B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-6831/2023
Urteil vom 17. Juni 2024 Besetzung
Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), Richter Alexander Misic, Richter Jürg Marcel Tiefenthal, Richterin Christine Ackermann, Richter Stephan Metzger, Gerichtsschreiberin Anna Wildt.
Parteien
gegen
Département de la sécurité, des institutions et du sport, Service de la chasse, de la pêche et de la faune, Rue Traversière 3, Case postale 478, 1951 Sion, Beschwerdegegner,
Bundesamt für Umwelt BAFU, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Forstwesen, Jagd und Fischerei; proaktive Regulierung von Wolfsrudeln im Kanton Wallis; Verfügung vom 27. November 2023.
A-6831/2023 Seite 3 Sachverhalt: A. Der Kanton Wallis stellte mit Schreiben vom 15. November 2023 beim Bun- desamt für Umwelt BAFU ein Gesuch um Zustimmung zur Regulierung des Wolfsbestandes im Kanton und informierte das Bundesamt über die vorge- sehenen Massnahmen, die unter anderem die Entfernung der Rudel Nanz, Fou-Isérables und Val d’Illiez-Les Hauts-Forts betreffen. Der Begriff «Re- gulierung» bezeichnet die geplante Verringerung des Bestandes einer ge- schützten Tierart durch Abschüsse auf ein gesellschaftlich tragbares Ni- veau unter gleichzeitiger Beachtung der Artenschutzziele (vgl. BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht - Besondere Regelungsbereiche, 2. Aufl. 2021, N 1588; MICHAEL BÜTLER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Besonderer Teil: JSG/BGF [nachfolgend: Kommentar JSG], N 72). B. Mit Verfügung vom 27. November 2023 stimmte das BAFU unter anderem der vom Kanton Wallis ersuchten Entfernung der Wolfsrudel Nanz (min- destens 5 Wölfe), Le Fou-Isérables (mindestens 4 Wölfe) und Les Hauts- Forts (mindestens 3 Wölfe) befristet bis am 31. Januar 2024 unter folgen- den Voraussetzungen zu:
A-6831/2023 Seite 4 D. Mit Eingabe vom 11. Dezember 2023 erhoben Pro Natura - Schweizeri- scher Bund für Naturschutz, WWF Schweiz und Schweizer Vogelschutz SVS (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) Beschwerde an das Bundes- verwaltungsgericht und beantragten die teilweise Aufhebung der Verfü- gung des BAFU (nachfolgend: Vorinstanz) vom 27. November 2023, so- weit damit bewilligt würden: 1a) Die vollständige Entnahme des Rudels Les Hauts-Forts; 1b) die vollständige Entnahme des Rudels Fou-Isérables; 1c) die vollständige Entnahme des Rudels Nanz. E. Dem Antrag der Vorinstanz vom 15. Dezember 2023, der Beschwerde ge- gen die Verfügung vom 27. November 2023 betreffend proaktive Regulie- rung von Wolfsrudeln im Kanton Wallis die aufschiebende Wirkung zu ent- ziehen, schloss sich das Departement für Sicherheit, Institutionen und Sport Wallis (nachfolgend: Beschwerdegegner) mit Stellungnahme vom 20. Dezember 2023 vollumfänglich an. Die Beschwerdeführerinnen bean- tragten gleichentags die Abweisung des Antrags der Vorinstanz. Der In- struktionsrichter wies den Antrag um Entzug der aufschiebenden Wirkung mit Zwischenverfügung vom 3. Januar 2024 ab. F. Mit Vernehmlassung vom 29. Dezember 2023 beantragte die Vorinstanz, auf die Beschwerde vom 11. Dezember 2023 sei nicht einzutreten, eventu- aliter sei sie abzuweisen. G. Mit Beschwerdeantwort vom 2. Januar 2024 beantragte der Beschwerde- gegner unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwer- deführerinnen, auf deren Beschwerde wegen Unzulässigkeit nicht einzu- treten, subsidiär sei sie in dem Umfang, in dem sie zulässig sei, zurückzu- weisen bzw. nicht darauf einzutreten. H. Mit Replik vom 23. Februar 2024 hielten die Beschwerdeführerinnen un- verändert an ihren Rechtsbegehren fest.
A-6831/2023 Seite 5 I. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. Nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De- zember 1968 (VwVG, SR 172.021) von Vorinstanzen nach Art. 33 VGG, sofern keine Ausnahmen nach Art. 32 VGG vorliegen. Das BAFU ist als Dienststelle der Verwaltung eine Vorinstanz des Bundes- verwaltungsgerichts (vgl. Art. 33 Bst. d VGG). Es liegen keine Ausnahmen nach Art. 32 VGG vor. Verfügungen der Vorinstanz, die sie in Anwendung des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säuge- tiere und Vögel vom 20. Juni 1986 (Jagdgesetz, JSG; SR 922.0) und des- sen Ausführungsbestimmungen erlassen hat, gelten als anfechtbar. Bevor auf das strittige Anfechtungsobjekt eingegangen wird (E. 3 ff.), sind kurz die Voraussetzungen für die Beschwerdeberechtigung und das aktu- elle Rechtsschutzinteresse zu prüfen (E. 2). 2. 2.1 Art. 48 Abs. 2 VwVG sieht ein spezialgesetzliches Beschwerderecht vor. Bei den Beschwerdeführerinnen handelt es sich unbestrittenermassen um Organisationen, denen von Gesetzes wegen gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden die Beschwerdeberechti- gung zusteht (vgl. Art. 12 Abs. 1 Bst. b, Abs. 2 und Abs. 3 des Bundesge- setzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG, SR 451] i.V.m. Ziff. 3, Ziff. 4 und Ziff. 6 des Anhangs der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO, SR 814.076]). Laut Rechtsprechung steht ferner das Verbandsbeschwerderecht nach Art. 12 NHG nur offen, wenn die angefochtene Verfügung die Erfüllung von
A-6831/2023 Seite 6 Bundesaufgaben im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG betrifft. Voraussetzung hierfür ist, dass sich der angefochtene Verwaltungsakt auf hinreichend detailliertes, direkt anwendbares Bundesrecht stützt und ein Bezug zum Natur- und Heimatschutz besteht (vgl. BGE 144 II 218 E. 3; 139 II 271 E. 3 und E. 9.3; WAGNER PFEIFER, a.a.O., N 973; PETER KELLER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG [nachfolgend: Kommentar NHG], 2. Aufl. 2019, Art. 12 N 5). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Zustimmung der Vorinstanz zur Bestandsregulierung von Wölfen im Kanton Wallis. Der angefochtene Verwaltungsakt erging in Anwendung des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildleben- der Säugetiere und Vögel. Das unter anderem gestützt auf Art. 78 Abs. 4 BV erlassene JSG bezweckt, vom Aussterben bedrohte Tierarten zu schüt- zen (Art. 1 Abs. 1 Bst. b JSG). Damit ist die Erfüllung einer Bundesaufgabe betroffen, die zu einer Beeinträchtigung der Schutzziele des Art. 1 Bst. d NHG führen könnte (Schutz der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt so- wie ihrer biologischen Vielfalt). 2.2 Die Sachurteilsvoraussetzung des schutzwürdigen Interesses, das in Form eines Berührtseins in eigenen Rechten und Pflichten vorliegen muss, wird durch die gesetzlich eingeräumte Beschwerdebefugnis nach Art. 12 NHG ersetzt (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.2.2 f. m.w.H.). Einzig vom Erforder- nis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann grundsätzlich nicht abge- sehen werden. Dieses muss im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung und im Zeitpunkt der Urteilsfällung vorliegen. Ausnahmsweise kann auch nach Wegfall des aktuellen Rechtsschutzinteresses auf eine Beschwerde einge- treten werden, wenn sich die darin aufgeworfenen Rechtsfragen jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichen- des öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige gerichtliche Prü- fung im Einzelfall kaum je möglich wäre (vgl. BGE 136 II 101 E. 1.1 [Ab- schuss von Graureihern]; Urteile des BVGer A-4634/2021 vom 24. Februar 2022 [Bestandsregulierung des Stagias-Wolfsrudels] E. 1.3.1 f.; A-5142/2021 vom 18. Januar 2023 [Regulierung des Beverin-Wolfsrudels] E. 1.3.1 f.; A-4912/2022 vom 10. Oktober 2023 [Regulierung des Wolfsru- dels Val d’Hérens] E. 1.1; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens- gesetz, 3. Aufl. 2023 [nachfolgend: Praxiskommentar], Art. 48 N 38; ISABE- LLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Aufl. 2019 [nachfolgend: VwVG Kommentar], Art. 48 N 28; THEO LORETAN, in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umwelt- schutzgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 55 N 13 f.).
