B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Verfahren vor dem BGer mit Urteil vom 12.09.2018 abgeschrieben (1C_334/2018)
Abteilung I A-3145/2017
Urteil vom 18. Mai 2018 Besetzung
Richterin Salome Zimmermann (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter, Richter Michael Beusch, Gerichtsschreiberin Susanne Raas.
Parteien
A._______, ... vertreten durch Gerrit Straub, Fürsprecher LL.M., ..., Beschwerdeführer,
gegen
Oberzolldirektion (OZD), Kommando Grenzwachtkorps, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Einziehung von Geld, Akteneinsicht/Rechtsverweigerung.
A-3145/2017 Seite 2 Sachverhalt: A. A.a Am 2. April 2017 unterzogen Mitarbeitende des Grenzwachtkorps (GWK) der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) im Badischen Bahnhof in Basel A._______ einer Zollkontrolle. A._______ hatte zwei Koffer mit sich, in denen sich nach seinen Angaben ca. £ 650'000.-- befanden. Bei der Kontrolle wurde festgestellt, dass das Geld in Vakuumsäcke verpackt war. Andere Gepäckstücke führte A._______ nicht mit. In der Folge wurden auf dem Grenzwachtposten A._______ selbst sowie die Geldbündel in den beiden Koffern nach Drogenspuren abgesucht, wobei beide Hosentaschen und die Stirn von A._______ sowie das Bargeld positiv auf Kokain getestet wurden. A._______ gab an, das Geld stamme aus einem Goldverkauf in England und sei für einen Goldkauf in einer Schmelze in [...] (Deutschland) bestimmt. Belege wurden keine beigebracht. A.b Nachdem die Kantonspolizei Basel-Stadt bzw. die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt keine hinreichenden Verdachtsgründe gesehen und die Über- nahme der Angelegenheit abgelehnt hatten, wurden die Noten sowie die beiden Koffer gestützt auf Art. 104 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) vorläufig sichergestellt. A.c Am 3. April 2017 ersuchte der rechtsvertretene A._______ beim Kom- mando GWK um Akteneinsicht, welches den Eingang des Gesuchs am 4. April 2017 bestätigte. Es stellte ihm die Gewährung des rechtlichen Ge- hörs spätestens bis zum 3. Juli 2017 in Aussicht. A.d Mit Schreiben vom 7. April 2017 hielt A._______ an seinem Aktenein- sichtsgesuch fest. Ferner führte er aus, die EZV habe die vorläufig sicher- gestellten Gelder unverzüglich zurückzugeben, sofern die zuständige Be- hörde keine Beschlagnahme angeordnet habe. Er verlangte eine anfecht- bare Verfügung über die Einziehung der Vermögenswerte bis 18. April 2017 mit dem Hinweis, dass er sonst diesen Umstand als Rechtsverwei- gerung deuten werde. A.e Mit Schreiben vom 10. April 2017 hob das GWK den vorläufigen Cha- rakter der Sicherstellung hervor, gegen die keine Beschwerde geführt wer- den könne. Es stellte abermals die Gewährung des rechtlichen Gehörs bis zum 3. Juli 2017 in Aussicht. A.f Am 21. April 2017 stellte A._______ erneut ein Freigabebegehren be- treffend die vorläufig sichergestellten £ 691'180.--, worauf das GWK mit
A-3145/2017 Seite 3 Schreiben vom 2. Mai 2017 den Betrag auf £ 692'790.-- korrigierte und da- rauf hinwies, dass weitere Abklärungen nötig seien. A.g Am 15. Mai 2017 reichte A._______ ein weiteres Akteneinsichtsge- such ein. B. Am 2. Juni 2017 erhob A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) Be- schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt erstens, es sei festzustellen, dass die Verfügung der Vorinstanz vom 2. Mai 2017 in Bezug auf die Ablehnung des Freigabebegehrens vom 21. April 2017 nichtig sei. Das Kommando GWK sei zu verpflichten, die am 2. April 2017 beschlag- nahmten Vermögenswerte, namentlich £ 692'790.