Abt ei l un g I A-76 3 3 /2 00 7 {T 0 /2 } U r t e i l v o m 8 . A u g u s t 2 0 0 8 Richter Beat Forster (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jürg Kölliker, Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
A- 76 33 /2 0 0 7 Sachverhalt: A. Die A._______ AG reichte am 9. Mai 2005 ein Baugesuch für die Er- stellung eines Erweiterungsbaus auf ihrem Werkgelände in Rümlang ein, welches bei einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 des Flughafens Zürich-Kloten im neuen Flughafenperimeter zu liegen käme. Auf Gesuch von Unique (Flughafen Zürich AG) hin erliess die Baudirektion des Kantons Zürich in der Folge am 12. Oktober 2005 auf den Grundstücken der A._______ AG ein vorsorgliches Bauverbot gemäss der kantonalen Planungs- und Baugesetzgebung. Nachdem der Regierungsrat des Kantons Zürich den Entscheid der Baudirektion gestützt hatte, hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 12. September 2007 eine dagegen erhobene Beschwerde der A._______ AG gut und hob das vorsorgliche Bauverbot auf. B. Parallel zu diesem kantonalen Verfahren beantragte Unique am 23. Februar 2006 beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) die Festle- gung einer Projektierungszone für eine allfällige Verlängerung der Pis- te 10/28 des Flughafens Zürich-Kloten nach Westen (inkl. die dazuge- hörigen Rollwege, die Sicherheitszone am Pistenende sowie die Flug- hafenumzäunung mit Umfahrungsstrasse). Zur Begründung führte Unique aus, im Rahmen des Prozesses Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) seien sämtliche Betriebsvarianten zu prüfen, die eine si- chere Abwicklung des Flugbetriebs gewährleisteten. Einige dieser möglichen Betriebsvarianten beinhalteten eine Nutzung der Piste 28 als Landepiste für alle Flugzeugtypen auch bei nasser Witterung und bedingten eine Verlängerung der Piste 10/28 nach Westen. Mittels Pro- jektierungszone solle das betroffene Gebiet (umfassend eine Fläche westlich des bestehenden Flughafenperimeters am Ende der Piste 28 bis und mit Teile der Industriezone B._______ der Gemeinde Rüm- lang) bis zum Entscheid über die Realisierung dieses Vorhabens frei von Neubauten oder baulichen Veränderungen an bestehenden Bau- ten gehalten werden. C. Das BAZL führte in der Folge über den Kanton Zürich eine direkte An- hörung der Gemeinde Rümlang und der betroffenen Grundeigentümer durch und holte bei verschiedenen kantonalen Fachstellen Stellung- nahmen ein. Die Gemeinde Rümlang, die A._______ AG sowie eine weitere Drittperson erhoben in der Folge Einwendungen gegen das Se ite 2
A- 76 33 /2 0 0 7 Vorhaben. Dagegen erklärte sich der Kanton Zürich, vertreten durch seine Volkswirtschaftsdirektion, am 18. August 2006 grundsätzlich ein- verstanden mit der Projektierungszone. D. Mit Verfügung vom 15. Oktober 2007 entsprach das BAZL dem Ge- such von Unique und legte die beantragte Projektierungszone fest. Zur Begründung führte es aus, die Projektierungszone diene nicht nur dazu, Land für die Realisierung künftiger resp. die Erweiterung beste- hender Flughafenanlagen freizuhalten, sondern sichere auch bereits deren Planung. Insofern sei sie mit der raumplanungsrechtlichen Pla- nungszone verwandt. Im Rahmen des im allgemeinen Teil des SIL er- wähnten Koordinationsprozesses gelte es für den Flughafen Zürich ein Objektblatt zu erstellen, in welchem die Ziele und Vorgaben der Sach- planung konkretisiert würden. Um zu verhindern, dass das Ergebnis dieses laufenden Prozesses negativ präjudiziert werde, müsse das Gebiet bei Rümlang für eine allfällige Verlängerung der Piste 10/28 nach Westen bereits während der Planungsphase frei von Neubauten gehalten werden. Der Bund habe anlässlich des Koordinationsgesprä- ches 2 vier Grundsätze für die weiteren Arbeiten im SIL-Prozess des Flughafens Zürich festgelegt und sich darin unter anderem auch für eine Weiterverfolgung der Variante Pistenverlängerung 10/28 ausge- sprochen. Die Planungsabsicht sei somit zureichend konkretisiert und die Festlegung der Projektierungszone im öffentlichen Interesse. Da es keine mildere Massnahme zur Sicherung eines allfälligen Landbedarfs für zukünftige Flughafenanlagen gebe, sei die Projektierungszone auch verhältnismässig. E. Gegen diese Verfügung reichten die Gemeinde Rümlang (nachfolgend: Beschwerdeführerin 1; Verfahren A-7633/2007) sowie die A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin 2; Verfahren A-7671/2007) am 12. bzw. 14. November 2007 beim Bundesverwal- tungsgericht Beschwerden ein und beantragten deren Aufhebung. Die Beschwerdeführerin 1 rügt in formeller Hinsicht, die Vorinstanz sei auf ihre Argumente, welche sie im Anhörungsverfahren vorgebracht habe, in keiner Weise eingegangen und habe damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Materiell führt sie an, die angeordnete Projektierungszone bezwecke nicht die Absicherung einer künftigen Flughafenanlage, sondern diene einzig einer hypothetischen späteren Se ite 3
A- 76 33 /2 0 0 7 Aufnahme der Verlängerung der Piste 10/28 im nach wie vor ausste- henden SIL-Objektblatt. Dies sei jedoch weder mit dem Wortlaut noch mit dem Zweck des Gesetzes vereinbar. Es genüge für die Ausschei- dung einer Projektierungszone nicht, dass der Flughafen Zürich als Anlage und Standort im allgemeinen Teil des SIL erwähnt werde. Viel- mehr müsse die Pistenverlängerung, für welche eine Projektierungszo- ne geschaffen werden solle, als Festlegung im SIL-Objektblatt des Flughafens Zürich festgehalten sein. Vorliegend sei höchst ungewiss, ob der Bundesrat die Verlängerung der Piste 10/28 jemals als mögli- ches Szenario tatsächlich ins Auge fassen und in das SIL-Objektblatt des Flughafens Zürich aufnehmen werde. Auch die bisher geführten Koordinationsgespräche hätten zu keiner Konkretisierung geführt. Un- ter diesen Umständen fehle es jedoch an einer hinreichend konkreti- sierten Anlageerweiterung und Planungsabsicht. Die angeordnete Pro- jektierungszone sei auch nicht geeignet, um eine allfällige Pistenerwei- terung abzusichern, da bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Plan- genehmigungsentscheides noch neun bis elf Jahre vergehen würden, die Projektierungszone jedoch von Gesetzes wegen höchstens wäh- rend acht Jahren aufrechterhalten werden könne. Die Projektierungs- zone sei zudem nicht verhältnismässig, umfasse sie doch mehrheitlich Parzellen in der Landwirtschaftszone resp. Strassen und Wege, wo keine Bauvorhaben zu erwarten seien. Was die Beschwerdeführerin 2 anbelange, müsse Unique diese bei einer allfälligen Pistenverlänge- rung für den Verlust ihrer Grundstücke und die Kosten für die Neuer- richtung ihres Betriebes unabhängig