B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-579/2023
Urteil vom 6. November 2024 Besetzung
Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz), Richter Alexander Misic, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Roland Hochreutener.
Parteien
zb Zentralbahn AG, vertreten durch lic. iur. Remo Baumann, Rechtsanwalt, Beschwerdeführerin,
Gegen
A._______ AG, Beschwerdegegnerin 1
B._______ AG, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Attilio R. Gadola, Beschwerdegegnerin 2,
Bundesamt für Verkehr BAV, 3003 Bern, Vorinstanz.
Gegenstand
Kostenübernahme Linie 470 der Zentralbahn Horw.
A-579/2023 Seite 2 Sachverhalt: A. Die zb Zentralbahn AG bezweckt laut Handelsregister insbesondere das Anbieten von Dienstleistungen im Bereich des öffentlichen regionalen Per- sonen- und Güterverkehrs vorwiegend im Raum Luzern, Nidwalden, Ob- walden und Berner Oberland; sie kann zu diesem Zweck Eisenbahnlinien bauen, erwerben, betreiben, mitbetreiben oder den Betrieb ihres Netzes oder eines Teils desselben einer anderen Bahnunternehmung übertragen. Ab dem Jahr 2019 führten die A._______ AG und die B._______ AG auf der Linie (...), unmittelbar angrenzend an die Gleisanlagen, diverse Bauar- beiten durch. Laut Angaben der zb Zentralbahn AG kam es als Folge dieser Bauarbeiten an mehreren Stellen zu Verschiebungen und Setzungen der Gleisanlagen. Sie sah sich deshalb veranlasst, den betroffenen Bahnstre- ckenabschnitt verstärkt zu kontrollieren, mehrere Gleisregulierungsarbei- ten durchzuführen und aus Sicherheitsgründen zeitweise Langsamfahr- stellen anzuordnen. Im Zuge von Umbauarbeiten am Bahnhof (...) veranlasste die zb Zentral- bahn AG im Frühjahr 2019 die Erneuerung an den Gleisanlagen und Mas- ten; der Arbeitsperimeter dieses Projektes überschneidet den Überwa- chungsperimeter der privaten Bauvorhaben geringfügig. B. B.a Mit als «Verfügungen» bezeichneten Entscheiden vom 19. Januar 2021 verpflichtete die zb Zentralbahn AG die A._______ AG und die B._______ AG – unter Hinweis auf Art. 19 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) – als Ersatz für die Kosten bezüglich Sicherheitsvorkehren für die Periode ab Baubeginn bis zum 30. Juni 2020 Beträge in der Höhe von Fr. 82'875.85 respektive Fr. 70'082.92, jeweils zu- züglich MWSt von 7.7 %, zahlbar innert 20 Tagen ab Rechtskraft der Ent- scheide, zu überweisen. B.b Nachdem die A._______ AG und die B._______ AG die genannten Entscheide entsprechend dem Hinweis in der beigefügten Rechtsmittelbe- lehrung beim Bundesamt für Verkehr (BAV) angefochten hatten, hielt die zb Zentralbahn AG im Rahmen ihrer Stellungnahmen vom 25. Februar 2021 und vom 18. März 2021 an ihrer bisherigen Argumentation und an ihrer Verfügungskompetenz fest. Falls keine Verfügungskompetenz beste- hen sollte, sei ihre «Verfügung» als Gesuch im Sinne von Art. 21 EBG zu behandeln.