-- in bar, dem Beschwer- deführer oder einer von ihm zu bezeichnenden Person auszuhändigen. Eventualiter sei die genannte Verfügung aufzuheben und die Vorinstanz zu verpflichten, die beschlagnahmten Vermögenswerte auszuhändigen. Sub- eventualiter sei die Rechtsverweigerung in Bezug auf das Freigabebegeh- ren vom 21. April 2017 festzustellen und die beschlagnahmten Vermö- genswerte seien auszuhändigen. Zweitens sei festzustellen, dass die Ab- lehnungsverfügung in Bezug auf das Akteneinsichtsgesuch nichtig sei und die Vorinstanz sei zu verpflichten, dem Beschwerdeführer umfassende Ak- teneinsicht zu gewähren. Eventualiter sei die Ablehnungsverfügung aufzu- heben, subeventualiter die Rechtsverweigerung festzustellen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. C. Mit innert erstreckter Frist eingereichter Vernehmlassung vom 21. August 2017 stellt die Oberzolldirektion (OZD), Kommando GWK (nachfolgend auch: Vorinstanz) den Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie vollumfänglich abzuweisen. D. Am 25. September 2017 reichte der Beschwerdeführer eine Replik ein, nachdem ihm auf seinen Wunsch hin eine entsprechende Frist angesetzt worden war. Die Vorinstanz antwortete mit Duplik vom 30. Oktober 2017. E. Am 27. bzw. 28. Dezember 2017 gewährte die Instruktionsrichterin dem Beschwerdeführer Einsicht in die von der Vorinstanz eingereichten Akten, soweit er nicht bereits hatte Einsicht nehmen können.
A-3145/2017 Seite 4 F. Innert erstreckter Frist reichte der Beschwerdeführer am 3. Januar 2018 eine weitere Stellungnahme ein, die der Vorinstanz mit Verfügung vom 8. Januar 2018 zugestellt wurde. Er ergänzt seinen ersten Antrag dahinge- hend, dass sein Freigabebegehren gutzuheissen sei. Zweitens sei die Vor- instanz zu verpflichten, ihm allfällig nicht gezeigte Unterlagen umgehend zuzustellen. Drittens sei die Vorinstanz zu verpflichten, dem Beschwerde- führer sämtliche Kosten und Entschädigungen zu erstatten, welche durch die nicht vollständig gewährte Akteneinsicht entstanden seien. Viertens seien die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorliegenden Verfahrens zu Lasten des Bundes zu verlegen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Ver- waltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwal- tungsgericht (VGG, SR 173.32) gegeben ist (Art. 31 VGG). Das Kom- mando GWK ist Teil der Oberzolldirektion (BVGE 2015/34 E. 1.1; Urteile des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 1, A-4351/2016 vom 26. Ja- nuar 2017 E. 1). Die Oberzolldirektion ist eine Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG und somit grundsätzlich Vorinstanz des Bundesverwaltungs- gerichts (vgl. auch Art. 116 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG und Art. 2 Abs. 4 VwVG). 2. Umstritten ist vorliegend zum einen, ob das vorinstanzliche Schreiben vom 2. Mai 2017 (vgl. Sachverhalt Bst. A.f) als Verfügung nach Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 25a VwVG zu qualifizieren ist, und zum anderen, ob das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde bzw. der vorgebrachten Rügen überhaupt sachlich zuständig ist. Aus den Eingaben des Beschwerdeführers ergibt sich ausdrücklich, dass er die Angelegenheit dem Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung vorlegen möchte und da- mit dessen Zuständigkeit im Sinne von Art. 9 Abs. 2 VwVG behauptet (vgl. dazu auch BGE 108 Ib 540 E. 2a.aa; THOMAS FLÜCKIGER in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
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2. Aufl. 2016, Art. 8 Rz. 11 m.w.Hw.). Unter Bezugnahme auf die rechtli-
chen Grundlagen und die Rechtsprechung im Zusammenhang mit der vor-
läufigen Sicherstellung und selbständigen Einziehung von Vermögenswer-
ten durch die Zollverwaltung ist deshalb nachfolgend vertieft auf die Frage
der Zuständigkeit einzugehen.