davon entschädigen, ob diese ih- ren geplanten Erweiterungsbau nun realisiere oder nicht. Der Hauptteil des Schadens sei somit bereits eingetreten und die durch die Projek- tierungszone zu erzielende Einsparmöglichkeit von Unique bloss ge- ringfügig. Bei Nichtrealisierung der Projektierungszone werde die Be- schwerdeführerin 2 in ihrer wirtschaftlichen Entfaltung nicht beein- trächtigt und sichere ihr (der Beschwerdeführerin 1) letztlich Steuer- einnahmen. Die Beschwerdeführerin 2 bringt vor, das Gesuch von Unique vom 23. Februar 2006 um Festlegung der angefochtenen Projektierungszo- ne genüge den gesetzlichen Formerfordernissen nicht. Weiter habe sich die Vorinstanz mit ihren im Anhörungsverfahren vorgebrachten Einwendungen zur fehlenden Verhältnismässigkeit der angeordneten Massnahme nicht auseinandergesetzt und damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. In materieller Hinsicht macht sie einen schweren Eingriff in ihre Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit geltend, Se ite 4
A- 76 33 /2 0 0 7 werde es ihr doch verunmöglicht, einen Erweiterungsbau auf ihrem Werkgelände zu erstellen. Weder der allgemeine Teil des SIL noch die vom Bund bzw. der Vorinstanz festgelegten vier Grundsätze liessen er- kennen, welche künftige Flughafenanlage mit der strittigen Projektie- rungszone gesichert werden solle. Solange sich Unique nicht zu einer oder zwei Projektvarianten bekenne und zumindest bei einer davon eine künftige Realisierung glaubhaft mache, fehle es am gesetzlichen Erfordernis einer künftigen Flughafenanlage und damit an einer ge- setzlichen Grundlage für einen Grundrechtseingriff. Entgegen der Auf- fassung der Vorinstanz sei die luftfahrtrechtliche Projektierungszone mit der raumplanungsrechtlichen Planungszone nicht verwandt und deren Voraussetzungen auf erstere nicht übertragbar. Aufgrund einer nicht genügend konkretisierten Planungsabsicht mangle es auch an ei- nem öffentlichen Interesse; der Flughafenausbau könne selbst dann realisiert werden, wenn Unique ihr aufgrund des Erweiterungsbaus im Rahmen einer allfälligen späteren Enteignung eine höhere Entschädi- gung zu entrichten habe. Die Anordnung einer Projektierungszone sei aber auch untauglich, reiche doch die maximale Geltungsdauer von acht Jahren nicht aus, um in dieser Zeit eine Pistenverlängerung zu re- alisieren. Ihre privaten Interessen würden klarerweise überwiegen, könne sie doch wegen des Bauverbots ihren Betrieb nicht erweitern. Zudem stünde die von Unique aufgrund des geplanten Erweiterungs- baus allenfalls zu bezahlende Mehrentschädigung in keinem Verhältnis zu den Gesamtkosten des Pistenausbaus. F. Mit Zwischenverfügung vom 20. November 2007 wurden die Be- schwerdeverfahren A-7633/2007 und A-7671/2007 vereinigt und unter der Geschäftsnummer A-7633/2007 weitergeführt. G. Das BAZL (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt mit Vernehmlassung vom 17. Dezember 2007, die Beschwerden seien abzuweisen. Ihre Verfügung sei ausreichend begründet, hätten die Beschwerdeführerin- nen mit ihrer Argumentation auf Beschwerdeebene doch den Nach- weis erbracht, dass sie Umfang, Inhalt und Wirkung derselben ohne weiteres erkannt hätten. Unter diesen Umständen könne von einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör keine Rede sein. In materieller Hinsicht verweist sie auf ihre Erwägungen in der angefoch- tenen Verfügung und hält ergänzend fest, die von ihr festgesetzte Pro- jektierungszone diene unzweifelhaft der Freihaltung von Grundstücken Se ite 5
A- 76 33 /2 0 0 7 für eine künftige Flughafenanlage und entspreche somit den gesetzli- chen Vorgaben. Das Plangenehmigungsverfahren könne innert der maximalen Geltungsdauer der Projektierungszone ohne weiteres ab- geschlossen werden und die Projektierungszone erweise sich ange- sichts des nicht nur in finanzieller Hinsicht erheblichen Mehraufwands, der mit einer Entfernung von Neubauten bei einer allfälligen Pistenver- längerung verbunden wäre, auch als verhältnismässig. H. Unique (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt in ihrer Be- schwerdeantwort vom 31. Januar 2008 ebenfalls die Abweisung der Beschwerden. Das von ihr eingereichte Gesuch vom 23. Februar 2006 um Festlegung der angefochtenen Projektierungszone weise - entge- gen der Auffassung der Beschwerdeführerin 2 - keine formellen Män- gel auf. Selbst wenn dem so wäre, wäre die zu beachtende Formvor- schrift nur eine Ordnungsvorschrift, deren Verletzung insbesondere durch ihre Stellungnahme vom 23. Januar 2007 ohne weiteres im Ver- laufe des Anhörungsverfahrens geheilt worden sei. Zum Materiellen führt sie aus, mit dem Instrument der luftfahrtrechtli- chen Projektierungszone könne die Erarbeitung eines SIL-Objektblat- tes, d.h. die diesbezügliche Planungs- und Entscheidungsfreiheit der beteiligten Planungsorgane, gesichert werden, und nicht bloss die Um- setzung eines bereits beschlossenen, definitiven Sachplans. Dies er- gebe sich insbesondere aus der Verwandtschaft der Projektierungszo- ne mit der raumplanungsrechtlichen Planungszone, welche ebenfalls der Sicherung einer beabsichtigten (Nutzungs-) Planung diene. Das kantonale Recht könne mittels Sondervorschrift den Einsatz kantona- ler Planungszonen für die Absicherung von bundesrechtlichen Sach- plänen zulassen. Daraus lasse sich ableiten, dass die Projektierungs- zone die gleiche Funktion wie die kantonale Planungszone überneh- men könne. Dass die luftfahrtrechtliche Projektierungszone bereits in der Phase der Erarbeitung des SIL-Objektblattes zur Verfügung stehen müsse, ergebe sich auch aus einem Vergleich mit der im Eisenbahn- recht analog geregelten Projektierungszone. Diese sehe ebenfalls die längere Freihaltung von Land für Bahnbauten und -anlagen vor, wel- che erst im Rahmen einer generellen Planung diskutiert würden. Das Gesetz lege nicht fest, dass nur für im SIL vorgesehene Flughafenan- lagen Projektierungszonen festgelegt werden dürften. Bei der von ihr geplanten Verlängerung der Piste 10/28 handle es sich unzweideutig um eine Flughafenanlage im Sinne des Gesetzes, welche von ihr im Se ite 6