A-579/2023 Seite 3 B.c Mit Verfügungen vom 23. März 2021 stellte das BAV die Nichtigkeit der «Verfügungen» der zb Zentralbahn AG fest. Gleichzeitig gab es den Par- teien – in Anwendung des Verfahrens nach Art. 21 EBG – Gelegenheit, bezüglich einer allfälligen Einigung bis zum 30. April 2021 Stellung zu neh- men. B.d Mit Verfügung vom 14. Juli 2021 vereinigte das BAV die beiden Gesu- che (BAV-012-2/21/1/1 und BAV-012-2/21/1/2) und forderte die zb Zentral- bahn AG auf, ihm sämtliche Beweismittel hinsichtlich der geltend gemach- ten Kosten, der Ohnehin-Kosten und allfälliger Kostenvorteile zuzustellen. Überdies erhielt die zb Zentralbahn AG Gelegenheit, zu den von ihm auf- geworfenen Fragen, namentlich auch zu den Fragen der Mitberücksichti- gung der Erneuerung der Gleisanlagen und Masten als mögliche (Teil-) Ur- sache der gemessenen Bodenverschiebungen sowie der Ohnehin-Kosten für den Unterhalt, innert 30 Tagen Stellung zu beziehen. B.e Mit Eingabe vom 13. September 2021 reichte die zb Zentralbahn AG beim BAV weitere Beweismittel ein und nahm – unter Verweis auf eine Stel- lungnahme der Schubiger Bauingenieure AG vom 8. September 2021 – zu den ihr unterbreiteten Fragen Stellung. B.f Nach erfolglosen Einigungsversuchen teilte das BAV den Parteien am 26. September 2022 mit, ihre erneute Prüfung der Angelegenheit habe er- geben, dass die Beurteilung der Angelegenheit nicht in seiner Zuständig- keit liege, da es sich um eine rein zivilrechtliche Angelegenheit handle. Das BAV gab den Parteien Gelegenheit, zum in Aussicht gestellten Nichteintre- tensentscheid bis zum 31. Oktober 2022 Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 24. Oktober 2022 erklärte sich die B._______ AG mit dem in Aussicht gestellten Nichteintretensentscheid einverstanden. Am 28. Oktober 2022 teilte die zb Zentralbahn AG dem BAV mit, dass sie an dessen Zuständig- keit zur Regelung der Entschädigungsansprüche festhalte. Die A._______ AG liess sich nicht vernehmen. B.g Mit Verfügung vom 21. Dezember 2022 trat das BAV auf die beiden Entschädigungsbegehren nicht ein. Zur Begründung führte es im Wesent- lichen an, die Anwendung von Art. 21 EBG sei auf Massnahmen be- schränkt, die ausserhalb des Eigentums der Eisenbahnunternehmen vor- zunehmen seien. Sicherheitsvorkehren auf dem bahneignen Grundstück seien von dieser Bestimmung nicht erfasst. Art. 21 Abs. 1 und 2 EBG re- gelten ausschliesslich die im Interesse der Sicherheit notwendigen Mass- nahmen ausserhalb des bahneigenen Gebietes sowie die damit
A-579/2023 Seite 4 verbundenen Entschädigungsansprüche der betroffenen Dritten, was hier nicht zutreffe. Eine auf Art. 21 in Verbindung mit Art. 40 Abs. 2 EBG ge- stützte Zuständigkeit sei folglich nicht gegeben. Auch eine auf Art. 19 Abs. 2 EBG (i.V.m. Art. 40 Abs. 2 EBG) gestützte Zuständigkeit falle ausser Be- tracht, da der Gesetzgeber mit dieser Bestimmung keine generelle Kosten- regelung habe schaffen wollen. Ebenso wenig könne die Bestimmung als allgemeine Grundlage für Schadenersatzansprüche der Bahn gegenüber Dritten verstanden werden. Die Schadenersatzbegehren seien vielmehr gestützt auf die nachbarrechtlichen Normen auf dem Zivilrechtsweg gel- tend zu machen. C. Gegen diese Verfügung des BAV (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt die zb Zentralbahn AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 31. Januar 2023 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde mit den An- trägen, die Verfügung vom 21. Dezember 2022 sei aufzuheben und es sei auf die Sache einzutreten. Eventuell sei die Verfügung der Vorinstanz vom 21. Dezember 2022 aufzuheben und die A._______ AG (Beschwerdegeg- nerin 1) zu verpflichten, ihr Fr. 82'875.85 zzgl. MWSt (betreffend die Peri- ode ab Baubeginn bis zum 30. Juni 2020) zu bezahlen, und die B._______ AG (Beschwerdegegnerin 2) sei zu verpflichten, ihr Fr. 70’082.92 (betref- fend die Periode ab Baubeginn bis zum 30. Juni 2020) zu bezahlen. D. Die Beschwerdegegnerin 2 beantragt in ihrer Stellungnahme vom 21. März 2023 in verfahrensrechtlicher Hinsicht, es sei ihr – für den Fall des materi- ellen Eintretens auf die geforderte Entschädigung – die Möglichkeit zu ge- ben, sich innert angemessener Nachfrist zum Stand des Beweisverfahrens und zur behaupteten Forderung eingehend zu äussern. Über die Frage der Zuständigkeit habe das Bundesverwaltungsgericht in einem Zwischenent- scheid zu befinden. Die eingeklagte Forderung von Fr. 70'082.92 werde vorsorglich bestritten. E. Die Beschwerdegegnerin 1 hat auf eine Stellungnahme verzichtet. F. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 25. April 2023 die Abweisung der Beschwerde.
