Landesverwaltungsgericht Niederösterreich LVwG-275/001-2017

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 25.04.2017
• ECLI: ECLI:AT:LVWGNI:2017:LVwG.275.001.2017

Begründung

IM NAMEN DER REPUBLIK

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich erkennt durch den Richter Hofrat Mag. Hubmayr über die Beschwerde des Herrn Ing. FM BEd. vom 1. März 2017 gegen den Bescheid des Gemeindevorstandes der Marktgemeinde *** vom 2. Februar 2017, Zahl AL Ing.Ge/318/17, betreffend die Entscheidung, dass die Behandlung eines Initiativantrages zur Durchführung einer Volksbefragung unterbleibe, zu Recht:

Der angefochtene Bescheid wird aufgehoben.

Rechtsgrundlage:

§ 28 Abs. 2 Z. 1 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz – VwGVG

Entscheidungsgründe:

1. Sachverhalt und bisheriges Verfahren:

Mit einem am 9. September 2016 beim Gemeindeamt der Marktgemeinde *** eingelangten Schreiben stellten Herr Ing. FM, Herr CN und Herr RD als in dieser Reihenfolge angeführte Zustellungsbevollmächtigte einer Bürgerinitiative „Gemeinsam für ***“ einen auf § 16 NÖ Gemeindeordnung 1973 gestützten Initiativantrag auf Durchführung einer Volksbefragung.

Entsprechend diesem Antrag soll in der Marktgemeinde *** eine Volksbefragung durchgeführt werden und folgende zwei Fragestellungen enthalten:

„1) Soll die Marktgemeinde *** auch in Zukunft unabhängiger Eigentümer ihres Rathauses bleiben?

2. Soll die Marktgemeinde *** ihre Grundstücke im Ortszentrum behalten?

Beschlüsse im Zusammenhang mit dieser Thematik, welche bis zur Umsetzung dieses Initiativantrages getroffen wurden, sollen ausnahmslos rückgängig gemacht werden. Der Gemeinderat wird weiters dazu aufgefordert, das Ergebnis dieser Volksbefragung als verbindlich anzuerkennen.“

Dem Antrag angeschlossen war eine entsprechende Unterschriftenliste, aus der sich ergibt, dass der Initiativantrag von mehr als 10 % der am Stichtag zum Gemeinderat Wahlberechtigten unterstützt wurde.

Am 29. September 2016 erging folgende Erledigung des Bürgermeisters der Marktgemeinde ***, adressiert an die drei im Initiativantrag als Zustellungsbevollmächtigte bezeichneten Einschreiter:

„Betreff: Behandlung des lnitiativantrages zum Thema „Unabhängiges Eigentum am Rathaus und Verkauf von Grundstücken im Ortszentrum”, eingelangt am 9.9.2016;

Information über das Überprüfungsverfahren

Sehr geehrter Herr FM!

Sehr geehrter Herr CN!

Sehr geehrter Herr RD!

Die Überprüfung über den oa. Initiativantrages gem. ä 16 (1) NÖ. Gemeindeordnung wurde durchgeführt und hat ergeben:

Es wurde festgestellt, dass 716 Namen auf der Unterschriftsliste angeführt sind.

Von den 716 eingebrachten Unterschriften können 680 anerkannt werden. 36 Namen bzw. Unterschriften konnten aus folgenden Gründen nicht anerkannt werden:

Doppelte Unterschriftenleistung

Doppelt kopierte Seiten (selber Name auf versch. Seiten)

Name nicht lesbar

Nicht Wahlberechtigt

Person konnte mangels vollständiger Namensangabe nicht zugeordnet werden

Nicht wahlberechtigt für Gemeindewählerevidenz

Die Summe der gültigen Unterschriften mit Stichtag 9.9.2016 entspricht sowohl den notwendigen Stimmen für die Erlangung eines Gemeinderatsmandates gem. § 16(4) NÖGO (Initiativantrag), als auch mehr als 10 % aller Wahlberechtigten gem. § 16b leg.cit (Volksbefragung).

Der Initiativantrag ist daher in der nächstmöglichen Gemeinderatssitzung zu behandeln. Eine Volksbefragung ist anzuordnen.

Der Bürgermeister“

Mit Bescheid des Bürgermeisters vom 14. Oktober 2016, Zahl AL Ing.Ge/2116-1, adressiert an Herrn Ing. FM, wurde ausgesprochen, dass die Behandlung des Initiativantrages unterbleibe.

Der Initiativantrag entspreche nicht den Vorschriften des § 16 Abs. 3 NÖ Gemeindeordnung. Zwar sei der Initiativantrag ausreichend unterstützt, sodass allein von der Zahl der Unterstützer eine Volksbefragung durchzuführen wäre, jedoch verletzte der Antrag wesentliche Vorschriften des § 16 Abs. 3 NÖ Gemeindeordnung.

