- Arteil vom 11. Januar 1907 in Sachen Wistak
gegen Regierungsrat St. Gallen.
Verfügung betr. Beseitigung einer Baute aus bau- und flusspoli
zeilichen Gründen: Eingriff in das Gebiet der richterlichen Gewalt?
Willkür? St. gall. KV Art. 101; 29; BV Art. 58 und 4. Verletzung
des Privateigentums, Art. 31 KV von St. Gallen.
A. Der Rekurrent, Franz Wisiak, Seilermeister in Rorschach,
beabsichtigte im Jahre 1901 einen Streifen Landes auf dem
rechten st. gallischen Ufer der Goldach oberhalb der Eisenbahn
brücke der Bahnlinie Romanshorn Rorschach zu erwerben und
daselbst eine Seilerbahn zu erstellen. Er visierte diese Baute
und machte der zuständigen Amtsstelle, dem Gemeinderat Goldach,
die Visieranzeige, alles nach den Vorschriften des st. gallischen
Gesetzes über Grenzverhältnisse, Dienstbarkeiten usw. vom 6. Brach
monat 1850 ( 14), wonach für jede Baute in der Nähe fremden
Grundeigentums oder öffentlicher Wege ein die beabsichtigte Baute
genau bezeichnendes Visier zu erstellen, den Beteiligten amtlich
Kenninis zu geben und das Visier während bestimmter Frist
stehen zu lassen ist, und wonach mit dem Bau nicht begonnen
werden darf, bis eine Einsprache gütlich oder rechtlich gehoben
ist. Gegen die vom Rekurrenten visterte Baute erhob das Straßen
und Baudepartement des Kantons Thurgau Einsprache zum Zwecke
der Wahrung der Interessen der Goldachkorrektion, weil die Baute
in das Hochwasserprofil der Goldach zu liegen komme. Es scheint,
daß in der Folge eine Besprechung zwischen dem Rekurrenten und
dem Vorsteher des thurgauischen Straßen und Baudepartements
stattfand. Der Rekurrent kaufte sodann den Baugrund und er
stellte die Baute nach abgeändertem Plan ohne neue Visierung
oder neue Visieranzeige; die Seilerbahn, die 110 Meter lang ist,
liegt 11,5 Meter und ein kleiner Querbau 4,75 Meter von der
Goldachböschung entfernt, während die Hütte nach dem ursprüng
lichen Plan bedeutend näher der Böschung gelegen wäre. Am
14. Mai 1902 schrieb das Straßen und Baudepartement des
Kantons Thurgau an das Baudepartement des Kantons
St. Gallen, daß der Rekurrent im Hochwasserprofil der Goldach
eine gedeckte Seilerbahn gebaut habe, obschon das Departement
hiegegen Einsprache erhoben habe; der Bau könne nicht geduldet
werden, weil er das Hochwasserprofil verenge und die abwärts
liegende Brücke bedrohe, sobald er vom Wasser weggerissen werden
sollte; das Baudepartement von St. Gallen möge daher die nöti
gen Maßregeln treffen, damit diese Seilerbahn aus dem Hoch
wasserprofil der Goldach entfernt werde. Dieses Schreiben war
von einem Bericht des thurgauischen Straßeninspektorates begleitet,
aus dem ersichtlich ist, daß der Rekurrent den Fuß des rechts
seitigen Dammes an der Goldach auf die Länge der Seilerbahn
abgebrochen hatte, um einen Weg zwischen Damm und Gebäude
zu erhalten. Diese Schwächung des Dammes müßte so heißt
es im Bericht bei Hochwasser zur Folge haben, daß er durch
brechen würde. Das Baudepartement von St. Gallen holte in der
Sache die Vernehmlassung des Gemeinderates Goldach ein. Die
letztere Behörde berichtete, der Rekurrent behaupte, es sei ihm
vom Vorsteher des thurgauischen Straßen und Baudepartements
nach erfolgter Abänderung des Projektes die Baubewilligung
teilt worden. Dies wurde jedoch in einer weitern Zuschrift des
thurgauischen Straßen und Baudepartements an das Baudepar
tement des Kantons St. Gallen bestritten: dem Rekurrenten sei
vom Departementsvorsteher lediglich mitgeteilt worden, daß längs
der Goldach ein freier Raum von mindestens 5 Meter belassen
werden müsse und gegen das Bachbett ein Vorbau des Radhäus
chens unzulässig sei; der Rekurrent möge ein anderes Bauvisier
errichten und nach dessen Erstellung Anzeige machen, damit davon
Einsicht genommen werden könne; eine solche Anzeige sei aber
nicht erfolgt. Am 23. September 1902 schrieb das st. gallische
Baudepartement an den Gemeinderat Goldach, daß in der Ange
legenheit der Seilerwerkstätte des Rekurrenten eine Besprechung
mit dem Straßen und Baudepartement des Kantons Thurgau
in Anwesenheit der beiden Kantonsingenieure stattgefunden habe
und daß man hiebei übereinstimmend der Ansicht gewesen sei, daß
die ohne Erlaubnis erstellte Baute gänzlich beseitigt und das ur
prüngliche Damm und Vorlandprofil wiederhergestellt wer
den müsse; eine definitive Aufforderung zur Beseitigung der Baute
werde zur Zeit noch nicht erlassen, weil zuerst noch untersucht
werden müsse, ob eine in der Nähe projektierte Brücke die Ver
hältnisse für die Seilerhütte des Rekurrenten günstiger gestalte.