A- 76 33 /2 0 0 7 Rahmen ihres Gesuches resp. von der Vorinstanz im Rahmen der an- gefochtenen Verfügung auch zureichend deutlich umschrieben worden sei. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen könne das Erfordernis der begründeten Planungsabsicht, in welcher das öffentli- che Interesse an der Festlegung einer Projektierungszone bestehe, nicht dahingehend gedeutet werden, dass die Realisierung der Verlän- gerung der Piste 10/28 bereits weitgehend feststehe. Wäre dies der Fall, wäre das Instrument der Projektierungszone überflüssig, da sie diesfalls als Flughafenbetreiberin innert nützlicher Frist ein Plangeneh- migungsgesuch einreichen und gleichzeitig die Enteignung des benö- tigten Landes in die Wege leiten könnte. Die laufenden Koordinations- gespräche hätten ergeben, dass kurz- und mittelfristig zwei Betriebs- varianten für die bauliche Entwicklung des Flughafens Zürich bevor- zugt würden, wovon eine unter anderem eine Verlängerung der Piste 10/28 beinhalte. Dies zeige auf, dass die Verlängerung nicht nur eine entfernte Möglichkeit darstelle, sondern offensichtlich ein grosses öf- fentliches Interesse daran bestehe, die diesbezügliche Entscheidungs- freiheit der Planungsorgane im Rahmen der Erarbeitung des SIL-Ob- jektblattes zu wahren. Eine allfällige Pistenverlängerung lasse sich ohne weiteres innerhalb der maximalen Geltungsdauer der Projektie- rungszone von acht Jahren verwirklichen. Einerseits seien die von der Beschwerdeführerin 1 berechneten Zeitspannen für die ersten beiden Phasen (Festsetzung des SIL-Objektblattes, Durchführung einer Volks- abstimmung) zu lang, andererseits habe diese ausser Acht gelassen, dass die dritte Phase (Durchführung eines Plangenehmigungsverfah- rens) gänzlich entfalle, da der Enteignungsbann nach der öffentlichen Auflage des Plangenehmigungsgesuchs die Funktion der Projektie- rungszone übernehme. Es liege zweifellos im öffentlichen Interesse, auf dem für ein Werk zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigten Land Neubauten oder wertvermehrende Umbauten zu verhindern. Die durch den Erweiterungsbau bedingte Mehrentschädigung, welche sie der Beschwerdeführerin 2 im Rahmen einer allfälligen Enteignung zu bezahlen habe, sei nicht als geringfügig zu bezeichnen. Bei den teuren Infrastrukturbauten des Bundes, welche durch Projektierungszonen gesichert werden sollen, bestehe in der Regel immer ein Missverhält- nis zwischen den Gesamtbaukosten und den zu entrichtenden Enteig- nungsentschädigungen. Würde aus diesem Umstand bereits eine Un- verhältnismässigkeit der Massnahme abgeleitet, würde das Instrument der Projektierungszone praktisch jeglichem Anwendungsbereich ent- zogen. Auch in der Landwirtschaftszone sei Bauen grundsätzlich nicht Se ite 7
A- 76 33 /2 0 0 7 ausgeschlossen, so dass auch auf solchen Parzellen die Errichtung ei- ner Projektierungszone Sinn mache. I. In ihren Schlussbemerkungen vom 2. April 2008 hält die Beschwerde- führerin 1 an ihren Anträgen und deren Begründung fest. Ergänzend führt sie aus, die grammatikalische, historische und systematische Auslegung würde keinen anderen Schluss zulassen, als dass die Pro- jektierungszone im Rahmen der Infrastrukturgesetzgebung des Bun- des der Absicherung konkreter Bauvorhaben und nicht der Erarbeitung der Sachplanung diene. Im Gegensatz zur raumplanungsrechtlichen Planungszone, welche der Plansicherung diene, stelle die Projektie- rungszone eine blosse Landsicherungsmassnahme dar. Da das SIL- Objektblatt für den Flughafen Zürich nach wie vor ausstehe und der allgemeine Teil des SIL keine Flughafenbauten festsetze, fehle es für den Erlass einer Projektierungszone am Erfordernis einer konkreten Planung. Die Planungsabsicht müsse nicht derart weit gehen, dass die Realisierung der Verlängerung der Piste 10/28 bereits weitgehend feststehe. Benötigt werde lediglich eine Festsetzung im SIL-Objekt- blatt, welche aber die Flughafenbetreiberin nicht verpflichte und auch noch nicht ohne weiteres in die Lage versetze, von der Möglichkeit der Pistenverlängerung Gebrauch zu machen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin könne auch aus den Koordinationsgesprä- chen als Teil eines politischen Prozesses noch nicht auf den später durch den Bundesrat festzusetzenden Inhalt des SIL-Objektblattes des Flughafens Zürich geschlossen werden. J. Die Beschwerdeführerin 2 hat von der Möglichkeit zu Schlussbemer- kungen keinen Gebrauch gemacht. Se ite 8
A- 76 33 /2 0 0 7 Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer- den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De- zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), so- fern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanz gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Da im Bereich der Festlegung von Projektierungszonen zwecks Absicherung künftiger Flughafenanlagen keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG auszuma- chen ist und das BAZL als Behörde im Sinne von Art. 33 VGG gilt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Be- schwerden zuständig (vgl. auch Art. 6 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]). Das Verfahren vor dem Bundes- verwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 2. 2.1Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG berech- tigt, wer durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Obwohl diese allgemeinen Legitimationsbestimmungen auf Privatper- sonen zugeschnitten sind, kann auch das Gemeinwesen gestützt dar- auf Beschwerde erheben, wenn es in gleicher oder ähnlicher Weise wie eine Privatperson oder aber in seinen hoheitlichen Befugnissen betroffen ist (BGE 127 II 32 E. 2d; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwal- tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zü- rich 1998, S. 203 ff.). 2.2Die Beschwerdeführerin 2 ist als Eigentümerin von drei von der Projektierungszone erfassten Grundstückparzellen in ihren schutzwür- digen Interessen betroffen und hat ein aktuelles und praktisches Inte- resse an der Aufhebung der Projektierungszone. Die Beschwerdefüh- rerin 1 ist als Gemeinde ebenfalls Eigentümerin von Parzellen in der Projektierungszone und damit wie eine Privatperson berührt. Zugleich wird sie aber auch in ihren hoheitlichen Befugnissen tangiert, wird doch ihr Gestaltungsspielraum bei der kommunalen Nutzungsplanung eingeschränkt (Art. 25 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700] sowie §§ 45 ff. des zürcherischen Pla- nungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Beide Beschwerdeführerinnen, welche am vorinstanzlichen Verfahren Se ite 9