Gemäß § 16 Abs. 3 lit. c NÖ Gemeindeordnung müsse der Initiativantrag Namen und Adressen eines Zustellungsbevollmächtigten und dessen Vertreters enthalten. Der Initiativantrag bezeichne jedoch mehrere Personen als Zustellungsbevollmächtigte. Für diesen Fall sei vorgesehen, dass der Bescheid an den erstangeführten Unterstützer, somit an den angeführten Adressaten (Herrn Ing. FM) zu ergehen habe.

Der Initiativantrag sei vor allem deshalb nicht zu behandeln, weil er kein bestimmtes Begehren enthalte.

Aus der ersten Frage, ob die Marktgemeinde unabhängiger Eigentümer ihres Rathauses bleiben solle, sei nicht erkennbar, ob dadurch auch eine teilweise Vermietung oder eine grundbücherliche Pfandrechtsbegründung zur Besicherung eines Darlehens, zur Sanierung des bestehenden Rathauses oder zur Errichtung eines neuen Rathauses ausgeschlossen sein sollten. Fraglich sei auch, ob die Veräußerung des bestehenden Rathauses ausgeschlossen sein solle oder ob ein neues Rathaus nicht als Mietobjekt, Superädifikat oder Wohnungseigentumsobjekt errichtet werden dürfe.

Aus der zweiten Frage, ob die Marktgemeinde ihre Grundstücke im Ortszentrum behalten solle, sei nicht erkennbar, was mit „behalten“ gemeint sei und welche Grundstücke gemeint seien.

Der dritte Teil des Begehrens, wonach Beschlüsse im Zusammenhang mit dieser Thematik rückgängig gemacht werden sollten, lasse nicht erkennen, welche Beschlüsse (welches Organ, wie weit zurückliegend) gemeint seien. Diesbezüglich handle es sich zudem um bereits erledigte Angelegenheiten, die nicht Inhalt eines Initiativantrages sein könnten.

Schließlich sei die Forderung an den Gemeinderat, das Ergebnis einer Volksbefragung als verbindlich anzuerkennen, ungesetzlich, könne doch das Abstimmungsverhalten der Gemeinderäte nicht vorgegeben werden.

In seiner Berufung vom 31. Oktober 2016 führte Herr Ing. FM (in der Folge: der Beschwerdeführer) aus, dass der Bürgermeister mit schriftlicher Verfügung vom 29. September 2016 angeordnet habe, dass der Initiativantrag bei der nächstmöglichen Gemeinderatssitzung zu behandeln und eine Volksbefragung anzuordnen sei. Diese Anordnung sei als rechtsgültiger Bescheid anzusehen und rechtskräftig geworden. Wenn eine Behörde einmal entschieden habe, sei sie an diese Entscheidung gebunden. Da niemand gegen diese Anordnung ein Rechtsmittel ergriffen habe, sei sie in Rechtskraft erwachsen und verbindlich. Der angefochtene Bescheid vom 14. Oktober 2016 sei schon aus diesem Grunde rechtswidrig.

Unabhängig davon enthalte der Initiativantrag sehr wohl ein bestimmtes Begehren. Die Fragestellungen seien klar und verständlich. Es obliege schließlich dem Gemeinderat die genauen Details der Volksbefragung anzuordnen, allenfalls auch die Fragen zu konkretisieren.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 2. Februar 2017, Zl. AL Ing.Ge/318/17, gab der Gemeindevorstand der Marktgemeinde *** (in der Folge: belangte Behörde) der Berufung keine Folge und bestätigte den angefochtenen Bescheid des Bürgermeisters.

Es sei zwar ein Begehren des Initiativantrages prinzipiell erkennbar, nämlich das Begehren auf Durchführung einer Volksbefragung zu bestimmten Fragen, deren Inhalt aber nicht bestimmt und auch nicht bestimmbar sei, was aber der Erkennbarkeit des Begehrens nicht schade. Trotzdem sei der Bescheid des Bürgermeisters rechtsrichtig erlassen worden.

Neben dem Begehren auf Durchführung einer Volksbefragung enthalte der Initiativantrag auch das Begehren, dass Beschlüsse im Zusammenhang mit dieser Thematik rückgängig gemacht werden sollten. Damit betreffe der Initiativantrag Angelegenheiten, die von den zuständigen Organen bereits erledigt worden seien und die damit nicht zum Thema eines Initiativantrages gemacht werden dürften. Ob die anderen Gründe zur Erlassung des Bürgermeisters vorliegen, müsse nicht mehr gesondert geprüft werden.

