Scope of appeal proceedings and silence clause in settlementAI generated

100.2013.299U

MUT/SIL/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 6. Juni 2014

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Daum und Müller

Gerichtsschreiber Sieber

A.________ vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde B.________ handelnd durch den Gemeinderat

Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Thun Scheibenstrasse 3, 3600 Thun

betreffend Einsicht in amtliche Akten; Aufhebung der Stillschweigeklausel in einer Austrittsvereinbarung (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Thun vom 26. Juli 2013; vbv 22/2012)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.06.2014, Nr. 100.2013.299U, Seite 1

Sachverhalt:

A.

A.________ war während fast 30 Jahren als Gemeindeschreiber und Fi­nanzverwalter bei der Einwohnergemeinde (EG) B.________ angestellt. Mit Vereinbarung vom 25. Januar 2007 (nachfolgend: Vereinbarung) lösten A.________ und die EG B.________ das Arbeitsverhältnis im gegen­seitigen Einvernehmen auf den 31. August 2007 auf. In Ziffer 5 hielten die Parteien Folgendes fest:

« Über den Inhalt dieser Vereinbarung vereinbaren die Parteien gegen­seitiges und absolutes Stillschweigen. Herr A.________ ist sich zu­dem bewusst, dass das Amtsgeheimnis auch nach der Aufhebung des Ar­beitsverhältnisses fortbesteht.»

Im Nachgang zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses beauftragte die EG B.________ ein Advokaturbüro mit der Erstellung eines Berichts zur Ver­waltungsführung in der Gemeinde (nachfolgend: Bericht). Dieser lag Ende September 2007 vor. Im Jahr 2008 nahm A.________ mehrmals Einsicht in den Bericht, durfte indessen keine Kopien anfertigen. Am 1. November 2012 gelangte er mit dem Ersuchen an die EG B.________, es sei ihm eine Berichtskopie zuzustellen. Mit Verfügung vom 8. November 2012 stimmte die Gemeinde zwar einer erneuten Einsichtnahme zu, ver­weigerte aber das Kopieren des Berichts.

B.

Gegen diese Verfügung erhob A.________ am 6. Dezember 2012 Be­schwerde beim Regierungsstatthalteramt Thun und beantragte deren Auf­hebung sowie die Zustellung einer Kopie des Berichts bzw. es sei ihm die Möglichkeit einzuräumen, selbst Berichtskopien anzufertigen. Mit Entscheid vom 26. Juli 2013 hiess der Regierungsstatthalter von Thun die Be­schwerde gut, hob die angefochtene Verfügung insofern auf, als die Erstel­lung einer Berichtskopie verweigert wurde, und wies die Gemeinde an, A.________ eine Kopie des Berichts zuzustellen. In Ziffer IV/3 des Ent­scheids ordnete der Regierungsstatthalter ausserdem an was folgt:

«Die gegenseitige Verpflichtung zum Stillschweigen über die Gründe des am 31. August 2013 [richtig: 2007] beendeten Arbeitsverhältnis' zwi­schen der Einwohnergemeinde B.________ und Herrn A.________ wird per 31. August 2013 aufgehoben.»

C.

Hiergegen hat A.________ am 26. August 2013 Verwaltungsgerichts­beschwerde erhoben mit dem Antrag, es sei Ziffer IV/3 des Entscheids des Regierungsstatthalters aufzuheben.

Mit Beschwerdeantwort vom 24. September 2013 beantragt die EG B.________ sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Mit Ver­nehm­lassung vom 5. November 2013 teilt der stellvertretende Regie­rungs­statthalter von Thun dem Verwaltungsgericht mit, er sehe keine Veran­lassung, auf den angefochtenen Entscheid zurückzukommen.

Erwägungen:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kan­tonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge­nommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung von Ziffer IV/3 des Entscheiddispositivs (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechts­verletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

Der Beschwerdeführer rügt, mit der Aufhebung von Ziffer 5 der Verein­barung sei der Regierungsstatthalter über den Streitgegenstand des vor­instanzlichen Verfahrens hinausgegangen.