A- 76 33 /2 0 0 7 teilgenommen haben (Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), sind somit zur Be- schwerdeführung legitimiert. 3. Auf die frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden (Art. 50 und 52 VwVG) ist daher einzutreten. 4. Beide Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sich die Vorinstanz mit den von ihnen im Anhörungsverfahren vorgebrachten Argumenten in der angefochtenen Verfügung nicht auseinandergesetzt habe. 4.1Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundes- verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) umfasst das Recht der Parteien, sich vor Erlass ei- ner Verfügung zu äussern (Art. 30 Abs. 1 VwVG). Die Behörden müs- sen diese Äusserungen auch tatsächlich zur Kenntnis nehmen und sich damit in der Entscheidfindung und -begründung sachgerecht aus- einandersetzen. Sie sind jedoch nicht verpflichtet, sich zu allen Rechtsvorbringen der Parteien zu äussern, sondern können sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Die Betroffenen müssen aber in die Lage versetzt werden, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und diese in voller Kenntnis der Um- stände an eine höhere Instanz weiterzuziehen (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/ Basel/Genf 2006, Rz. 1680 sowie Rz. 1705 ff.). Wird der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, muss die Beschwerdeinstanz den ange- fochtenen Hoheitsakt grundsätzlich aufheben und zwar ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Sache. Eine Heilung des Mangels ist jedoch möglich, wenn die unterlassene Anhörung oder Begründung im Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird und die Beschwerdeinstanz die gleiche umfassende Überprüfungsbefugnis wie die Vorinstanz hat. Sie kommt aber nur bei nicht besonders schwerwiegenden Mängeln in Frage und soll die Ausnahme bleiben (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1709 f.). 4.2Vorliegend haben die Beschwerdeführerinnen mit ihren Ausführun- gen auf Beschwerdeebene den Nachweis erbracht, dass sie sich der Tragweite der angefochtenen Verfügung durchaus bewusst waren. Es erscheint somit bereits fraglich, ob die Vorinstanz ihrer Begründungs- pflicht nicht in zureichendem Masse nachgekommen ist. Aber selbst Se it e 10
A- 76 33 /2 0 0 7 wenn dies der Fall wäre, dürfte dieser Mangel im Rechtsmittelverfah- ren geheilt worden sein, haben die Beschwerdeführerinnen vor dem mit voller Kognition ausgestatteten Bundesverwaltungsgericht (vgl. Art. 49 VwVG) doch ihre Standpunkte (erneut) umfassend darlegen können. Letztlich kann diese Frage jedoch offenbleiben, ist doch die Beschwerde bereits aus anderen Gründen gutzuheissen (vgl. E. 5 ff.). 5. Gemäss Art. 37n Abs. 1 LFG kann die Vorinstanz von Amtes wegen oder auf Antrag für genau bezeichnete Gebiete Projektierungszonen festlegen, um Grundstücke für künftige Flughafenanlagen freizuhalten. Art. 27h Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infra- struktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) hält ergänzend fest, dass Projektierungszonen festgesetzt werden, wenn sie den Zielen und Vor- gaben des SIL entsprechen und das Interesse, ein Grundstück für eine Flughafenanlage freizuhalten, allfällige andere Interessen überwiegt. Die Beschwerdegegnerin hat sich des Instruments der Projektierungs- zone bedient, um einstweilig zu verhindern, dass auf dem für eine all- fällige Verlängerung der Piste 10/28 des Flughafens Zürich-Kloten nach Westen benötigten Gebiet bauliche Massnahmen vorgenommen werden. 6. 6.1Gemäss Art. 75 Abs. 1 BV ist die Raumplanung Sache der Kanto- ne; der Bund schafft lediglich eine Rahmengesetzgebung. Während die kantonale Richtplanung für eine umfassende Abstimmung aller raumwirksamen Aufgaben sorgt und die anzustrebende räumliche Ent- wicklung definiert (Art. 6 und Art. 8 RPG), bestimmt die (in der Regel kommunale) Nutzungsplanung die zulässige Nutzung des Bodens par- zellenscharf (Art. 14 RPG). Dem Bund selber kommen nur insoweit Planungsbefugnisse zu, als sie zur Erfüllung einer ihm anderweitig übertragenen Sachaufgabe notwendig sind. Mittels Konzepten und Sachplänen hat er diesfalls aufzuzeigen, wie er seine raumwirksamen Tätigkeiten - in Berücksichtigung der Anliegen der Raumplanung und der Aufgaben der Kantone - wahrzunehmen gedenkt (vgl. Art. 13 RPG sowie Art. 14 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV, SR 700.01]). Diese sind dann Ausgangspunkt für die Plangenehmi- gung durch die zuständige Bundesbehörde, welche funktional der kommunalen Baubewilligung entspricht. Eine mittlere, zwischen diesen beiden Verfahren angesiedelte Stufe analog der kantonalen Nutzungs- planung besteht nicht (PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Bundesge- Se it e 11
A- 76 33 /2 0 0 7 setz über die Raumplanung, Zürich 1999 [Kommentar RPG], Rz. 26 zu Art. 2 RPG; LUKAS BÜHLMANN, Kommentar RPG, Rz. 2 ff. zu Art. 13 RPG; ALAIN GRIFFEL, Bau und Betrieb eines Flughafens: Raumplanungsrecht- liche Aspekte, in: Jaag [Hrsg.], Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich 2004, S. 99 ff.). 6.2Sachpläne regeln vorab den Bedarf, die Standortfestlegung, die räumlichen Auswirkungen der konkreten Vorhaben, die räumlichen Zu- sammenhänge und die Koordination mit anderen Vorhaben, die techni- schen und betrieblichen Voraussetzungen sowie die Realisierungs- massnahmen (BÜHLMANN, Kommentar RPG, Rz. 28 zu Art. 13 RPG; vgl. auch Art. 14 ff. RPV). Eigentliche Formvorschriften gibt es nicht; je nach Planungsgegenstand ist es jedoch angezeigt, in einem allgemei- nen Teil Grundlagen und Grundsätze festzuhalten, um daran anknüp- fend in Objektblättern detaillierte Aussagen zur konkreten Umsetzung in Bezug auf bestimmte Anlagen zu machen (BÜHLMANN, Kommentar RPG, Rz. 29 zu Art. 13 RPG; Entscheid der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation Z-2001-58 vom 18. Februar 2003 E. 2.5.1; vgl. auch GRIFFEL, a.a.O., S. 102). 6.3Gemäss Art. 37 LFG bedarf der Bau oder die Abänderung von Flugplatzanlagen einzig einer Plangenehmigung durch die zuständige Bundesbehörde, ohne dass kantonale Bewilligungen und Pläne erfor- derlich wären. Da der Bund somit für solche Vorhaben von der Projek- tierung bis zur Ausführung allein zuständig ist, setzt die Plangenehmi- gung grundsätzlich einen Sachplan voraus (vgl. Art. 37 Abs. 5 LFG i.V.m. Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL sowie E. 7.8 nachfolgend). Dieser SIL legt als Sachplan im Sinne von Art. 13 RPG behördenverbindlich die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz fest; hinsichtlich der einzelnen Infrastrukturanlagen bestimmt er insbe- sondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nut- zung, die Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb und stellt die Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Art. 2 Bst. o sowie Art. 3a VIL). 6.3.1Der SIL gliedert sich in drei Teile: Auf eine allgemeine Einleitung (Teil I) folgt Teil II, welcher eine Übersicht über die Infrastruktur der Zi- villuftfahrt in der Schweiz und der wichtigsten Anlagen in Europa gibt. Zudem werden Verkehrsprognosen für die Landesflughäfen und Regio- nalflugplätze sowie die zu erwartenden Entwicklungen bei den übrigen Se it e 12