Am 30. Juni 1903 sodann richtete das Baudepartement des
Kantons St. Gallen an den Gemeinderat Goldach eine weitere
Zuschrift folgenden Inhalts: Das eidgenössische Departement des
Innern habe schon am 15. November 1902 darauf verwiesen,
daß die Seilerwerkstätte des Rekurrenten bei Hochwasser zerstört
werden könne und die Trümmer alsdann durch allmähliche Ver
stopfung der Durchlaßprofile der benachbarten Eisenbahnbrücke
dem Korrektionswerke der Goldach Gefährde bringe, und die Ent
fernung der ohne Genehmigung und mit Umgehung der bestehen
den wasserbaupolizeilichen Vorschriften errichteten Baute verlangt
am 17. Juni 1903 habe das eidgenössische Departement des
Innern seine Verfügung erneuert und das Baudepartement ein
geladen, Mitteilung über die getroffenen polizeilichen Anordnunge
zu machen. Durch den Einbau einer zweiten Brücke werde die
Gefährde nicht vermindert, sondern erhöht. Der Gemeinderat
werde daher angewiesen, die Seileranlage definitiv polizeilich weg
zubieten, wobei dem Rekurrenten, um ihn nicht allzu sehr zu
schädigen, eine dreimonatliche Frist zur Entfernung zu gewähren
sei. Hievon wurde dem Rekurrenten am 8. Juli 1903 vom Ge
meinderat Goldach Mitteilung gemacht. Der Rekurrent beschwerte
sich über die Verfügung des Baudepartements beim Regierungsrat
des Kantons St. Gallen, bei welchem die Angelegenheit geraume Zeit
liegen blieb. Am 28. Januar 1904 reklamierte das eidgenössische
Departement des Innern neuerdings beim Baudepartement von
St. Gallen und verlangte, daß die Gemeinde Goldach angehalten
werde, den erhaltenen Weisungen in kürzester Frist nachzukommen.