A-6831/2023 Seite 7 Die Bestandsregulierungen wurden bis zum 31. Januar 2024 genehmigt. Aufgrund des Zeitablaufs besteht kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr an der beantragten Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Die strittige Rechtsfrage, ob sich die Zustimmungsverfügung der Vorinstanz als Anfechtungsobjekt für die Erhebung der Verbandsbeschwerde eignet, könnte sich aber jedes Jahr unter ähnlichen Umständen wieder stellen und würde andernfalls keine rechtliche Klärung finden. Unter diesem Gesichts- punkt ist ausnahmsweise auf die Aktualität des Rechtsschutzinteresses als Sachurteilsvoraussetzung zu verzichten. 3. Im Folgenden ist zu prüfen, ob sich die Verfügung der Vorinstanz als An- fechtungsobjekt zur Erhebung der Verbandsbeschwerde eignet. 3.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen im Wesentlichen vor, bei der Ver- bandsbeschwerde gehe es nicht darum, ob sie als zur Beschwerdeführung berechtigte Organisationen wie Private von der Anordnung betroffen sein könnten. Vielmehr sei entscheidend, ob die Anordnung Schutzinteressen im Sinne von Art. 1 NHG beeinträchtigen könne. Dies sei hier der Fall, da ohne vorherige Zustimmung keine Wölfe geschossen werden dürften. Die Zustimmung sei für den Abschuss zwingend, d.h. eine conditio sine qua non für das Töten von Wölfen im Rahmen der Regulierung. Dem Kanton komme mit Bezug auf die Ausgestaltung seiner Verfügung praktisch keine Entscheidungsfreiheit zu, mit Ausnahme der irrelevanten Frage, wer die Abschüsse vornehmen könne. Entscheidende Instanz sei demnach das BAFU und nicht der Kanton. Nach der bundesgerichtlichen Rechtspre- chung müssten Anordnungen, die Schutzinteressen des NHG beeinträch- tigen könnten, in einer Verfügung ergehen, und mit Verbandsbeschwerde anfechtbar sein. Massgeblich dafür sei allein der materielle Gehalt der An- ordnung, wie das Bundesgericht in einem analogen Fall zum Abschuss von geschützten Vögeln bezüglich einer angeblich nur behördenintern wirken- den Anweisung festgehalten habe (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.3.5 unter Be- zugnahme auf die Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 [AK, SR 0.814.07, in Kraft seit dem 1. Juni 2014]). Des Weiteren sei hervorzuheben, dass die Vorinstanz nur eine sehr oberflächliche Prüfung des offensichtlich ungenügenden Zustimmungsgesuchs vorgenommen habe und die Prü- fungs- sowie vor allem auch die Begründungspflicht in schwerwiegender Weise verletzt habe. Sie habe es verpasst, den Kanton Wallis zur Verbes- serung des offensichtlich mangelhaften Zustimmungsgesuchs aufzufor- dern. In Anbetracht dessen sei die Frage erlaubt, ob sie überhaupt eine Prüfung vorgenommen habe.
A-6831/2023 Seite 8 3.2 Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, ihre Zustimmungsverfügung könne nur durch den Kanton als direkten Adressaten angefochten werden, nicht jedoch durch die beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisatio- nen. Mit ihrer Zustimmung habe sie zwar einen gewissen Vollzugsbeitrag zur Regulierung geleistet. Die Bestandsregulierung werde aber durch den Kanton verfügt, dem der Vollzug des Jagdgesetzes obliege. Ihre Zustim- mung könne keine Regulierung bewirken, sondern sei lediglich Vorausset- zung dafür, dass der Kanton seinen Vollzugsaufgaben nachkommen könne. Dabei komme es regelmässig zu Auflagen, unter welchen Voraus- setzungen eine Regulierung angeordnet werden könne. Deshalb sei der jeweilige Kanton, sollte er mit den Auflagen oder der grundsätzlichen Ver- weigerung der Zustimmung nicht einverstanden sein, auch berechtigt, da- gegen Beschwerde zu erheben. Auf beschwerdeberechtigte Dritte entfalte die Zustimmung damit jedoch keine direkte Wirkung. Da die Regulierung erst mittels Verfügung durch den Kanton rechtswirksam angeordnet wer- den könne, seien die Umweltschutzorganisationen auf den Rechtsweg vor den kantonalen Instanzen mit Weiterzugsmöglichkeiten an das Bundesge- richt zu verweisen. Denn würde man anerkennen, dass die Umweltschutz- organisationen die Zustimmungen des BAFU direkt anfechten könnten, würde das BAFU bei der Regulierung faktisch zur Hauptvollzugsbehörde. Dies würde Art. 25 Abs. 1 JSG und auch dem Willen des Gesetzgebers widersprechen, der beim Vollzug von Art. 7a Abs. 1 und Abs. 2 JSG die Kantone in der Verantwortung sehe. Den Umweltschutzorganisationen würden keine Rechtsnachteile erwachsen, wenn sie auf den Rechtsweg auf kantonaler Ebene verwiesen würden. Sie hätten dabei eine umfas- sende Kompetenz, ihre Rechte wahrzunehmen, und sämtliche Rügen ge- gen die Regulierungsbewilligung vorzubringen. Auch könne mit der Anfech- tung der kantonalen Verfügung zusätzlich überprüft werden, ob die Kan- tone die Auflagen erfüllt hätten. Die Möglichkeit der Beschwerdeführerin- nen, die kantonale Regulierungsbewilligung anzufechten, genüge den An- forderungen der im Übrigen nicht direkt anwendbaren Bestimmung der Aarhus-Konvention vollumfänglich. Der Fall sei auch anders zu beurteilen als das erwähnte Urteil des Bundesgerichts (BGE 141 II 233), bei dem le- diglich ein Verfügungsakt vorgelegen sei, weshalb in diesem Fall den Um- weltschutzorganisationen konsequenterweise eine Möglichkeit gegeben werden musste, die Anordnung anzufechten. 3.3 Der Beschwerdegegner bringt unter anderem vor, Stellungnahmen und Vorbescheide hätten grundsätzlich keine direkten rechtlichen Auswirkun- gen auf die Situation Dritter und stellten daher an sich keine Verfügungen dar. Sie würden als verwaltungsinterne Handlungen gelten und könnten