In der dagegen erhobenen Beschwerde vom 1. März 2017 wiederholte der Beschwerdeführer sein bisheriges Vorbringen.

Die Beschwerde wurde im Original unter Anschluss des bezughabenden Verwaltungsaktes (in Kopie) dem Landesverwaltungsgericht Niederösterreich am 9. März 2017 (einlangend) zur Entscheidung vorgelegt.

Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich hat Beweis aufgenommen durch Einsichtnahme in diesen Akt. Im Wesentlichen ist der Sachverhalt als unstrittig zu beurteilen und ergibt sich dieser aus dem unbedenklichen Akteninhalt in Verbindung mit dem bekämpften Bescheid, sowie aus dem Vorbringen des Beschwerdeführers, welches ausschließlich den rechtlichen Ausführungen, nicht aber den tatsächlichen Feststellungen der belangten Behörde entgegentritt.

2. Erwägungen:

2.1. Allgemeines:

Die Beschwerde richtet sich gegen eine Berufungsentscheidung des Gemeindevorstandes, mit welcher in zweiter Instanz – durch Bestätigung des erstinstanzlichen Bescheides – ausgesprochen wurde, dass die Behandlung des Initiativantrages vom 9. September 2016 unterbleibe.

Gemäß § 28 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) hat das Verwaltungsgericht – sofern die Beschwerde nicht zurückzuweisen oder das Verfahren einzustellen ist – die Rechtssache durch Erkenntnis zu erledigen; andernfalls – zufolge § 31 Abs. 1 VwGVG mit Beschluss. Soweit es nicht Rechtswidrigkeit wegen Unzuständigkeit der Behörde gegeben findet, hat es den angefochtenen Bescheid auf Grund der Beschwerde (§ 9 Abs. 1 Z 3 und 4) oder auf Grund der Erklärung über den Umfang der Anfechtung (§ 9 Abs. 3) zu überprüfen und nach § 28 Abs. 2 VwGVG grundsätzlich in der Sache zu entscheiden.

Relevant ist dabei im Bescheidbeschwerdeverfahren (vgl. VwGH 21.10.2014, Ro 2014/03/0076) regelmäßig die in seinem Entscheidungszeitpunkt geltende Sach- und Rechtslage, sodass diesbezügliche Änderungen – zum Vor- und Nachteil des Beschwerdeführers (VwGH 27.3.2007, 2007/18/0059) zu berücksichtigen sind.

In seinem Verfahren hat das Verwaltungsgericht – soweit sich nicht aus dem VwGVG anderes ergibt – die Bestimmungen des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991 (AVG) mit Ausnahme der §§ 1 bis 5 sowie des IV. Teiles, in Verwaltungsstrafsachen jene des VStG mit Ausnahme des 5. Abschnittes des II. Teiles und im Übrigen jene verfahrensrechtlichen Bestimmungen in Bundes- oder Landesgesetzen sinngemäß anzuwenden, die die Behörde in dem dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorangegangenen Verfahren angewendet hat oder anzuwenden gehabt hätte (§§ 17, 38 VwGVG).

2.2. Zum Vorbringen der entschiedenen Sache:

In der Beschwerde wird vorgebracht, der Bescheid des Bürgermeisters vom 14. Oktober 2016 (und somit auch der angefochtene Bescheid) sei rechtswidrig, da dieser Entscheidung die Anordnung des Bürgermeisters vom 29. September 2016, welche als rechtsgültiger und rechtskräftiger Bescheid anzusehen sei, entgegenstehe.

Diesbezüglich ist daher zu prüfen, ob es sich bei der angesprochenen Erledigung des Bürgermeisters vom 29. September 2016 um einen Bescheid handelte.

Gemäß § 58 AVG ist jeder Bescheid ausdrücklich als solcher zu bezeichnen, hat den Spruch und die Rechtsmittelbelehrung zu enthalten und ist zu begründen, wenn dem Standpunkt der Partei nicht vollinhaltlich Rechnung getragen wird.

Jedenfalls fehlt der Erledigung des Bürgermeisters vom 29. September 2016 eine erkennbare Gliederung in Spruch und Begründung, eine Rechtsmittelbelehrung fehlt überhaupt. Diese Erledigung ist unzweifelhaft dem Bürgermeister der Marktgemeinde *** zuzurechnen, was sich aus der Zusammenschau von Briefkopf und Fertigung bzw. Fertigungsklausel ganz eindeutig ergibt, und trägt die Unterschrift des Bürgermeisters. Im Adressfeld ist das Schreiben namentlich ausdrücklich (unter anderem) an den Beschwerdeführer adressiert. Die Erledigung ist nicht als Bescheid bezeichnet.