A-579/2023 Seite 5 G. In ihren Schlussbemerkungen vom 26. Mai 2023 hält die Beschwerdefüh- rerin an ihren Anträgen fest. H. Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nach- folgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG; SR 173.32) erlassen wurde. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Damit ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 31 VGG). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG). 1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver- fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung und durch diese beschwert. Sie ist somit zur Be- schwerde legitimiert. 1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher – vorbehältlich der nachstehenden Ausführungen in E. 2 – einzutre- ten (Art. 50 und Art. 52 VwVG). 1.4 Soweit die Beschwerdegegnerin 2 den Erlass eines Zwischenent- scheids über die Zuständigkeit der Vorinstanz beantragt, kann ihr nicht ge- folgt werden. Denn die Zuständigkeit der Vorinstanz zur Beurteilung der geltend gemachten Ersatzansprüche bildet den eigentlichen materiellen
A-579/2023 Seite 6 Streitpunkt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens, so dass hierüber in der Hauptsache zu entscheiden ist (vgl. dazu nachfolgende E. 6). 2. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren ist die Nichteintretensverfü- gung der Vorinstanz vom 21. Dezember 2022. Die Beschwerdeführerin kann durch das Bundesverwaltungsgericht nur Rechtsverhältnisse überprüfen respektive beurteilen lassen, zu denen die zuständige Behörde vorgängig und verbindlich – in Form einer Verfügung – Stellung genommen hat. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann deshalb nur sein, was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte sein sollen. Fragen, über welche die verfügende Behörde nicht entschieden hat, dürfen somit grundsätzlich im Beschwerdeverfahren nicht beurteilt werden. Wird ein Nichteintretens- entscheid angefochten, prüft das Bundesverwaltungsgericht nur die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz auf die bei ihr erhobene Einsprache bezie- hungsweise Beschwerde oder ein Wiedererwägungsgesuch zu Recht nicht eingetreten ist (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.7 f.; BGE 125 V 413 E. 2a; Urteil des BVGer C-2161/2017 und C-1747/2019 vom 6. Juni 2019 E. 1.3.2.1). Weil der Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren in der Regel nur enger, nicht aber weiter sein kann als der Anfechtungsgegenstand (vgl. BGE 133 II 35 E. 2 und 125 V 413 E. 2a), hat das Bundesverwaltungsgericht lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf das Entschädigungsbegehren der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist. Eine materiell-rechtliche Be- urteilung der Schadenersatzansprüche scheidet demnach von vornherein aus. 3. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest- stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus- übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich allerdings eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf eigene beson- dere Fachkompetenz oder die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fach- behörden entschieden hat. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist in- des, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder
A-579/2023 Seite 7 unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und davon ausgegan- gen werden kann, die Vorinstanz habe die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen (vgl. BGE 142 II 451 E. 4.5.1; MO- SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 2.149 ff.; je mit weiteren Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 4. 4.1 Das Eisenbahngesetz regelt den Bau und Betrieb von Eisenbahnen (Art. 1 Abs. 1 EBG). Die Eisenbahn umfasst dabei die Infrastruktur und den darauf gestützten Verkehr (Art. 1 Abs. 2 EBG). Für den Bau und Betrieb von Eisenbahnen kann das Enteignungsrecht nach dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711) geltend gemacht werden (Art. 3 Abs. 1 EBG). Wer eine Eisenbahninfrastruktur bauen und betreiben will, benötigt eine Infrastrukturkonzession (Art. 5 Abs. 1 EBG). Das konzessionierte Eisenbahnunternehmen ist berechtigt und verpflich- tet, die Eisenbahninfrastruktur nach den Vorschriften der Eisenbahnge- setzgebung und der Konzession zu bauen und zu betreiben (Art. 5 Abs. 2 EBG). Für den Betrieb der Infrastruktur ist zusätzlich eine Sicherheitsge- nehmigung erforderlich (Art. 5 Abs. 4 Satz 1 EBG). Das BAV erteilt die Si- cherheitsgenehmigung, wenn die Infrastrukturbetreiberin über ein Sicher- heitsmanagementsystem verfügt (Art. 8a Abs. 1 EBG). 4.2 Die Eisenbahnanlagen und Fahrzeuge sind nach den Anforderungen des Verkehrs, des Umweltschutzes und gemäss dem Stand der Technik zu erstellen, zu betreiben, zu unterhalten und zu erneuern (Art. 17 Abs. 1 EBG). Die Eisenbahnunternehmen sind im Rahmen der Vorschriften für den sicheren Betrieb der Eisenbahnanlagen und Fahrzeuge verantwortlich. Sie haben die für einen sicheren Betrieb erforderlichen Vorschriften aufzu- stellen und dem BAV vorzulegen (Art. 17 Abs. 4 EBG). Gemäss Art. 17c Abs. 1 EBG beurteilt das BAV die sicherheitsrelevanten Aspekte des Baus und Betriebs der Eisenbahnanlagen und Fahrzeuge risikoorientiert mit Stichproben. Die Erstellung und Änderung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem Eisenbahnbetrieb dienen (Nebenanla- gen), unterstehen gemäss Art. 18m Abs. 1 EBG dem kantonalen Recht. Sie dürfen nur mit Zustimmung des Eisenbahnunternehmens bewilligt wer- den, wenn die Nebenanlage Bahngrundstücke beansprucht oder an solche angrenzt (Bst. a) oder die Betriebssicherheit beeinträchtigen könnte
A-579/2023 Seite 8 (Bst. b). Wer eine Eisenbahnanlage oder ein Fahrzeug betreiben will, muss die Sicherheit nachweisen (Art. 18v EBG). Das BAV erteilt die Betriebsbe- willigung, wenn die Gesuchstellerin den Sicherheitsnachweis erbracht hat und die Eisenbahnanlage den massgebenden Vorschriften entspricht (Art. 18w Abs. 3 EBG). 4.3 Das Eisenbahnunternehmen trifft die Vorkehren, die gemäss den Vor- schriften des Bundesrates und den mit den genehmigten Plänen verbun- denen Auflagen zur Sicherheit des Baues und Betriebes der Eisenbahn sowie zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen notwendig sind. Werden durch Bauarbeiten öffentliche Einrichtungen wie Strassen und Wege, Leitungen und ähnliche Anlagen betroffen, so sorgt das Eisen- bahnunternehmen für deren Fortbenützung, soweit das öffentliche Inte- resse es erfordert (Art. 19 Abs. 1 EBG). Das Eisenbahnunternehmen trägt die Kosten dieser Vorkehren. Kosten für Vorkehren, welche wegen Bauvor- haben oder anderer Bedürfnisse Dritter nötig werden, gehen zu dessen Lasten (Art. 19 Abs. 2 EBG). Art. 19 EBG verpflichtet die Bahnunterneh- mung, bei eigenen Bauvorhaben die zur Sicherheit und zum Schutz von Personen und Sachen nötigen Sicherheitsvorkehren zu treffen und deren Kosten zu tragen (vgl. dazu Botschaft des Bundesrates an die Bundesver- sammlung zum Entwurf eines Eisenbahngesetzes vom 8. Februar 1956 [nachfolgend: Botschaft], BBl 1956 I 213 S. 242). Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EBG übernimmt lediglich die Bestimmung von Art. 7 Abs. 2 EntG, während in Art. 19 Abs. 2 EBG die in Art. 7 EntG vorausgesetzte Kostenpflicht des Enteigners ausdrücklich festgestellt wird. Insofern besteht zwischen den eisenbahnrechtlichen und den enteignungsrechtlichen Bestimmungen keine Diskrepanz. Dass gemäss Art. 40 EBG Streitigkeiten über die Kos- tentragung für Vorkehren im Sinne von Art. 19 Abs. 2 EBG vom Bundesamt zu beurteilen sind, bedeutet nach der Rechtsprechung nicht, dass über sol- che Streitigkeiten notwendigerweise in einem speziellen Verfahren zu be- finden sei und nicht im Plangenehmigungsverfahren entschieden werden dürfe (BGE 131 II 420 E. 4.2.1 m.w.H.). Wird die Sicherheit der Eisenbahn durch Arbeiten, Anlagen, Bäume oder Unternehmen Dritter beeinträchtigt, so ist auf Begehren des Eisenbahnun- ternehmens Abhilfe zu schaffen. Ist eine Verständigung darüber unter den Beteiligten nicht möglich, so bestimmt auf Antrag des Eisenbahnunterneh- mens nach Anhörung der Beteiligten das BAV die zu treffenden Massnah- men. Inzwischen sind alle die Sicherheit der Eisenbahn beeinträchtigenden Einwirkungen zu unterlassen. In besonders dringlichen Fällen kann das Ei- senbahnunternehmen die zur Abwendung der Gefahr notwendigen
A-579/2023 Seite 9 Massnahmen selbst treffen (Art. 21 Abs. 1 EBG). Bestanden die Anlagen und Unternehmen Dritter schon vor Inkrafttreten dieses Gesetzes oder vor Erstellung der Eisenbahnanlagen, so richtet sich der Entschädigungsan- spruch des Betroffenen gegen das Eisenbahnunternehmen nach der Bun- desgesetzgebung über die Enteignung. Für nach diesem Zeitpunkt er- stellte Anlagen oder eröffnete Unternehmen Dritter hat der Inhaber der An- lage oder des Unternehmens die Kosten der Massnahmen nach Absatz 1 zu tragen; ferner steht ihm kein Anspruch auf Entschädigung zu. Die Kos- ten für Massnahmen nach Absatz 1 gegen Beeinträchtigungen durch Bäume trägt das Eisenbahnunternehmen, sofern es nicht nachweist, dass sich der verantwortliche Dritte schuldhaft verhalten hat (Art. 21 Abs. 2 EBG). Art. 21 Abs. 1 EBG bezweckt, der schädlichen oder gefährlichen Einwirkung auf die Bahn und ihren Betrieb vorbeugen zu können. Art. 21 Abs. 2 regelt sodann die Rechte der Betroffenen auf Ersatz von Kosten und auf Entschädigung für die im Interesse der Sicherheit des öffentlichen Ver- kehrs zu duldenden Beschränkungen (Botschaft, S. 242 f.). Die Kostenfolgen der Beseitigung eines gefährlichen respektive polizeiwid- rigen Zustandes, der durch das Aufeinandertreffen von Bahnanlagen und Anlagen Dritter verursacht wird, bestimmt sich somit nach der zeitlichen Priorität, das heisst nach der Frage, welche Anlage – jene der Bahn oder jene des Dritten – zuerst vorhanden war. Die Massgeblichkeit des Vorbe- stehens der einen oder anderen Anlage ist wie dargelegt in Art. 21 Abs. 2 EBG klar festgehalten. Sie ergibt sich aber auch aus dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 2 EBG, wo von Bau-«Vorhaben» Dritter gesprochen wird sowie von anderen Bedürfnissen Dritter, für welche Vorkehren «nötig wer- den». Mit anderen Worten trägt die Eisenbahnunternehmung die Kosten für eisenbahnbedingte Ersatzvorkehren. Werden solche Sicherheitsmass- nahmen durch Bau-«Vorhaben» Dritter nötig, so gehen die hiermit verbun- denen Kosten zu deren Lasten. Für die Auferlegung der Kosten von Sicher- heitsmassnahmen ist demnach in erster Linie massgebend, welche