HSM. Zuordnungsbeschluss 2016/14
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8 Gesundheit – Arbeit – Soziale Sicherheit Santé – Travail – Sécurité sociale Sanità – Lavoro – Sicurezza sociale 14 Auszug aus dem Urteil der Abteilung III i.S. A. AG gegen Beschlussorgan der Interkantonalen Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin (HSM-Beschlussorgan) C‒1465/2016 vom 26. September 2016 Krankenversicherung. Hochspezialisierte Medizin (HSM). Anfecht- barkeit von Zuordnungsbeschlüssen. Bestätigung der Rechtspre- chung. Art. 49 Abs. 1 BV. Art. 49 VwVG. Art. 39 Abs. 2 bis und Art. 53 Abs. 1 KVG. Art. 12 Abs. 1 IVHSM.
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Das Beschlussorgan der Interkantonalen Vereinbarung über die hochspe- zialisierte Medizin (nachfolgend: HSM-Beschlussorgan) beschloss am 21. Januar 2016, gestützt auf Art. 39 Abs. 2 bis KVG (SR 832.10) und Art. 3 Abs. 3‒5 der Interkantonalen Vereinbarung vom 14. März 2008 über die hochspezialisierte Medizin (IVHSM), die komplexe hochspezialisierte Viszeralchirurgie der hochspezialisierten Medizin (HSM) zuzuordnen. Der ausgewählte Bereich umfasst Oesophagusresektion, Pankreasresek- tion, Leberresektion, tiefe Rektumresektion und komplexe bariatrische Chirurgie. Laut Rechtsmittelbelehrung kann der Beschluss innert 30 Ta-
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gen ab Datum der Publikation im Bundesblatt beim Bundesverwaltungs- gericht angefochten werden. Die Publikation im Bundesblatt erfolgte am 9. Februar 2016 (BBl 2016 813 f.). Die A. AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) liess mit Datum vom 4. März 2016 Beschwerde erheben und folgende Rechtsbegehren stellen: « 1. Der Beschluss der Vorinstanz über die Zuordnung der komplexen hochspezialisierten Viszeralchirurgie zur hochspezialisierten Medizin (HSM) vom 21. Januar 2016 sei aufzuheben und zur Durchführung eines bundesrechtskonformen Verfahrens, insbesondere zur Gewäh- rung des rechtlichen Gehörs, an die Vorinstanz zurückzuweisen. 2. Eventualiter seien der Beschwerdeführerin ihre Parteirechte, ins- besondere das rechtliche Gehör, im vorliegenden Beschwerdeverfah- ren zu gewähren und ihr eine angemessene Frist zur Stellungnahme zum Materiellen anzusetzen. Alles unter Entschädigungs- und Kostenfolgen (zuzgl. MWST). » Mit Datum vom 1. Juli 2016 reichte die Beschwerdeführerin eine « No- veneingabe » zu den Akten. Darin kritisiert sie das zwischenzeitlich er- gangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C‒2251/2015 vom 9. Juni 2016 (publ. in: BVGE 2016/15) betreffend Nicht-Anfechtbarkeit von Zuordnungsbeschlüssen in verschiedener Hinsicht. Das Bundesverwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein. Aus den Erwägungen:
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bundesrechtlichen Vorgabe verabschiedete die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) am 14. März 2008 die IVHSM, die ‒ nachdem alle Kantone beigetreten sind ‒ am 1. Januar 2009 in Kraft getreten ist (vgl. < http://www.gdk-cds.ch > Themen > Hochspezialisierte Medizin, abgerufen am 11.08.2016). Ge- mäss Art. 3 Abs. 3 IVHSM bestimmt das HSM-Beschlussorgan die Be- reiche der hochspezialisierten Medizin, die einer schweizweiten Konzen- tration bedürfen, und trifft die Planungs- und Zuteilungsentscheide. Hierzu erstellt es eine Liste der Bereiche der hochspezialisierten Medizin und der mit der Erbringung der definierten Leistungen beauftragten Zentren. Die Liste wird periodisch überprüft. Sie gilt als gemeinsame Spitalliste der Vereinbarungskantone gemäss Art. 39 KVG. Die Zuteilungsentscheide werden befristet (Art. 3 Abs. 