403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 79/16 - 114/2016 ZQ16.016195 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 1er septembre 2016
Composition : MmeT H A L M A N N , juge unique Greffière :Mme Chapuisat
Cause pendante entre : E.________, à [...], recourante et SERVICE DE L’EMPLOI, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé
Art. 27 LPGA ; 17 al. 1, 17 al. 3 let. b, 30 al. 1 let. d et 30 al. 3 LACI ; art. 45 OACI
2 - E n f a i t : A.E.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), ressortissante macédonienne née en 1976, s’est inscrite le 31 août 2015 comme demandeuse d’emploi à plein temps auprès de l’Office régional de placement d’A.________ (ci-après : l’ORP). Un délai-cadre d’indemnisation de deux ans lui a été ouvert à compter du 1 er septembre 2015. Il était relevé dans le procès-verbal d'entretien de conseil du 18 septembre 2015 la grande motivation de l'assurée à travailler et le fait qu'elle avait passé son permis de conduire et acheté une voiture pour faciliter un éventuel engagement. Il en résultait également qu'avant d'être au chômage, elle avait effectué beaucoup de recherches d'emploi, ayant même effectué un stage de quelques jours dans un hôtel en matinée, retournant à son travail l'après-midi. Dans le procès-verbal d'entretien de conseil du 9 octobre 2015, il était notamment relevé les nombreuses et bonnes recherches de travail effectuées par l'assurée en septembre. Le 14 octobre 2015, l’assurée a été engagée pour une durée déterminée en tant qu’employée de maison « Journalière » auprès de la Clinique D.________ pour la période du 15 octobre 2015 au 14 janvier 2016. L’assurée en a informé sa conseillère ORP le jour-même. Cet emploi de durée déterminée a été, par la suite, prolongé au 29 février 2016. Par courrier du 16 novembre 2015, l’ORP a fait savoir à l’assurée qu’elle ne s’était pas présentée à un entretien de conseil et de contrôle auquel elle avait été convoquée pour le 11 novembre 2015. Il l’a informée que pareille attitude pouvait constituer une faute vis-à-vis de l’assurance-chômage et aboutir à une suspension du droit aux indemnités de chômage. L’assurée a été invitée à se déterminer par écrit dans les dix jours sur les faits en question.
3 - Donnant suite à cette interpellation, l’assurée a en substance exposé, dans une correspondance du 20 novembre 2015, qu’elle avait débuté un emploi d’une durée déterminée de trois mois depuis le 15 octobre 2015, qu’elle en avait informé l’ORP et plus particulièrement sa conseillère et qu’elle pensait que son entretien du 11 novembre 2015 avait, de ce fait, été annulé. L’assurée a en outre indiqué que lors de sa précédente période de chômage, elle ne s’était pas non plus présentée à un entretien suite à la prise d’un emploi de durée déterminée qu'elle avait annoncée à son conseiller et qu’elle n’avait pas été sanctionnée. Elle a allégué qu'en conséquence, elle ne savait pas qu'elle devait demander l'annulation de l'entretien du 11 novembre 2015 ayant cru qu'il était automatiquement annulé comme cela avait été le cas précédemment. La recourante a présenté ses excuses en soutenant que si elle avait su que le rendez-vous était maintenu, elle aurait demandé son annulation. Par décision du 27 novembre 2015, l’ORP a suspendu l’assurée dans son droit à l’indemnité de chômage durant cinq jours à compter du 12 novembre 2015, au motif qu’elle ne s’était pas présentée à l’entretien du 11 novembre 2015 sans excuse valable. Le même jour, l’assurée a formé opposition à l’encontre de cette décision. En substance, elle a précisé qu’elle ne savait pas que c’était à elle de demander la fermeture de son dossier car, lors de sa précédente période de chômage, l’annonce de sa reprise d’emploi avait provoqué la fermeture automatique de son dossier, sans qu’elle ait à le demander. Elle pensait que le fait d’avoir trouvé un travail la dispensait des entretiens avec son conseiller. L’assurée a encore indiqué qu’elle travaillait le 11 novembre 2015 et n’avait, de ce fait, même pas pensé au rendez-vous. A l’appui de son opposition, elle a fourni une copie de sa carte de timbrage du mois de novembre 2015, afin de prouver qu’elle travaillait toute la journée du 11 novembre 2015. Dans ces conditions, elle a demandé l’annulation de la suspension infligée. Selon le procès-verbal d'entretien de conseil du 7 décembre 2015, l'assurée a indiqué "vouloir sortir du chômage, même s'il s'agit d'un