der beiden sich gefährdenden Anlagen zuerst existierte und welche durch ihr Hinzukommen eine Gefahrensituation herbeigeführt hat (BGE 126 II 54 E. 4; Urteile des BVGer A-4632/2012 vom 11. Juni 2013 E. 5.1; A-1829/2006 vom 26. August 2008 E. 5). Dieses Ergebnis stimmt im Übri- gen mit der Kostenregel überein, die für Kreuzungsbauwerke zwischen Ei- senbahnen und Strassen oder anderen Anlagen gilt (Art. 25 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 2 EBG; vgl. ENRICO RIVA, Kostentragung für den Unterhalt und die Erneuerung von Kreuzbauwerken Schiene – Strasse, in: Schweizeri- sches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 1993, S. 337). Damit wird ebenfalls zum Ausdruck gebracht, dass die Kosten für Massnahmen,
A-579/2023 Seite 10 die erst hinterher im Interesse Dritter getroffen werden müssen, zu deren Lasten gehen sollen (Urteil des BGer 1C_27/2009 vom 17. September 2009 E. 3.2). 4.4 Die Verordnung über Bau und Betrieb der Eisenbahnen (Eisenbahnver- ordnung, EBV; SR 742.141.1) bezweckt insbesondere die Sicherheit der Eisenbahnen (Art. 1 Abs. 2 EBV). Die Bauten, Anlagen, Fahrzeuge und ihre Teile müssen so geplant und gebaut werden, dass sie sicher betrieben und sachgerecht instandgehalten werden können (Art. 2 Abs. 1 EBV). Die Prü- fung der sicherheitsrelevanten Aspekte nach Art. 17c EBG obliegt dem BAV (Art. 2a Abs. 1 EBV; vgl. dazu auch Art. 5, Art. 5a, Art. 5b, Art. 5e, Art. 5l und Art. 5m EBV). Dazu gehört im Rahmen der Erteilung einer Betriebsbe- willigung auch die Prüfung des Sicherheitsnachweises (Art. 8 Abs. 3 i.V.m. Art. 8a und Art. 15j Abs. 1 Bst. a EBV). Das BAV überwacht die Einhaltung der Sicherheitsanforderungen risikoorientiert (Art. 9 Abs. 1 EBV). In Über- einstimmung mit der gesetzlichen Regelung von Art. 19 Abs. 1 EBG sieht Art. 10 Abs. 1 EBV sodann vor, dass Eisenbahnunternehmen für die vor- schriftsgemässe Planung, den vorschriftsgemässen Bau, den sicheren Be- trieb und die Instandhaltung der Bauten, Anlagen und Fahrzeuge verant- wortlich sind. Wer von Sicherheitsrisiken Kenntnis erhält, muss die erfor- derlichen Massnahmen ergreifen. Hierzu gehört auch der erforderliche In- formationsaustausch mit anderen Verantwortlichen sowie Betroffenen (Art. 10a EBV). Das BAV überprüft gemäss Art. 15p Abs. 1 EBV, ob der Gesuchsteller alle für den Sicherheitsnachweis der Infrastruktur erforderli- chen Dokumente eingereicht hat. Es prüft insbesondere, ob die Einhaltung der grundlegenden Anforderungen einschliesslich aller TSI (technischen Spezifikationen Interoperabilität) und ergänzenden nationalen Vorschriften bezüglich des Bewilligungsobjekts und seiner Schnittstellen nachgewiesen ist (Bst. a) und ob hierdurch die Vorschriftskonformität und Sicherheit des Gesamtsystems vollständig nachgewiesen ist (Bst. b). 4.5 Die aus den Bestimmungen des 4. Kapitels des EBG erwachsenden Streitigkeiten über Kosten und deren Verteilung sowie über Vergütungen (Art. 19 Abs. 2, Art. 21 Abs. 2 und Art. 25–35) beurteilt die Vorinstanz im (früher als Anstandsverfahren bezeichneten) Verfahren nach Art. 40 Abs. 2 EBG (vgl. zum Ganzen Urteil des BGer 2A.80/1999 vom 5. Januar 2000 E. 5c; BVGE 2013/53 E. 5.1 und E. 6, 2011/12 E. 7.1 f.). Das BAV entschei- det gemäss Art. 40 Abs. 1 Bst. b EBG nach Anhören der Beteiligten insbe- sondere über Streitigkeiten betreffend die zur Sicherheit des Baues und Betriebes der Eisenbahn sowie zum Schutz von Personen und Sachen zu treffenden Massnahmen (Art. 19 Abs. 1, Art. 21 Abs. 1, Art. 24, Art. 30, Art.