A-6831/2023 Seite 9 ohne Anhörung der betroffenen Person erlassen werden. Es bestehe ein Rechtsmittel gegen die Entscheidung, die Gegenstand der Vorankündi- gung gewesen sei. Die Stellungnahme des BAFU, die für die Dienststellen der Verwaltung – in diesem Fall der kantonalen Verwaltung – bestimmt sei, diene der zuständigen Behörde als Referenz und als Arbeitsinstrument. Sie erlange nicht die Bedeutung einer Zusicherung an einen Bürger, da der Kanton ungeachtet der Zustimmung des BAFU immer noch frei darüber entscheiden könne, ob er die Abschüsse anordne oder nicht. Die Zustim- mung des BAFU sei somit als notwendige Voraussetzung für einen Ent- scheid des Kantons im Rahmen des verwaltungsinternen Koordinations- prozesses zu betrachten. Sie sei von Natur aus ein einfacher Vorbescheid der Aufsichtsbehörde an die Vollzugsbehörde und könne nicht Gegenstand einer Beschwerde sein, ausser durch den Kanton selbst als Adressaten. Im Übrigen unterscheide der Bundesrat in der Jagdverordnung zwischen einer «vorherigen Zustimmung» und einer «Verfügung» (Art. 4b Abs. 1 JSV). Es scheine also keine gesetzliche Grundlage zu geben, die dem BAFU die Kompetenz einräume, Verwaltungsentscheide zur Regulierung des Wolfs zu erlassen. Auf den ersten Blick könnte daher die vorherige Zustimmung eine Vorankündigung sein, die für die kantonale Entschei- dungsfindung notwendig sei. Würde man die Zustimmung als Entschei- dung betrachten, würde dies darauf hinauslaufen, den Kantonen jegliche Entscheidungsbefugnis zu entziehen. Die Kantone seien aber allein für die Entscheidung über eine Regulierung zuständig. Daher hätten die Be- schwerdeführerinnen gegen die vom Kanton erlassenen Verfügungen Be- schwerde einzulegen. Nach Beschwerdeeinreichung werde die Frage der Begründetheit des Vorbescheids der Aufsichtsbehörde von der zuständi- gen (kantonalen) Beschwerdeinstanz geprüft. Diese verfüge dann über die Möglichkeit, das gesamte Verfahren und die Handlungen des Kantons zu überprüfen, einschliesslich der Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzun- gen für die Anordnung von Abschüssen. 3.4 In der Replik bringen die Beschwerdeführerinnen vor, bei der Zustim- mung handle es sich um ein gültiges Anfechtungsobjekt. Die Bewilligung einer Bundesbehörde an eine kantonale Behörde sei als Verfügung zu qua- lifizieren. Nach dem überwiegenden Teil der Lehre zur Rechtsnatur von so- genannten Genehmigungsakten gelte die Genehmigung einer Verfügung ebenfalls als Verfügung. Bei der Zustimmung handle es sich um einen Ge- nehmigungsakt als Voraussetzung dafür, dass die Kantone über die Regu- lierung von Wolfsrudeln eine Verfügung erlassen könnten.
A-6831/2023 Seite 10 Die Ansicht des Beschwerdegegners, dass es sich bei der Zustimmungs- verfügung um eine Stellungnahme bzw. einen Vorbescheid handle, sei un- zutreffend. Es sei davon auszugehen, dass der Beschwerdegegner die Zu- stimmung als «avis» bzw. «préavis» qualifiziert habe, was mit «amtlicher Bericht» oder «Vernehmlassung» zu übersetzen sei. Dabei handle es sich lediglich um Koordinationsinstrumente, während die Zustimmung der Vor- instanz eine Genehmigung darstelle, die mit Auflagen verbunden sei und darüber hinaus von den Kantonen mittels Beschwerde angefochten wer- den könne. Im Weiteren sei die von der Vorinstanz aufgeworfene Frage, ob die Zustim- mung auf Dritte eine direkte Wirkung entfalten könne, nicht von Belang. Dies könne im Kontext der ideellen Verbandsbeschwerde auch nicht ver- langt werden, da die berechtigten Organisationen ein Beschwerderecht er- halten würden, auch wenn sie nicht direkt betroffen seien. Wie das Bun- desgericht festgehalten habe, sei die rechtliche Qualifikation einer behörd- lichen Anordnung nicht davon abhängig, ob sie sich an Private oder eine nachgeordnete Verwaltungseinheit richte, weil sich die Aussenwirkungen weder von ihrer Art noch von ihrem Ausmass her unterscheiden würden (BGE 141 II 233 E. 4.1.2). Folglich sei auch die Frage der Drittwirkung mit Blick auf die Zulässigkeit der Verbandsbeschwerde nicht relevant. Vor die- sem Hintergrund seien auch die Lehrmeinungen zu würdigen, wonach po- sitive Genehmigungsentscheide mangels Rechtsschutzinteresses nur ge- meinsam mit der genehmigten Verfügung anfechtbar seien. Für die klassi- sche Dreieckskonstellation (Genehmigungsbehörde – Verfügungsbehörde – Verfügungsadressatin) sei dies zwar überzeugend, da die Verfügungsbe- hörde und die Verfügungsadressatin keinen Anlass bzw. kein Rechts- schutzinteresse daran hätten, sich gegen einen positiven Genehmigungs- akt zur Wehr zu setzen. Den Eigenheiten des ideellen Verbandsbeschwer- derechts werde diese Auffassung aber nicht gerecht, da hier kein Rechts- schutzinteresse vorausgesetzt werde. Der Argumentation der Vorinstanz fehle es damit am zentralen Anknüpfungspunkt. Es sei gerade Sinn und Zweck des ideellen Verbandsbeschwerderechts, den beschwerdeberech- tigten Organisationen eine Beschwerdemöglichkeit zwecks Wahrung öf- fentlicher Interessen im Falle von positiven Genehmigungsentscheiden einzuräumen. Wenn überhaupt, hätten sie kein Interesse daran, negative Genehmigungsentscheide mit Beschwerde anzufechten. Entscheidend sei, ob die Anfechtung im öffentlichen Interesse erfolge. Dies sei vorliegend der Fall. Die Zustimmungsverfügung wirke sich negativ auf die Schutzziele des NHG aus. Die Vorinstanz etabliere eine Praxis, die sich über die kon- kreten kantonalen Gesuche hinaus auf die gesamte Schweiz auswirke. Es
A-6831/2023 Seite 11 gehe letzten Endes um die Anwendung von Bundesrecht, auch wenn die- ses durch Kantone vollzogen werde. Es sei sachlogisch, dass dieser Voll- zug durch ein Gericht des Bundes überprüfbar sei, damit ein bundesweit einheitlicher Vollzug garantiert werde. Daher würden auch die Argumente nicht verfangen, wonach sie (die Beschwerdeführerinnen) sich gegen die kantonalen Abschussverfügungen zur Wehr setzen könnten. Es fehle ihnen aus den genannten Gründen nicht am rechtlich geschützten Inte- resse, bereits den Genehmigungsentscheid anzufechten, denn ein solches setze das Verbandsbeschwerderecht nach Art. 12 NHG auch nicht voraus. 4. 4.1 4.1.1 Der Gesetzgeber hat den Umgang mit den geschützten Arten im JSG geregelt. Der Zweckartikel des JSG nennt den Schutz der bedrohten Tier- arten gleichberechtigt neben den anderen Zwecken (vgl. Art. 1 Abs. 1). Das Gesetz zielt einerseits darauf ab, die Artenvielfalt und die Lebensräume der einheimischen und ziehenden wildlebenden Säugetiere zu erhalten (Bst. a) sowie bedrohte Tierarten zu schützen (Bst. b), andererseits aber auch, die von wildlebenden Tieren verursachten Schäden an Wald und an landwirt- schaftlichen Kulturen auf ein tragbares Mass zu begrenzen (Bst. c) sowie eine angemessene Nutzung der Wildbestände durch die Jagd zu gewähr- leisten (Bst. d). 