Municipality not liable for archaeology costs after surprise findAI generated

100.2016.80Upubliziert in BVR 2017 S. 126

STE/SES/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 17. Oktober 2016

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterin Steinmann, Verwaltungsrichter Müller

Gerichtsschreiberin Seiler

Einwohnergemeinde Thun handelnd durch den Gemeinderat, Rathaus, Postfach 145, 3602 Thun

Beschwerdeführerin

gegen

Kanton Bern handelnd durch die Erziehungsdirektion, Sulgeneckstrasse 70, 3005 Bern

Beschwerdegegner

betreffend Denkmalpflege; Kostenbeteiligung an wissenschaftlichen Untersuchungen (Verfügung der Er­ziehungsdirektion des Kantons Bern vom 18. Februar 2016; 4800.600.050.11/15 [729422])

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.10.2016, Nr. 100.2016.80U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

Die Einwohnergemeinde (EG) Thun ist Eigentümerin des Grundstücks Thun 2 Gbbl. Nr. 1___ im sog. Wirtschaftspark Thun-Schoren. Am 9. März 2016 räumte sie der A.________ AG daran ein selbständiges und dauerndes Baurecht ein. Bereits am 10. September 2015 hatte die A.________ AG mit Zu­stimmung der EG Thun ein Baugesuch für ein Verwaltungs- und Produkti­onsgebäude auf der Parzelle Nr. 1___ eingereicht, worauf der Archäologi­sche Dienst Bern (ADB) auf zwischenzeitlich entdeckte prähistorische Funde auf der Nachbarparzelle hingewiesen und angekündigt hatte, es sei auch auf der Parzelle Nr. 1___ mit einer archäologischen Grabung zu rech­nen. Nachdem Sondierungen diese Vermutung bestätigt hatten, verpflich­tete die Erziehungsdirektion des Kantons Bern (ERZ) die EG Thun mit Verfügung vom 18. Februar 2016, die Hälfte, ausmachend höchstens Fr. 380'200.--, an die Kosten der wissenschaftlichen Untersuchung zu be­zahlen.

B.

Gegen diese Verfügung hat die EG Thun am 18. März 2016 Verwaltungs­gerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, die Verfügung sei aufzuheben und der Kostenanteil der EG Thun sei auf maximal 30 % festzulegen.

Der Kanton Bern beantragt mit Beschwerdeantwort vom 26. April 2016, die Beschwerde sei abzuweisen.

Die Instruktionsrichterin hat die Baubewilligungsakten betreffend das Bau­vorhaben auf dem Grundstück Thun 2 Gbbl. Nr. 1___ und den Baurechts­vertrag eingeholt. Die EG Thun hat sich dazu und zur Beschwerdeantwort geäussert und ihr Begehren dahingehend präzisiert, dass die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Kostenbeteiligung auf maximal ein Drittel (anstatt 30 %) festzusetzen sei.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Gemeinde ist Adressatin der angefochtenen Verfügung, durch diese in ihren finanziellen Interessen berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Kann eine archäologische Stätte oder Fundstelle nicht erhalten wer­den, wird sie wissenschaftlich untersucht (Art. 24 Abs. 1 des Gesetzes vom 8. September 1999 über die Denkmalpflege [Denkmalpflegegesetz, DPG; BSG 426.41]). Die wissenschaftliche Untersuchung umfasst die Feldunter­suchung und deren Auswertung, die Konservierung und Restaurierung der Objekte sowie die Dokumentation und Publikation der Ergebnisse (Art. 24 Abs. 2 DPG). Die Kosten der Untersuchung trägt der Kanton. Gemeinden oder andere Trägerinnen und Träger öffentlicher Aufgaben beteiligen sich nach ihren finanziellen Möglichkeiten im Rahmen von 10 bis 50 Prozent an den Kosten, soweit das betreffende Grundstück in ihrem Eigentum steht und sie die Untersuchung verursacht haben (Art. 24 Abs. 3 DPG). Die bei­den Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BVR 2016 S. 456 E. 2.3; VGE 2014/360 vom 3.9.2015, E. 2.2, 2013/247 vom 23.4.2015, E. 4.1, 2012/405 vom 8.10.2013, E. 2.3 mit wei­teren Hinweisen).