4 IVHSM). Art. 9 Abs. 1 IVHSM hält zudem fest, dass die Vereinbarungskantone ihre Zuständigkeit gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG zum Erlass der Spitalliste für den Bereich der hoch- spezialisierten Medizin dem HSM-Beschlussorgan übertragen. Ab dem Zeitpunkt der Bestimmung eines HSM-Bereiches und seiner Zuteilung an HSM-Zentren gelten abweichende Spitallistenzulassungen der Kantone im entsprechenden Umfang als aufgehoben (Art. 9 Abs. 2 IVHSM). Ge- mäss Art. 12 Abs. 1 IVHSM kann gegen Beschlüsse betreffend Festset- zung der gemeinsamen Spitalliste nach Art. 3 Abs. 3 und 4 beim Bun- desverwaltungsgericht Beschwerde nach Art. 53 KVG geführt werden. 1.1.2 Soweit das HSM-Beschlussorgan einzelnen Spitälern Leistungs- aufträge zuteilt und spezifiziert (Zuteilungsentscheid), liegt ein Spitallis- tenbeschluss im Sinne von Art. 39 Abs. 2 bis KVG vor. Beim Zuteilungs- entscheid handelt es sich wie bei den kantonalen Spitallisten im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG um ein Rechtsinstitut sui generis, welches so- wohl Elemente einer Verfügung als auch solche eines Rechtssatzes enthält (grundlegend BVGE 2013/45 E. 1.1; 2012/9 E. 3). Für die Bestimmung des Anfechtungsgegenstandes zentral ist, dass eine Spitalliste aus einem Bündel von Individualverfügungen besteht (BVGE 2012/9 E. 3.2.6). 1.1.3 Hier ist jedoch nicht ein Zuteilungsentscheid angefochten, sondern ein Entscheid über die Zuordnung eines Bereichs (vorliegend der Viszeralchirurgie) zur hochspezialisierten Medizin. Der Zuordnungsent- scheid unterscheidet sich funktionell und hinsichtlich seiner Rechtsnatur vom Zuteilungsentscheid. Mit dem Zuordnungsentscheid wird ‒ wie das Bundesverwaltungsgericht in BVGE 2013/46 erkannt hat ‒ nicht indivi- duell-konkret über Leistungsaufträge entschieden, sondern in generell-ab-
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strakter Weise definiert, welche Bereiche zur HSM gehören. Der Zuord- nungsentscheid bildet die Voraussetzung und die Ausgangslage für die Zuteilung der Leistungsaufträge (BVGE 2013/46 E. 1.1.2; vgl. auch 2016/15 E. 2.4). 1.2 Fest steht, dass Zuordnungsentscheide nicht beim Bundesgericht angefochten werden können und die Streitsache grundsätzlich in den Zu- ständigkeitsbereich des Bundesverwaltungsgerichts fällt (vgl. BVGE 2016/15 E. 2.4 und 2.5; Urteile des BGer 9C_251/2015 vom 12. Mai 2015 und 9C_252/2015 vom 12. Mai 2015). 1.3 Im ‒ von der Beschwerdeführerin in ihrer Noveneingabe kriti- sierten ‒ Urteil C‒2251/2015 kam das Bundesverwaltungsgericht auf- grund einer Auslegung der IVHSM zum Schluss, die Vertragsparteien der IVHSM seien bereits von einem zweistufigen Verfahren (zuerst Zuord- nung, dann Zuteilung) ausgegangen und hätten nur gegen Zuteilungsbe- schlüsse eine Beschwerde nach Art. 53 KVG zulassen wollen (BVGE 2016/15 E. 3.3). Dass die IVHSM kein Rechtsmittel (an das Bundesver- waltungsgericht) gegen Zuordnungsbeschlüsse vorsehe, sei system- und bundesrechtskonform, denn Zuordnungsbeschlüsse seien generell-ab- strakter Natur. Eine abstrakte Normenkontrolle durch das Bundesverwal- tungsgericht habe der Gesetzgeber jedoch nicht vorgesehen (BVGE 2016/15 E. 3.3‒5.3). 