2.1 Die Einziehung von Vermögenswerten als sogenannter unmittelbarer
Zwang bedarf – wie jedes staatliche Handeln – grundsätzlich einer gesetz-
lichen Grundlage (vgl. Art. 5 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR
101]; BVGE 2015/34 E. 3.1.1; Urteile des BVGer A-5817/2017 vom 8. März
2018 E. 2.1, A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 4).
2.1.1 Die allgemeinen Befugnisse der Zollverwaltung sind in Art. 100
Abs. 1 ZG festgehalten, wobei das Zwangsanwendungsgesetz vom
20. März 2008 (ZAG, SR 364) anwendbar ist, soweit das ZG keine beson-
deren Bestimmungen enthält (Art. 100 Abs. 1bis ZG). Insbesondere darf
die EZV den Verkehr von Waren und die Identität von Personen kontrollie-
ren (Art. 100 Abs. 1 Bst. a und c ZG; vgl. auch BVGE 2015/34 E. 2.3.1).
2.1.2 Die per 1. August 2016 in Kraft getretene (vgl. das Bundesgesetz
vom 18. März 2016 zur Änderung des ZG, AS 2016 2429 ff.) und somit zum
Zeitpunkt der Verwirklichung des relevanten Sachverhalts geltende Fas-
sung von Art. 104 ZG lautet wie folgt:
«
1
Die EZV kann Gegenstände und Vermögenswerte vorläufig sicherstellen,
wenn die Gegenstände und Vermögenswerte voraussichtlich:
2
Sie übermittelt Gegenstände und Vermögenswerte unverzüglich der zustän-
digen Behörde. Diese entscheidet über die Anordnung einer Beschlagnahme.
3
Ordnet die zuständige Behörde keine Beschlagnahme an, so gibt die EZV
die in ihrem Gewahrsam befindlichen Gegenstände und Vermögenswerte der
berechtigten Person zurück. Ist diese oder deren Aufenthaltsort nicht bekannt,
so findet Artikel 92 VStrR [Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Ver-
waltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0)] sinngemäss Anwendung.
4
Die EZV kann eine selbstständige Einziehung von Gegenständen und Ver-
mögenswerten nach den Artikeln 69 und 70 des Strafgesetzbuchs [vom
21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0)] anordnen. Das Verfahren richtet sich
nach Artikel 66 VStrR.»