4 - contrat de durée déterminée". Ses recherches d'emploi étaient qualifiées de bonnes compte tenu de son emploi. Par décision du 9 mars 2016, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), a rejeté l’opposition de l’assurée et confirmé la décision du 27 novembre 2015 prise par l’ORP d’A.. Dans sa motivation, il a tout d’abord rappelé l’obligation de l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance de participer aux entretiens de conseil de l’ORP. Au cas particulier, le SDE a relevé que l’assurée n’avait pas demandé à l’ORP la fermeture de son dossier au 15 octobre 2015, date du début de son engagement d’une durée déterminée de trois mois. L’assurée n’avait pas reçu d’information en ce sens de la part de l’ORP et ne pouvait donc pas partir du principe que son suivi avait pris fin. Il incombait à l’assurée d’assumer les obligations qui découlaient du chômage vu qu’elle y était encore inscrite et donc de se présenter aux entretiens. Enfin, le fait qu’elle travaillait le 11 novembre 2015 ne dispensait pas l’assurée de prendre contact avec l’ORP, à l’avance, pour demander le report de son entretien. Au vu de ces éléments, le SDE a estimé que c’était à juste titre que l’ORP avait sanctionné l’assurée et que cet office n’avait en outre pas outrepassé son pouvoir d’appréciation en qualifiant la faute de légère et en retenant une durée de suspension correspondant au minimum prévu en cas de premier entretien manqué. B. Par acte du 8 avril 2016, E. a recouru devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant principalement à son annulation, aucune suspension du droit à l’indemnité de chômage n’étant prononcée à son encontre, et subsidiairement à ce que la suspension soit reportée de trois ou quatre mois. En substance, la recourante fait valoir qu’elle ne s’est pas rendue à l’entretien du 11 novembre 2015 parce qu’elle avait commencé un travail le 15 octobre 2015 pour une durée déterminée de trois mois à la Clinique D.________, ce dont elle avait informé le 14 octobre 2014 par téléphone sa conseillère ORP, qui ne lui avait pas indiqué qu’elle devait
5 - être présente ou annuler l’entretien prévu le 11 novembre 2015. Elle allègue que si elle l’avait su, elle serait passée à l’ORP ou aurait téléphoné afin d’annuler l’entretien et qu’elle ne savait pas non plus qu’elle pouvait demander un jour de congé à sa responsable au sein de la Clinique D.________ afin de se rendre à l’entretien. La recourante expose que lors de sa précédente période de chômage, elle aurait informé son conseiller du fait qu’elle avait trouvé un emploi de durée déterminée, qu’il ne lui aurait rien dit, qu’un entretien aurait également été prévu et qu’elle n’aurait pas été sanctionnée bien que s’étant pas présentée à cet entretien. Elle prétend ne pas s’être présentée à l’entretien en pensant qu’elle se trouvait dans le même cas. Elle ajoute ne pas devoir être sanctionnée à cause du manque d’information reçue. Dans sa réponse du 12 mai 2016, l’intimé a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition. Il souligne tout d’abord que malgré sa prise d’emploi de durée déterminée du 15 octobre 2015 au 14 janvier 2016, puis prolongée au 29 février suivant, la recourante n’a jamais demandé la fermeture de son dossier à l’ORP. Elle était au demeurant toujours inscrite auprès de l’office et bénéficiait des prestations de l’assurance-chômage. L’assurée souhaitant manifestement poursuivre son suivi par l’ORP durant cette phase d’emploi, elle devait également assumer les obligations qui lui incombaient et notamment celle de se présenter aux entretiens de conseil et de contrôle fixés par l’ORP. Par réplique du 7 juin 2016, la recourante a confirmé ses conclusions. Elle a en outre précisé avoir demandé oralement la fermeture de son dossier ORP à sa conseillère qui le lui avait refusé. Par duplique du 15 juin 2016, l’intimé a maintenu ses conclusions. E n d r o i t : 1.a) Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1)