2.2 Die Kostenbeteiligung nach Art. 24 Abs. 3 DPG ist Folge der in Art. 5 Abs. 2 DPG verankerten sog. Selbstbindung des Gemeinwesens (Vortrag des Regierungsrats zum DPG, in Tagblatt des Grossen Rates 1999, Beilage 12 [nachfolgend: Vortrag], S. 14). Danach haben Kanton, Gemeinden sowie Personen und Institutionen des öffentlichen und solche des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, in ihrer Tätigkeit Denkmäler zu erhalten und, wo das öffentliche Interesse an diesen über­wiegt, zu schützen. Entscheiden sie sich gegen die Belassung, haben sie sich an den archäologischen Untersuchungskosten zu beteiligen (BVR 2016 S. 456 E. 2.2; VGE 2015/49 vom 4.1.2016, E. 3.3, 2014/360 vom 3.9.2015, E. 2.1 mit weiteren Hinweisen). Das Gebot kommt in erster Linie dort zum Tragen, wo wertende Entscheide zu treffen und gegen­läufige Interessen abzuwägen sind (Vortrag, S. 9; VGE 2011/32/33 vom 28.6.2012, E. 3.1, 2009/222 vom 21.12.2009, E. 3.3, 22624 vom 2.4.2007, E. 4.3). Die Kostenbeteiligung hat als Ausfluss dieser Selbstbindung den Zweck, dass sich das Gemeinwesen möglichst auf die Belassung des be­treffenden Objekts im bisherigen Zustand besinnt (Vor­trag, S. 14; VGE 2015/49 vom 4.1.2016, E. 3.3).

2.3 Die Gemeinde ist nach wie vor Eigentümerin der Parzelle. Sie macht geltend, sie habe von der archäologischen Fundstelle keine Kennt­nis und daher keine Möglichkeit gehabt, sich für oder gegen deren Erhalt zu entscheiden. Die Parzelle Nr. 1___ sei nicht im archäologischen Inventar enthalten, weshalb nicht mit bedeutenden archäologischen Funden habe gerechnet werden müssen; auch der ADB sei überrascht gewesen (Be­schwerde Rz. 6). Im Zeitpunkt, in dem bekannt geworden sei, dass eine Felduntersuchung notwendig werden könnte, habe sie bereits keine Ent­scheidungsgewalt über das Bauvorhaben mehr gehabt (Stellungnahme zur Beschwerdeantwort act. 9 S. 1). Mit diesen Vorbringen bestreitet die Ge­meinde sinngemäss, die Untersuchung im Sinn der Selbstbindung des Gemeinwesens verursacht zu haben und überhaupt kostenpflichtig zu sein.

2.4 Die Vorinstanz räumt ein, dass das betroffene Gebiet nicht in einer archäologischen Zone liegt und die archäologischen Befunde erst nach Einreichen des Baugesuchs bekannt wurden. Das ändere aber nichts an der Kostenpflicht der Gemeinde, denn gemäss Art. 10f des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) seien bisher unbekannte archäologi­sche Objekte, die namentlich im Zuge von Arbeiten an Bauten oder im Erd­reich zutage treten, unverändert zu lassen und durch den Entdecker oder die Entdeckerin, die am Bau beteiligten Personen sowie die Behörde, die davon Kenntnis erhält, sofort der zuständigen Fachstelle zu melden. Daraus ergebe sich, dass auch archäologische Überraschungsfunde scho­nend zu behandeln und, falls sie nicht erhalten werden können, wissen­schaftlich zu untersuchen seien. Eine Gemeinde, auf deren Grundstück Über­raschungsfunde auftreten, sei auch in diesem Fall verpflichtet, sich an den Kosten der Felduntersuchung zu beteiligen. Weder aus dem DPG noch der Verordnung vom 25. Oktober 2000 über die Denkmalpflege (Denkmal­pfle­geverordnung, DPV; BSG 426.411) ergebe sich eine Einschränkung dieser Verpflichtung oder eine Beschränkung des Beteiligungssatzes.