A-3145/2017 Seite 6 2.2 2.2.1 Nach geltendem Recht handelt es sich bei der selbständigen Einzie- hung durch die EZV im Sinne von Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 69 f. StGB um eine strafrechtliche Massnahme. Die EZV ist subsidiär – anstelle der zuständigen Strafverfolgungsbehörden – befugt, eine straf- rechtliche Einziehung anzuordnen (vgl. dazu ausführlich Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 6.4; s.a. Urteil des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 2.2.1). Die sich auf aArt. 223a der Zollverordnung vom 1. November 2006 (ZV, SR 631.01) in der Fassung vom 27. Juni 2012 (AS 2012 3837; aufgehoben per
A-3145/2017 Seite 7 Sicherstellung der strittigen Barmittel aufgrund der Kontamination mit Be- täubungsmitteln (vgl. Sachverhalt Bst. A.a). Mit Schreiben vom 3. Juli 2017 bestätigte zudem die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt, es sei entschieden worden, kein Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer zu eröffnen und auf eine Übernahme der Person sowie der Barmittel zu ver- zichten. Allfällige weitere Massnahmen seien der Grenzwache überlassen worden. Daraus ergibt sich die subsidiäre Zuständigkeit der Vorinstanz mit Bezug auf die selbständige Einziehung nach Art. 104 Abs. 4 ZG, welche – wie soeben erwähnt (vgl. vorangehende E. 2.2) – strafrechtlicher Natur ist. Anders als im Fall A-4351/2016 wurde vorliegend noch keine solche Ein- ziehung angeordnet, welche an die Stelle der vorläufigen Sicherstellung tritt (vgl. Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 11; zum Verhältnis zwischen vorläufiger Sicherstellung der allenfalls einzuziehen- den Vermögenswerte als «konservatorischer» prozessualer Massnahme und endgültiger Einziehung im strafrechtlichen Sinn vgl. BGE 120 IV 365 E. 1 mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer ficht vielmehr das Schreiben vom 2. Mai 2017 als ablehnende Verfügung mit Bezug auf sein Freigabegesuch vom 21. April 2017 an und macht eventualiter eine Rechtsverweigerung mit Bezug auf die Freigabe der Vermögenswerte so- wie die Akteneinsicht (bzw. mittlerweile die ihm dadurch vorgeblich entstan- denen Kosten) geltend (vgl. vorne Sachverhalt Bst. A.c, A.d, A.e und B.). Der vorliegende Sachverhalt entspricht somit in etwa jenem, der dem Ver- fahren A-5817/2017 (Urteil vom 8. März 2018) zugrunde lag. Fraglich ist also, wer zur Beurteilung dieser Rügen betreffend Sachver- halte, die sich zwischen der vorläufigen Sicherstellung und der definitiven Einziehung verwirklicht haben, zuständig ist. 2.3.1 Mit der Änderung des ZG wurde der Vorinstanz zusätzlich zur Kom- petenz, Vermögenswerte vorläufig sicherzustellen auch diejenige verlie- hen, sie unter gewissen Voraussetzungen selbstständig einzuziehen. Da- mit wurde bezweckt, die von der Vorinstanz eingeleiteten Massnahmen mit einem ordentlichen Verfahren abschliessen zu können, da sich in der Pra- xis herausgestellt hatte, dass die zuständige Behörde nach Art. 104 Abs. 2 ZG (bzw. aArt. 104 Abs. 3 ZG in der bis 31. Juli 2016 gültigen Fassung) die sichergestellten Vermögenswerte nicht immer zu übernehmen bereit war und ist (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 6. März 2015 zur Änderung des Zollgesetzes, BBl 2015 2883, 2889 und 2912; Urteil des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 2.3.1).