6 - s’appliquent à l’assurance-chômage sous réserve de dérogations expresses (art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance- chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) devant le tribunal des assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui a rendu la décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA). En l’espèce, le recours a été formé en temps utile et satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 61 let. b LPGA), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond. b) La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD). La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétente pour statuer (art. 93 let. a LPA-VD). La valeur litigieuse étant inférieure à 30'000 fr. au vu du nombre de jours de suspension du droit aux indemnités litigieux, la présente cause relève de la compétence d’un membre de la Cour, statuant en tant que juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2.a) En tant qu’autorité de recours contre des décisions prises par des assureurs sociaux, le juge des assurances sociales ne peut, en principe, entrer en matière – et le recourant présenter ses griefs – que sur les points tranchés par cette décision ; de surcroît, dans le cadre de l’objet du litige, le juge ne vérifie pas la validité de la décision attaquée dans son ensemble, mais se borne à examiner les aspects de cette décision que le recourant a critiqués, exception faite lorsque les points non critiqués ont des liens étroits avec la question litigieuse (ATF 131 V 164 ; ATF 125 V 413 consid. 2c et ATF 110 V 48 consid. 4a).
7 - b) En l’occurrence, est litigieux le point de savoir si l’intimé était fondé, par sa décision sur opposition du 9 mars 2016, à suspendre la recourante dans son droit à l’indemnité de chômage pour une durée de cinq jours à compter du 12 novembre 2015, pour défaut de présentation à l’entretien de conseil et de contrôle du 11 novembre 2015. 3.L’art. 27 LPGA est étroitement lié au principe constitutionnel d'après lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément au principe de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 Cst.). L’al. 1 prévoit que les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus, dans les limites de leur domaine de compétence, de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. Il s’agit là d’une obligation générale et permanente de renseigner, indépendante de la formulation d’une demande par les personnes intéressées – obligation de renseigner qui sera satisfaite par le biais de brochures, fiches, instructions, etc. (TFA C 44/05 du 19 mai 2006 consid. 3.2). Quant à l’al. 2, il énonce que chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations ; sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Cette disposition instaure ainsi un droit individuel d’être conseillé par les assureurs compétents. Le devoir de conseil de l’assureur social au sens de l’art. 27 al. 2 LPGA comprend l’obligation d’attirer l’attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l’une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 consid. 4.3). Les conseils ou renseignements portent sur les faits que la personne qui a besoin de conseils doit savoir pour pouvoir correctement user de ses droits et obligations dans une situation concrète face à l’assureur. Le devoir de conseil s’étend non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique. Son contenu dépend de la situation concrète dans laquelle se trouve l’assuré, telle qu’elle est reconnaissable pour l’administration (TF 9C_865/2010 du 8 juin 2011 consid. 5.1 et 8C_320/2010 du 14 décembre 2010 consid. 5.1).