4.1.2 Wölfe sind als in der Schweiz wildlebende Raubtiere vom Geltungs- bereich des JSG erfasst (Art. 2 Bst. b JSG). Der Wolf zählt zu den ge- schützten, nicht jagdbaren Tierarten (Art. 5 und Art. 7 Abs. 1 JSG). Nur in Ausnahmefällen können Eingriffe vorgenommen werden (vgl. Art. 7a und Art. 12 Abs. 4 bis JSG). 4.1.3 Die Kantone vollziehen das JSG unter der Aufsicht des Bundes und erteilen alle Bewilligungen, für die nicht eine Bundesbehörde zuständig ist (vgl. Art. 25 JSG; BÜTLER, Kommentar JSG, N 14). Für den Artenschutz besteht eine umfassende Zuständigkeit des Bundes (Art. 78 Abs. 4 BV). Da der Bund nach dem Konzept des JSG für die geschützten Arten verant- wortlich ist, dürfen die Bestände geschützter Tiere nur mit seiner vorheri- gen Zustimmung reduziert werden (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Jagd und den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel vom 27. April 1983, BBl 1983 1212). Zahlreiche Aufgaben setzen den gemein- samen Vollzug durch Bund und Kantone bzw. die Mitwirkung beider
A-6831/2023 Seite 12 Gemeinwesen voraus. Eine qualifizierte Form der Mitwirkung ist die Zu- stimmung des Bundes zu Verfügungen der Kantone für befristete Regulie- rungen geschützter Arten (vgl. BÜTLER, Kommentar JSG, N 14–16, zu Art. 7 ff. JSG). Der Vollzug der verfügten Bestandsregulierung von Wölfen soll laut Materialien zur letzten JSG-Revision analog zur Regulierung des Steinbocks durch die kantonale Wildhut erfolgen (vgl. Parlamentarische Initiative 21.502, Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates vom 23. Juni 2022, BBl 2022 1925, S. 6). Der Bund kann den Kantonen im Bereich des Artenschutzes auch Bundes- aufgaben übertragen, wobei dann eine föderalistische Kompetenzaus- scheidung auf Gesetzesstufe stattfindet. In der Volksabstimmung vom 27. September 2020 wurde aber jene Revision des JSG abgelehnt, die für eine Bestandsregulierung von Wölfen anstelle der Zustimmung die blosse Anhörung des BAFU vorgesehen hätte (vgl. BBl 2017 6097, 6105, 6128). Nach Art. 12 Abs. 2 JSG besteht aber zum Beispiel eine grundsätzliche Zuständigkeit der Kantone für die Anordnung von Einzelmassnahmen ge- gen geschützte Tiere, die erheblichen Schaden anrichten. Der Bundesrat kann wiederum geschützte Tierarten bezeichnen, bei denen das Bundes- amt solche Einzelmassnahmen nach Art. 12 Abs. 2 anordnet (vgl. Art. 12 Abs. 2 bis JSG). Daher liegt nach Art. 10 Abs. 5 JSV die Kompetenz für Ein- zelmassnahmen gegen Biber, Fischotter oder Adler beim BAFU auf Antrag eines Kantons. Weil der Wolf vom Bundesrat in diesem Artikel nicht als Tierart aufgeführt wurde, liegt die Zuständigkeit für Einzelmassnahmen beim Kanton. 4.1.4 Art. 7a JSG lautet: (1) Die Kantone können mit vorheriger Zustimmung [französische Sprach- fassung: «assentiment»; italienische Sprachfassung: «consenso»] des Bun- desamtes eine Bestandsregulierung vorsehen für: (a) (...); (b) Wölfe im Zeitraum vom 1. September bis zum 31. Januar. (2) Solche Regulierungen dürfen den Bestand der Population nicht gefähr- den und müssen erforderlich sein, um: (a) (...); (b) das Eintreten eines Schadens oder einer Gefährdung von Menschen zu verhindern, sofern dies durch zumutbare Schutzmassnahmen nicht erreicht werden kann; (c) (...).
A-6831/2023 Seite 13 4.1.5 Nach Art. 4b JSV können die Kantone «mittels Verfügung und nach vorheriger Zustimmung des BAFU Wölfe von Rudeln nach Art. 7a Abs. 1 Bst. b Jagdgesetz regulieren» (Abs. 1). Hierzu müssen sie die Zustimmung des BAFU beantragen (Abs. 2), das über die Erteilung der Zustimmung zu entscheiden hat (Abs. 8). Die Regulierung von Wolfsrudeln ist abhängig vom Wolfsbestand in den Regionen (Abs. 3). In Anhang 3 der Verordnung geht der Bundesrat von 12 Rudeln verteilt auf fünf Regionen aus, denen flächenmässig Schwellenwerte von 2 bis 3 Wolfsrudeln zugeordnet werden (vgl. Anhang 3 zur JSV, eingefügt durch Ziff. II der Verordnung vom 1. No- vember 2023, in Kraft vom 1. Dezember 2023 bis zum 31. Januar 2025 [AS 2023 662]). Nach Art. 4b Abs. 2 JSV müssen die Gesuche detaillierte Angaben enthalten, welche die Entwicklung des Wolfsbestands (Bst. a), die Begründung, inwiefern die Regulierung erforderlich ist (Bst. b) sowie Angaben zum Ergebnis der interkantonalen Koordination (Bst. c) betreffen. 4.2 4.2.1 Verwaltungsakte müssen unter Umständen durch eine übergeord- nete Behörde genehmigt werden. Kann eine Behörde einen Verwaltungs- akt nicht in eigener Verantwortung erlassen, wird von sogenannten Mitwir- kungsakten gesprochen. Die Genehmigung wird dann als Bestandteil ei- nes mehrstufigen Verwaltungsaktes gesehen. Jener bleibt aber ein Akt der erlassenden Instanz und wird nicht von der Genehmigungsbehörde erlas- sen. Als Adressat des Genehmigungsaktes gilt die erlassende Instanz. Sie entscheidet über den Zeitpunkt der Inkraftsetzung des genehmigten Aktes bzw. kann auf dessen Inkraftsetzung auch verzichten (vgl. TOBIAS JAAG, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, 1985, S. 224 und 228; MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, 1998, § 38 N 114). 4.2.2 Die Rechtsnatur von Genehmigungsakten bestimmt sich nach dem jeweiligen Genehmigungsobjekt. Es wird zwischen Erlassen, die für ihre Rechtsverbindlichkeit der Genehmigung bedürfen, und Einzelakten unter- schieden. Statuiert das Bundesrecht für den Vollzug durch die Kantone, dass sie beim Erlass von Verfügungen die Genehmigung einer Bundesbe- hörde einzuholen haben, gilt die Genehmigung der Verfügung ebenfalls als Verfügung und vervollständigt das Verwaltungsverfahren sowie das daraus resultierende Verwaltungsrechtsverhältnis. Einer Genehmigung im vertika- len Aufsichtsverhältnis kommt ebenfalls Verfügungscharakter zu (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
