kantonale Gesetzgeber über die ihm in Art. 896 OR
gesetzte Schranke hinaus die privatrechtlichen Beziehungen zwischen
Versicherer und Versichertem geregelt habe. Die angefochtene
Gesetzesbestimmung schafft nach den Rekurrenten einen neuen
Auflösungsgrund , der inhaltlich gegenüber den versicherungs
rechtlichen Normen des bündnerischen Privatrechtes und den übrigen
privatrechtlichen und zwar bundesrechtlichen Normen ein Novum
bedeutet . Der bündnerische Gesetzgeber hat hier immer nach
der Auffassung der Rekurrenten kantonales Recht mit privat
rechtlichem Inhalt gesetzt, ohne indessen hiezu weder durch Art 896
OR, noch durch die Spezialvorschrift des Versicherungs Aufsichts
gesetzes ermächtigt zu sein .
Demgegenüber wäre vor allem zu bemerken, daß Art. 896 OR
den Kantonen den Erlaß obligationenrechtlicher Bestimmungen
über den Versicherungsvertrag nicht verbot, sondern im Gegenteil
einen Vorbehalt zu Gunsten des kantonalen Obligationenrechtes
enthielt. Würde also der angefochtene 59 des bündnerischen
Gebäudeversicherungsgesetzes wirklich die privatrechtlichen Bezie
hungen zwischen Versicherer und Versichertem regeln, so könnte
darin gerade mit Rücksicht auf Art. 896 OR, wenigstens für
die Zeit vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 2. April
1908, kein Übergriff in das Gebiet des eidgenössischen Zivilrechts
erblickt werden, sondern es würde sich höchstens fragen, ob jener
59 auch nach dem Inkrafttreten des erwähnten Bundesgesetzes
und dem dadurch bedingten Wegfall des Art. 896 OR (vergl. Art.
103 BG 1908) noch Geltung beanspruchen könne.
Nun haben aber die Rekurrenten ausdrücklich zugegeben, daß
die angefochtene Bestimmung an sich nicht privatrechtlicher, son
dern öffentlichrechtlicher Natur sei, und es wird deshalb an
anderer Stelle die Streitfrage von ihnen so formuliert: Können
durch die vorliegende kantonalrechtliche Satzung des öffentlichen
Rechts bundesrechtliche Normen des Privatrechtes aufgehoben
werden? Tatsächlich ist denn auch 59 keine zivilrechtliche,
sondern eine öffentlichrechtliche Bestimmung, die allerdings auf
bestehende privatrechtliche Verhältnisse einwirkt. Der bündnerische
Gesetzgeber hat hier nicht einen, das Vertragsverhältnis zwischen
den Versicherungsgesellschaften und ihren Versicherten betreffenden,
neuen Rechtssatz aufgestellt, durch den irgend eine Norm des
bis dahin in Geltung gewesenen privaten Versicherungsrechtes,
d. h. des OR, abgeändert worden wäre, sondern er hat die Ge
bäudeversicherung dem Bereiche des Zivilrechts überhaupt entrückt,
die Herrschaft des Privatrechts auf dem Gebiete des Versicherungs
wesens zurückgedrängt und dadurch zu Gunsten des öffentlichen
Rechts und zu Ungunsten des Privatrechts eine jener Grenzver
schiebungen vorgenommen, wie sie im modernen Staate auch noch
in Bezug auf zahlreiche andere Rechtsinstitute stattgefunden haben
(vergl. die Beispiele bei Fleiner, Umbildung zivilrechtlicher In
titute durch das öffentliche Recht, S. 21 f.), und wie sie sich
bei den veränderten Anschauungen über das Wesen des Staates,
sowie über dessen Verhältnis zum Individuum, meist von selbst
ergeben. Die Grenze zwischen Zivil und öffentlichem Recht ist
keineswegs, wie früher (unter dem Einflusse des Naturrechts) an
genommen wurde, eine von vornherein gegebene, begrifflich unab
änderliche, deren Existenz der Staat nur zu konstatieren hätte,
sondern es bleibt gemäß dem Satz, daß alles Recht Staats
wille ist dem Staate selbst überlassen, zu bestimmen, inwie
weit er die Existenz von Privatrechten überhaupt anerkennen will.