8 - Dans le domaine spécifique de l'assurance-chômage, les principes découlant de l’art. 27 LPGA sont concrétisés à l'art. 19a OACI. Cette disposition prévoit à son alinéa 1 que les organes d'exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d'inscription et leur obligation de prévenir et d'abréger le chômage. Selon l’art. 19a al. 2 OACI, les caisses renseignent les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans le domaine d'activité des caisses (cf. art. 81 LACI). Enfin, conformément à l’art. 19a al. 3 OACI, les autorités cantonales et les offices régionaux de placement (ORP) renseignent les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans les domaines d'activité spécifiques (cf. art. 85 et 85b LACI). 4.a) Selon l’art. 17 LACI, l’assuré qui fait valoir un droit à des prestations de l’assurance-chômage doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger (al. 1 phr. 1). L’assuré a notamment l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil (al. 3 let. b). L’office compétent fixe les dates des entretiens de conseil et de contrôle individuellement pour chaque assuré (art. 21 al. 2 OACI). Selon l’art. 22 al. 3 OACI, l'office compétent convoque à un entretien de conseil et de contrôle tous les deux mois au moins les assurés qui exercent une activité à plein temps leur procurant un gain intermédiaire. A teneur de l’art. 25 let. d OACI, l’office compétent peut, à la demande de l’assuré, autoriser ce dernier à déplacer la date de son entretien de conseil et de contrôle s'il apporte la preuve qu'il ne peut se libérer à la date convenue en raison d'un événement contraignant, notamment parce qu'il doit se déplacer pour se présenter à un employeur. b) Selon l’art. 30 al. 1 let. d LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente. Cette disposition s’applique par exemple lorsque l’assuré
9 - manque un entretien de conseil et de contrôle (pour un résumé de la jurisprudence à ce sujet, TFA C 209/99 du 2 septembre 1999 consid. 3a, in : DTA 2000 n° 21, p. 101 ; voir également TF 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 3). Le chômeur qui ne se rend pas à un entretien de contrôle de l’ORP doit en principe être sanctionné. En vertu du principe de proportionnalité, une sanction ne pourra toutefois être prononcée que si l'on peut déduire de son comportement de l’indifférence ou un manque d’intérêt. En revanche, s'il a manqué un rendez-vous consécutivement à une erreur ou à une inattention de sa part, une sanction ne se justifie pas pour autant que l'on puisse déduire de son comportement général qu'il prend au sérieux les prescriptions de l'ORP (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Zurich 2014, n° 17 et 50 ad art. 30 LACI). Tel est le cas, notamment, s’il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l’égard de l’assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (TF 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 4.1 ; TFA C 123/04 du 18 juillet 2005 in : DTA 2005 p. 273). c) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Le juge doit plutôt s’en tenir à la présentation des faits qu’il considère comme la plus vraisemblable parmi toutes les possibilités du cours des événements. La vraisemblance prépondérante suppose que, d’un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n’entrent raisonnablement en considération. En droit des assurances sociales, il n'existe pas de principe selon lequel le juge ou l'administration devrait, en cas de doute, statuer en faveur de
10 - l'assuré (ATF 135 V 39 consid. 6.1 ; ATF 126 V 353 consid. 5b et ATF 125 V 193 consid. 2 avec les références). 5.En l’espèce, il est constant que l’assurée ne s’est pas présentée à l’entretien de conseil et de contrôle fixé avec sa conseillère ORP le 11 novembre 2015. Elle soutient qu'au cours d'une période de chômage antérieure, le fait de trouver un travail de durée déterminée avait entraîné automatiquement l'annulation de l'entretien de conseil et de son inscription au chômage et qu'elle avait cru qu'il en irait de même de son rendez-vous du 11 novembre 2015, n'ayant pas reçu d'information contraire. La recourante n'établit pas cette allégation. Toutefois, même si tel était le cas, cela ne lui serait d'aucun secours. En effet, elle savait qu'elle avait l'obligation de se rendre à un entretien de conseil. Compte tenu du fait qu'elle était engagée pour une durée déterminée, c'est à elle qu'il incombait de demander à sa conseillère quelles en étaient les conséquences sur ses droits et obligations vis-à-vis de l'assurance- chômage. Dès lors qu'un entretien de conseil était fixé et qu'elle n'avait pas été informée de son annulation, il lui appartenait de s'y rendre ou au moins de se renseigner sur le maintien ou non de ce rendez-vous et, le cas échéant, de demander s'il pouvait être annulé ou reporté. Un défaut de renseignement de la part de sa conseillère ne saurait ainsi être retenu. En tant que telle, la seule annonce d’une prise d’emploi de durée déterminée n’avait pas à être considérée comme entraînant la suppression de l'entretien du 11 novembre 2015, ni comme un empêchement de s'y rendre pour l'assurée, puisque le fait qu’un assuré travaille en particulier pour une durée de quelques mois tout en étant inscrit au chômage ne le dispense pas notamment de l’obligation de se rendre aux entretiens de conseil à l’ORP, ni ne rend caduque son inscription auprès de l'assurance-chômage. Dans cette circonstance, on ne