A-3145/2017 Seite 8 2.3.2 Den vorliegenden vorinstanzlichen Akten lässt sich entnehmen, dass die zuständige Strafverfolgungsbehörde über die Angelegenheit orientiert wurde und es in der Folge abgelehnt hat, den Fall zu übernehmen. Für die Beurteilung der Frage, ob die subsidiäre Zuständigkeit der Vorinstanz mit Bezug auf die selbständige Einziehung nach Art. 104 Abs. 4 ZG (vgl. auch vorne E. 2.2.1) zu bejahen ist, ist das Bundesverwaltungsgericht wie im Folgenden dargelegt wird, jedoch nicht zuständig. 2.3.2.1 Bereits altrechtlich bestand gegen provisorische Sicherstellungen kein ordentliches Rechtsmittel. Wurden diese als unrechtmässig oder un- verhältnismässig empfunden, konnte als Rechtsbehelf lediglich (verwal- tungsrechtliche) Aufsichtsbeschwerde geführt werden. Dasselbe galt bei Geltendmachung einer Verletzung der materiell unverändert in Art. 104 Abs. 2 ZG übernommenen Vorschrift, wonach die sichergestellten Gegen- stände oder Vermögenswerte unverzüglich an die zuständige Behörde zu übermitteln sind; dies mit der Begründung, dass im Rahmen eines allfälli- gen Strafverfahrens gerügt werden konnte, die Voraussetzungen für eine Beschlagnahme seien nicht erfüllt gewesen (STEFAN HEIMGARTNER in: Ko- cher/Clavadetscher [Hrsg.], Zollgesetz, 2009, Art. 104 Rz. 23 m.Hw.). Dies muss umso mehr unter der neurechtlichen Regelung gelten, wonach die Vorinstanz auch für die selbständige Einziehung von Vermögenswerten subsidiär zuständig ist (Art. 104 Abs. 4 ZG), und die mit dem Verweis auf das Verfahren nach Art. 66 VStrR einen vergleichsweise ausgeprägteren Rechtsschutz vorsieht (vgl. nachfolgende E. 2.3.2.2 i.f.). Wie erwähnt ist die vorläufige Sicherstellung an sich nicht umstritten. Da die zuständige Behörde im Sinne von Art. 104 Abs. 2 ZG auf die Über- nahme der Angelegenheit verzichtete (E. 2.3), kommt das verwaltungs- strafrechtliche Verfahren nach Art. 66 VStrR zur Anwendung (Art. 104 Abs. 4 ZG; vgl. auch vorne E. 2.2.2) und der Beschwerdeführer kann die vorgenannte Rüge in diesem Rahmen geltend machen. Dasselbe gilt mit Bezug auf die eventualiter geltend gemachte Rechtsverweigerung. Zu de- ren Beurteilung ist diejenige Instanz kompetent, die einen (rechtzeitig) er- gangenen selbständigen Einziehungsentscheid oder die unverzügliche Übermittlung an die zuständige Behörde zu überprüfen hat (vgl. dazu hin- ten E. 2.4.2.1; zum Ganzen: Urteil des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 2.3.2.1). 2.3.2.2 Der Gesetzgeber wollte demnach für diese Art der Sicherstellung und Einziehung den verwaltungsstrafrechtlichen Rechtsmittelweg vorse- hen. Da schliesslich ein Strafgericht sowohl für die Beurteilung von Fragen
A-3145/2017 Seite 9 im Zusammenhang mit einer Beschlagnahme durch die zuständige Be- hörde nach Art. 104 Abs. 2 ZG als auch für solche betreffend die selbstän- dige Einziehung durch die Vorinstanz nach Art. 104 Abs. 4 ZG zuständig ist, liegt es nahe, dass es auch über Rügen betreffend die Phase zwischen provisorischer Sicherstellung und definitiver Einziehung durch die Vor- instanz entscheidet, namentlich über die vorgenannten Fragen betreffend deren Zuständigkeit, die Verhältnismässigkeit der Zwangsmassnahme oder eine allfällige Rechtsverweigerung. Es erschiene im Übrigen nicht an- gezeigt, den Rechtsmittelweg in eine verwaltungsrechtliche und eine ver- waltungsstrafrechtliche Schiene zu unterteilen, brächte dies doch die Ge- fahr sich widersprechender gerichtlicher Entscheide mit sich. Ausserdem stehen der von einer Einziehung betroffenen Person nach der verwaltungsstrafrechtlichen Verfahrensordnung des Bundes mit dem Ein- spracheverfahren grundsätzlich weitergehende Rechtsschutzmöglichkei- ten zu als gemäss Bundesverwaltungsprozessrecht (vgl. Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 6.5 und E. 9.2 und vorne E. 2.2.2; vgl. auch Art. 74 Abs. 2 VStrR, wonach der von einer Einziehung betroffe- nen Person die gleichen Parteirechte und Rechtsmittel zustehen wie einer beschuldigten Person; zum Ganzen: Urteil des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 2.3.2.2). 