Indem nun der Staat dies tut und die Abgrenzung zwischen
Privat und öffentlichem Recht vornimmt, stellt er selber einen
Satz des öffentlichen Rechtes auf. Die Aufstellung öffentlich
rechtlicher Sätze aber ist in der Schweiz, soweit Bundesverfassung
und Bundesgesetzgebung keine entgegenstehenden oder einschränken
den Bestimmungen enthalten, grundsätzlich Sache der Kantone.
Allerdings sind diese, wo das Bundesrecht selber keinen Spezial
vorbehalt macht, trotzdem nicht berechtigt, aus öffentlichrechtlichen
Gründen privatrechtliche Normen des eidgenössischen Rechtes ab
zuändern, da dies der Aufstellung eigener Rechtssätze privat
rechtlichen Inhaltes gleichkäme (vergl. darüber BGE 37 I S. 44 ff.
Erw. 3). Dagegen muß den Kantonen im Zweifel, d. h. soweit
das Bundesrecht keine entgegenstehenden Bestimmungen enthält, die
Kompetenz zuerkannt werden, aus Gründen des allgemeinen
Wohles ein bestimmtes Rechtsgebiet, das bisher dem Privatrecht
und sei es auch dem eidgenössischen Privatrecht an
gehörte, dem Privatrecht überhaupt zu entziehen und dem
öffentlichen Recht zu unterstellen. Art. 6 ZGB, der bestimmt,
daß die Kantone in ihren öffentlichrechtlichen Befugnissen durch
das Bundeszivilrecht nicht beschränkt werden, und der den Kan
tonen ausdrücklich gestattet, den Verkehr mit gewissen Sachen zu
beschränken oder zu untersagen , bezw. die Rechtsgeschäfte über
solche Sachen als ungültig zu bezeichnen , enthält, gleichwie Art. 702,
weiter nichts als die Bestätigung eines bereits geltenden Grund
satzes. Die Kantone waren in der Tat schon bisher befugt, aus
Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Sittlichkeit oder auch der
nationalen Wohlfahrt den privaten Rechtsverkehr mit gewissen
beweglichen Sachen (z. B. Giften, Heilmitteln, geistigen Getränken,
Lotterielosen einerseits, Altertümern und Alpenpflanzen anderseits
zu beschränken oder sogar zu verbieten, trotzdem der Übergang
des Eigentums an Mobilien seit 1883 (vergl. die Überschrift zu
Art. 199 209 OR) durch das eidgenössische Privatrecht geregelt
war. Gleichwie nun aber die Kantone befugt sind, aus öffentlich
rechtlichen Gründen gewisse bewegliche Sachen dem Mobi
liarsachenrecht zu entziehen, von welchem Recht sie denn auch
Gebrauch gemacht haben (vergl. z. B. Huber, Schweiz. Privat
recht III S. 17 Note 4, sowie Gmür, Anm. 23 zu Art. 6 ZGB),
und gleichwie sie auch unter der Herrschaft des Zivilgesetzbuchs
kompetent bleiben, aus öffentlichrechtlichen Gründen gewisse un beweg
liche Sachen als öffentliche Sachen zu erklären und dem
Immobiliarsachenrecht zu entziehen (vergl. Leemann, Anm. 2:
zu Art. 664 ZGB), so müssen sie im Zweifel auch befugt sein,
aus öffentlichrechtlichen Gründen gewisse, sonst obligatorische
Verhältnisse dem Obligationenrecht zu entziehen, um sie
dem öffentlichen Recht zu unterstellen. Und gleichwie die dadurch
bedingte Aufhebung der freien Konkurrenz in den betreffenden
Gebieten sich nicht als eine Verletzung der in Art. 31 BV ga
rantierten Handels und Gewerbefreiheit qualifiziert (vergl.
z. B. betr. den Verkehr mit Arzneien: Salis II, Nr. 795,
798 und 799; betr. ein kantonales Absinthverbot: BBl.
907 II S. 386 ff.; betr. Monopolisierung des Versicherungs
gewerbes: Salis V, Nr. 2376, 2380, sowie namentlich 2381;
ferner den Entscheid des Bundesrates vom 27. Januar 1911
in Sachen der heutigen Rekurrenten, BBl 1911 I S. 213 ff.),
so kann darin auch kein Ein oder Übergriff in das Gebiet
des Obligationenrechts und insbesondere keine Verletzung
des Grundsatzes der Vertragsfreiheit erblickt werden. Denn eben
so, wie die Handels und Gewerbefreiheit nach der maßgeben
den Auslegung der politischen Bundesbehörden von vornherein
nur für die nicht monopolisierten Gebiete der gewerblichen Be
tätigung gilt (vergl. die zitierten Entscheide bei Salis V, Nr.