Am 26. März 1906 bewilligte der Bundesrat den Kantonen St. Gal
len und Thurgau eine Nachsubvention für die Korrektion der Gol
dach. Ziffer 2 des bundesrätlichen Beschlusses lautet: Im weitern
verpflichtet sich die Regierung des Kantons St. Gallen durch
Annahme dieses Beschlusses die von ihrem Baudepartement, auf
Einsprache des eidgenössischen Departements des Innern, mit
Schreiben vom 30. Juni 1903 zugesagte Entfernung der ge
deckten Seilereianlage im Hochwasserprofil der Goldach noch im
Laufe dieses Jahres zu verwirklichen. Durch Beschluß vom
3. August 1906 wies der Regierungsrat von St. Gallen die
Beschwerde des Rekurrenten ab und beauftragte den Gemeinderat
Goldach, die Beseitigung der Seilereianlage aus dem Hochwasser
profil der Goldach zu befehlen, zur Ausführung des Befehls eine
Frist von zwei Monaten anzusetzen und im Falle nutzloser Ver
streichung der Frist auf dem Exekutionswege vorzugehen. In der
Begründung dieses Beschlusses wird zunächst der Auffassung des
Rekurrenten entgegengetreten, daß es sich um eine zivilrechtliche
Streitsache handle. Die Verletzung bau und flußpolizeilicher, das
Privateigentum hinsichtlich der Nutzungsbefugnis kraft öffentlichen
Rechts beschränkender Vorschriften, die sich der Rekurrent habe
zu Schulden kommen lassen, begründe ohne weiteres die Zu
ständigkeit der Administrativbehörden, die Entfernung einer, in
Widerspruch mit den genannten Vorschriften erstellten Baute zu
verfügen. Sodann wird festgestellt, daß das abgeänderte Baupro
jekt des Rekurrenten ohne Visierung und Visieranzeige zur Aus
führung gelangt sei. Der Unterschied zwischen dem ausgeführten
Projekt und dem visierten und ausgesteckten sei aber offenbar er
heblich genug, daß eine neue Visierung und Visieranzeige erforder
lich gewesen wäre, da das Gesetz ein die beabsichtigte Baute genau
bezeichnendes Visier verlange. Der Einwand des Rekurrenten, daß
er sich mit dem thurgauischen Baudepartement verständigt habe,
sei bedeutungslos. Ganz abgesehen davon, daß diese Amtsstelle
entschieden in Abrede stelle, eine Baubewilligung erteilt zu haben,
so hätten durch eine solche Bewilligung klare st. gallische Gesetzes
bestimmungen nicht umgangen werden können. Die fragliche
Baute sei daher schon um deswillen zu beseitigen, weil sie auf
völlig ungesetzlichem Wege entstanden sei. Dazu komme, daß der
st. gallische Kantonsingenieur auf ein Baugesuch des Rekurrenten
hin diesem schriftlich mitgeteilt habe, daß dem Gesuch aus fluß
polizeilichen Gründen nicht entsprochen werden könne, und daß
der Rekurrent sich an diesen Bescheid überhaupt nicht gekehrt
habe. Vom flußpolizeilichen Standpunkt aus sei es völlig unzu
lässig, in das Hochwasserprofil eines korrigierten Flusses eine
solche Baute zu erstellen. Das eidgenössische Departement des
Innern verlange die Beseitigung der Seilerbahn des Rekurrenten,
und dieses Begehren hätten die st. gallischen Behörden einfach zu
respektieren.
B. Gegen den Beschluß des Regierungsrates hat Wisiak den
staatsrechtlichen Rekurs ans Bundesgericht mit dem Antrag auf
Aufhebung ergriffen. In der Rekursbegründung wird die Be
hauptung erneuert, daß der Vorsteher des thurgauischen Straßen
und Baudepartements dem Rekurrenten die Baubewilligung für
das abgeänderte Projekt mündlich erteilt habe. Im übrigen wird
ausgeführt: Im Streite liege die Frage, ob der Rekurrent eine
auf seinem Grund und Boden errichtete und daher in seinem
Privateigentum stehende Baute beseitigen müsse. Der angefochtene
Beschluß des Regierungsrates und die vorausgegangenen Ver
fügungen des Baudepartements von St. Gallen enthielten somit
einen Eingriff in Privatrechte des Rekurrenten, weshalb im Streit
fall hierüber der Richter zu entscheiden habe, falls nicht durch
Verfassung oder Gesetz eine andere Instanz zur Entscheidung be
rufen sei. Dieser Grundsatz sei in Art. 28 Ziffer 2 litt. i des
Gesetzes betreffend dir Zivilrechtspflege für den Kanton St. Gallen
ausdrücklich anerkannt ( Das Bezirksgericht beurteilt alle ... Zi
vil und Administrativstreitigkeiten, zu deren Entscheidung eine andere
