III. Organisation der Bundesrechtspflege.
Organisation judiciaire fédérale.
100. Arteil vom 14. November 1906
in Sachen Stadtrat Luzern gegen 1. Jos. Albisser u. Genossen,
2. Konservative Fraktion des Großen Stadtrates von Luzern
bezw. Regierungsrat Iuzern.
Initiative auf Einführung des Proportionalwahlverfahrens für die
Wahl des Grossen Stadtrates von Luzern. Prüfung der Verfassungs
und Gesetzmässigkeit der Initiatire durch den Grossen Stadtrat;
Verneinung. Aufhebung dieses Beschlusses und Anordnung der Ge
meindeabstimmung über das Initiativbegehren durch den Regierungs
rat. Rekurs hiegegen: Inkompetenz des Bundesgerichts. Kompe
tenz der politischen Bundesbehörden. Art. 189 Abs. 3 0G.
Das Bundesgericht hat,
da sich ergeben:
A. Im März 1905 wurde dem Stadtrat von Luzern gestützt
auf Art. 5 der Gemeindeorganisation (vom 9. März 1899) ein
mit 1770 gültigen Unterschriften gemeindestimmberechtigter Bürge
versehenes Begehren eingereicht um Anordnung einer Urnenab
stimmung über den Antrag, es sei die Vorschrift des Art. 10
der Gemeindeorganisation über die Wahl des Großen Stadtrates,
näherer Formulierung gemäß, dahin abzuändern, daß die Wahl
in Zukunft nach proportionalem Wahlverfahren vorzunehmen
sei. Der Stadtrat unterbreitete dieses Initiativbegehren mit Be
richt vom 16. Dezember 1905 dem Großen Stadtrate. Dabei
bemerkte er, gemäß Art. 5 der Gemeindeorganisation müsse dem
Begehren entsprochen werden, und es hätten der Stadtrat und der
Große Stadtrat der Gemeinde ihre Gutachten hierüber, eventuell
mit einem Gegenvorschlage abzugeben. Gleichzeitig begründete er
seinen Standpunkt und Antrag an die Gemeinde, es sei die ver
langte Einführung des Proporzes als verfassungswidrig abzu
lehnen und das bisherige Wahlsystem (auf Grund des absoluten
Mehrs) beizubehalten. Der fragliche Art. 5 der Gemeindeorgani
sation bestimmt, soweit hier von Belang: Ordentlicherweise wird
die Gemeindeversammlung jedes Jahr zweimal einberufen ....,
außerordentlicherweise durch Beschluß des Stadtrates oder des
Großen Stadtrates. Ebenso ist die Gemeinde einzuberufen,
wenn dies wenigstens 300 stimmfähige Bürger zur Behandlung
eines neuen, von den Behörden noch nicht behandelten, oder
eines von denselben in ablehnenden Sinne entschiedenen Vor
schlages durch amtlich beglaubigte Unterschriften bei der Stadt
kanzlei verlangen. In diesem Falle haben der Stadtrat und der
Große Stadtrat der Gemeinde ihr Gutachten über das Begehren
(Initiative), eventuell mit einem Gegenvorschlage, abzugeben.
Jedoch kann der Stadtrat, bezw. der Große Stadtrat den Vor
schlag annehmen, wenn das Geschäft in seine Kompetenz fällt.
In diesem Falle unterbleibt die Gemeindeabstimmung.
seiner Sitzung vom 24. Februar 1906 beschloß hierauf der Große
Stadtrat, indem er mit Mehrheit der Rechtsauffassung des Stadt
rates über den Inhalt der Initiative beitrat, unter Hinweis auf
Art. 16 Ziff. 1 der Gemeindeorganisation gutachtlich : Es sei
auf die Proporz Initiative, weil verfassungs und gesetzwidrig,
nicht einzutreten, und in diesem Sinne sei die Vorlage an den
Stadtrat zurückzuweisen. Gegen diesen Entschluß rekurrierten
einerseits die Einzelmitglieder des Großen Stadtrates Jos. Albisser
und 7 Mitunterzeichner, und anderseits die konservative Fraktion
des Rates, vertreten durch ihren Präsidenten Dr. J. Grüter und
ihren Aktuar Dr. L. A. Falck, an den Regierungsrat des Kan
tons Luzern, mit dem übereinstimmenden Begehren, der fragliche
Beschluß des Großen Stadtrates sei aufzuheben und der Stadt
rat von Luzern zu verhalten, unverzüglich die Gemeinde einzu
berufen und derselben das Initiativbegehren zur Abstimmung vor
zulegen. Der Regierungsrat erkannte am 25., mit Zustellung vom
28. April 1906 in Anwendung des 66 des (kantonalen)
Organisationsgesetzes
- Die Rekurse der HH. Albisser und Mithafte, sowie der
HH. Dr. J. Grüter und Dr. L. A. Falck namens der konserva
tiven Fraktion des Großen Stadtrates seien begründet erklärt
und die Schlußnahme des Großen Stadtrates von Luzern vom
- Februar 1906, durch welche die Weiterleitung der unterm
3./9. März 1905 eingereichten Initiative auf Einführung der
Verhältniswahl bei der Wahl des Großen Stadtrates an die
Gemeindeversammlung verweigert wurde, aufgehoben.