2.3.2.3 Ob die Zollverwaltung die sichergestellten Barmittel aus einem an- deren (wie etwa einem strafrechtlichen) Rechtsgrund einstweilen oder de- finitiv einziehen und/oder vernichten darf, ist vom Bundesverwaltungsge- richt mangels Zuständigkeit ebenso wenig zu beurteilen (vgl. Urteil des BVGer A-4351/2016 vom 26. Januar 2017 E. 11 und zum bei verwaltungs- strafrechtlichen Einziehungsbeschlagnahmen nach Art. 46 Abs. 1 Bst. b VStrR einschlägigen Rechtsmittelweg Art. 26 f. VStrR). Der Vollständigkeit halber bleibt festzuhalten, dass das Bundesverwal- tungsgericht auch nicht zur Beurteilung einer verwaltungsrechtlichen Auf- sichtsbeschwerde zuständig wäre, sondern eine solche vielmehr an das Eidgenössische Finanzdepartement als verwaltungsinterne Aufsichtsbe- hörde zu richten wäre (Urteil des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 2.3.2.3). 2.4 2.4.1 Erachtet das Bundesverwaltungsgericht seine Zuständigkeit als nicht gegeben, überweist es die Angelegenheit grundsätzlich formlos an die zu- ständige Behörde (Art. 8 Abs. 1 VwVG). Behauptet jedoch eine Partei – wie
A-3145/2017 Seite 10 vorliegend der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerdebegründung und in seinen weiteren Eingaben – die Zuständigkeit, ist durch Verfügung auf die Sache nicht einzutreten (Art. 9 Abs. 2 VwVG; vgl. auch vorne E. 2). Demnach ist auf die Beschwerde mangels sachlicher Zuständigkeit nicht einzutreten. 2.4.2 Mit Blick auf das verfassungsrechtlich verankerte Beschleunigungs- gebot stellt sich dessen ungeachtet die Frage nach der Weiterleitung der Angelegenheit an die zuständige Behörde. 2.4.2.1 Da eine Rechtsverweigerungs- bzw. -verzögerungsbeschwerde grundsätzlich der gleichen Beschwerdemöglichkeit unterstellt wird wie die verweigerte bzw. verzögerte Anordnung selbst, hat sich die Beschwerde an diejenige Instanz zu richten, welche zuständig wäre, wenn die Anord- nung ordnungsgemäss ergangen wäre. Diese Parallelität der Verfahren be- deutet an sich, dass in Rechtsgebieten, in denen gegen eine Anordnung Einsprache erhoben werden kann – wie dies in Art. 104 Abs. 4 ZG in Ver- bindung mit Art. 67 ff. VStrR vorgesehen ist – auch die Rechtsverweige- rungs- oder -verzögerungsbeschwerde an die Einspracheinstanz, das heisst vorliegend an die Vorinstanz zu richten wäre. Da jedoch die Ein- spracheinstanz definitionsgemäss mit der verfügenden Behörde identisch ist (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver- waltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1194), wird sie im Verwaltungsverfahren praxisgemäss übersprungen (BVGE 2008/15 E. 3.1.1; Urteil des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 2.4.2.1; vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs- gericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 5.18 f. m.w.Hw.). 2.4.2.2 Vorliegend gilt es jedoch, den Besonderheiten des zur Anwendung gelangenden verwaltungsstrafrechtlichen Verfahrens nach Art. 66 ff. VStrR Rechnung zu tragen: So tritt die Vorinstanz im Verfahren nach Art. 66 ff. VStrR quasi als Geschädigte, Untersuchende, Anklägerin, erste und Rechtsmittelinstanz auf. Vor allem die fehlende Trennung von Untersu- chung und Anklage durchbricht das strafprozessrechtliche Akkusations- prinzip. Auf ein separates Strafbefehlsgericht hat der Gesetzgeber wohl zu- gunsten des Beschleunigungsgebots mit Blick auf die nachgelagerte Über- prüfungsmöglichkeit durch die Strafgerichtsbarkeit verzichtet (Urteil des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 2.4.2.2; vgl. ANDREAS EICKER/ RAHEL GOLDENBERGER, Zu strukturbedingten Anwendungsproblemen im