2.1 Der Entscheid in der Sache ist ebenso wie das Verfahren grund­sätzlich auf den Streitgegenstand beschränkt. Dieser bezeichnet im Be­schwerdeverfahren den Umfang, in dem das mit der angefochtenen Ver­fügung geregelte Rechtsverhältnis umstritten ist. Zur Bestimmung des Streit­gegenstands ist von der angefochtenen Verfügung bzw. vom ange­fochtenen Entscheid, dem sog. Anfechtungsobjekt, auszugehen. Dieses gibt den Rahmen des Streitgegenstands vor; er kann grundsätzlich nicht über das hinausgehen, was die Vorinstanz geregelt hat (vgl. BVR 2011 S. 391 E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen). Dieser Grundsatz gilt indes nicht ganz ausnahmslos. Namentlich kann das Beschwerdeverfahren aus Grün­den der Prozessökonomie ausnahmsweise auf eine ausserhalb des An­fechtungsobjekts, d.h. ausserhalb des durch die Verfügung bestimmten Rechtsverhältnisses liegende spruchreife Frage, ausgedehnt werden, wenn diese mit dem bisherigen Streitgegenstand derart eng zusammenhängt, dass von einer Tatbestandsgesamtheit gesprochen werden kann, und wenn sich die verfügende Behörde zu dieser Streitfrage mindestens in Form einer Prozesserklärung geäussert hat (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 72 N. 6; Markus Müller, Berni­sche Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 150 Fn. 286; VGE 22626 vom 28.8.2006, E. 2.2; vgl. auch BGer 1A.254/2004 vom 7.2.2005, in ZBl 2006 S.160 E. 2.3, 2A.121/2004 vom 16.3.2005, E. 2.1; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 45; Thomas Flückiger, in Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum VwVG, 2009, Art. 7 N. 35).

2.2 Mit Verfügung vom 8. November 2012 hat die Gemeinde über das Gesuch des Beschwerdeführers um Einsichtnahme in den Bericht bzw. Zustellung einer Berichtskopie entschieden (vgl. Akten RSA, Antwort­beilage 7, und vorne Bst. A). Nicht Verfügungsgegenstand war demgegen­über das Schicksal der Vereinbarung vom 25. Januar 2007. Diese war zwi­schen den Beteiligten im damaligen Zeitpunkt auch nicht umstritten, sodass die Gemeinde keinen Anlass hatte, diesbezüglich eine Verfügung zu erlas­sen. Thematisiert wurde die Vereinbarung erst im Verfahren vor dem Re­gierungsstatthalter, wo die Gemeinde (als Beschwerdegegnerin) bean­tragte, diese sei aufzuheben, falls der Bericht dem Beschwerdeführer her­ausgegeben werde (vgl. Beschwerdeantwort vom 8.1.2013, S. 3 [unpag. Akten RSA]). Indem der Regierungsstatthalter in seinem Entscheid die Auf­hebung der Stillschweigevereinbarung angeordnet hat, ist er folglich über das im Anfechtungsobjekt Geregelte und damit den Streitgegenstand hinaus­gegangen. Dies ist unzulässig, es sei denn, es besteht ein derart enger Sachzusammenhang zwischen der Aushändigung einer Berichts­kopie und dem Fortbestand bzw. der Aufhebung der Vereinbarung, dass die Ausdehnung des Streitgegenstands ausnahmsweise gerechtfertigt er­scheint.

2.3 Nach Ansicht des Regierungsstatthalters wünschen beide Parteien die Stillschweigevereinbarung nicht mehr. Ausserdem könne nicht ausge­schlossen werden, dass der Inhalt des Berichts früher oder später ganz oder teilweise an die Öffentlichkeit gelange. Für diesen Fall müssten so­wohl die Gemeinde als auch der Beschwerdeführer die Möglichkeit haben, die Öffentlichkeit zu orientieren. Die Verpflichtung zum Stillschweigen sei deshalb aufzuheben (angefochtener Entscheid, S. 6). – Aus dem allfälligen Wunsch der Parteien nach Auflösung der Stillschweigevereinbarung ergibt sich kein (enger) Sachzusammenhang zwischen der Aushändigung einer Berichtskopie und der Aufhebung der Vereinbarung. Es mag zwar zutref­fen, dass die Herausgabe des Berichts an den Beschwerdeführer dessen Bekanntwerden in der Öffentlichkeit begünstigen könnte; unter diesen Um­ständen wäre verständlich, dass sich die Parteien öffentlich zum Bericht äussern möchten. Doch ist damit zum gegenwärtigen Zeitpunkt kein derart enger Sachzusammenhang gegeben, dass geradezu von einer Tatbe­standsgesamtheit gesprochen werden könnte. Vielmehr beruhen diese beiden Fragekreise auf verschiedenen, voneinander abgegrenzten Lebens­vorgängen, und zwar der Einsichtnahme in den Bericht bzw. der Kopie des Berichts einerseits und dem (hypothetischen) Bekanntwerden des Berichts­inhalts andererseits (vgl. Daniel Willisegger, in Basler Kommentar zur Schwei­zerischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 2013, Art. 227 N. 28 ff.). Der Regierungsstatthalter geht wie erwähnt von hypothetischen Annahmen aus. Es wird weder geltend gemacht noch erscheint plausibel, dass der Berichtsinhalt in näherer Zukunft bekannt werden könnte. Es brauchen mit­hin nicht auf Vorrat Fragen geklärt zu werden, welche sich – wenn über­haupt – erst zu einem späteren Zeitpunkt stellen.