3.

3.1 Das Verwaltungsgericht hat die Voraussetzungen für die Kosten­beteiligung einer Gemeinde jeweils bejaht, wenn die Gemeinde als Grund­eigentümerin selber ein Baugesuch eingereicht oder eine Drittperson hierzu ermächtigt hatte (VGE 2011/32/33 vom 28.6.2012, E. 5.1, 22624 vom 2.4.2007, E. 4.2 und 5.4, 21764 vom 6.2.2004, E. 2.4). Ebenso bejaht wurde die Kostenpflicht einer Gemeinde, die im Zeitpunkt des Baubewilli­gungsverfahrens zwar nicht mehr Grundeigentümerin war, die Grund­stücks­übereignung aber mit der Pflicht der neuen Eigentümerin verknüpft hatte, die Parzelle in einer bestimmten Weise zu überbauen (VGE 2009/222 vom 21.12.2009, E. 4.1.3 und 4.3). An den Kosten zu be­teiligen hatte sich auch eine Gemeinde, die einer juristischen Person ein Baurecht eingeräumt und diese verpflichtet hatte, ein im Vertrag umschrie­benes Nutzungskonzept umzusetzen (VGE 2014/360 vom 3.9.2015, E. 3.2.1). Eine andere Ge­meinde, die im Zeitpunkt des Baubewilligungs­verfahrens nicht mehr Ei­gentümerin der Bauparzelle war, hatte die wissen­schaftliche Untersuchung verursacht, indem sie den ADB noch als Grund­eigentümerin formell er­suchte, eine solche vorzunehmen (VGE 2012/405 vom 8.10.2013, E. 2.5; vgl. auch VGE 2015/49 vom 4.1.2016, E. 4.2). Für die Kostenpflicht war jeweils ausschlaggebend, dass sich die Gemeinde als Grundeigentümerin im Rahmen einer Interessenabwägung definitiv gegen den Erhalt der ar­chäologischen Stätte bzw. Fundstelle entschieden und damit Anlass für die archäologische Untersuchung gegeben hatte (VGE 2014/360 vom 3.9.2015, E. 3.2, 2012/405 vom 8.10.2013, E. 2.2, 22624 vom 2.4.2007, E. 4.3). In all diesen Fällen haben sich die Gemein­den in Kenntnis der ar­chäologischen Befunde für ein Bauvorhaben und gegen den Erhalt der archäologischen Stätte entschieden. Zum gleichen Schluss kam das Ver­waltungsgericht im Fall einer Gemeinde, die einen Kaufvertrag über ein Grundstück abschloss, als sie noch keine Kenntnis von archäologischen Befunden hatte, weil sie einerseits die Erwerberin verpflichtete, innert einer bestimmten Frist ein Baugesuch einzureichen, das der betreffenden Über­bauungsordnung entsprach, andererseits mit der Grundbuchanmeldung zuwartete, bis diese Verpflichtung erfüllt war, und die Anmeldung an­schliessend vornahm, obwohl sie unterdessen – also vor Einreichen des Baugesuchs und vor der Grundbuchanmeldung – Kenntnis von den archä­ologischen Befunden erhalten hatte (VGE 2009/222 vom 21.12.2009, E. 4). Darin sah das Gericht einen Beleg dafür, dass die Ge­meinde die Parzelle gezielt einer Überbauung gemäss der Überbauungs­ordnung zugeführt und damit entscheidend Einfluss genommen hatte.