Behörde nicht angewiesen ist ). Privatrechtlicher Natur und durch
den Richter zu beurteilen seien dann hier insbesondere noch die
Fragen, ob die Baute seiner Zeit in gesetzlicher Weise visiert
worden sei oder ob speziell gegenüber dem Goldachkorrektions
unternehmen eine zweite Visierung notwendig gewesen wäre, und
ferner die Frage, ob die Einsprache des Straßen und Baude
partements von Thurgau seiner Zeit durch Verständigung zwischen
dem Rekurrenten und dem Departementsvorsteher erledigt worden
sei. Bezüglich aller dieser Streitfragen habe der Rekurrent ein
Recht auf seinen verfassungsmäßigen Richter und damit auf Ab
lehnung der Kompetenz der Administrativbehörden (KV Art. 29:
Niemand darf seinem verfassungsmäßigen Gerichtsstand ent
zogen und es dürfen keine Ausnahmegerichte eingeführt werden :
lrt. 101: Grundsatz der Trennung der Gewalten; BV Art. 4,
5 und 58). Verfassungs oder Gesetzesbestimmungen des Bundes
oder des Kantons, wonach Anstände von so ausgesprochen privat
rechtlichem Charakter durch die Administrativbehörden zu beurteilen
seien, beständen keine. Es könne dies weder aus Art. 24 BV,
noch aus dem Bundesgesetz betreffend die Wasserbaupolizei im
Hochgebirge vom 22. Brachmonat 1877, noch aus den kantonalen
Gesetzen über die Korrektion von Gewässern vom 12. November
1846 und über die Verbauung der Wildbäche und Rüfen vom
11. Juni 1869 und 24. Februar 1877 abgeleitet werden. Spe
ziell das kantonale Gesetz über die Grenzverhältnisse, Dienstbar
keiten, rc. habe einen rein privatrechtlichen Charakter, und es
seien alle damit zusammenhängenden Fragen der Bauberechtigung
durch den ordentlichen Richter zu beurteilen. Eventuell verstoße
der angefochtene Beschluß gegen Art. 31 KV ( Das Privat
eigentum ist unverletzlich. Wo es das öffentliche Wohl erheischt,
kann die Abtretung oder Belastung jeder Art unbeweglichen Gutes
gegen volle, streitigenfalls durch den Richter festzusetzende Ent
schädigung gefordert werden. Nähere Bestimmungen hierüber trifft
die Gesetzgebung ) und Art. 5 BV. Die Seilerbahn sei in gesetz
mäßiger Weise erstellt worden, und sie könne nun nur auf dem
Wege der Expropriation unter den verfassungsmäßigen Voraus
setzungen beseitigt, aber nicht einfach wegdekretiert werden. Aller
dings könne das Privateigentum Beschränkungen unterworfen
werden, aber nur im Wege der Gesetzgebung, und diese dürfe
jedenfalls nicht so weit gehen, das Privateigentum ohne Entschä
digung aufzuheben oder zu zerstören. Der angefochtene Beschluß
habe es unterlassen, gesetzliche Bestimmungen, auf die er sich
stütze, anzuführen. Der Rekurrrent bestreite auch, daß die frag
liche Baute für die Goldachkorrektion oder die allgemeine Sicher
heit nachteilige Wirkungen habe und er stelle hiefür auf das
Beweismittel der Expertise ab.
C. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat auf Ab
weisung des Rekurses angetragen. Die Begründung deckt sich im
wesentlichen mit derjenigen des angefochtenen Entscheides und ist
im übrigen, soweit notwendig, aus den nachfolgenden Erwägungen
ersichtlich.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Es ist ein Ausfluß der ihrem Wesen nach den Verwal
tungsbehörden zustehenden Polizeigewalt, daß sie u. a. befugt sind,
eine Baute, die gegen polizeiliche Vorschriften irgendwelcher Art
verstößt, zu verbieten. Das Verfahren ist nach den meisten Gesetz
gebungen das, daß vor Baubeginn die ausdrückliche Genehmigung
der Baupolizeibehörde eingeholt werden muß. Ist ohne solche Ge
nehmigung gebaut worden, so müssen die Administrativbehörden
auch berechtigt sein, insofern sich die Baute als vorschriftswidrig
darstellt, deren Entfernung zu verfügen. Ein solcher, auf Beseiti
gung einer in formell unzulässiger Weise entstandenen und auch
materiell unstatthaften Baute gerichteter Befehl kann seiner Natur
nach keinen Eingriff in die richterliche Gewalt sein; denn es han
delt sich dabei ausschließlich um die Verwirklichung einer rein
öffentlichen Baubeschränkung, um die Stellung des Privaten zur
öffentlichen Gewalt.