1.4 Die Beschwerdeführerin macht geltend, im Urteil C‒2251/2015 setze sich das Bundesverwaltungsgericht nicht (hinreichend) mit der Rechtsnatur des Zuordnungsbeschlusses auseinander. Daher verkenne es, dass dieser individuell-konkreten Charakter habe und unmittelbare, äus- serst einschneidende Konsequenzen für die betroffenen Leistungserbrin- ger nach sich ziehe (...). Der Beschluss regle einen in sich geschlossenen Sachverhalt für eine Reihe von bestimmbaren Leistungserbringern ver- bindlich und definitiv. Es handle sich um eine Anordnung, mit welcher fünf viszeralchirurgische Eingriffe beziehungsweise Leistungen aufgrund der in der IVHSM festgelegten Kriterien der HSM zugeordnet würden. Es gehe hier mithin um Rechtsanwendung beziehungsweise Subsumtion. Für die Leistungserbringer, die im Bereich der Viszeralchirurgie tätig seien, und somit auch für die Beschwerdeführerin, zeitige der Beschluss unmit- telbare Folgen. Für sie bedeute der Zuordnungsbeschluss, dass ihr der bisherige, rechtskräftig erteilte Leistungsauftrag im betreffenden Bereich entzogen werde und sie sich neu im Rahmen eines zeit- und kosteninten- siven Verfahrens für die Zuteilung eines entsprechenden Leistungsauftra- ges bewerben müsse, wobei der Ausgang des Verfahrens höchst ungewiss
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sei (...). Als weitere unmittelbare Auswirkungen des Zuordnungsbeschlus- ses fügt sie unter anderem an, dass es bei den Zuweisungen für die be- treffenden Eingriffe bereits vor dem Zuteilungsentscheid zu einer Verlage- rung zu den grossen Zentrumsspitälern kommen würde. Dies führe bei der Beschwerdeführerin namentlich zu sinkenden Fallzahlen in diesen Berei- chen, Mindereinnahmen, Planungsunsicherheiten und erschwere die Re- krutierung von qualifiziertem Personal (...). 1.4.1 Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: Begründung, Änderung oder Aufhe- bung von Rechten oder Pflichten (Bst. a); Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten und Pflichten (Bst. b); Ab- weisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Fest- stellung von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf ein solches Begehren (Bst. c). Als Verfügungen gelten mithin autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie ver- bindlich und erzwingbar sind (BGE 139 V 72 E. 2.2.1; 139 V 143 E. 1.2). Zu den Erlassen (Rechtssätzen) zählen Anordnungen generell-abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielzahl von Menschen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln, ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne Person, das heisst, die letzt- lich Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen (BGE 139 V 72 E. 2.2.1; 135 II 38 E. 4.3 m.H.). Ein Rechtssatz begründet Rechte oder Pflichten der Parteien oder regelt die Organisation, Zuständigkeit oder die Aufgaben von Behörden oder das Verfahren (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge- meines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 340; TSCHANNEN/ZIMMERLI/ MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 13 N. 6 ff.). Zu den Rechtssätzen gehören auch die interkantonalen Erlasse, interkantonale rechtsetzende Verträge unter Einschluss der Konkordate sowie Erlasse in- terkantonaler Organe (vgl. Urteil des BGer 2C_561/2007 vom 6. Novem- ber 2008 E. 1.1.1 m.H.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist überdies auch bei einer Kombination von Elementen einer Verfügung mit normativen Bestimmungen in einem Text der ganze Text als « texte nor- matif » zu qualifizieren (Urteil des BGer 2C_330/2013 vom 10. Septem- ber 2013 E. 3.4.5 m.H. auf BGE 139 II 384 E. 2.3; zum Ganzen: BVGE 2016/15 E. 4.2). Als Allgemeinverfügungen gelten Anordnungen, die nicht individuell- konkret, sondern generell-konkret sind, das heisst zwar einen spezifischen