A-6831/2023 Seite 14 pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N 884; MARKUS MÜLLER, VwVG Kom- mentar, Art. 5 N 54 f. und N. 89; ATTILIO GADOLA, Der Genehmigungsent- scheid als Anfechtungsobjekt in der Staats- und Verwaltungsrechtspflege, in: AJP 1993, S. 294; JAAG, a.a.O., S. 228). 4.2.3 Positive Genehmigungsakte können zusammen mit der genehmigten Verfügung angefochten werden, negative Genehmigungsakte losgelöst von der genehmigten Verfügung, jedoch nur im für die Genehmigungsbe- hörde geltenden Instanzenzug (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., N 884; MÜLLER, VwVG Kommentar, Art. 5 N 54 f.; GADOLA, a.a.O., S. 294; JAAG, a.a.O., S. 224 ff.). Verschmelzen genehmigender und genehmigter Ent- scheid zu einem einzigen Anfechtungsobjekt, ist der (positive) Genehmi- gungsakt unter Umständen nicht als separates Anfechtungsobjekt aufzu- fassen. In der Lehre wird davon ausgegangen, dass dies dann der Fall ist, wenn kein spezifisches Rechtsschutzbedürfnis geschaffen wird bzw. wenn in derselben Sache der Rechtsweg nicht mehrfach geöffnet werden soll (Vermeidung von Doppelspurigkeiten). Ist beispielsweise eine kantonale Verfügung von einer Bundesbehörde genehmigt worden, so hat die An- fechtung bei der kantonalen, übergeordneten Instanz zu erfolgen (MÜLLER, VwVG Kommentar, Art. 5 N 55; GADOLA, a.a.O., S. 294; BOSSHART/BERT- SCHI, in: Alain Griffel (Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege- setz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, §19 N 29; MERKER, VRPG, § 138 N 114; JAAG, a.a.O., S. 230 und 234 f.). 4.3 Erzeugt ein Verwaltungsakt normative Bindungen zwischen einem Ver- waltungsträger einerseits und weiteren Verwaltungsträgern andererseits, wird die verwaltungsexterne Rechtslage gestaltet und liegt damit ein ver- bindlicher Aussen(rechts)akt vor (vgl. PIERRE TSCHANNEN, Systeme des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2008, N 116 f. und N 186; TSCHAN- NEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022 § 27 N 635; a. A. MERKER, VRPG, § 38 N 114, der die Genehmigung als Verwal- tungsinternum qualifiziert, das nicht als Anfechtungsobjekt taugt, da Ge- nehmigungsentscheide keine Rechte und Pflichten im Verhältnis zu Bürge- rinnen und Bürgern begründen können; zum Sonderfall der Genehmigung von Plänen vgl. MÜLLER, VwVG Kommentar, Art. 5 N. 58). 4.4 4.4.1 Das Verbandsbeschwerderecht nach NHG eröffnet keinen neuen Rechtsweg, sondern dehnt lediglich die Legitimation zur Ergreifung eines bestehenden Rechtsmittels auf bestimmte ideelle Organisationen aus (vgl.
A-6831/2023 Seite 15 ALAIN GRIFFEL, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen, Umweltrecht in der Praxis URP 2006 S. 102). 4.4.2 Verfügungen entfalten Rechtswirkungen und unterliegen der Be- schwerde (vgl. Art. 44 VwVG; Art. 12 NHG, vgl. E. 2). Verstösst eine Verfü- gung gegen eine generell-abstrakte Norm, ist die Verfügung rechtsfehler- haft, aber nicht rechtsunwirksam. Sie gilt – abgesehen von Fällen der Nich- tigkeit – als bloss anfechtbar. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwer- wiegende Verfahrensfehler in Betracht. Jede andere Fehlerhaftigkeit kann nach dem Eintreten der formellen Rechtskraft einer Verfügung nur noch nach den eingeschränkten Regeln des Widerrufs durch eine spätere Än- derung behoben werden (vgl. TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., § 31 N 832 f., 836 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 1282 f.). 4.4.3 Im Interesse der Rechtssicherheit und zur Vermeidung von Doppel- spurigkeiten benennt der Gesetzgeber, welche Beschwerden gegen Verfü- gungen unzulässig sind (vgl. etwa Art. 32 Abs. 2 VGG oder Art. 12a NHG [«unzulässige Beschwerde gegen den Entscheid über die Gewährung ei- nes Bundesbeitrags»]). Teilweise nimmt der Gesetzgeber auch den Nach- vollzug jener Rechtsprechung vor, die zur Vermeidung von Doppelspurig- keiten entwickelt wurde (vgl. Art. 12c Abs. 3 NHG [Ausschluss der akzesso- rischen Anfechtung von Nutzungsplänen mit Verfügungscharakter]; BGer 1C_821/2013, 1C_825/2013 vom 30. März 2015 E. 3.3 m. H.; ALAIN GRIF- FEL, Umweltrecht in a Nutshell, 3. Aufl. 2023, § 8 Verbandsbeschwerde- recht, S. 76; KELLER, Kommentar NHG, Art. 12c N 15 f.). 5. 5.1 Der Gesetzgeber hat keine Vorschriften erlassen, die eine parallele An- fechtung der Zustimmungsverfügung des BAFU (vor Bundesverwaltungs- gericht) und der kantonalen Abschussverfügungen (vor kantonalen Verwal- tungsbeschwerdeinstanzen) ausschliessen würden. Die von den Be- schwerdeführerinnen geltend gemachte doppelte Anfechtbarkeit von Be- standsregulierungen ist daher gestützt auf dogmatische Überlegungen zu überprüfen (vgl. E. 4.4.3). 5.2 Die Zustimmung der Vorinstanz ist als Genehmigung zu qualifizieren (vgl. E. 4.2.1). Das Bundesgericht ging bereits in Bezug auf den Abschuss von Graureihern in BGE 136 II 101 E. 5.1 ohne Weiteres davon aus, dass der Gesetzesbegriff «assentiment» die gleiche Bedeutung hat wie der
A-6831/2023 Seite 16 Begriff «autorisation». Daher sind die Gesetzesbegriffe «Zustimmung» bzw. «consenso» in der deutschen und italienischen Sprachfassung des JSG ebenfalls als «Genehmigung» bzw. «autorizzazione» zu verstehen. Nachdem die Kantone den Wolfsbestand mittels Verfügung regulieren (E. 4.1.5), ist die Handlungsform der Zustimmung ebenfalls eine Verfügung (E. 4.2.2). Da die Vorinstanz in ihrer Verfügung über Genehmigungsan- träge eines anderen Gemeinwesens entscheidet, wird von ihr zwar die ver- waltungsexterne Rechtslage gestaltet und es liegt ein Aussenrechtsakt vor (E. 4.3). Die Zustimmung ist aber nur ein Teil jenes Verfahrens, das erst mit Erlass der kantonalen Abschussverfügungen als Bestandsregulierung im Sinne des Gesetzes gilt (E. 4.1.4 f.). Adressat der Genehmigung ist der Beschwerdegegner als zuständige kantonale Stelle; die Bestandsregulie- rung wird durch den Erlass seiner Abschussverfügungen in Kraft gesetzt (E. 4.2.1). 5.3 Art. 7a JSG enthält daher eine Zuständigkeitsordnung im Verwaltungs- verfahren. Die Zuständigkeit des Bundesamtes ist auf die Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung beschränkt. Danach geht die Zuständigkeit für den Entscheid über die Bestandsregulierung auf den Beschwerdegeg- ner als kantonale Instanz über, sofern er die Zustimmungsverfügung nicht vor Bundesverwaltungsgericht anficht (vgl. E. 4.2.3). Die Vorinstanz hält in der Vernehmlassung schlüssig fest, dass der Kanton auch selbst eine ma- terielle Beurteilung nach Art. 7a Abs. 1 und Abs. 2 JSG vornehmen muss, wenn er mit Verfügung «die Wölfe von Rudeln nach Art. 7a Abs. 1 Bst. b JSG regulieren» möchte (vgl. Wortlaut des Art. 4b Abs. 1 JSV; E. 4.1.5). Für das Bundesverwaltungsgericht legt der Umkehrschluss zur nicht in Kraft getretenen Vorgängerbestimmung des Art. 7a JSG nahe, dass der Gesetzgeber Eingriffe nur dann zulassen wollte, wenn Bund und Kanton in materieller Hinsicht übereinstimmend zum Ergebnis gelangen, dass Regu- lierungen im Sinne von Art. 7a JSG rechtskonform möglich sind; andern- falls hätte er die blosse Anhörung einer der Behörden vorgesehen (vgl. E. 4.1.3 zweiter Absatz). 