Im Kanton St. Gallen scheint das baupolizeiliche Verfahren,
wenigstens für Bauten der hier in Frage kommenden Art, etwas
anders gestaltet zu sein: es muß keine ausdrückliche Bauerlaubnis
nachgesucht werden, sondern die Visierung des Bauprojekts, d. h.
dessen Darstellung an Ort und Stelle durch Profil, in Verbin
dung mit den Visteranzeigen an die Beleiligten wozu wohl
auch die Behörden gehören vertritt ein solches Gesuch, und die
behördliche Baugenehmigung scheint dann als erteilt zu gelten,
wenn innert der Einsprachefrist kein Bauverbot erfolgt. Auch hier
sind die Behörden zweifellos befugt, eine vorschriftswidrige Baute
zu untersagen, und es ist nicht ersichtlich, daß sie statt dessen ge
halten wären, über die Zulässigkeit der Baute vom Standpunkt
des öffentlichen Rechts aus einen Prozeß vor dem Zivilrichter zu
führen. Ist eine Baute ohne vorgängige gehörige Visierung er
richtet worden, so müssen die Behörden, falls sie polizeilich un
statthaft ist und hätte verboten werden müssen, wiederum berechtigt
sein, deren Beseitigung durch Verwaltungsbefehl anzuordnen. Ein
solcher Befehl tritt einfach an die Stelle des Bauverbots. Auch
die Frage, die hiebei zu beantworten sein mag, ob eine gehörige
Visierung der Baute stattgefunden hat, ist keineswegs privatrecht
licher Natur. Die Vorschriften über die Visierung der Bauprojekte
gehören jedenfalls insoweit dem öffentlichen Recht an, als sie sich
als Requisite für das baupolizeiliche Verfahren darstellen. Aber
sogar wenn jene Frage eine solche des Privatrechts wäre, könnte
sie von der Verwaltungsbehörde beantwortet werden; denn nach
herrschender Rechtsanschauung kann die Administrativbehörde im
allgemeinen bei Erlaß eines Verwaltungsaktes eine zivilrechtliche
Vorfrage selbständig lösen (vergl. AS 31 II S. 893/894), und
es ist nicht behauptet, daß dies nicht auch in St. Gallen rech
tens sei.
2. Der angefochtene Beschluß des Regierungsrates von
St. Gallen nun, der die Beseitigung der vom Rekurrenten im
Gebiet der Goldachkorrektiøn erstellten Seilerbahn definitiv an
ordnet, will, wie sich namentlich aus der Vernehmlassung
Regierungsrates ergibt, nichts anderes sein, als ein Verwaltungs
akt bau und flußpolizeilicher Natur: die Seilerbahn wird um
deswillen wegerkannt, weil sie ohne gehörige Visierung erstellt
worden ist und weil sie als im Hochwasserprofil der Goldach ge
legen vom Standpunkt der Flußpolizei aus als unzulässig er
scheint und somit bei richtiger Visierung gar nicht gestattet
worden wäre. Aus dem gesagten folgt bereits, daß in einem
solchen Verwaltungsakt kein Eingriff in die richterliche Gewalt
liegen und daß dadurch der Rekurrent seinem ordentlichen Richter
nicht enizogen sein kann, und zwar auch nicht, soweit hiebei die
Vorfrage zu entscheiden war: ob der Rekurrent gehörig visiert
habe oder nicht, d. h. ob mit Rücksicht auf die Visierung für das
ursprüngliche Projekt und allfällige Verhandlungen des Rekurren
ten mit dem thurgauischen Straßen und Baudepartement eine
neue Visierung für das abgeänderte Projekt notwendig war. Was
speziell noch die vom Rekurrenten angerufene Bestimmung
Art. 28 Ziff. 2 litt. i der kant. ZPO anbetrifft, wonach alle
Zivil und Administrativstreitigkeiten, zu deren Entscheidung eine
andere Behörde nicht angewiesen ist, den Bezirksgerichten
gewiesen sind, so kann daraus unmöglich geschlossen werden, daß
die Administrativbehörden auf dem ihrer Verwaltung unterstehen
den Gebiet, z. B. der Bau oder Flußpolizei, nicht durch Ver
waltungsakte in die Rechtsstellung der Privaten eingreifen dürf
ten. Wohl aber wäre denkbar, daß nach kantonalem Recht ein
Verwaltungsakt der hier vorliegenden Art im Wege des Admini
strativprozesses angefochten werden könnte, wobei dieser Admini
strativprozeß gemäß der zitierten Bestimmung vor dem ordentlichen
Richter (der hiebei nicht als Zivil , sondern als Administrativ
richter amtet) geführt würde. In diesem Fall stände es dem
Rekurrenten frei, oder wäre ihm wenigstens freigestanden, den Be
schluß des Regierungsrates vom 3. August 1906 zum Gegenstand
eines Verwaltungsprozesses vor dem ordentlichen Richter zu machen.