Auf die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid kann nach ständiger Rechtsprechung nur dann verzichtet werden, wenn sich aus dem Spruch eindeutig ergibt, dass die Behörde einen normativen individuellen Akt der Hoheitsverwaltung gesetzt hat. Die fehlende Bezeichnung einer Erledigung einer Behörde als Bescheid ist unschädlich, wenn sich aus dem Inhalt der Erledigung keine Zweifel am normativen Gehalt ergeben (vgl. z.B. VwGH 30.1.1990, 89/14/0162; 28.9.2004, 2002/14/0035).

Fraglich erscheint somit, da die gegenständliche Erledigung eben nicht als Bescheid bezeichnet ist, ob dieses Schreiben einen Spruch, d.h. einen unzweifelhaft normativen Inhalt, enthält. Da der Text des Schreibens nicht (klassisch) gegliedert ist in Spruch und Begründung (eine Rechtsmittelbelehrung fehlt), ist zunächst zu ergründen, ob überhaupt und gegebenenfalls welche Teile des Textes normativen Inhalt haben (könnten).

Die Beschwerde vermeint in den Ausführungen des letzten Absatzes („Der Initiativantrag ist daher in der nächstmöglichen Gemeinderatssitzung zu behandeln. Eine Volksbefragung ist anzuordnen.“) einen normativen Inhalt zu erkennen.

Der Bescheidcharakter einer Erledigung setzt voraus, dass die Verwaltungsbehörde ihren Bescheidwillen, d.h. ihren Willen, hoheitlich und in förmlicher Weise über Rechtsverhältnisse individuell bestimmter Personen abzusprechen, auch in der Erledigung entsprechend zum Ausdruck bringt.

Im Betreff des Schreibens ist angeführt, dass es sich dabei um eine Information über das Überprüfungsverfahren handle. In Zusammenschau mit diesem Betreff ist auch der letzte Absatz des Schreibens lediglich als Information zur Rechtslage zu verstehen. Daraus lässt sich ein Rechtsgestaltungswille nicht ableiten.

Der VwGH betont, dass die ausdrückliche Bezeichnung einer Erledigung als Bescheid und der Spruch des Bescheides in einer Wechselbeziehung zueinander stehen. Einerseits dürfe eine behördliche Erledigung nur dann als Bescheid bezeichnet werden, wenn sie ihrem Inhalt nach auch normativ ist, andererseits haben sowohl die (Verpflichtung zur) Bezeichnung als Bescheid als auch die gesetzlichen Bestimmungen über den Spruch als Bescheidinhalt den Zweck, dem Adressaten der Erledigung mit Klarheit vor Augen zu führen, dass es sich um einen Bescheid handelt, und dienen damit der Rechtssicherheit (vgl. auch VwGH 28.1.2004, 2000/12/0311; 9.11.2004, 2003/05/0087). Dies geschieht durch die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid „in förmlicher Weise“ und durch den Spruch – mag er auch im Einzelnen nicht den Verfahrensvorschriften über den Spruch entsprechen – „in inhaltlicher Weise“ (VwSlg 9458 A/1977 verst Sen; vgl auch VwGH 30.10.1980, 1718/80).

Entscheidend wird daher sein, ob im Wortlaut der behördlichen Erledigung für jedermann, also objektiv, die klare Absicht der Behörde zum Ausdruck kommt, rechtsverbindlich über die betreffende Angelegenheit abzusprechen.

Insofern ist also bei der Wertung einer Erledigung als Bescheid – im Hinblick auf dessen Rechtskraftfähigkeit (VwSlg 9458 A/1977 verst Sen) – nach ihrem Inhalt ein strenger Maßstab anzulegen (VwSlg 9698 A/1978; 23.11.1988, 86/01/0209; 15.12.2003, 2002/17/0316), und zwar insbesondere dann, wenn in einer Verwaltungsangelegenheit nach den Gegebenheiten des Falls außer der bescheidmäßigen Erledigung auch andere rechtstechnische Mittel vorgesehen sind (VwGH 12.2.1987, 86/08/0013).

Gerade im gegenständlichen Fall sieht das Gesetz (die NÖ Gemeindeordnung 1973) die Erlassung eines Bescheides gemäß § 16a Abs. 1 NÖ Gemeindeordnung 1973 nur für den Fall vor, dass die Behandlung des Antrages unterbleibt.

Für den Fall, dass nach dieser Bestimmung kein Grund zur Zurückweisung vorliegt, ist der Antrag zu behandeln. Der Bürgermeister hat dann dafür zu sorgen (vgl. § 16a Abs. 2 NÖ Gemeindeordnung 1973), dass die Behandlung durch das zuständige Organ (hier: durch den Gemeinderat) in der nächstmöglichen Sitzung erfolgt.