5.4 Es ist das Recht des Kantons, über die Inkraftsetzung der Bestandsre- gulierung durch die Genehmigung von Abschüssen zu entscheiden (vgl. E. 5.3). Folglich ist auch der Kanton zuständig, bereits wirksame Bestands- regulierungen wieder aufzuheben, und nicht die Vorinstanz. Sie kann nach Inkraftsetzung der Bestandsregulierung ihre Genehmigung auch nicht wi- derrufen, ohne in die Zuständigkeit der Kantone einzugreifen. Es ist daher von einer beschränkten Geltungsdauer der Zustimmungsverfügung sowie von der Rechtsunwirksamkeit des Genehmigungsaktes nach Erlass der
A-6831/2023 Seite 17 genehmigten Verfügungen auszugehen, welche die Zustimmung absor- biert haben (in diesem Sinne auch BGE 143 II 1 E. 5.3 zum damals unzu- lässigen Widerruf der Zustimmung, nachdem die dadurch genehmigte Nie- derlassungsbewilligung bereits erteilt war). Die Aufhebung einer in Kraft gesetzten Bestandsregulierung fällt daher in den Zuständigkeitsbereich der kantonalen Instanzen. 5.5 Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass eine Bestandsregulierung im Sinne des Gesetzes nur durch eine kantonale Verfügung angeordnet oder widerrufen werden kann. Dies gilt auch für Auflagen, die in die Zukunft wir- ken sollen. Die Zustimmungsverfügung entfaltet keine dauerhafte Wirkung, sondern endet mit Erlass der kantonalen Verfügungen. Das Aufgehen der Zustimmung in der kantonalen Verfügung schliesst jede Anfechtbarkeit oder Widerrufssituation für die Zustimmungsverfügung aus. 5.6 Der Beschwerdegegner hat die Zustimmungsverfügung nicht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten, sondern die Regulierungsverfü- gungen erlassen. Ab diesem Zeitpunkt handelt es sich um ein als Be- standsregulierung wirksames Verwaltungsrechtsverhältnis im Sinne von Art. 7a JSG, für dessen Überprüfung kantonale Instanzen zuständig sind (E. 5.2 f.). Aus der Rechtsnatur des mehrstufigen Verwaltungsaktes folgt, dass sich die über die Verbandsbeschwerde vermittelten Kontrollrechte der Be- schwerdeführerinnen nur auf die kantonalen Abschussverfügungen bezie- hen können. Die Zustimmung hat aufgrund der Zuständigkeitsordnung des Art. 7a JSG begrenzt Geltung und kann ungeachtet ihrer materiellrechtli- chen Richtigkeit nach dem Erlass der kantonalen Abschussverfügungen nicht mehr geändert werden (E. 4.4.2 und E. 5.4). Dies dient der Vermei- dung von Doppelspurigkeiten. Der Gesetzgeber hat sich zur parallelen An- fechtbarkeit nicht geäussert. Es besteht keine gesetzliche Koordinations- pflicht zwischen den kantonalen Verwaltungsbeschwerdeinstanzen und dem Bundesverwaltungsgericht. Würde man bei dieser Rechtslage von ei- ner überlappenden Geltung der bundesbehördlichen Zustimmungsverfü- gung und der kantonalen Regulierungsverfügungen ausgehen, wäre bei strittigen Bestandsregulierungen das einheitliche Rechtsmittelverfahren nicht mehr gewährleistet. Das Bundesverwaltungsgericht könnte praktisch jeden kantonalen Entscheid über eine Regulierung überstimmen und es wäre fraglich, ob die zuständigen Gerichte noch verfahrensabschliessend entscheiden könnten. Dies ginge zulasten der Rechtssicherheit und der Praktikabilität im Verwaltungsverfahren, in dem die Behörden saisonal über
A-6831/2023 Seite 18 Bestandsregulierungen entscheiden können müssen. Aus diesen Gründen ist davon auszugehen, dass die Zustimmungsverfügung in den kantonalen Verfügungen aufgeht und der Rechtsweg nicht mehrfach zu öffnen ist. 5.7 Demgegenüber berufen sich die Beschwerdeführerinnen darauf, dass sie kein spezifisches Rechtsschutzbedürfnis nachzuweisen hätten. Es ent- spreche gerade dem Sinn der ideellen Verbandsbeschwerde, positive Ge- nehmigungsakte wie die Zustimmungsverfügung mit entsprechenden Aus- wirkungen auf die Umwelt anzufechten. 5.7.1 Vom Aufgehen des Genehmigungsaktes in der genehmigten Verfü- gung und damit von einem fehlenden separaten Anfechtungsobjekt ist dann auszugehen, wenn kein spezifisches Rechtsschutzbedürfnis besteht bzw. wenn Doppelspurigkeiten vermieden werden müssen (vgl. E. 4.2.3). Letzteres ist der Fall, wenn für Rechtsschutzbedürftige eine weitere Über- prüfungsmöglichkeit besteht (vgl. E. 4.4.3). 5.7.2 Wie die Beschwerdeführerinnen vorbringen, haben sie kein schutz- würdiges Interesse im Sinne einer materiellen Beschwer nachzuweisen, weil dieses Erfordernis durch die spezialgesetzliche Ermächtigung des Art. 12 NHG ersetzt wird (vgl. E. 2 hiervor; BGE 141 II 233 E. 4.2.2 f.). Die Argumentation der Vorinstanz, nur der Kanton sei direkter Verfügungsad- ressat und es fehle an einer Wirkung ihres Genehmigungsaktes auf Dritte, ist nicht überzeugend, da die direkte Betroffenheit der Beschwerdeführe- rinnen keine Voraussetzung für ihre Beschwerdeberechtigung ist. Die Beschwerdeführerinnen übersehen aber, dass es hier nicht auf die ge- setzlich eingeräumte Beschwerdebefugnis ankommt, die ihr spezifisches Rechtsschutzbedürfnis zu ersetzen vermag, weil sie für Bestandsregulie- rungen bereits über eine Überprüfungsmöglichkeit bei den kantonalen Ver- waltungsbeschwerdeinstanzen verfügen. Aufgrund der parallelen Anfecht- barkeit ist auf die Vermeidung von Doppelspurigkeiten zu achten. Unter diesem Gesichtspunkt ist vom Aufgehen des Genehmigungsaktes in der genehmigten Verfügung auszugehen (vgl. 4.2.3, E. 5.4 und 5.6). Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner weisen denn auch zutreffend darauf hin, dass die Rechtskonformität der Bestandsregulierung nach Art. 7a JSG von den kantonalen Verwaltungsbeschwerdeinstanzen über- prüft werden kann, weshalb die Beschwerdeführerinnen keinen Rechts- nachteil erleiden, wenn sie auf den Rechtsweg auf kantonaler Ebene ver- wiesen werden. Die kantonalen Verwaltungsgerichte haben schon bisher