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Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Adressaten betreffen (BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2.a; Urteil des BGer 2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 2.2). Die Allgemeinverfügung ist dementsprechend eine Rechtsform zwischen Rechtssatz und Verfügung. Wie die Verfügung regelt sie einen konkreten Fall, jedoch richtet sie sich im Unterschied zu dieser an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Adressatenkreis, wobei dieser offen (unbestimmt) oder geschlossen (be- stimmbar) sein kann (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 935). All- gemeinverfügungen werden in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit aber nur dann wie Verfügungen behandelt, wenn sie ohne konkretisierende Anord- nung einer Behörde angewendet und vollzogen werden können (BGE 139 V 143 E. 1.2; 139 V 72 E. 3.1.1; 134 II 272 E. 3.2; BVGE 2016/15 E. 4.4 m.w.H.). Als Sammelverfügungen werden zum Teil Allgemeinverfügungen mit ge- schlossenem Adressatenkreis bezeichnet (vgl. KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 409 ff.). Der Begriff der Sammelverfügung wird in Lehre und Rechtsprechung jedoch kaum ver- wendet. 1.4.2 Im Urteil C‒2251/2015 hat das Bundesverwaltungsgericht er- wogen, nach seiner bisherigen Rechtsprechung unterscheide sich der Zu- ordnungsbeschluss funktionell und hinsichtlich seiner Rechtsnatur vom Zuteilungsentscheid. Während mit dem Zuteilungsentscheid über indivi- duell-konkrete Leistungsaufträge an einzelne Spitäler entschieden werde, definiere die Zuordnung zur HSM als Voraussetzung für den Zuteilungs- entscheid in generell-abstrakter Weise diejenigen Bereiche, die zur HSM gehörten (m.H. auf BVGE 2013/45 E. 1.1.2 und 2013/46 E. 1.1.2). Unter diesem Aspekt gleiche das Verfahren einem Rechtsetzungsverfahren (m.H. auf Urteil des BVGer C‒4154/2011 vom 5. Dezember 2013 E. 6.2.2.1). Die kantonale Spitalliste werde denn auch erst durch den Zuteilungsent- scheid des HSM-Beschlussorgans aufgehoben und nicht schon bei einer Zuordnung eines Bereichs zur hochspezialisierten Medizin (vgl. Art. 9 Abs. 2 IVHSM). Der Zuordnungsbeschluss begründe sodann keine Rechte und Pflichten von Privaten (Leistungserbringern, Versicherten bzw. Ärz- ten), sondern definiere ‒ generell-abstrakt und nicht generell-konkret ‒ die Bereiche der HSM, die der Planungshoheit der einzelnen Kantone entzo- gen würden (BVGE 2016/15 E. 4.5). 1.4.3 Diese Begründung, weshalb der Zuordnungsbeschluss nicht als Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist, trifft auch für die Verneinung einer Individualverfügung zu. Soweit die Beschwerdeführerin geltend
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macht, die Adressaten des Zuordnungsbeschlusses seien bestimmt oder zumindest ohne Weiteres bestimmbar, kann ihr nicht gefolgt werden. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil C‒4154/2011 (E. 6.2.2.1) festgestellt hat, betrifft die Zuordnung zur HSM eine unbestimmte Anzahl Spitäler in der ganzen Schweiz, welche potenziell Leistungen im Bereich, welcher der HSM zugeordnet wird, erbringen könnten (sowie weitere interessierte Kreise), mithin nicht nur die Spitäler, die aktuell über einen Leistungsauftrag im betreffenden Bereich verfügen. Entscheidend ist aber, dass keine Rechte oder Pflichten von Spitälern verbindlich und erzwingbar geordnet werden, der Zuordnungsbeschluss ist nicht auf Rechtswirkungen ausgerichtet. Ob er allenfalls auch gewisse rechtliche Konsequenzen hat, ist nicht massgebend (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 867). Der kantonale Leistungsauftrag im Bereich Viszeralchirurgie wird der Be- schwerdeführerin durch den Zuordnungsbeschluss (noch) nicht entzogen. Dass dies später mit dem Zuteilungsentscheid erfolgen wird, vermag die Verfügungsqualität des Zuordnungsbeschlusses nicht zu begründen. Bei den von der Beschwerdeführerin angeführten Konsequenzen (z.B. Auf- wand durch neues Bewerbungsverfahren mit ungewissem Ausgang und entsprechenden Planungsunsicherheiten) geht es zudem primär um Aus- wirkungen tatsächlicher (nicht rechtlicher) Natur. 