Demnach erweist sich die Beschwerde des Rekurrenten, daß
durch den angefochtenen Regierungsratsbeschluß der Grundsatz der
Gewaltentrennung verletzt (KV Art. 101) und daß er dadurch
seinem ordentlichen, verfassungsmäßigen Richter entzogen sei (KV
Art. 29, BV Art. 58 in Verbindung mit Art. 4) als unbegründet.
3. Materiell könnte der Beschluß des Regierungsrates vom
3. August 1906, abgesehen von der noch zu behandelnden Be
schwerde des Rekurrenten aus Art. 31 KV, beim Bundesgericht
nur wegen Rechtsverweigerung und Willkür (BV Art. 4) ange
fochten werden. Dieser Beschwerdegrund ist jedoch vom Rekurrenten
mit Recht nicht geltend gemacht. In der Tat beruht die Aus
führung des Regierungsrates, daß der Rekurrent für das abge
änderte Projekt der Seilerbahn zu einer neuen, ordnungsgemäßen
Visierung gesetzlich verpflichtet gewesen wäre und hievon auch
durch einen allfälligen Verzicht des thurgauischen Straßen und
Baudepartements nicht dispensiert werden konnte, auf durchaus
ernsthaften, wohl vertretbaren Erwägungen, und was die Auf
fassung anlangt, daß die Baute des Rekurrenten, weil im Hoch
wasserprofil der Goldach stehend, das Korrektionswerk und dessen
Erfolg gefährde und deshalb aus Gründen der eidgenössischen
Wasserbaupolizei unzulässig sei, so stützt sie sich auf Verfügungen
des eidgenössischen Departements des Innern und des Bundes
rates, und der Regierungsrat ist im Grunde hier lediglich das
ausführende Organ der eidgenössischen Behörden (vergl. Art. 3
Abs. 4 des Gesetzes betreffend die Wasserbaupolizei im Hochge
birge vom 22. Juni 1877), deren Maßnahmen der Nachprüfung
des Bundesgerichts als Staatsgerichtshof auf ihre Verfassungs
und Rechtmäßigkeit entzogen sind (OG Art. 178 Ziff. 1).
4. Schließlich kann auch die Beschwerde des Rekurrenten aus
Art. 31 KV nicht zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
führen. Der Grundsatz der Unverletzlichkeit des Privateigentums
schließt den Bestand auf Gesetz beruhender Eigentumsbeschrän
kungen des öffentlichen Rechts und deren Verwirklichung im ein
zelnen Fall durch Verwaltungsakt nicht aus. (Zudem hat man
es hier mit einer bundesrechtlichen, auf der eidgenössischen Wasser
zu tun, s. Art. 3
baupolizei beruhenden Eigentumsbeschränkung
Abs. 4 des zitierten Bundesgesetzes, und hat der Regierungsrat,
wie bereits bemerkt, auf Weisung der Bundesbehörden gehandelt.)
Die Einleitung eines Expropriationsverfahrens hat der Rekurrent,
soweit ersichtlich, beim Regierungsrat bisher nicht nachgesucht,
weshalb er sich auch nicht darüber beschweren kann, daß im an
gefochtenen Beschluß eine Expropriation nicht vorgesehen ist. Die
Frage endlich, ob im übrigen der Rekurrent für die Beseitigung
seiner Seilerbahn dem Staate gegenüber Anspruch auf Entschä
digung hat, ist nicht hier, sondern in einem allfälligen Zivil
prozeß zu entscheiden. Es muß dem Rekurrenten überlassen bleiben,
wenn er es für angezeigt hält, hierüber den zuständigen Richter
anzurufen.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.