2376, 2380 und 2381), so gilt auch der Grundsatz der Ver
tragsfreiheit von vornherein nur für die dem Privatrecht über
lassenen, d. h. nicht dem öffentlichen Recht unterstellten Rechts
verhältnisse.
Von diesem Gesichtspunkte aus ist es für das Schicksal des
vorliegenden Rekurses unerheblich, ob und inwieweit im Kanton
Graubünden vor Erlaß des Bundesgesetzes vom 2. April 1908
in Bezug auf den Versicherungsvertrag eidgenössisches oder
kantonales Recht galt, und welchen Einfluß das erwähnte
Bundesgesetz auf die vor seinem Inkrafttreten abgeschlossenen Ver
träge gehabt hat (vergl. Art. 102 leg. cit.). Dagegen ist die
Tatsache von Bedeutung, daß jenes Bundesgesetz über die Ein
wirkung zukünftiger kantonaler Versicherungsmonopole auf die
unter seiner (des Bundesgesetzes) Herrschaft begründeten privaten
Versicherungsverträge nichts bestimmt und also die Regelung dieser
Frage offenbar den betreffenden kantonalen Gesetzen überlassen
wollte. Insoweit aber darnach die Kantone kompetent sind, gewisse
Kalegorien von Versicherungen dem privaten Versicherungsrecht
zu entziehen und dem öffentlichen Recht zu unterstellen, und also
auf dem Gebiete des Versicherungswesens die Grenze zwischen
Privat und öffentlichem Recht zu verschieben, insoweit müssen sie
auch die Kompetenz besitzen, den Zeitpunkt dieser Grenzver
schiebung zu bestimmen und also unter Umständen (ähnlich wie
dies nunmehr auch in Art. 2 der Anwendungs und Einführungs
bestimmungen des schweiz. ZGB vorgesehen ist; vergl. ferner
Blumer Morel, Bundesstaatsrecht, II S. 71 ff., speziell S. 75
Verträge aufzuheben, die aus der Zeit vor jener Grenzverschie
bung datieren, mit der neuen Ordnung der Dinge aber nicht
mehr vereinbar sind.
Ein solcher Fall liegt hier vor. Sobald der kantonale Gesetz
geber kraft der ihm vom Bundesgesetzgeber hiezu implicite erteilten
Ermächtigung die Gebäudeversicherung dem Gebiete des Privat
rechts entzog, konnte er auch bestimmen, daß dieser Entzug auf
einen gewissen Zeitpunkt stattfinde und alle bis zu diesem Zeit
punkt nicht liquidierten Verträge ergreife. Eine Schranke bestand
auch hier für ihn nur insoweit, als er die Grenze zwischen Privat
und öffentlichem Recht nicht aus fiskalischen Gründen ver
schieben durfte. Denn es erscheint allerdings als ausgeschlossen, daß
Art. 64 BV, der die Gesetzgebung im Gebiete des Zivilrechts
dem Bunde zuweist, den Kantonen eine Zurückdrängung eid
genössischen Privatrechts zum Zwecke der Bereicherung des Fiskus
habe gestatten wollen. Im vorliegenden Falle hat nun aber, wie
bereits anläßlich der Behandlung des ersten Rekursgrundes aus
geführt wurde (vergl. oben, Erw. 5), die vom kantonalen Gesetz
geber vorgenommene Verschiebung der Grenze zwischen Privat
und öffentlichem Recht nicht aus fiskalischen, sondern aus Gründen
des allgemeinen Wohles stattgefunden, und es erscheint auch
speziell die Aufhebung der laufenden Versicherungsverträge nicht
als eine fiskalische Maßnahme. Vielmehr qualifiziert sie sich, wie
ebenfalls ausgeführt wurde, als eine unerläßliche, oder doch als
unerläßlich betrachtete, Vorbedingung für den ordnungsmäßigen
Betrieb der zu errichtenden staatlichen Wohlfahrtsanstalt. Alsdann
aber kann nach dem Gesagten in dieser Aufhebung der laufenden
Versicherungsverträge eine unzulässige Ausdehnung des kantonalen
öffentlichen Rechts auf Kosten des eidgenössischen Privatrechts
nicht erblickt werden; dies sogar abgesehen davon, daß die ange
fochtene Gesetzesbestimmung, wie bereits konstatiert, keine privat
rechtliche Norm, ja überhaupt keine Norm, sondern ein auf
dem Wege der Gesetzgebung vorgenommener Verwaltungsakt
ist, der als solcher mit einem Satz des eidgenössischen Privat
rechts von vornherein nicht in Konflikt geraten konnte.