A- 76 33 /2 0 0 7 Flugplätzen dargelegt und erläutert. Teil III B (Konzeptteil) ist den all- gemeinen Zielen und Vorgaben der schweizerischen Luftfahrtpolitik gewidmet. Er macht allgemeine Aussagen zur generellen Ausrichtung der Zivilluftfahrt (effiziente Nutzung der Luftfahrtinfrastruktur, Einord- nung in den Gesamtverkehr, Umweltschutz, räumliche Abstimmung) sowie zum Gesamt- und zu den einzelnen Teilnetzen (Landesflughä- fen, Regionalflugplätze, zivil mitbenützte Militärflugplätze, Flugfelder, Heliports, Landestellen und Flugsicherungsanlagen). Dem Flughafen Zürich wird dabei die Rolle einer der grossen europäischen Drehschei- ben des Weltluftverkehrs zugewiesen. Teil III C des SIL (Objektteil) enthält detaillierte Objektblätter für jeden einzelnen Flugplatz. Diese legen in verbindlicher Weise die Rahmenbedingungen für den Betrieb, den Flugplatzperimeter (umfassend die bestehenden Bauten und Anla- gen sowie die vorgesehenen baulichen Erweiterungen), die Lärmbe- lastung, die Hindernisbegrenzung, die Erschliessung und die raum- wirksamen Tätigkeiten fest. Die Teile I-III B (und mit ihnen der Konzept- teil) wurden vom Bundesrat im Oktober 2000 verabschiedet; die Ob- jektblätter sind teilweise noch ausstehend (vgl. zum Ganzen auch: Ent- scheid der Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt [REKO INUM] B-2006-36 vom 21. November 2006 E. 8.1.3). 6.3.2Der Koordinationsprozess zur Erarbeitung eines SIL-Objektblat- tes für den Flughafen Zürich ist gegenwärtig noch im Gange. Nachdem ursprünglich 19 Betriebsvarianten (7 Betriebsvarianten [A-G] auf dem bestehenden Pistensystem, 6 Betriebsvarianten [H-M] mit einer Ver- längerung der Pisten 10/28 und 14/32, 6 Betriebsvarianten [N-S] auf einem neuen Parallelpistensystem) zur Auswahl standen, hat die Vor- instanz diese im Nachgang zum zweiten SIL-Koordinationsgespräch vom Juli 2007 zwischen der Beschwerdegegnerin, dem Bund, dem Kanton Zürich und weiteren Nachbarkantonen durch vier Grundsätze (Weiterverfolgung und Optimierung von Betriebsvarianten auf dem be- stehenden Pistensystem sowie von solchen mit Pistenverlängerung, keine Weiterbearbeitung der Betriebsvarianten mit Parallelpistensys- tem, allfällige Anpassung des Kreises der weiter zu bearbeitenden Va- rianten aufgrund einer vertieften Analyse) weiter eingegrenzt. Anfangs 2008 hat sie die Betriebsvarianten E und J weiter optimiert; anlässlich des dritten Koordinationsgespräches vom April 2008 hat sich eine kla- re Mehrheit der Kantone für die optimierten Varianten auf dem beste- henden Pistensystem sowie eine raumplanerische Absicherung der Option "Parallelpiste" ausgesprochen. Der Bund hat anfangs Juli 2008 entschieden, die Betriebsvarianten E optimiert und E DVO auf dem be- Se it e 13
A- 76 33 /2 0 0 7 stehenden Pistensystem sowie die Variante J optimiert mit Pistenver- längerung als Grundlage für die Erarbeitung des SIL-Objektblattes zu verwenden und auf die raumplanerische Sicherung einer Parallelpiste zu verzichten. Nach Erarbeitung eines Schlussberichts und Stellung- nahme der Kantone dazu wird die Vorinstanz bis 2009 einen Entwurf des SIL-Objektblattes erstellen. Über letzteren wird der Bundesrat
Die Festlegung von Projektierungszonen gemäss Art. 37n LFG bewirkt eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung und muss somit auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (vgl. in Bezug auf Planungszonen: BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 10 zu Art. 27 RPG). 7.1Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin stellen sich auf den Standpunkt, dass eine Projektierungszone nicht nur der Absicherung von konkreten Bauvorhaben sondern bereits der Absicherung der Pla- nung dieser Vorhaben dient. Nachfolgend ist durch Auslegung von Art. 37n Abs. 1 LFG zu ermitteln, ob eine luftfahrtrechtliche Projektie- rungszone bereits vor Abschluss der Sachplanung für den Flughafen Zürich zur Absicherung einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 nach Westen festgelegt werden, mithin bereits während der Phase der Erarbeitung des SIL-Objektblattes als Sicherungsinstrument zur Verfü- gung stehen kann. 7.2Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzes- bestimmung. Ist dieser nicht klar, so ist auf die übrigen Auslegungsele- mente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Entste- hungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 25 Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bun- desstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2005, Rz. 90 ff.; BGE 131 II 697 E. 4.1). 7.2.1Gemäss Art. 37n Abs. 1 LFG bezwecken Projektierungszonen die Freihaltung von Grundstücken für künftige Flughafenanlagen. Der französische Gesetzestext spricht von "zones réservées", welche die freie Verfügung über "des terrains nécessaires à des installations Se it e 14
A- 76 33 /2 0 0 7 d'aéroport" sichern, der italienische Gesetzestext von "zone riservate", welche "i fondi necessari a costruzioni e impianti aeroportuali futuri" freihalten sollen. In sämtlichen Sprachfassungen ist somit von einer Landsicherung für eine (künftige) Flughafenbaute die Rede, nicht aber ausdrücklich von einer solchen für deren blosse Planung; dies etwa im Gegensatz zur raumplanungsrechtlichen Planungszone, welche genau diesem Zweck (Verbot von Bauvorhaben, welche die [Nutzungs-] Pla- nung erschweren) dient (Art. 27 Abs. 1 RPG). Mit dem Begriff "künfti- ge" (französisch: "futurs" [vgl. den entsprechenden Randtitel zu Art. 37n LFG], italienisch: "futuri") wird zwar zum Ausdruck gebracht, dass die Sicherungsfunktion der Projektierungszone auch bereits während der Planungsphase greifen soll. Die französische und italienische Fas- sung von Art. 37n Abs. 1 LFG machen jedoch deutlich, dass dies nicht für jedes beliebige Stadium der Planung gelten kann, sollen doch nur Grundstücke freigehalten werden, welche für künftige Flughafenanla- gen benötigt werden. Eine solche hinreichend bestimmte Bedarfsprog- nose kann aber erst nach erfolgter Festlegung der Betriebsbedingun- gen sowie des Flugplatzperimeters (verbunden mit der Bezeichnung der geplanten baulichen Erweiterungen) im SIL-Objektblatt für die be- treffende Flughafenanlage (vgl. hierzu bereits E. 6.3 sowie E. 6.3.1 hiervor) abgegeben werden. Solange eine bauliche Erweiterung in der Sachplanung nicht vorgesehen ist, kann daher auch eine Projektie- rungszone nicht erlassen werden. Diese Auslegung von Art. 37n Abs. 1 LFG wird zusätzlich durch die Vollziehungsbestimmung von Art. 27h Abs. 2 VIL gestützt. Diese führt aus, dass Projektierungszonen festge- setzt werden, "wenn sie den Zielen und Vorgaben des SIL" entspre- chen. Daraus ist ebenfalls zu schliessen, dass die gesamte Sachpla- nung und mit ihr das SIL-Objektblatt (zur Gleichsetzung von Sachplan mit Objektblatt vgl. GRIFFEL, a.a.O, S. 107) vor Erlass einer Projektie- rungszone stehen muss, kann sie doch nur dann Letzterer als Vorla- gengeberin dienen. 7.2.2Die grammatikalische Auslegung von Art. 37n Abs. 1 LFG ergibt somit, dass eine Projektierungszone nicht vor Erlass des SIL-Objekt- blattes bzw. nicht zur Absicherung der Sachplanung festgelegt werden kann. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die historische, systematische und teleologische Auslegung der erwähnten Gesetzesbestimmung zum selben Ergebnis führt. 7.3Die Bestimmungen über Projektierungszonen wurden mit dem Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfa- Se it e 15