A-6831/2023 Seite 19 trotz Vorliegens positiver bundesbehördlicher Genehmigungsakte über- prüft, ob die Regulierungstatbestände des JSG tatsächlich erfüllt sind, und sind auch zu anderen Beurteilungen gelangt als zuvor das Bundesamt (vgl. etwa Urteile VGer/GR U 16 2 vom 6. Juni 2016 und VGer/SG B 2016/2 vom 20. Januar 2017 [Regulierungen des Calanda-Wolfsrudels]). 5.8 Zusammengefasst liegt keine Situation vor, in der das Bundesverwal- tungsgericht einen positiven Genehmigungsakt der Vorinstanz aufheben könnte. Demnach ist auf die Rechtsbegehren der Beschwerdeführerinnen nicht einzutreten. 6. An diesem Ergebnis vermögen die übrigen Vorbringen der Beschwerde- führerinnen nichts zu ändern. 6.1 Soweit sie in ihrer Beschwerdeschrift bemängeln, die Vorinstanz habe den Sachverhalt nicht vertieft geprüft und die Zustimmungsverfügung nicht nachvollziehbar begründet, schadet dies dem Zustandekommen der Be- standsregulierung nicht. Selbst wenn eine positive Zustimmungsverfügung rechtsfehlerhaft gewesen sein sollte, ist sie bis zum Erlass der Abschuss- verfügungen rechtswirksam (vgl. E. 4.4.2). Aufgrund des Aufgehens in den kantonalen Verfügungen verliert sie ihre Geltung. Wie die Vorinstanz und der Beschwerdegegner vorgebracht haben, können die Beschwerdeführe- rinnen gegen eine Bestandsregulierung im Sinne von Art. 7a JSG bei den kantonalen Verwaltungsbeschwerdeinstanzen Verbandsbeschwerde erhe- ben. 6.2 Im Weiteren rügen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung der Rechtsweggarantie. 6.2.1 Art. 29a BV sieht vor, dass jede Person bei Rechtsstreitigkeiten einen Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde hat. Der Anwen- dungsbereich ist grundsätzlich bei Streitigkeiten im Zusammenhang mit ei- ner individuellen, schutzwürdigen Rechtsposition eröffnet. Das erforderli- che Rechtsschutzinteresse in Form eines Berührtseins in eigenen Rechten und Pflichten wird für beschwerdeberechtigte gesamtschweizerische Or- ganisationen des Natur- und Heimatschutzes durch die spezialgesetzlich eingeräumte Beschwerdelegitimation in Art. 12 NHG ersetzt (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.2.2 f. m.w.H.). Laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht die Rechtsweggarantie allerdings nur im Rahmen der jeweiligen Prozessordnung und verbietet
A-6831/2023 Seite 20 insbesondere nicht, das Eintreten auf ein Rechtsmittel von den üblichen Sachurteilsvoraussetzungen abhängig zu machen (vgl. BGer 1C_663/2012 vom 9. Oktober 2013 E. 6.2 m.H.; kritisch dazu Teile der Lehre, die Sachurteilsvoraussetzungen analog zu Art. 36 BV als rechtferti- gungsbedürftige Einschränkungen betrachten, vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Waldmann/Belser/Epiney, Basler Kommentar zur Bundesverfassung [BSK BV], 2015, Art. 29a N 11 m.w.H.; MERET REHMANN, Besondere Be- troffenheit als Element der Beschwerdebefugnis im Umweltrecht, 2024, Ka- pitel V, N 53 f.). 6.2.2 Die Beschwerdeführerinnen gelten zwar als beschwerdeberechtigte Organisationen im Sinne von Art. 12 NHG (vgl. E. 2.2). Da aber die Sach- urteilsvoraussetzungen den Anwendungsbereich von Art. 29a BV definie- ren und hier kein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegt, wird durch das Nichteintreten auf die Beschwerde die Rechtsweggarantie nicht verletzt. 6.3 An diesem Ergebnis vermag auch der Einbezug der Aarhus-Konven- tion nichts zu ändern. 6.3.1 Art. 9 Abs. 3 AK sieht vor, dass « [...] jede Vertragspartei [sicherstellt], dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie die festgelegten Kriterien ihres jeweiligen innerstaatlichen Rechts erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehörd- lichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaat- lichen Rechts verstossen». 6.3.2 Art. 9 Abs. 3 AK richtet sich an die Vertragsstaaten und es ist auf- grund seiner Unbestimmtheit erheblich zu bezweifeln, dass er unmittelbar anwendbar («self-executing») sein könnte (vgl. BGE 126 I 240 E. 2b m. H.; Urteil des BVGer A-4114/2020 vom 22. Februar 2021 E. 14.3 m.w.H.). Die Bestimmung ist aber im Rahmen einer völkerrechtskonformen Auslegung der innerstaatlichen Prozessordnung zu berücksichtigen (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.2.3; 137 I 305 E. 3.2; BVGE 2016/9 E. 7.5 m.w.H.). In Zusammenschau mit der Präambel bezweckt Art. 9 Abs. 3 AK, dass Um- weltschutzorganisationen durch innerstaatliche Vorschriften Zugang zu wirkungsvollen gerichtlichen Mechanismen erhalten, damit ihre berechtig- ten Interessen geschützt werden und das Recht durchgesetzt wird. Die Bestimmung verlangt, dass ein verwaltungsbehördlicher oder gericht- licher Rechtsschutz gegen mögliche Verletzungen des innerstaatlichen
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Umweltrechts bestehen muss (vgl. Art. 9 Abs. 3 AK). Die Voraussetzungen
und Modalitäten richten sich nach innerstaatlichem Recht, so dass der Ge-
staltungsspielraum ausgesprochen weit ausfällt. Die AK ermöglicht es den
Vertragsstaaten, ihre eigenen Formen des Rechtsschutzes beizubehalten.
Im Ergebnis muss aber in Bezug auf die Einhaltung umweltrechtlicher Vor-
schriften jedenfalls eine Möglichkeit zur Verbandsbeschwerde bestehen
bzw. darf der innerstaatliche Rechtsschutz nicht so ausgestaltet sein, dass
Verbandsbeschwerden praktisch nicht zulässig sind (vgl. EPINEY/
DIEZIG/PIRKER/REITEMEYER, Aarhus-Konvention, Handkommentar [nach-
folgend: Kommentar AK], 2018, Art. 9 N 36-38; DANIELA THURNHERR, Die
Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des
Bundesverwaltungsgerichts – Eine Spurensuche, URP 2017, S. 524,
m.w.H).
Art. 9 Abs. 3 AK sieht den Rückgriff auf landesrechtliche Kriterien aber nur
hinsichtlich jener Voraussetzungen vor, welche die Mitglieder der Öffent-
lichkeit zu erfüllen haben, um als ideelle Vereinigungen zu gelten (BGE 141
II 233 E. 4.3.3). Der eingeräumte Gestaltungsspielraum bezieht sich nicht
auf das konventionsrechtliche Anfechtungsobjekt, nämlich die Handlungen
oder Unterlassungen, die innerstaatliche umweltrechtliche Bestimmungen
verletzen könnten (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.3.5).