11 - saurait reprocher à la conseillère ORP de ne pas avoir attiré l'attention de l'assurée sur le maintien de l'entretien précité. Force est dès lors de constater, à l’instar de l’intimé, que la recourante ne s’est pas présentée, sans excuse valable, à l’entretien de conseil et de contrôle auquel elle avait été convoquée pour le 11 novembre 2015 et qu’elle doit en conséquence être sanctionnée. Une suspension du droit de la recourante aux indemnités de chômage pour ce motif est ainsi fondée. 6.La sanction étant justifiée dans son principe, il reste à en examiner la quotité. a) La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut, en l’occurrence, dépasser soixante jours (art. 30 al. 3 LACI). L’autorité dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation (ATF 133 V 593 consid. 6 et ATF 123 V 150 consid. 3b). Selon l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente et un à soixante jours en cas de faute grave (let. c). Le barème prescrit par le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci- après : le SECO) – autorité de surveillance en matière d’exécution de la LACI et d’application uniforme du droit – prévoit une suspension de cinq à huit jours dans l’exercice du droit à l’indemnité en cas de première absence injustifiée à un entretien de conseil ou de contrôle (Bulletin LACI IC, ch. D72). Il résulte de la jurisprudence que la durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité, et que le barème adopté par le SECO ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret,
12 - notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (TF 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1 [non publié in ATF 139 V 164]). b) Dans le cas d’espèce, considérant la faute de la recourante comme légère au sens de l’art. 45 al. 3 OACI, l’intimé a prononcé une suspension de cinq jours dans l’exercice du droit à l’indemnité, correspondant au seuil inférieur de la fourchette prévue par le barème du SECO. Toutefois, la recourante ne s'est pas présentée à l'entretien de conseil en croyant à tort que son engagement de durée déterminée entraînait l'annulation de cet entretien. Elle n'a ainsi pas agi délibérément. Il résulte en outre de l'ensemble du dossier qu'elle a pour le reste respecté scrupuleusement ses obligations. Au reçu de la lettre du 16 novembre 2015 de l'ORP, elle s'est expliquée sur les raisons de son absence et a présenté ses excuses. Bien qu'ayant demandé à sa conseillère lors de l'entretien du 7 décembre 2015 à « sortir du chômage », elle a continué à respecter pleinement ses obligations. Compte tenu des circonstances tant objectives que subjectives, une suspension de cinq jours apparaît excessive et doit être dès lors être réduite à un jour. 7.En tant que la recourante conclut, subsidiairement, au report de la suspension des indemnités de chômage, il convient de préciser qu’aux termes de l’art. 30 al. 3 in fine LACI, l'exécution de la suspension du droit à l'indemnité est caduque six mois après le début du délai de suspension, qui a commencé à courir en l’espèce le 12 novembre 2015 (art. 45 al. 1 let. b OACI) et que selon la jurisprudence, la décision de suspension est immédiatement exécutoire (TFA C 325/01 du 21 janvier 2003 consid. 4.1 ; ATF 124 V 82 consid. 5c). Au vu de ce qui précède, on ne saurait faire droit à la requête de la recourante tendant au report l’exécution de la décision de suspension.
13 - 8.a) En définitive, le recours doit être partiellement admis, la décision attaquée étant réformée en ce sens que le droit à l'indemnité de chômage de la recourante est suspendu pour une durée d'un jour dès le 12 novembre 2015. b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaire, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que la recourante a agi sans l'assistance d'un conseil (art. 55 al. 1 LPA-VD ; art. 61 let. g LPGA). Par ces motifs, la juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est partiellement admis. II. La décision sur opposition rendue le 9 mars 2016 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est réformée en ce sens que le droit à l'indemnité de chômage d’E.________ est suspendu pour une durée d'un jour dès le 12 novembre
III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. La juge unique : La greffière : Du