A-579/2023 Seite 11 31 Abs. 1 und Art. 32a EBG). Darüber hinaus entscheidet es gemäss Art. 40 Abs. 2 EBG auch über die aus den Bestimmungen dieses Kapitels erwachsenden Streitigkeiten über Kosten und deren Verteilung sowie über Vergütungen (Art. 19 Abs. 2, Art. 21 Abs. 2 und Art. 25–35). Unter das Ver- fahren nach Art. 40 EBG fallen Streitigkeiten verschiedener materieller Be- reiche. Es betrifft dies insbesondere Streitigkeiten betreffend die Bedürf- nisse des Bahnbaus und –betriebs, Massnahmen betreffend die Sicherheit, Streitigkeiten betreffend Kosten und deren Verteilung, die im Zusammen- hang mit Kreuzungsbauwerken stehen, aber auch die Errichtung von Ne- benbetrieben und der Öffnungs- und Schliesszeiten. Allen Verfahren ist da- bei gemeinsam, dass zumindest eine Partei ein Eisenbahnunternehmen ist (UELI STÜCKELBERGER/CHRISTOPH HALDIMANN, Schienenverkehrsrecht, in: Müller [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Verkehrsrecht, Band IV, 2008, Rz. 43 f.). 4.6 Das Bundesgericht und das Bundesverwaltungsgericht haben sich in diversen Verfahren bereits zu Beschwerden im Zusammenhang mit dem Verfahren nach Art. 40 EBG auseinandergesetzt. Das Verfahren nach Art. 40 EBG findet regelmässig Anwendung auf sog. Kreuzungsbauwerke (vgl. dazu Art. 24 ff. EBG; BGE 131 II 420 E. 4.2.1; 127 II 227 E. 1a; Urteile des BGer 1A.205/2000 1P.427/2000 vom 25. April 2001 [Verkehrsknoten St. Anna – Steinegg AI] E. 1a; 2A.80/1999 vom 5. Januar 2000 [Chämibach] E. 3a). Im Urteil 1C_218/2018 vom 2. Novem- ber 2018 befasste sich das Bundesgericht mit der Rüge von übermässigen Lärmimmissionen durch Quietschgeräusche bei Wohn- und Geschäftshäu- sern in unmittelbarer Nähe zur Gleisanlage. Zur Beurteilung stand ein Ver- fahren nach Art. 40 Abs. 1 Bst. b EBG, in welchem das BAV einen Widerruf einer rechtskräftig erteilten Plangenehmigung zum Umbau des Bahnhofs Davos verweigert hatte. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in diversen Verfahren zu Art. 40 EBG Stellung bezogen. Dem Urteil des BVGer A-4896/2021 vom 11. Juli 2023 lag eine Verfügung des BAV betreffend die Kostenverteilung (zwi- schen den SBB und der Stadt Bern) im Zusammenhang mit der Tieferle- gung eines Siedlungsentwässerungskanals im Kreuzungsbereich zwi- schen Eisenbahn und Siedlungsentwässerungskanal zugrunde. Auch in Bezug auf die Kostenverteilung im Zusammenhang mit der Kreuzung zwi- schen einer Kantonsstrasse und einer Eisenbahnlinie hat das Bundesver- waltungsgericht die Zuständigkeit das BAV bestätigt und zur Abgrenzung der Zuständigkeit der Schätzungskommission im Zusammenhang mit
A-579/2023 Seite 12 Streitigkeiten über Verhältnisse nach Art. 26 Abs. 1 EntG Stellung genom- men (Urteil des BVGer A-3893/2015 vom 3. Oktober 2016 E. 3.3). Dem Urteil A-4632/2012 vom 11. Juni 2013 lag sodann ein Sachverhalt zu- grunde, bei dem die Zuständigkeit des BAV zum Entscheid über die Kos- tenaufteilung (zwischen den Verkehrsbetrieben Glattal VBG und der Erd- gas Zürich Transport AG) unbestritten war. Im hier relevanten Zusammen- hang hat das Bundesverwaltungsgericht insbesondere festgehalten, dass die kostenpflichtige Partei nach dem Verursacherprinzip zu bestimmen