7. Mit der Feststellung, daß der bündnerische Gesetzgeber
die von den Rekurrenten angefochtene Bestimmung nicht aus fis
kalischen Gründen, sondern im Interesse des Gedeihens einer
staatlichen Wohlfahrtseinrichtung erlassen hat, ist endlich auch dem
dritten und letzten Rekursgrund (Verletzung der Rechtsgleichheit,
bezw. Willkür) der rechtliche Boden entzogen. Die Rekurrenten
haben selber die von ihnen behauptete Willkür in nichts anderem
erblickt, als in der Verletzung erworbener Rechte , bezw. in der
Verletzung der kantonalrechtlichen Eigentumsgarantie einerseits
(S. 13 und 14 der Rekursschrift, S. 29 der Replik) und in dem
bergriff in die bundesrechtliche Rechtssphäre , bezw. in der
Überschreitung der durch die Bundesverfassung gezogenen Schranken
anderseits (S. 15 und 16 der Rekursschrift, sowie wiederum S. 29
der Replik). Nachdem nun aber festgestellt ist, daß weder eine
Verletzung der kantonalen Eigentumsgarantie, noch ein Übergriff
in das Gebiet der Bundesgesetzgebung vorliegt, kann a fortiori
von einer willkürlichen Verletzung der Eigentumsgarantie oder
von einem willkürlichen Übergriff in das Gebiet der Bundes
gesetzgebung nicht gesprochen werden.
Aber auch abgesehen hievon liegt kein Akt der Willkür vor
Die angefochtene Gesetzesbestimmung qualifiziert sich allerdings
nicht, wie in der Duplik (S. 32) angenommen wird, als ein
allgemeiner Rechtssatz, den der Kanton als privatrechtliche und
öffentlichrechtliche Rechtsnorm zu erlassen befugt war , sondern,
wie schon mehrfach konstatiert, als eine Gelegenheitsbestim
mung, durch die ganz konkrete, wenn auch nicht konkret be
zeichnete, Privatrechte aufgehoben wurden. Allein der Staat
hat hier nicht, wie in dem bekannten Fall der Freiburger Kan
tonalbank (BGE 23 S. 1023 f. Erw. 11), das Mittel der
Gesetzgebung dazu mißbraucht, um sich selber, als Fiskus, einen
finanziellen Vorteil zu verschaffen, der ihm nach der objektiven
Rechtsordnung nicht zukam, und er hat auch nicht etwa zum
Zwecke der Schädigung der Versicherungsgesellschaften
in deren Rechtsverhältnisse eingegriffen, sondern er hat anläßlich
der Errichtung einer staatlichen Wohlfahrtsanstalt, die so wie so
die Hintansetzung gewisser privater Interessen bedingte und übrigens
auch ihm, dem Staat, ganz erhebliche Opfer auferlegte, diejenigen
Maßnahmen getroffen, die ihm unvermeidlich schienen, um das
ordnungsmäßige Funktionieren jener staatlichen Wohlfahrtsanstalt
zu sichern. Er hat also das Mittel der Gesetzgebung nicht miß
braucht, sondern im Gegenteil zur Durchführung einer derjenigen
Aufgaben benutzt, denen es im modernen Staate in erster Linie
zu dienen bestimmt ist.