Die Erlassung eines Bescheides ist für diesen Fall im Gesetz nicht vorgesehen.

Weder wäre daher dem Bürgermeister überhaupt eine Zuständigkeit zur Erlassung eines den Antrag positiv erledigenden Bescheides zugekommen, noch kann der gegenständlichen Erledigung eindeutig ein entsprechender Wille des Bürgermeisters, rechtsverbindlich über die Angelegenheit abzusprechen, entnommen werden.

Auf die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid kann nach ständiger Rechtsprechung des VwGH daher nur dann verzichtet werden, wenn sich aus dem Spruch eindeutig (vgl. auch § 59 Abs. 1 AVG [arg „in deutlicher Fassung“; vgl Rz 18; VwGH 21.4.1982, 1647/78 verst Sen]) ergibt, dass die Behörde normativ eine Angelegenheit des Verwaltungsrechts entschieden hat (VwSlg 9458 A/1977 verst Sen; VwGH 23.7.1999, 99/20/0046; 16.9.2003, 2003/05/0142).

Aus der Verwendung der Worte „teilt ... mit“ und „informativ“ in einem „Schriftsatz“ (VwGH 16.9.2003, 2003/05/0142; so auch VfSlg 11.094/1986; vorsichtiger VwGH 25.9.1995, 95/10/0165) wie auch aus der Wendung, dass ein Antrag „nicht weiter verfolgt wird“ (VwGH 23.4.1991, 90/04/0343), gehe sogar eindeutig der Wille hervor, keinen Bescheid zu erlassen.

Bei Zweifeln über den Bescheidcharakter ist schließlich doch die Bezeichnung als Bescheid essentiell (vgl. VwGH 26.3.1993, 90/17/0117; 27.4.1995, 92/17/0288; 18.9.2002, 98/17/0283; 3.7.2009, 2007/17/0115).

Nach der Judikatur stellt auch die fehlende Rechtsmittelbelehrung ein Indiz gegen eine Deutung als Bescheid dar (vgl. VwGH 23.5.2002, 2001/05/1170; 20.3.2003, 98/17/0320).

Nach ihrem Gesamtbild lässt die Erledigung vom 29. September 2016 somit nicht den eindeutigen Willen der Behörde erkennen, ein Rechtsverhältnis in einer der Rechtskraft fähigen Weise bindend zu gestalten. Im Übrigen weist das Schreiben auch nicht die äußere Form eines Bescheides auf, da es weder als Bescheid bezeichnet noch in Spruch und Begründung gegliedert ist.

Im Ergebnis zeigt sich daher, dass die Erledigung des Bürgermeisters der Marktgemeinde *** vom 29. September 2016, keinen Bescheid darstellte. Diese Erledigung stand dementsprechend der Erlassung des folgenden Bescheides des Bürgermeisters vom 14. Oktober 2016, Zahl AL Ing.Ge/2116-1, als Rechtshindernis einer bereits entschiedenen Sache nicht entgegen.

2.3. Zum Vorbringen des bestimmten Begehrens:

Mit durch den nunmehr angefochtenen Bescheid bestätigten Bescheid des Bürgermeisters vom 14. Oktober 2016, Zahl AL Ing.Ge/2116-1, wurde ausgesprochen, dass die Behandlung des Initiativantrages vom 9. September 2016 mangels „eines bestimmten Begehrens“ unterbleibe.

Verfahrensgegenständlich ist somit die Frage, ob ein zulässiger Initiativantrag im Sinne des § 16 Abs. 3 NÖ Gemeindeordnung 1973 vorliegt, dieser daher zu behandeln gewesen wäre, der Bürgermeister somit den Antrag auf Durchführung einer Volksbefragung dem Gemeinderat weiterzuleiten gehabt hätte oder ob ein Grund für die Zurückweisung des Initiativantrags bestanden hat.

Nach § 16 Abs. 2 NÖ Gemeindeordnung 1973 besteht das Initiativrecht der Gemeindemitglieder im Verlangen, dass Aufgaben besorgt oder Maßnahmen getroffen werden, soweit sie im Interesse der Gemeinde oder einzelner Ortsteile liegen. Es ist auf den eigenen Wirkungsbereich beschränkt. Ausgeschlossen vom Initiativrecht sind individuelle Verwaltungsakte und Angelegenheiten, die ganz oder überwiegend auf Abgaben Einfluss haben.