3.2 Damit sich der (definitive) Entscheid für ein Bauvorhaben gleich­zeitig gegen den Erhalt einer archäologischen Stätte richtet, muss die Fundstelle bekannt sein oder mindestens zuverlässig vermutet werden können. Dabei ist – entgegen der Auffassung der Gemeinde – nicht voraus­gesetzt, dass die Stätte oder Fundstelle (bereits) im archäologischen In­ventar nach Art. 23 DPG aufgeführt wird, zumal diesem ohnehin keine Ne­gativwirkung zukommt, also weitere archäologische Stätten ausschliessen würde (vgl. Art. 13e Abs. 4 der Bauverordnung vom 6. März 1985 [BauV; BSG 721.1]; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 10a-10f N. 12). Vielmehr muss genügen, wenn der ADB die Gemeinde darauf hingewiesen oder diese anderweitig davon erfahren hat, dass im betroffenen Gebiet mit archäologischen Funden gerechnet werden muss. Entscheidet sich die Gemeinde trotzdem für das Bauvor­haben, das die archäologische Stätte zerstören könnte, geht sie bewusst das Risiko einer Untersuchung ein und wird kostenpflichtig. Treten hin­gegen Überraschungsfunde erst zu Tage, nachdem der definitive Entscheid für ein Bauvorhaben gefällt worden ist, ist es zu spät für eine Interessen­abwägung zwischen Bauvorhaben und Erhalt der archäologischen Stätte. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz geht die Selbstbindung des Ge­meinwesens nicht so weit, dass es in jedem Fall auf seinen in Unkenntnis der archäologischen Stätte gefällten Entscheid zurückkommen muss, um der Kostenbeteiligung zu entgehen. Aus den Bestimmungen über die Ent­deckungen geht nichts anderes hervor. Diese regeln, welche Massnahmen bei Überraschungsfunden zu treffen sind, um den drohenden Verlust der historischen Erkenntnisse (sofort) zu verhindern; über die Kostenfolgen sagen sie nichts.

3.3 Nach der Rechtsprechung ist es grundsätzlich das Bauprojekt und der damit manifestierte Entscheid gegen den Erhalt der Stätte, das eine archäologische Untersuchung notwendig macht, und nicht etwa erst der Baubeginn. Denn die archäologischen Grabungen müssen vor Baubeginn stattfinden und werden, damit sich der Bau nicht verzögert, häufig schon in Angriff genommen, bevor die Baubewilligung vorliegt. Vorliegend hat die Gemeinde Dritte ermächtigt, ein Bauprojekt auszuarbeiten und das ent­sprechende Baugesuch einzureichen. Spätestens im Zeitpunkt der Ge­suchseinreichung im September 2015 bekundete die Gemeinde offiziell, dass sie sich (endgültig) für die Überbauung der Parzelle entschieden hatte. In diesem Zeitpunkt hatte unbestrittenermassen noch niemand Kenntnis von einer mutmasslichen Fundstelle. Dies wurde erst bekannt, als ein Mitarbeiter des ADB am 28. Oktober 2015 auf dem Nachbargrundstück Spuren einer bronzezeitlichen Siedlung entdeckte. Dementsprechend kün­digte der ADB in seinem (zweiten) Fachbericht vom 29. Oktober 2015 an, dass auch auf dem hier betroffenen Grundstück mit Grabungen zu rechnen sei. Die Gemeinde hatte folglich erst nach Einreichen des Baugesuchs durch die Bauherrschaft Kenntnis von der archäologischen Stätte. Ihr Ent­scheid, das Grundstück zur Überbauung freizugeben, war zu diesem Zeit­punkt bereits nicht mehr ohne Weiteres rückgängig zu machen; ein Ent­scheid gegen den Erhalt der Stätte im Sinn von Art. 24 Abs. 3 DPG kann darin jedenfalls nicht erblickt werden. Die Gemeinde kann folglich nicht an den Kosten der Untersuchung beteiligt werden.

4.

Die Beschwerde ist gutzuheissen und die angefochtene Verfügung aufzu­heben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Kanton Bern. Er hat keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Erziehungsdirek­tion des Kantons Bern vom 18. Februar 2016 wird aufgehoben.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikostenersatz gesprochen.

3. Zu eröffnen:

-der Beschwerdeführerin

-dem Beschwerdegegner

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.