1.4.4 Weiter ist darauf hinzuweisen, dass die von der Beschwerde- führerin vorgebrachten Konsequenzen grundsätzlich in gleicher Weise eintreten, wenn auf kantonaler Ebene ein neues Spitalplanungsverfahren eröffnet wird. Die Kantone haben gemäss Art. 39 KVG und den Planungs- kriterien nach Art. 58a ff. KVV (SR 832.102) den Bedarf zu ermitteln, die Leistungserbringer auszuwählen und den ermittelten Bedarf mittels Leis- tungsaufträgen zu sichern. Sie sind zur periodischen Überprüfung ihrer Planung verpflichtet (Art. 58a Abs. 2 KVV). Ob beziehungsweise welche Leistungsaufträge einem Spital erteilt werden, kann bei Eröffnung eines Spitalplanungsverfahrens noch nicht feststehen, was ‒ zusätzlich zu einem nicht unerheblichen Aufwand ‒ ohne Zweifel zu Unsicherheiten bei den sich bewerbenden Leistungserbringern führt. Da aber nicht die Spitalpla- nung als solche, sondern erst der auf dieser Planung beruhende Spitallis- tenbeschluss (bzw. die Verfügung, welche das die Beschwerde führende Klinik betreffende Rechtsverhältnis regelt [BVGE 2012/9 E. 3.3]) anfecht- bar ist (vgl. Entscheid des Bundesrates KV 183 vom 5. Juli 2000 E. 1.1.1 m.H., nicht publ. in: RKUV 5/2001 S. 438 ff. [Volltext nur unter < http:// www.bag.admin.ch/themen/krankenversicherung/02874/02876/index.ht ml?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z
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2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDfYN7g2ym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A-- > ab- rufbar]; GEBHARD EUGSTER, in: Soziale Sicherheit, 3. Aufl. 2016, E. Krankenversicherung, Rz. 864), könnte ein bisher zugelassener Leis- tungserbringer auch nicht gegen die Eröffnung eines kantonalen Spitalpla- nungsverfahrens (bzw. gegen einzelne Schritte im Rahmen des Spitalpla- nungsverfahrens) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erheben. 1.4.5 Der Zuordnungsentscheid bildet die Voraussetzung und die Aus- gangslage für die Zuteilung der Leistungsaufträge (E. 1.1.3 m.H.). Bei der Definition einer bestimmten Behandlung als HSM handelt es sich um einen ersten (wesentlichen) Schritt für die gesamtschweizerische Planung im Sinne von Art. 39 Abs. 2 bis KVG beziehungsweise die Erstellung der gemeinsamen Spitalliste, die mit der Zuteilung an die Leistungserbringer ihren Abschluss findet (vgl. BVGE 2016/15 E. 2.4). Zuordnungsbeschlüs- se fallen daher ‒ wie andere Entscheide im Rahmen der Spitalplanung ‒ nicht in den Anwendungsbereich von Art. 53 Abs. 1 KVG. 1.5 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Anfechtbar- keit des Zuordnungsbeschlusses ergebe sich auch aus Art. 12 IVHSM (...). Als interkantonale Vereinbarung stelle die IVHSM einen öffentlich-recht- lichen Vertrag dar, welcher gleich wie privatrechtliche Verträge nach dem Vertrauensprinzip auszulegen sei. Deshalb wäre zunächst der wirkliche Wille der Vertragsparteien, subsidiär deren mutmasslicher (normativer) Wille zu ermitteln gewesen. Zudem sei der Wortlaut von Art. 12 Abs. 1 IVHSM unmissverständlich. Im Urteil C‒2251/2015 habe das Bundesver- waltungsgericht aber bei der Auslegung der IVHSM die Regeln der Ver- tragsauslegung nicht beachtet (...). 