A- 76 33 /2 0 0 7 chung von Entscheidverfahren (Koordinationsgesetz, AS 1999 3071) ins Luftfahrtgesetz aufgenommen. In den Gesetzesmaterialien wird hierzu in allgemeiner Weise ausgeführt, dass diese Bestimmungen rechtliche Instrumente zur Umsetzung des SIL seien; im Interesse der Transparenz und einer verlässlichen Planung sei es unabdingbar, dass Projektierungszonen nur in denjenigen Fällen festgelegt würden, die im SIL für allfällige Flughafenausbauten vorgesehen seien (BBl 1998 2644). Daraus geht unzweifelhaft hervor, dass auch der historische Gesetzgeber für die Festsetzung einer Projektierungszone vom Erfor- dernis einer vorgängigen Konkretisierung der vorgesehenen baulichen Erweiterungen in einem Sachplan ausging. Im Bereich des SIL über- nimmt das jeweilige Objektblatt die Aufgabe, detaillierte Angaben zu einer bestimmten Flughafenanlage zu machen (vgl. bereits E. 6.2 so- wie E. 6.3.1 hiervor). Fehlt ein solches SIL-Objektblatt, kann auch nach der historischen Auslegung von Art. 37n Abs. 1 LFG keine Projektie- rungszone erlassen werden. 7.4Art. 37n LFG ist im Abschnitt über die Infrastruktur (Art. 36 ff. LFG) unter "I. Flugplätze", "9. Freihaltung von Grundstücken für künftige Flughafenanlagen", "A. Projektierungszonen", im Anschluss an die Be- stimmungen über die Plangenehmigung von Flugplatzanlagen (Art. 37 ff. LFG) angesiedelt. Zur Sachplanung selber finden sich im besagten Abschnitt (mit Ausnahme der Verweise in Art. 36c Abs. 2 LFG sowie in Art. 37 Abs. 5 LFG) keinerlei Regelungen. Auf Verordnungsebene ist die Projektierungszone (Art. 27h VIL) systematisch unter dem Titel über die Flugplätze (Art. 4 ff. VIL), "1. Kapitel: Betrieb und Bau", "5. Ab- schnitt: Plangenehmigungsverfahren" eingereiht. Der Sachplan Infra- struktur der Luftfahrt (SIL) wiederum ist unter "1. Titel: Allgemeine Be- stimmungen" näher definiert (Art. 3a VIL), um anschliessend unter dem 5. Abschnitt als Voraussetzung für die Erteilung einer Plangeneh- migung in Art. 27d VIL resp. für die Festsetzung einer Projektierungs- zone in Art. 27h VIL Erwähnung zu finden. Die systematische Einrei- hung der Projektierungszone in unmittelbarer Nähe zu den Bestim- mungen über die Plangenehmigung (LFG) resp. unter dieselben (VIL) lässt darauf schliessen, dass die Projektierungszone näher bei der Planung eines konkreten Bauvorhabens (für welches noch eine Plan- genehmigung eingeholt werden muss) als bei der höherstufigen raum- planerischen Festlegung der Rahmenbedingungen des Flughafens im Objektblatt anzusiedeln ist. Die fehlende Regelung der luftfahrtrechtli- chen Sachplanung auf Gesetzesstufe resp. einzig im allgemeinen Teil der Vollziehungsverordnung zeigt weiter die übergeordnete Planungs- Se it e 16
A- 76 33 /2 0 0 7 funktion des Sachplanes auf, welcher somit nicht nur vor Erteilung ei- ner Plangenehmigung, sondern auch bereits vor Festsetzung einer Projektierungszone bestehen muss. 7.5Die luftfahrtrechtliche Projektierungszone ist von ihrer Wirkung her weitgehend identisch mit der raumplanungsrechtlichen Planungszone gemäss Art. 27 RPG, erlassen doch beide ein grundsätzliches Verbot von Bauten, welche die künftige Realisierung eines Projekts erschwe- ren könnten (vgl. WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 342). Trotz dieser Ver- wandtschaft (vgl. Entscheid der REKO INUM B-2006-36 vom 21. No- vember 2006 E. 8.2.1) verfolgen die zwei Instrumente einen unter- schiedlichen Zweck: Während die Planungszonen die (einstweilige) Si- cherung der (beabsichtigten) Nutzungsplanung, im Besonderen der Bewahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörden, zur Aufgabe haben (Plansicherungsmassnahme), dient die Projektie- rungszone (als Instrument der Sachplanung des Bundes gemäss Art. 13 RPG) der Freihaltung von Land für bestimmte Projekte des Bundes (Landsicherungsmassnahme; vgl. ALEXANDER RUCH, Kommentar RPG, Rz. 5 ff. sowie Rz. 21 zu Art. 27 RPG; HALLER/KARLEN, a.a.O., Rz. 326 ff.; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2007.00066 vom 12. September 2007 E. 5.1). Das Bundesgericht hat denn auch festgehalten, dass das die Infrastruktur der Luftfahrt re- gelnde Recht des Bundes keine der Planungszone gemäss Art. 27 RPG analogen Instrumente zur Sicherung künftiger Sachplanungen kenne (GRIFFEL, a.a.O., S. 105, mit Verweis auf BGE 126 II 522 E. 10b). Die in Art. 37n LFG vorgesehene Projektierungszone kann somit nicht als Massnahme für die Sicherung einer noch nicht abgeschlossenen Sachplanung eingesetzt werden. 7.6Die REKO INUM hat als Vorgängerorganisation des Bundesver- waltungsgerichts in einem früheren Verfahren zum Flughafen Zürich festgehalten, die Sicherung eines in Aussicht genommenen konkreten Werks mittels Projektierungszone müsse schon während der Pla- nungsphase greifen können (Entscheid B-2006-36 vom 21. November 2006 E. 8.2.1, bestätigt durch Urteil des Bundesgerichts 1A.260/2006 vom 12. Dezember 2006). Die hier vertretene Auffassung lässt sich da- mit ohne weiteres vereinbaren: Eine Projektierungszone kann zwar zur Landsicherung schon vor Einreichung eines Plangenehmigungsgesu- ches, d.h. vor Abschluss der Planungsphase, errichtet werden. Die Planung muss jedoch so weit fortgeschritten sein, dass die Ausarbei- Se it e 17