Das Initiativrecht wird nach Abs. 3 dieser Bestimmung durch einen Initiativantrag ausgeübt, der neben einem bestimmten Begehren und der Nennung des Organs, an das er gerichtet ist, einen Zustellungsbevollmächtigten und dessen Vertreter nennen und Namen und die Adresse sowie die Unterschrift der Unterstützer in der erforderlichen Anzahl enthalten muss.

Der Initiativantrag muss von mindestens so vielen Wahlberechtigten unterstützt werden, als bei der letzten Gemeinderatswahl Stimmen für die Erlangung eines Gemeinderatsmandates notwendig waren (§ 16 Abs. 4 NÖ Gemeindeordnung 1973). Betrifft eine Initiative die Anordnung einer zulässigen Volksbefragung und wird diese Initiative von mehr als 10 % aller Wahlberechtigten unterstützt, muss der Gemeinderat die Volksbefragung anordnen, sofern der Gegenstand vom zuständigen Gemeindeorgan nicht bereits erledigt worden ist und der Zustellungsbevollmächtigte nicht auf der Durchführung der Volksbefragung beharrt.

Eine solche Volksbefragung, also eine Befragung der wahlberechtigten Gemeindemitglieder, kann der Gemeinderat im Übrigen über Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches, ausgenommen über individuelle Verwaltungsakte und überwiegend abgabenrechtliche Angelegenheiten, anordnen (§ 63 Abs. 1 NÖ Gemeindeordnung 1973). Die Frage ist dabei – vom Gemeinderat bei Anordnung einer Volksbefragung – so eindeutig zu stellen, dass sie entweder mit „Ja” oder „Nein” beantwortet oder im Falle, dass über zwei oder mehrere Varianten entschieden werden soll, die gewählte Variante bestimmt bezeichnet werden kann (Abs. 2).

Die Fragestellungen, wie sie dem Antrag zugrunde liegen, müssen jenen Kriterien entsprechen, wie sie der VfGH im Zusammenhang mit Einrichtungen der direkten Demokratie fordert. Insoweit hält er in ständiger Rechtsprechung fest, dass das Substrat dessen, was den Wahlberechtigten zur Entscheidung vorgelegt wird, klar und eindeutig sein muss, damit Manipulationen hintangehalten und Missverständnisse soweit wie möglich ausgeschlossen werden können (vgl. VfSlg. 15.816/2000; 19.648/2012).

Aus dem objektiv eindeutigen Erklärungswert des Initiativantrages („Der Gemeinderat soll eine Volksbefragung mit folgenden zwei Fragen durchführen:“) ergibt sich, dass eine Volksbefragung nur zu den zwei angeführten Fragen durchgeführt werden solle.

Es ist ausschließlich zu prüfen, ob jene beiden Fragen des Initiativantrages, zu denen eine Volksbefragung begehrt wird, ausreichend bestimmt sind.

Diese beiden Fragen lauten:

„1) Soll die Marktgemeinde *** auch in Zukunft unabhängiger Eigentümer ihres Rathauses bleiben?

2. Soll die Marktgemeinde *** ihre Grundstücke im Ortszentrum behalten?“

Gegenstand beider Fragen ist somit die Aufrechterhaltung bestehender Eigentumsrechte an Grundstücken im Eigentum der Gemeinde.

Zufolge § 35 Z. 22 lit. a NÖ Gemeindeordnung 1973 sind der Erwerb, die Veräußerung, die Verpfändung oder sonstige Belastung von unbeweglichem Vermögen als Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde zur selbständigen Erledigung dem Gemeinderat vorbehalten.

Diese Fragen betreffen somit erkennbar Angelegenheiten der Vermögenswirtschaft aus dem eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde, über welche der Gemeinderat zufolge § 63 Abs. 1 NÖ Gemeindeordnung 1973 eine Volksbefragung anordnen kann. Jedenfalls in formaler Hinsicht – mit Bezug auf den einschlägigen § 63 Abs. 2 NÖ Gemeindeordnung 1973 – sind beide Fragen so formuliert, dass sie durchaus mit Ja oder Nein beantwortbar sind.

Insoweit beide Fragen noch Unschärfen enthalten, so kann eine Klarstellung bei der Fragestellung anlässlich der Anordnung der Volksbefragung durch den Gemeinderat erfolgen, erachtet doch der Verfassungsgerichtshof selbst Abweichungen einer Kundmachung vom Beschluss des Gemeinderates für zulässig, soweit es sich nicht um erhebliche Abweichungen handelt, die nicht vom Willen des Gemeinderates getragen waren (VfGH 20.06.2012, V23/12 mit Hinweis auf Vfslg. 13.910/1994).