2.4 Weiter fragt sich, ob die Ausdehnung des Streitgegenstands zu­lässig ist, weil der Beschwerdeführer diesem Vorgehen zugestimmt hat (vgl. auch Art. 26 VRPG i.V.m. Art. 227 Abs. 1 Bst. b der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]). – Der Regierungsstatthalter und die Gemeinde wollen eine derar­tige Zustimmung aus dem Umstand ableiten, dass der Beschwerdeführer verlauten liess, er sei mit der Stillschweigevereinbarung «nicht glücklich» (vgl. Beschwerdeantwort, S. 1; Vernehmlassung, S. 1). Dem kann nicht gefolgt werden: In der generellen, teilweise gegenüber der Öffentlichkeit gemachten Aussage, der Beschwerdeführer bereue die Unterzeichnung der Vereinbarung (vgl. etwa act. 4A/3), ist keine Zustimmung zur Erweite­rung des Streitgegenstands im vorinstanzlichen Verfahren zu erblicken. Dafür fehlt es an einer hinreichend klaren Willenserklärung des Beschwer­deführers. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass der Beschwerdeführer anlässlich der (gescheiterten) Vergleichsverhandlungen im vorinstanzlichen Verfahren ausgeführt hat, er wünsche sich, «dass die Schweigeverpflich­tung aufgehoben wird» (vgl. unpag. Akten RSA). Vergleichsverhandlungen sollen gerade dazu dienen, dass sich die Parteien frei und unpräjudiziell zu allen sich stellenden Fragen äussern können, ohne nachträglich auf einzel­nen Äusserungen behaftet zu werden. Ausserdem ist es den Parteien un­benommen und in der Praxis nicht unüblich, in einen Vergleich auch Punkte aufzunehmen, die über den Streitgegenstand hinausgehen. Im Lauf von Vergleichsverhandlungen können daher auch Zugeständnisse in Aus­sicht gestellt oder Probleme thematisiert werden, über welche im Fall eines Entscheids nicht befunden werden darf. Der Beschwerdeführer kann folg­lich nicht auf seiner damaligen Aussage behaftet werden (vgl. etwa BGer 5C.132/2004 vom 8.7.2004, E. 3.5). Aus denselben Gründen ist dem Beschwerdeführer entgegen der Auffassung des Regierungsstatthalters (vgl. Vernehmlassung, S. 1) kein widersprüchliches Verhalten vorzuwerfen, wenn er sich nunmehr gegen die Ausdehnung des Streitgegenstands wehrt. Mangels gültiger Zustimmung kann die Frage letztlich offenbleiben, ob die Ausdehnung des Streitgegenstandes auf Begehren der Beschwer­de­gegnerin mit Zustimmung des Beschwerdeführers überhaupt zulässig wäre.

2.5 Nach dem Gesagten war die Ausdehnung des Streitgegenstands nicht zulässig. Hieran ändert nichts, dass die Gemeinde die Ausdehnung im vorinstanzlichen Verfahren beantragt hat (vgl. vorne E. 2.2; Vernehm­lassung, S. 2). Die Gemeinde als Beschwerdegegnerin kann nicht über den Streitgegenstand verfügen; auch als Urheberin der angefochtenen Ver­fügung ist es ihr grundsätzlich verwehrt, über den Streitgegenstand hinaus­gehende Anträge zu stellen (vgl. BVR 2011 S. 391 E. 2.1). Der Regierungs­statthalter hätte daher auf das Begehren um Aufhebung der Vereinbarung nicht eintreten dürfen. Ziffer IV/3 des angefochtenen Entscheids erweist sich mithin als rechtsfehlerhaft und ist aufzuheben. Unter diesen Umstän­den braucht auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers nicht einge­gangen zu werden.

3.

3.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt der Beschwerdeführer vollständig. Da die Gemeinde nicht in Vermögensinteressen betroffen ist und ihr keine Kosten auferlegt werden können, sind im verwaltungs­gerichtlichen Verfahren entsprechend keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Die EG B.________ hat dem Beschwerde­führer die Parteikosten für dieses Verfahren zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers gibt zu keinen Bemerkungen Anlass.

3.2 Da der Regierungsstatthalter keine Kosten erhoben hat und der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren nicht anwaltlich vertreten war, besteht kein Anlass, die Kosten dieses Verfahrens neu zu verlegen.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziffer IV/3 des Entscheids des Regierungsstatthalteramts Thun vom 26. Juli 2013 wird aufgehoben.

2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

3. Die Einwohnergemeinde B.________ hat dem Beschwerdeführer die Parteikosten für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf Fr. 3'017.30 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.

4. Zu eröffnen:

dem Beschwerdeführer

der Beschwerdegegnerin

dem Regierungsstatthalteramt Thun

Der Abteilungspräsident:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.