6.3.3 Die Beschwerdeführerinnen bringen im Wesentlichen vor, die Zustim-
mung sei allein aufgrund ihres materiellen Gehalts als ein geeignetes An-
fechtungsobjekt zu werten. Das Bundesgericht habe in einem analogen
Fall zum Abschuss von Vögeln (BGE 141 II 233) festgestellt, dass auch
interne Anordnungen zwischen Behörden Aussenwirkungen entfalten
könnten. Die rechtliche Qualifikation einer behördlichen Anordnung, die
den Abschuss von Tieren einer geschützten Art erlaube, könne nicht davon
abhängen, ob sie sich an Private oder an eine nachgeordnete Verwaltungs-
einheit richte, da sich «[...] das konventionsrechtlich definierte Anfech-
tungsobjekt
A-6831/2023 Seite 22 mangels Verfügungsqualität der behördeninternen Abschussanordnungen für nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht bejahte hingegen deren Eig- nung als Anfechtungsobjekte, da sich aus Art. 12 NHG die Verpflichtung ergibt, Vorkehren staatlicher Stellen, die ein Schutzziel im Sinne von Art. 1 NHG beeinträchtigen können, in Verfügungsform zu erlassen, um eine ef- fektive Ausübung des Verbandsbeschwerderechts zu ermöglichen (a.a.O. E. 4.2.3). Damit wurde ein den Anforderungen von Art. 9 Abs. 3 AK genü- gender Rechtsschutz gewährleistet (a.a.O. E. 4.3). Vorab ist festzuhalten, dass dem Urteil eine andere Ausgangslage zu- grunde lag, denn es hatte nicht die hier relevante Frage der parallelen An- fechtbarkeit von bundesbehördlichen Genehmigungen und kantonalen Verfügungen betroffen. Vielmehr ging es darum, im Sinne von Art. 9 Abs. 3 AK überhaupt den Zugang zu einem Verfahren sicherzustellen, in dem die Rechtmässigkeit der intern angeordneten Abschüsse überprüft werden kann. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts wird im vorliegenden Fall der Zugang zu einem Rechtsmittelverfahren dadurch gewährleistet, dass gegen die kantonalen Regulierungsverfügungen Verbandsbe- schwerde erhoben werden kann. Bezüglich der strittigen Aussenwirkung der Zustimmung ist weiter festzu- stellen, dass mit «Aussenwirkung» das eigentliche Verwaltungshandeln, also ein Tun oder Unterlassen im Sinne von Art. 9 Abs. 3 AK mit Auswir- kungen auf die Umwelt gemeint ist. Es ist zunächst mit der Vorinstanz fest- zuhalten, dass die Beschwerdeführerinnen nicht ausführen, warum die Zu- stimmungsverfügung mit den Abschussanordnungen des Berner Jagdin- spektorats vergleichbar sein soll, erlässt doch im vorliegenden Fall der Kanton die Abschussverfügungen, die vollumfänglich anfechtbar sind, und nicht die Vorinstanz. Dabei ist den Beschwerdeführerinnen zwar zuzustim- men, dass der positive Genehmigungsakt eine Voraussetzung für den Er- lass der Abschussverfügungen ist und die Vorinstanz mit einer Genehmi- gungsverweigerung die strittigen Auswirkungen auf die Umwelt hätte ver- hindern können. Es steht aber nach Ansicht des Bundesverwaltungsge- richts nicht im Widerspruch zu den Rechtsschutz-Tatbeständen der Aar- hus-Konvention, wenn bei der innerstaatlichen Ausgestaltung von Ent- scheidprozessen der erste Teil (die bundesbehördliche Genehmigung) noch keine Bestandsregulierung darstellt und als solche auch nicht an- fechtbar ist, solange der zweite Teil der Entscheidung (die genehmigten Abschussverfügungen) einer materiellen Überprüfung nach Art. 7a JSG zu- gänglich ist (vgl. Kommentar AK, Art. 9 N 28, m.H.a. ACCC/C/2004/4 [Un- garn] Rn. 8 Bst. d, Rn. 13 und 20). Die Zustimmung ist lediglich ein Teil des
A-6831/2023 Seite 23 mehrstufigen Verwaltungsaktes, der erst durch die Abschussverfügung er- lassen wird und Auswirkungen auf die Umwelt entfaltet. Die strittigen Be- standsregulierungen können im Sinne von Handlungen, welche die inner- staatlichen umweltrechtlichen Bestimmungen verletzen könnten, bei den kantonalen Verwaltungsbeschwerdeinstanzen angefochten werden (vgl. Art. 9 Abs. 3 AK). 6.3.5 Die Möglichkeit zur Erhebung der Verbandsbeschwerde an kantonale Verwaltungsbeschwerdeinstanzen sowie eines allfälligen Weiterzugs an das Bundesgericht ist daher unter Art. 9 Abs. 3 AK als ausreichend zu be- trachten. 7. Zusammengefasst stellt die Zustimmungsverfügung der Vorinstanz kein taugliches Anfechtungsobjekt für die Erhebung der Verbandsbeschwerde dar. Die Zustimmung ist lediglich ein vorgelagerter Teil im Verwaltungsver- fahren, das erst mit den kantonalen Regulierungsverfügungen als Be- standsregulierung im Sinne des Gesetzes gilt. Im Gegensatz zu den kan- tonalen Verfügungen hat die Zustimmung nicht den Charakter eines Ent- scheids mit länger andauernder Wirkung. Ihre begrenzte Geltungsdauer bzw. die Tatsache, dass sie von den Abschussverfügungen absorbiert wird, schliesst jede Situation aus, in der sie nachträglich geändert werden könnte. Der Grund dafür liegt in der Zuständigkeit des Kantons für die In- kraftsetzung der Bestandsregulierungen und in der Vermeidung von Dop- pelspurigkeiten. Die Beschwerdeführerinnen können die Bundesrechts- konformität der Bestandsregulierung im Sinne von Art. 7a JSG von den kantonalen Verwaltungsbeschwerdeinstanzen überprüfen lassen. Insoweit liegt keine Verletzung der Rechtsweggarantie vor. 8. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass kein geeignetes Anfech- tungsobjekt vorliegt und damit die objektiven Voraussetzungen zur Erhe- bung der Verbandsbeschwerde vor Bundesverwaltungsgericht nicht erfüllt sind. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten. 9. 9.1 Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres Unter- liegens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom
A-6831/2023 Seite 24 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Keine Verfahrenskosten müs- sen Vorinstanzen bzw. Bundesbehörden und andere Behörden, die als Parteien auftreten, tragen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Bei der Kostenfest- legung ist im Weiteren dem öffentlichen Interesse an der Beschwerdefüh- rung zur Durchsetzung des Umweltrechts im Sinne von Art. 9 Abs. 4 und Abs. 5 AK angemessen Rechnung zu tragen (vgl. BGer 2C_206/2019 vom 25. März 2021 E. 20). Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführerinnen als in der Hauptsache unterliegend, während sie in der Zwischenverfügung ob- siegten. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 3’000.– festgesetzt (vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 VGKE) und sind als angemessen zu betrachten. Sie sind im Umfang von Fr. 2'500.– den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen. Der Be- trag ist dem geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 500.– ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu- rückzuerstatten. 9.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE). Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Re- gel, andere Behörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). In Berücksichtigung des teilweisen Obsiegens bei der Zwischenverfügung rechtfertigt es sich, den Beschwerdeführerinnen eine reduzierte Parteient- schädigung zuzusprechen. Da keine Kostennote vorliegt, ist sie aufgrund der Akten festzusetzen. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet eine re- duzierte Parteientschädigung von Fr. 1’000.– als angemessen. Sie ist dem Beschwerdegegner zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 3 VwVG). Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE; Urteil des BVGer A-5142/2021 vom 18. Januar 2023 E. 5.2 m.H.).
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A-6831/2023 Seite 25 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 2. Die Verfahrenskosten werden den Beschwerdeführerinnen im Umfang von Fr. 2’500.– auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 500.– wird den Beschwerdeführerinnen nach Ein- tritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Der Beschwerdegegner hat den Beschwerdeführerinnen eine Parteient- schädigung von Fr. 1’000.– nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu entrichten. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerinnen, den Beschwerdegegner und die Vorinstanz.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Maurizio Greppi Anna Wildt
A-6831/2023 Seite 26 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).