- Der Stadtrat sei eingeladen, nach Maßgabe von Art. 5
Abs. 2 und 3 der Organisation für die Stadt Luzern im Laufe
des Monats Mai 1906 eine Gemeindeversammlung zu veran
stalten, welche über das unterm 3./9. März gestellte Initiativ
begehren abzustimmen hat.
In der Begründung dieses Entscheides tritt der Regierungsrat
zunächst dem vom Stadtrate von Luzern in seiner Rekursbeant
wortung namens des Großen Stadtrates eingenommenen Stand
punkte, daß die Einberufung der Gemeindeversammlung über ein
formell gehörig zu stande gekommenes Initiativbegehren nur not
wendig sei, wenn der Große Stadtrat finde, daß der von den
Initianten angeregte Beschluß weder mit Verfassung noch mit
Gesetz in Widerspruch stehe, entgegen, indem er feststellt, daß
eine solche Kompetenz des Großen Stadtrates, die städtischen
Initiativbegehren auf ihre Verfassungs und Gesetzmäßigkeit zu
überprüfen und vom Entscheide hierüber ihre Weiterleitung vor
die Gemeinde abhängig zu machen, nach Verfassung und Gesetz
nicht bestehe, sondern gegenteils dem Wortlaute des Art. 5 Abs. 2
der Gemeindeorganisation sowohl, als auch der regierungsrät
lichen Praxis bezüglich der entsprechenden Bestimmung des
kantonalen Organisationsgesetzes ( 169 Abs. 3) und der ur
prünglichen Meinungsäußerung des Stadtrates selbst, in seiner
Botschaft vom 16. Dezember 1905 an den Großen Stadt
rat, widerspreche. Sodann führt er des nähern aus, daß übrigens
der Beschluß des Großen Stadtrates auch bei Anerkennung der
erörterten Kompetenz desselben nicht zu schützen wäre, da der
Nachweis dafür fehle, daß der Inhalt der vorliegenden Initiative
sich mit der Verfassung oder dem Gesetze im Widerspruch befinde.
B. Gegen den vorstehenden Entscheid des Regierungsrates hat
der Stadtrat von Luzern mit Zustimmung des Großen Stadtrates
rechtzeitig sowohl beim Bundesrate, als auch beim Bundesgericht
einen staatsrechtlichen Rekurs eingereicht: beim Bundesrat unter
Berufung auf Art. 189 Abs. 4 OG, beim Bundesgericht ohne
bestimmte Kompetenzbegründung, mehr vorsorglicherweise, zur
Sicherung für den Fall der Verneinung der Kompetenz des Bun
desrates. Der Antrag des Rekurrenten geht dahin, die Rekursin
stanz wolle den angefochtenen regierungsrätlichen Entscheid in allen
Teilen aufheben und die beiden Beschwerden gegen die Schlußnahme
des Großen Stadtrates vom 24. Februar 1906 als unbegründet
abweisen. Zur Begründung werden folgende Argumente vorgebracht:
- Der Entscheid des Regierungsrates beruhe auf ungesetzlicher
Basis, weil der dadurch aufgehobene Beschluß des Großen Stadt
rates gar keine vollziehbare Verfügung, sondern lediglich ein Gut
achten darstelle, auf Grund dessen erst der Stadtrat, gemäß Art. 16
Ziff. 1 und Art. 35 der Gemeindeorganisation, über die (allfällig
anfechtbare) weitere Behandlung des Initiativbegehrens zu ent
scheiden gehabt hätte.
- Das Dispositiv 2 des regierungsrätlichen Entscheides ver
stoße grundsätzlich gegen die verfassungsmäßig gewährleistete Ge
meindeautonomie, indem die Festsetzung des Termins einer Ge
meindeabstimmung nach der Gemeindeorganisation ausschließlich
Sache des Stadtrates sei.
- Nach vernünftiger, den einschlägigen Bestimmungen anderer
Kantone und der projektierten Bundesverfassungsrevision entspre
chender Auslegung des Art. 5 der Gemeindeorganisation sei
entgegen der Auffassung des Regierungsrates anzunehmen, daß
der Stadtrat das Recht und sogar die Pflicht habe, ein ver
Genauer: Abs. 3.
(Anm. d. Red. f. Publ.
fassungswidriges Initiativbegehren nicht vor die Gemeinde
bringen.
- Das streitige Initiativbegehren auf Einführung des Proporzes
ir die Wahl des Großen Stadtrates sei tatsächlich ebenfalls
entgegen der Argumentation des Regierungsrates verfassungs
widrig, mit der Wahlvorschrift des 95 StV nicht vereinbar.