Das Gesetz sieht bei jeder Volksbefragung – also auch bei jenen auf Grund eines Initiativantrages – ausdrücklich eine Anordnung durch den Gemeinderat (§ 63 NÖ Gemeindeordnung 1973) und eine Ausschreibung durch den Bürgermeister (§ 64 NÖ Gemeindeordnung 1973) vor.

Die Anordnung der Volksbefragung durch den Gemeinderat umfasst zwei Entscheidungsbereiche, nämlich einerseits den Gegenstand der Volksbefragung (gemäß § 63 Abs. 1 NÖ Gemeindeordnung 1973 eine Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches) und andererseits die konkrete(n) Frage(n) (§ 63 Abs. 2 des NÖ Gemeindeordnung 1973).

Der Gegenstand der Volksbefragung ist durch den Initiativantrag vorgegeben und verbleibt dem Gemeinderat diesbezüglich kein Entscheidungsspielraum mehr.

Es ist ihm verwehrt, die Anträge derart umzuformulieren, dass deren Sinn geändert wird. Auch kann nur der in der Initiative erklärte Wille der Initiatoren, nicht aber eine allfällige, davon abweichende tatsächliche Intention den Gegenstand einer Volksbefragung bestimmen. Insoweit ist hinsichtlich des Gegenstandes einer Volksbefragung von einer strikten Bindung an den objektiven Erklärungswert des Initiativantrages auszugehen.

Durch den gegenständlichen Initiativantrag vorgegeben als Gegenstand einer Volksbefragung ist die Frage der künftigen Aufrechterhaltung bestehender Eigentumsrechte an Grundstücken (Rathaus, Grundstücke im Ortszentrum) im Eigentum der Gemeinde.

An die konkrete Fragestellung des Initiativantrages ist der Gemeinderat bei Anordnung der Volksbefragung jedoch nicht gebunden, wäre doch sonst die Anordnung der Volksbefragung durch den Gemeinderat als „reiner Formalakt“ gar nicht mehr erforderlich, sondern könnte sofort deren Ausschreibung durch den Bürgermeister erfolgen.

Dem Gemeinderat steht daher auch in dieser – im Falle eines Initiativantrages nach § 16b Abs. 1 NÖ Gemeindeordnung 1973 auf Grund der gesetzlichen Verpflichtung zwingend zu beschließenden – Anordnung (die ja sonst keinen praktischen Sinn hätte) die Möglichkeit offen, die Fragen – ohne aber deren Gegenstand zu verändern – z.B. konkreter oder neutraler (ohne Polemiken oder Wertungen) zu formulieren oder Zusatzfragen vorzusehen, um letztlich ein als Hilfe zur Entscheidungsfindung im Gemeinderat taugliches Ergebnis der Volksbefragung zu erzielen, oder allenfalls auch eine weitere Volksbefragung zu anderen Gegenständen bzw. Fragen anzuordnen.

Es ist somit auch Aufgabe des Gemeinderates bei Formulierung der Fragen im Rahmen der Anordnung der Volksbefragung, allfällige Unschärfen des Initiativantrages näher zu präzisieren bzw. klarzustellen. Vor diesem Hintergrund kann an ein „bestimmtes Begehren“ gemäß § 16 Abs. 3 lit. a NÖ Gemeindeordnung 1973 auch kein allzu strenger Maßstab angelegt werden, auf juristisch präzise Formulierungen wird es dabei nicht ankommen, handelt es sich doch beim Initiativantrag vor allem auch um ein demokratiepolitisches Instrument, dessen Zulässigkeit zuallererst von der erforderlichen Unterstützung durch Wahlberechtigte in ausreichender Anzahl abhängt.

Auch die Begründung des angefochtenen Bescheides führt zu den beiden Fragen des Initiativantrages zutreffend aus, dass daraus ein Begehren des Initiativantrages prinzipiell erkennbar sei, nämlich das Begehren auf Durchführung einer Volksbefragung zu bestimmten Fragen, „deren Inhalt aber nicht bestimmt und auch nicht bestimmbar sei“, was aber der Erkennbarkeit des Begehrens nicht schade.

Beide Fragen des gegenständlichen Initiativantrages geben jedenfalls auch für Laien nachvollziehbar den Gegenstand einer Volksbefragung vor. Ohnehin ist der Gemeinderat bei Formulierung der konkreten Frage(n) für die Volksbefragung, wie bereits dargelegt, im Rahmen des durch den Initiativantrag vorgegebenen Gegenstandes, nicht gebunden.