1.5.1 Es trifft zwar zu, dass interkantonale Vereinbarungen öffentlich- rechtlicher Natur sind (vgl. TOBIAS JAAG, in: Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, § 14 N. 4). Es ist jedoch zwischen den verschiedenen Arten von Verein- barungen zu unterscheiden, insbesondere zwischen rechtsetzenden und rechtsgeschäftlichen Vereinbarungen (WALDMANN/SCHNYDER VON WAR- TENSEE, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 48 N. 21; JAAG, a.a.O., § 14 N. 4 ff.). Den Regeln für verwaltungsrechtliche Verträ- ge unterliegen primär rechtsgeschäftliche Vereinbarungen (vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1302). Rechtsetzende Vereinbarungen können ‒ wie völkerrechtliche Verträge ‒ ganz oder teilweise unmittelbar anwendbar (self-executing) sein oder einer Umsetzung durch den kantona- len Gesetzgeber bedürfen (JAAG, a.a.O., § 14 N. 5; vgl. auch HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 133 ff.). Die Auslegung von unmittelbar rechtsetzenden Bestimmungen erfolgt nach den üblichen, für Rechtssätze
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geltenden Grundsätzen (WALDMANN/SCHNYDER VON WARTENSEE, in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 48 N. 21), wobei das interkantonale Recht in der Normenhierarchie zwischen kantonalem Recht und Bundesrecht steht (vgl. ULRICH HÄFELIN et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, Rz. 1272; JAAG, a.a.O., § 14 N. 13 f.; siehe auch Art. 48 Abs. 5 BV). 1.5.2 Interkantonale Vereinbarungen rechtsetzender Natur können ‒ sofern sie unmittelbar anwendbar sind ‒ wie kantonale Erlasse abstrakt beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. Art. 82 Bst. b BGG; BGE 137 I 31 E. 1.3; HEINZ AEMISEGGER, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG] Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, Art. 82 N. 24). Nach ständiger Recht- sprechung hebt das Bundesgericht eine kantonale (bzw. interkantonale) Norm aber nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventions- konformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den überkomme- nen Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine verfassungs- und konven- tionskonforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine verfassungskonforme Interpretation beiseitege- schoben werden (BGE 140 I 2 E. 4; 137 I 31 E. 2 m.H.). 1.5.3 Die IVHSM weist unmittelbar rechtsetzenden Charakter auf (BVGE 2014/4 E. 3.2.2.2), weshalb sie nicht nach den Regeln für privat- rechtliche Verträge, sondern nach denjenigen für (kantonale) Erlasse aus- zulegen ist. Bei der verfassungskonformen Auslegung der IVHSM ist na- mentlich zu berücksichtigen, dass der in Art. 49 Abs. 1 BV verankerte Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts auch für interkan- tonales Recht gilt. Art. 48 Abs. 3 BV hält nochmals ausdrücklich fest, dass Verträge zwischen Kantonen dem Recht und den Interessen des Bundes (sowie den Rechten anderer Kantone) nicht zuwiderlaufen dürfen (vgl. auch WALDMANN/SCHNYDER VON WARTENSEE, in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 48 N. 39 und 43 f.). Der Grundsatz des Vorrangs von Bundes- recht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bun- desgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtsetzung durch die Kan- tone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beein- trächtigen oder vereiteln (BGE 137 I 31 E. 4.1). Hält eine kantonale oder interkantonale Bestimmung lediglich deklaratorisch fest, was sich bereits