A-3145/2017 Seite 11 materiellen und formellen Verwaltungsstrafrecht in: Eicker [Hrsg.], Das Ver- waltungsstrafrecht im Wandel, 2017, S. 51 ff., 66 m.Hw.). Der Beschwerdeführer kann grundsätzlich das Einspracheverfahren nach Art. 67 ff. VStrR im Sinne von Art. 71 VStrR überspringen, das heisst, be- antragen, dass die Vorinstanz seine Eingabe als Begehren um gerichtliche Beurteilung im Sinne von Art. 72 VStrR behandelt. Zu weit gehen würde es, die Beschwerde als derartiges Begehren um strafgerichtliche Beurtei- lung zu betrachten und die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens anstelle der beteiligten Zollverwaltung in Anwendung von Art. 73 Abs. 1 VStrR der betreffenden kantonalen Staatsanwaltschaft zuhanden des zuständigen Strafgerichts zu überweisen (vgl. zur örtlichen Zuständigkeit Art. 31 Abs. 1 erster Satz der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO, SR 312.0] und allgemein Art. 3 Abs. 1 StGB): Zum einen gilt eine derartige Überweisung nach Art. 73 Abs. 2 VStrR als Anklage verbunden mit ent- sprechenden Kosten und entsprechender Publizität und würde damit eine Verfahrensverkürzung zulasten des Beschwerdeführers einhergehen; zum anderen ist die Überweisung der Akten an die kantonale Staatsanwalt- schaft zuhanden des zuständigen Strafgerichts grundsätzlich erst nach förmlichem Abschluss der Untersuchung möglich, also wenn das Schluss- protokoll durch die Vorinstanz erstellt wurde. Letzteres resultiert daraus, dass keine zusätzliche Untersuchung durch die kantonale Staatsanwalt- schaft erfolgt (Urteil des BVGer A-5817/2017 vom 8. März 2018 E. 2.4.2.2; vgl. ANDREAS EICKER/ FRIEDRICH FRANK/JONAS ACHERMANN, Verwaltungs- strafrecht und Verwaltungsstrafverfahrensrecht, 2012, S. 254 f. m.Hw., S. 257 und 259). Im Fall einer Rechtsverweigerungs- oder -verzögerungs- beschwerde muss von dieser Regel zwar abgewichen werden können. Vor- liegend hat die Vorinstanz jedoch mit Schreiben vom 2. Mai 2017 zumin- dest zum Ausdruck gebracht, dass sie gewillt ist, einen förmlichen Einzie- hungsentscheid zu erlassen (vgl. vorne Sachverhalt Bst. A.e). 2.4.2.3 Aufgrund vorangegangener Ausführungen gebietet das Beschleu- nigungsgebot vorliegend die Weiterleitung der Angelegenheit an die Vor- instanz zum Entscheid darüber, ob die Eingabe des Beschwerdeführers, mit welcher die vorinstanzliche Amtsführung bemängelt wird, als Einspra- che im Sinne von Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 67 ff. VStrR oder mit Zustimmung des Beschwerdeführers als Begehren um gerichtli- che Beurteilung im Sinne von Art. 104 Abs. 4 ZG in Verbindung mit Art. 71 f. VStrR entgegen zu nehmen ist.
A-3145/2017 Seite 12 3. Ausgangsgemäss hat der unterliegende Beschwerdeführer die Verfahrens- kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 800.-- festzule- gen (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos- ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der folgenden Seite.)
A-3145/2017 Seite 13 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz wei- tergeleitet. 3. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.-- werden dem Beschwer- deführer auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 5'000.-- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 4'200.-- wird dem Be- schwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. 4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 5. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Salome Zimmermann Susanne Raas
A-3145/2017 Seite 14 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be- schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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