A- 76 33 /2 0 0 7 tung des Plangenehmigungsgesuches und die damit verbundene De- tailplanung unmittelbar an die Hand genommen werden kann. Dies ist aber nur dann möglich, wenn die geplanten baulichen Erweiterungen im SIL-Objektblatt bereits aufgeführt sind. 7.7Mit Einführung der Art. 37n-37p LFG ins Luftfahrtgesetz wurde die entsprechende, seit 1985 bestehende eisenbahnrechtliche Regelung betreffend die Projektierungszonen (Art. 18n ff. des Eisenbahngeset- zes vom 20. Dezember 1957 [EBG, SR 742.101]) übernommen (BBl 1998 III 2647), die sich ihrerseits an der nationalstrassenrechtlichen Projektierungszone (Art. 14 ff. des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG, SR 725.11]) anlehnte (BBl 1981 I 333). Nachfolgend ist zu prüfen, ob diese Bestimmungen resp. deren Anwendung als Auslegungshilfe für Art. 37n Abs. 1 LFG herangezogen werden können. 7.7.1Art. 18n Abs. 1 EBG ist von seinem Wortlaut her weitgehend identisch mit Art. 37n Abs. 1 LFG, was grundsätzlich darauf schliessen liesse, dass auch im Eisenbahninfrastrukturrecht die gesamte Sach- planung vor Erlass einer Projektierungszone abgeschlossen sein muss (zur grammatikalischen Auslegung von Art. 37n Abs. 1 LFG vgl. bereits E. 7.2.1 hiervor). Allein die Ausgangslage bei der Sachplanung ist eine andere: Nachdem der Bundesrat im Jahre 2006 den strategischen und Verkehrsträger übergreifenden Teil "Programm" des Sachplans Verkehr des Bundes verabschiedet hat, werden momentan die Massnahmen für den Bereich "Schiene/öffentlicher Verkehr" in einem entsprechen- den Umsetzungsteil etappenweise konkretisiert. Soweit ersichtlich, wurde bisher einzig im Rahmen des NEAT-Grossprojektes gestützt auf Art. 18 Abs. 5 EBG sowie Art. 8 bis des Alpentransit-Beschlusses vom 4. Oktober 1991 (SR 742.104) ein auf ein konkretes Einzelvorhaben ausgerichteter, mit einem SIL-Objektblatt vergleichbarer Sachplan er- lassen (zur Funktion des Sachplans AlpTransit vgl. auch: ROGER BOSONNET, Das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren, Zü- rich 1999, S. 137). Dieser umfasst insbesondere die Linienführungen der genehmigten Vorprojekte, wobei für den gleichen Streckenab- schnitt höchstens zwei Varianten eines Vorprojekts vorgelegt werden dürfen (vgl. Art. 17 ff. der Alpentransit-Verordnung vom 28. Februar 2001 [AtraV, SR 742.104.1]); eine Trassensicherung soll auch hier durch die Festlegung von Projektierungszonen erfolgen (BBl 1999 7331, BBl 2003 5135 f.). Die Sachplanung im Bereich der Eisenbahn- infrastruktur ist somit nicht gleich umfassend ausgestaltet und nimmt Se it e 18
A- 76 33 /2 0 0 7 nicht dieselbe zentrale Bedeutung ein wie diejenige im Bereich der Luftfahrtinfrastruktur. Weder wird der Umsetzungsteil "Schiene/öffentli- cher Verkehr" auf Gesetzes- oder Verordnungsebene näher definiert noch ist aufgrund einer fehlenden Sachplanungspflicht bei den bisheri- gen Eisenbahnprojekten (abgesehen vom Sachplan AlpTransit) jeweils eine anlagespezifische Sachplanung erstellt worden (vgl. dagegen für den SIL: Art. 3a VIL, Art. 37 Abs. 5 LFG i.V.m. Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL sowie E. 6.3 hiervor und E. 7.8 nachfolgend). Unter diesen Um- ständen ist auch nicht weiter erstaunlich, dass ein solcher projektbezo- gener Sachplan für die Festsetzung einer eisenbahnrechtlichen Pro- jektierungszone nicht zwingend vorgeschrieben ist (für die luftfahrt- rechtliche Projektierungszone vgl. dagegen Art. 27h Abs. 2 VIL) und die Gesetzesmaterialien die längerfristige Freihaltung von Land mittels Projektierungszonen beispielsweise für neue Bahnlinien im Rahmen einer (bloss) generellen Planung genügen lassen wollen (BBl 1981 I 333). Aus der konkreten Anwendung von Art. 18n EBG können daher - trotz praktisch identischem Wortlaut - keine Rückschlüsse auf das Ver- hältnis zwischen SIL und luftfahrtrechtlicher Projektierungszone gezo- gen werden. 7.7.2Art. 14 Abs. 1 NSG sieht vor, dass zur vorsorglichen Freihaltung des Strassenraumes Projektierungszonen festgelegt werden können. Aufgrund des französischen Gesetzestextes, der mittels Festlegung von Projektierungszonen die freie Verfügung über "des terrains néces- saires à la construction des routes nationales" sichern soll, könnte auch hier aufgrund einer grammatikalischen Auslegung grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass eine Projektierungszone erst nach erfolgter Bezeichnung der geplanten Strassenbaute in einem anlage- spezifischen Sachplan erlassen werden darf (vgl. bereits E. 7.2.1 hier- vor). Jedoch verhält es sich ähnlich wie im Bereich der Eisenbahninfra- struktur: Momentan befindet sich auch der Umsetzungsteil "Strasse" im Rahmen des Sachplans Verkehr noch in Bearbeitung und es wurde weder für die bisherigen Nationalstrassenprojekte jeweils ein projekt- bezogener Sachplan erstellt noch bestehen auf Gesetzes- oder Ver- ordnungsebene analoge Bestimmungen zu Art. 3a VIL, Art. 37 Abs. 5 LFG i.V.m. Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL sowie Art. 27h Abs. 2 VIL (vgl. hierzu eingehender bereits E. 7.7.1). Dazu kommt noch ein weiteres: Beim Bau von Nationalstrassen hat vor der Ausarbeitung des konkre- ten Ausführungsprojektes (Art. 21 ff. NSG) jeweils eine generelle Pro- jektierung zu erfolgen (Art. 12 ff. NSG). Aus der gesetzessystemati- schen Einreihung von Art. 14 NSG unter "A. Planung und generelle Se it e 19
A- 76 33 /2 0 0 7 Projektierung", "II. Generelle Projektierung", "3. Vorsorgliche Freihal- tung des Strassenraumes" ergibt sich, dass die Projektierungszone bereits in diesem Stadium zur Sicherung einer noch nicht weiter kon- kretisierten Planung erlassen werden kann (vgl. auch BBl 1959 II 113). Die nationalstrassenrechtliche Projektierungszone kann sogar festge- legt werden, wenn die allgemeine Linienführung einer Nationalstrasse noch nicht feststeht oder für eine Linienführung Varianten geprüft wer- den (vgl. Art. 9 Abs. 2 der Nationalstrassenverordnung vom 7. Novem- ber 2007 [NSV, SR 725.111] sowie Art. 8 Abs. 2 der Verordnung über die Nationalstrassen vom 18. Dezember 1995 [aNSV, AS 1996 250, zum vollständigen Quellennachweis vgl. Anhang 4 der NSV]). Es ist somit - anders als im Bereich der Luftfahrtinfrastruktur - bereits von Gesetzes wegen vorgesehen, dass die nationalstrassenrechtliche Pro- jektierungszone der Absicherung einer generellen Planung dienen kann, ohne dass bereits eine vorgängige Konkretisierung der zu si- chernden Anlage erforderlich wäre. Unter diesen Umständen lässt sich aber aus der Anwendung von Art. 14 NSG ebenfalls nichts für die luft- fahrtrechtliche Projektierungszone ableiten. 7.8Auch der bisherigen Rechtsprechung betreffend Änderung des Be- triebsreglements und Erteilung von Plangenehmigungen für den Flug- hafen Zürich lässt sich nichts entnehmen, was die Auffassung der Be- schwerdegegnerin und der Vorinstanz stützen liesse: Die Tatsache, dass das Sachplanverfahren noch nicht abgeschlossen und das SIL- Objektblatt für den Flughafen Zürich noch nicht erstellt ist, steht zwar Anpassungen der flugbetrieblichen Belange im Rahmen von Betriebs- reglementsänderungen und Plangenehmigungen nicht entgegen, so- weit diese notwendig sind (Urteile des Bundesgerichts 1A.244/2003 vom 31. März 2004 E. 3.2.3 sowie 1A.23/2005 vom 4. Juli 2005 E. 4; Entscheid der REKO INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 16). Als notwendige Anpassungen, die bis zum Abschluss des SIL-Prozes- ses für den Flughafen Zürich eingeführt werden dürfen, gelten nach der Rechtsprechung beispielsweise die Neuregelungen im Flugbetrieb aufgrund der von Deutschland angeordneten Einschränkungen oder solche, die sich aus Sicherheitsüberlegungen aufdrängen. Diese Neu- regelungen dürfen künftige Festlegungen im SIL aber nicht präjudizie- ren (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1985/2006 vom 14. Feb- ruar 2008 E. 14.1 und E. 19.5; vgl. auch Zwischenentscheid der REKO INUM B-2005-52 vom 11. Juli 2005 E. 8.2.1). Vorliegend begründete die Beschwerdegegnerin die Notwendigkeit der Festlegung einer Pro- jektierungszone damit, dass einige mögliche Betriebsvarianten, welche Se it e 20