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aus dem Bundesrecht ergibt, liegt keine Normenkollision im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BV vor, selbst wenn das Bundesrecht das betreffende Sach- gebiet abschliessend regelt. Ob Wiederholungen von Bundesrecht im kan- tonalen (oder interkantonalen) Recht, zum Beispiel aus Gründen der bes- seren Verständlichkeit, als Kompetenzkonflikte und als im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BV dem Bundesrecht entgegenstehend zu qualifizieren sind, ist umstritten (vgl. ALEXANDER RUCH, in: St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 49 N. 15 m.H.). Aus der in Art. 3 und Art. 49 Abs. 1 BV zum Ausdruck kommenden bundes- staatlichen Normenhierarchie fliesst eine Pflicht zur bundesrechtskonfor- men Auslegung des interkantonalen Rechts (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 49 N. 16 i.V.m. N. 10). 1.5.4 Art. 12 Abs. 1 IVHSM sieht vor, dass gegen Beschlüsse betref- fend Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste (nach Art. 3 Abs. 3 und 4 IVHSM) Beschwerde nach Art. 53 KVG erhoben werden kann. Welche Rechtsakte beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind, wird durch das Bundesrecht geregelt (vgl. Art. 191a Abs. 2 BV; Art. 1 ff. VGG). Ge- mäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG genann- ten Behörden, wobei insbesondere Instanzen des Bundes aufgeführt wer- den. Verfügungen kantonaler Instanzen sind gemäss Art. 33 Bst. i VGG nur dann beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn dies in einem Bundesgesetz vorgesehen ist. Unabhängig von ihrer Rechtsnatur sind zu- dem die in Art. 53 Abs. 1 KVG aufgeführten Beschlüsse von Kantonsre- gierungen beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar. Allerdings enthält Art. 53 Abs. 1 KVG eine nur unvollständige Liste der anfechtbaren Be- schlüsse, wie die Rechtsprechung verschiedentlich festgestellt hat (vgl. BVGE 2012/9 E. 1.2.3.2 f. m.H.; 2013/7 E. 1.2). Insbesondere bei Spitallistenbeschlüssen nach Art. 39 KVG ist zu beachten, dass auch nicht von der Kantonsregierung erlassene Beschlüsse anfechtbar sind, sofern ge- mäss kantonaler Zuständigkeitsordnung beziehungsweise kraft kantonal- rechtlicher Übertragung der Entscheidzuständigkeit nicht die Kantonsre- gierung, sondern eine andere kantonale oder ‒ wie im Bereich der HSM ‒ eine interkantonale Behörde für den Beschluss zuständig ist (BVGE 2012/9 E. 1.2.3.2; 2013/45 E. 2.2). Vor diesem Hintergrund erscheint ohne Weiteres nachvollziehbar, dass in der IVHSM nochmals verdeutlicht wer- den sollte, dass es sich bei der Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste um einen Beschluss im Sinne von Art. 53 Abs. 1 KVG handelt. Wie bereits in BVGE 2012/9 festgestellt, sollte Art. 12 Abs. 1 IVHSM nicht eine
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bundesrechtlich nicht vorgesehene Zuständigkeit des Bundesverwaltungs- gerichts begründen (BVGE 2012/9 E. 1.2.3). 1.5.5 Im Urteil C‒2251/2015 hat das Bundesverwaltungsgericht insbe- sondere gestützt auf den Wortlaut von Art. 12 IVHSM und die Materialien erkannt, dass sich die in Art. 12 Abs. 1 IVHSM vorgesehene Beschwerde- möglichkeit nur auf Zuteilungsbeschlüsse beziehungsweise nicht auf Zu- ordnungsentscheide bezieht (BVGE 2016/15 E. 3.3.3). Weiter stellte es fest, dass diese Regelung system- und bundesrechtskonform ist (BVGE 2016/15 E. 3.4‒5.3). Da der Wortlaut von Art. 12 Abs. 1 IVHSM einer bundesrechtskonformen Auslegung nicht entgegensteht, ist von diesem Auslegungsergebnis auszugehen. Ob Art. 12 Abs. 1 IVHSM auch in dem Sinne interpretiert werden könnte, dass sowohl Zuteilungs- als auch Zu- ordnungsbeschlüsse anfechtbar wären, ist nicht entscheidend, denn die IVHSM könnte keinen Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht öffnen, der bundesrechtlich nicht vorgesehen oder zumindest geboten (be- treffend Art. 29a BV [Rechtsweggarantie] vgl. BVGE 2016/15 E. 5.2) ist (vgl. auch Urteil des BGer 2C_399/2012 vom 8. Juni 2012 E. 2.5, wonach Art. 53 KVG i.V.m. Art. 83 Bst. r BGG den Rechtsmittelweg gegenüber kantonalen Spitallistenbeschlüssen abschliessend regelt und die Kantone nicht zusätzlich ein Rechtsmittel an ein kantonales Gericht vorsehen kön- nen). 