Nach den beiden Fragen des Initiativantrages werden im Schreiben vom 9. September 2016 weitere Anliegen an den Gemeinderat wie folgt formuliert:

„Beschlüsse im Zusammenhang mit dieser Thematik, welche bis zur Umsetzung dieses Initiativantrages getroffen wurden, sollen ausnahmslos rückgängig gemacht werden. Der Gemeinderat wird weiters dazu aufgefordert, das Ergebnis dieser Volksbefragung als verbindlich anzuerkennen.“

In der Begründung des angefochtenen Bescheides wird dazu zutreffend ausgeführt, dass in dem Schreiben „neben dem Begehren auf Durchführung einer Volksbefragung“ noch ein weiteres Begehren enthalten sei. Ganz unzweifelhaft ergibt sich aus dem Text des Schreibens eindeutig, dass nur die beiden zunächst angeführten Fragen, nicht aber diese weiteren Anliegen einer Volksbefragung unterzogen werden sollen. Diese Anliegen sind an den Gemeinderat – als für die Angelegenheiten der Vermögenswirtschaft zuständiges Organ – gerichtet, können aber diesen einerseits in keinster Weise binden und sollen andererseits zweifelsfrei nicht Gegenstand der Volksbefragung sein.

Insoweit sich die Abweisung der Berufung auf die Unbestimmtheit dieses weiteren Begehrens stützt, verkennt die Berufungsbehörde, dass diese zusätzlichen Anliegen gerade nicht Gegenstand der beantragten Volksbefragung sein sollen und dementsprechend der Gemeinderat aufgrund des vorliegenden Schreibens mit diesen weiteren Anliegen auch nicht zwingend befasst werden müsste. Eine mögliche Unbestimmtheit dieser Anliegen begründet noch keine Unbestimmtheit jenes Begehrens, zu welchem die Volksbefragung durchgeführt werden solle.

Beide Fragen des Initiativantrages sind unter dem Gesichtspunkt des § 63 Abs. 2 NÖ Gemeindeordnung 1973 unproblematisch und geben hinreichend eindeutig den Gegenstand einer Volksbefragung vor, während das weitere Anliegen eindeutig nicht auf die Durchführung einer Volksbefragung gerichtet ist.

Mit den beiden Fragen, über die nach dem Willen der Antragsteller eine Volksbefragung durchgeführt werden soll, enthält der Antrag „ein bestimmtes Begehren“, weshalb aus diesem Grund eine Zurückweisung des Initiativantrags nicht in Betracht kommt.

2.4. Zum Spruch:

Auch sonstige Gründe im Sinne von § 16a Abs. 1 NÖ Gemeindeordnung 1973, aufgrund deren die Behandlung des Antrages zu unterbleiben hätte, sind nicht gegeben. Da die Voraussetzungen für die Erlassung eines Bescheides gemäß § 16a Abs. 1 NÖ Gemeindeordnung 1977 nicht vorliegen, erweist sich die Erlassung eines solchen Bescheides durch den Bürgermeister als rechtswidrig. Der Ausspruch, dass die Behandlung des verfahrensgegenständlichen Initiativantrages unterbleibt, war nicht gerechtfertigt, liegt doch ein zulässiger Initiativantrag vor, der behandelt werden muss. Der nunmehr angefochtene Berufungsbescheid des Gemeindevorstandes, mit welchem der rechtswidrige erstinstanzliche Bescheid des Bürgermeisters vom 14. Oktober 2016, Zahl AL Ing.Ge/2116-1, bestätigt wurde, ist daher spruchgemäß aufzuheben.

2.5. Ergänzendes:

Nach ständiger Rechtsprechung des VwGH ist mit der Entscheidung der Berufungsbehörde der Berufungsbescheid an die Stelle des erstinstanzlichen Bescheides getreten, wodurch letzterer überhaupt jede selbständige Wirkung nach außen verloren hat (z.B. VwGH vom 14.6.1991, Zl. 88/17/0152).

Durch die ersatzlose Behebung des angefochtenen Berufungsbescheides gehört somit auch der Bescheid des Bürgermeisters der Marktgemeinde *** vom 14. Oktober 2016, Zahl AL Ing.Ge/2116-1, betreffend die Erklärung, dass die Behandlung des Initiativantrages unterbleibe, nicht mehr dem Rechtsbestand an.

Zumal es sich bei den von §§ 16b i.V.m. 63 ff NÖ Gemeindeordnung 1973 eingeräumten Rechten lediglich um eine Konkretisierung des Art. 117 Abs. 8 B-VG handelt und somit jede Rechtsverletzung unmittelbar auch Art. 117 Abs. 8 B-VG verletzt, sodass für eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes gemäß Art. 133 B-VG kein Raum mehr bleibt (vgl. VfSlg. 16.241/2001; 18.029/2006; 18.807/2009; 19.711/2012), scheidet die Möglichkeit einer Revision aus.