Wollte übrigens in der Auslegung des Art. 4 BV noch weiter
gegangen und diese Verfassungsbestimmung im Sinne der aus
gleichenden Gerechtigkeit dahin interpretiert werden, daß sie
auch da, wo keine Willkür vorliegt jedesmal dann angerufen
werden könne, wenn einer Einzelperson zu Gunsten der Allgemein
heit ein unverhältnismäßig großes Opfer zugemutet wird (vergl.
z. B. Otto Mayer, Verwaltungsrecht II S. 346 ff.; Fleiner,
Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes, S. 246), so könnte
doch nicht gesagt werden, daß diese Voraussetzung im vorliegenden
Falle zutreffe. Auf Seiten der Versicherten handelt es sich von
vornherein nicht um die Verletzung irgendwie vitaler Interessen,
wie dies z. B. bei der entschädigungslosen Aufhebung von Lebens
versicherungen der Fall wäre (weil dabei dem Versicherten in dem
Deckungskapital das Ergebnis jahrelangen Sparens verloren
ginge), sondern mehr nur um gewisse Inkonvenienzen (neue De
klarationen, neue Gebäudeschatzungen u. s. w.), sowie um eine
verhältnismäßig unbedeutende Erhöhung der Prämien für die
guten Risiken, also um verschwindend kleine Nachteile, wenn damit
die der ärmern und indirekt der ganzen Bevölkerung zugedachten
Vorteile verglichen werden. Empfindlicher dürften allerdings die
Interessen der Versicherungsgesellschaften betroffen werden. Allein
einerseits bedeutet für sie die vorzeitige Liquidierung der bestehen
den Versicherungen in einem verhältnismäßig kleinen, wohl ab
gegrenzten, gute wie schlechte Risiken umfassenden Territorium
keineswegs eine Erschütterung ihrer technischen Grundlagen;
anderseits aber ist die dadurch allenfalls bedingte Schädigung der
Gesellschaften nicht etwa die Folge einer besonders rücksichtslosen
Art und Weise der Verstaatlichung oder besonders harter Über
gangsbestimmungen, sondern bloß eine Begleiterscheinung der
rationell durchgeführten Verstaatlichung als solcher, also einer
Neuerung, mit welcher die Gesellschaften von Anfang an rechnen
mußten. Gerade der von den Rekurrenten angefochtene 59
erweist sich als eine maßvolle und schonende Übergangsbe
stimmung, zumal wenn in Betracht gezogen wird, daß die den
Gesellschaften durch diesen Artikel in Verbindung mit dem Groß
ratsbeschluß vom 2. Juni 1908 zur Liquidierung der bestehen
den Verträge gesetzte Frist von etwas über 5 Jahren ungefähr
die Durchschnittsdauer derjenigen Verträge darstellt, die im Mo
mente der Gesetzesannahme bereits existierten, sowie daß die
meisten der auf den 1. Dezember 1912 aufgehobenen Verträge
aus den Jahren 1906 und 1907 datieren und (vergl. die bei
den Akten liegenden Zirkulare, oben sub Fakt. A) speziell im
Hinblick auf die unmittelbar bevorstehende Verstaatlichung abge
schlossen, bezw. erneuert worden waren. Auch ist nicht zu vergessen,
daß bei diesen Erneuerungen und Neuabschlüssen die Vertrags
dauer wiederum gerade wegen der bevorstehenden Verstaat
lichung auf das Doppelte der bisher üblich gewesenen erhöht, ja
daß sogar auch die Dauer solcher Verträge verlängert wurde, die
noch nicht abgelaufen waren und daher einer Erneuerung damals
überhaupt nicht bedurft hätten. Es ergibt sich hieraus, in Ver
bindung mit dem vor Bundesgericht nicht angefochtenen Abs. 3
des 59, daß der durch Abs. 1 und 2 begangene, angeblich
unerhörte Eingriff in die Privatrechtssphäre der Rekurrenten
überhaupt nicht, oder doch nur in ganz geringem Maße vor
handen wäre, wenn nicht die Versicherungsgesellschaften selber
durch jene künstliche Erhöhung der Vertragsdauer die Voraus
setzungen dazu geschaffen hätten. Ist nun auch die Existenz eines
Rechtsbegriffs des agere in fraudem legis ferendae von
den Rekurrenten mit Recht bestritten worden, so zeigt doch das
hievor gekennzeichnete Verhalten der rekurrierenden Gesellschaften,
daß sie nicht das Opfer staatlicher Willkür sind, sondern daß sie
selbst denjenigen Rechtszustand geschaffen haben, wegen dessen sie
sich heute beschweren.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.