A- 76 33 /2 0 0 7 eine sichere Abwicklung des Flugbetriebs gewährleisteten, eine Ver- längerung der Piste 10/28 nach Westen bedingten. Gleichzeitig führte sie indessen auch aus, dass die momentane Pistenlänge bei nasser Witterung Starts und Landungen enge betriebliche Grenzen setze und mit einer Pistenverlängerung allen Flugzeugtypen die Landung ermög- licht werde (vgl. Gesuch vom 23. Februar 2006 sowie Erläuterungsbe- richt Projektierungszone Flughafen Zürich vom 12. Januar 2006). Dass die Pistenverlängerung betrieblich notwendig oder aus Sicherheits- gründen zwingend erforderlich ist, behauptet die Beschwerdegegnerin nicht. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sie mit einer Verlängerung der Piste 10/28 - auch angesichts weiterer möglicher Betriebsvarian- ten auf dem bestehenden Pistensystem - eine blosse Aufwertung be- sagter Piste (höhere Anzahl Landungen) und eine Erweiterung der Be- triebskapazitäten bezweckt. Zudem kann nicht ausgeschlossen wer- den, dass durch die planerische Absicherung der Pistenverlängerung der derzeit noch nicht abgeschlossene SIL-Entscheidungsprozess für den Flughafen Zürich in unzulässiger Art und Weise präjudiziert wird. Unter diesen Umständen kann jedoch selbst in analoger Anwendung vorerwähnter Rechtsprechung eine Projektierungszone nicht festgelegt werden, bevor ein SIL-Objektblatt vorliegt. 8. Aus der Auslegung von Art. 37n Abs. 1 LFG ergibt sich somit, dass es bereits an einer gesetzlichen Grundlage fehlt, um eine Projektierungs- zone vor Erlass eines SIL-Objektblattes für den Flughafen Zürich zur Absicherung einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 nach Wes- ten festzulegen. Bei diesem Ergebnis muss nicht weiter geprüft wer- den, ob ein öffentliches Interesse an der Festlegung der Projektie- rungszone und damit einhergehend - soweit erforderlich - eine verfes- tigte und begründete Planungsabsicht der Beschwerdegegnerin vor- liegt; auch sind keine Ausführungen nötig zur Verhältnismässigkeit der angeordneten Projektierungszone. Weiter braucht nicht geklärt zu wer- den, ob das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Festlegung der Pro- jektierungszone - wie von der Beschwerdeführerin 2 bemängelt - ge- gen gesetzliche Formvorschriften verstossen hat. Offenbleiben kann schliesslich ebenso die Frage, ob die Vorinstanz den Anspruch der Be- schwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör verletzt hat (vgl. bereits E. 4 ff. hiervor). Se it e 21
A- 76 33 /2 0 0 7 9. Da sich die verfügte Projektierungszone somit als unrechtmässig er- weist, ist sie in Gutheissung der Beschwerden aufzuheben. 10. Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorliegend haben die beiden Be- schwerdeführerinnen obsiegt, so dass ihnen keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind; der Beschwerdeführerin 2 ist der geleistete Kosten- vorschuss von Fr. 2'000.- zurückzuerstatten (Art. 63 Abs. 4 VwVG). Die unterliegende Beschwerdegegnerin wird kostenpflichtig und hat die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.- zu tragen (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun- gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). 11. Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Der Anwalt der Beschwerdeführerin 2 hat eine Kostennote im Betrag von Fr. 3'710.25 (inkl. Mehrwertsteuer) einge- reicht, was für den vorliegenden Fall als angemessen erscheint. Die gemäss der Kostennote festzusetzende Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin 2 durch die unterliegende Beschwerdegegnerin zu entrichten (Art. 64 Abs. 2 und Abs. 3 VwVG). Die ebenfalls obsie- gende und anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin 1 hat als Ge- meindebehörde analog zu Art. 63 Abs. 2 VwVG, wonach sie in nicht vermögensrechtlichen Streitigkeiten nicht kostenpflichtig wird, keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Art. 7 Abs. 3 VGKE sieht zwar Ausnahmen vor, die aber entsprechend der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Anwendung von Art. 68 Abs. 3 des Bundesge- richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) bei kleineren und mittleren Gemeinwesen, welche über keinen eigenen Rechts- dienst verfügen und somit auf die Hilfe eines Anwalts angewiesen sind, nicht mehr gelten (Urteil des Bundesgerichts 1C_274/2007 vom
A- 76 33 /2 0 0 7 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 werden gutge- heissen und die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 15. Okto- ber 2007 wird aufgehoben. 2. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.- werden der Be- schwerdegegnerin auferlegt. Der Betrag ist innert 30 Tagen nach Ein- tritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichts- kasse zu überweisen. 3. Der Beschwerdeführerin 2 wird der Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu- rückerstattet. Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kon- tonummer bekannt zu geben. 4. Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin 2 eine Parteient- schädigung von Fr. 3'710.25 nach Eintritt der Rechtskraft des vorlie- genden Urteils zu bezahlen. 5. Der Beschwerdeführerin 1 wird keine Parteientschädigung zugespro- chen. 6. Dieses Urteil geht an: -die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 (Gerichtsurkunde) -die Vorinstanz ([...]; Einschreiben) -die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) -das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) Der vorsitzende Richter:Der Gerichtsschreiber: Beat ForsterLars Birgelen Se it e 23
A- 76 33 /2 0 0 7 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli- chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh- ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter- schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG). Versand: Se it e 24