1.6 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, eine Qualifi- kation des Zuordnungsbeschlusses als nicht anfechtbarer Akt wäre auch deshalb nicht überzeugend, weil dieser spätestens im Zusammenhang mit den darauf gestützten Zuteilungsentscheiden akzessorisch anfechtbar wä- re. Die Erkenntnis, dass dies verfahrensökonomisch nicht sinnvoll wäre, habe das Bundesverwaltungsgericht vermutlich dazu bewegt, eine Zwei- teilung des Verfahrens in Zuordnung und Zuteilung zu fordern (...). 1.6.1 Zur Begründung, weshalb im HSM-Bereich ein zweistufiges Ver- fahren erforderlich ist, kann auf BVGE 2013/46 (E. 6‒6.8) verwiesen werden; vorliegend erübrigen sich weitere Ausführungen dazu. Weshalb eine nur akzessorische Anfechtbarkeit der Zuordnungsentscheide verfah- rensökonomisch nicht sinnvoll sein soll, wird von der Beschwerdeführerin nicht weiter begründet und ist auch nicht ersichtlich. Die Anfechtbarkeit der Spitallistenbeschlüsse beziehungsweise die Überprüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts sind in Beschwerdeverfahren gegen kantonale Spitallistenbeschlüsse und gegen HSM-Zuteilungsbeschlüsse gleich (be- treffend Anfechtungsgegenstand vgl. E. 1.4.4 und 1.4.5).
HSM. Zuordnungsbeschluss 2016/14
BVGE / ATAF / DTAF 245
1.6.2 Mit Beschwerde gegen einen Spitallistenentscheid im Sinne von Art. 39 KVG kann die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss des Missbrauchs oder der Überschreitung des Ermessens und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ge- rügt werden. Nicht zulässig ist hingegen die Rüge der Unangemessenheit (Art. 53 Abs. 2 Bst. e KVG i.V.m. Art. 49 VwVG). Bei der Spitalplanung und beim Erlass der Spitalliste verfügt die zuständige Behörde über einen erheblichen Ermessensspielraum (Urteile des BVGer C‒4232/2014 vom 26. April 2016 E. 1.5; C‒401/2012 vom 28. Januar 2014 E. 3.2; C‒6088/2011 vom 6. Mai 2014 E. 2.5.3.2; C‒4302/2011 vom 15. Juli 2015 E. 4.1; vgl. auch BGE 132 V 6 E. 2.4.1 m.H.). Die unrichtige Anwendung von kantonalem oder interkantonalem Recht stellt hingegen keinen Beschwerdegrund nach Art. 49 VwVG dar. Mit Beschwerde gegen einen Zuteilungsbeschluss kann eine Verletzung der IVHSM daher nur gerügt werden, wenn gleichzeitig eine Verletzung von Bundesrecht, namentlich des KVG und seinen Ausführungsverordnungen oder des Willkürverbotes (Art. 9 BV), vorliegt (vgl. BVGE 2010/51 E. 3.2; Urteil 2C_399/2012 E. 2.7; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungs- verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 1034; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundes- verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.172). Zwar verlangt die Rechts- weggarantie von Art. 29a BV grundsätzlich, dass eine Streitigkeit von einem Gericht mit freier Rechts- und Sachverhaltsprüfung beurteilt wird (vgl. WALDMANN, in: Basler Kommentar, a.a.O., Art. 29a N. 14; ANDREAS KLEY, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 29a N. 15 f.). Wie das Bundesgericht in Urteil 2C_399/2012 (E. 2.7) erwogen hat, handelt es sich bei der auch hier anwendbaren Kognitionsregelung um eine bundes- gesetzliche Ausnahme von der Rechtsweggarantie, wie sie in Art. 29a BV ausdrücklich vorbehalten ist. 1.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Zuordnungsbeschlüsse des HSM-Beschlussorgans nicht beim Bundesverwaltungsgericht ange- fochten werden können.