C. Der nach Maßgabe des Art. 194 OG zwischen Bundes
rat und Bundesgericht gepflogene Meinungsaustausch über die
Kompetenzfrage hat Übereinstimmung für die Bejahung der
Kompetenz des Bundesrates und Verneinung derjenigen des Bun
desgerichts ergeben;
in Erwägung:
Gegenstand der vorliegenden Streitsache bildet das stadtluzer
nische Initiativbegehren um Anordnung einer Urnenabstimmung
über den Antrag auf Einführung des Proportionalwahlverfahrens
für die Wahl des Großen Stadtrates. Nun ist ohne weiteres klar,
daß die materielle Streitfrage betreffend die Zulässigkeit des an
gestrebten Proportionalwahlverfahrens eine Frage betreffend kan
tonale Wahlen im Sinne von Art. 189 Abs. 4 OG ist (vergl.
Salis, 3 Nr. 1124). Das gleiche gilt aber auch von der
durch den heutigen Rekurs aufgeworfenen Hauptfrage, ob den
vollziehenden Behörden ein Überprüfungsrecht des Initiativbe
gehrens hinsichtlich seiner staatsrechtlichen Zulässigkeit zustehe. Denn
dabei handelt es sich einfach um die formale Behandlung einer
Initiative: darum, ob die Handhabung dieses politischen Rechts
einer behördlichen Kontrolle hinsichtlich des Inhalts des Be
gehrens unterstehe oder nicht. Auch diese Frage muß als eine
solche betreffend die politische Stimmberechtigung und betreffend
kantonale Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 189
Abs. 4 OG bezeichnet werden. (Vergl. hiezu den analogen Ent
scheid des Bundesrates in Sachen Mettler: Salis, 3 Nr. 1130
Ziff. 6 S. 242, sowie den Entscheid des Bundesgerichts in
Sachen Zurfluh u. Komp.: AS 27 I Nr. 86 S. 487 ff. und dor
tige Zitate.) Daraus folgt, daß jedenfalls die unter Ziff. 3 und
4 des Rekurses (Fakt. B oben) vorgebrachten Argumente durch
die politischen Bundesbehörden, in erster Linie durch den Bundes
(Anm. d. Red. f. Publ.)
S. Anm. auf S. 666.
rat, zu beurteilen sind. Diesen beiden Argumenten gegenüber aber
kommt den übrigen Argumenten des Rekurses, unter Ziff. 1 und
2 desselben, lediglich sekundäre Bedeutung zu. Die Beschwerde
wegen prozessualer Unhaltbarkeit des angefochtenen Entscheides
(Ziff. 1) findet am richtigsten ihre Erledigung im Zusammen
hange mit der erwähnten Erörterung des Initiativrechts als
solchen, während die Beschwerde wegen Verletzung der verfassungs
mäßigen Gemeindeautonomie (Ziff. 2) zufolge der durch Zeitab
lauf eingetretenen Unausführbarkeit des bezüglichen Dispositivs 2
jenes Entscheides überhaupt gegenstandslos geworden ist. Somit
vermögen diese anderweitigen Argumente keine Kompetenzausschei
dung zu begründen. Daß die Kompetenz des Bundesgerichts in
keiner Hinsicht in Frage kommen kann, erhellt übrigens deutlich
daraus, daß im Rekurse außer 95 luzern. StV welcher für
die verfassungsmäßig vorgeschriebenen Volkswahlen ausdrücklich
den Grundsatz des absoluten Mehrs sanktioniert und demnach in
haltlich zweifellos den in Rahmen der Kompetenznorm des Art. 189
Abs. 4 OG fällt gar keine Verfassungsbestimmung als ver
letzt angerufen wird, so daß die bezügliche Voraussetzung der
Art. 175 Ziff. 3 und 178 OG nicht zutrifft. Anderseits kann
gegen die Annahme der Kompetenz des Bundesrates aus Art. 189
Abs. 4 OG nicht etwa eingewendet werden, das Stimmrecht der
Bürger mit Bezug auf die in Frage stehende Abstimmung sei bei
der gegebenen Sachlage nicht verletzt, indem der angefochtene Ent
scheid des Regierungsrates ja dieses Recht in vollem Maße schütze.
Denn der Umstand, daß der vorliegende staatsrechtliche Rekurs
nicht von den Initianten als in ihren politischen Rechten angeblich
verletzten Bürgern, sondern von der ihnen entgegentretenden Ge
meindebehörde ausgeht, berührt natürlich die für die Kompetenz
zuweisung allein maßgebende Materie des Rekurses nicht, sondern
kann nur hinsichtlich der weitern, bei gegebener Kompetenz zu er
örternden Frage der Rekurslegitimation in Betracht fallen;
erkannt:
Auf den Rekurs wird wegen Inkompetenz nicht eingetreten.
S. Anm. auf S. 666.
(Anm. d. Red. f. Publ.)