sei, d.h. nach der Frage, welche der sich gegenseitig gefährdenden Anlagen zuerst am Platz gewesen sei und welche durch ihr späteres Hinzukommen den bisherigen Zustand geändert habe. Diese Regelung sei in Art. 21 Abs. 2 EBG unmissverständlich verankert, lasse sich jedoch ebenfalls aus Art. 19 Abs. 2 EBG ableiten. Danach trage die Eisenbahnunterneh- mung die Kosten für eisenbahnbedingte Ersatzvorkehren. Werden solche Sicherheitsmassnahmen durch Bau-«Vorhaben» Dritter nötig, so gingen die hiermit verbundenen Kosten zu deren Lasten (Sachverhalt, Bst. E so- wie E. 5.1). Unbestritten war die Zuständigkeit des BAV darüber hinaus in mehreren Angelegenheiten, in denen es um die Aufteilung der entstandenen Kosten im Zusammenhang mit einem Kreuzungsbauwerk ging (vgl. dazu Website des BAV; < https://www.bav.admin.ch > Rechtliches > Verfügungen des Amtes > Entscheide über Kostenteiler (Art. 40 EBG) >, abgerufen am 29.10.2024). So hatte das BAV beispielsweise mit Verfügung vom 25. Ja- nuar 2023 die zwischen der Gemeinde Echallens und der Eisenbahnge- sellschaft Lausanne-Echallens-Bercher SA strittige Fragen der Verteilung der Kosten für die Erneuerung einer automatischen Schrankenanlage an zwei Bahnübergängen zu entscheiden. Ebenfalls im Verfahren nach Art. 40 Abs. 2 EBG hatte das BAV über einen Streit zwischen der Matterhorn Gott- hard Infrastruktur AG und der Gemeinde Trujetsch betreffend die Aufteilung der Kosten einer erneuerten Personenunterführung zu befinden (Verfü- gung des BAV vom 12. April 2022). Unbestrittenermassen zuständig war das BAV auch zur Beurteilung der Kostenaufteilung (zwischen der VBG Verkehrsbetriebe AG und der Erdgas Zürich AG) im Zusammenhang mit der Verlegung einer Erdgashochdruckleitung (Verfügung des BAV vom 17. Juli 2012).
A-579/2023 Seite 13 5. 5.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz für die Beurteilung der Er- satzforderungen der Beschwerdeführerin sachlich zuständig ist oder ob de- ren Beurteilung in die Zuständigkeit des Zivilrichters fällt. 5.2 Die Beschwerdeführerin rügt, es müsse ihr zur Wahrung der Sicherheit auch erlaubt sein, Anordnungen auf dem Gebiet Dritter zu tätigen. Würden die Anordnungen nicht beachtet, müsse es ihr im äussersten Fall auch möglich sein, ersatzweise Handlungen vorzunehmen. Die daraus entste- henden Kosten hätte der Dritte zu bezahlen, denn das in solchen Fällen Umgesetzte diene einzig der Sicherheit. Hieraus fliessende Streitigkeiten habe das BAV als Fachbehörde zu entscheiden, zumal das Bundesamt wisse, was bahnbetrieblich geboten sei und auch über das entsprechende Fachwissen verfüge. Es könne keinen Unterschied machen, ob sich die Sicherheitsvorkehren von Anfang an als notwendig erwiesen hätten oder ob später aufgrund faktischer Notwendigkeit Sicherheitsvorkehren notwen- dig geworden seien. Das BAV verfüge über Fachkenntnisse, die bei einem Zivilgericht nicht vorhanden seien. Wer überaus grosse Baugruben angren- zend an die Bahnanlagen realisiere und weitreichende Pfählungen unmit- telbar neben dem Bahntrassee tätige, verursache die Gefährdung dieser Anlagen. Dass die Bahngesellschaft als Folge dieser Arbeiten Masten rich- ten und kurz getaktet «Gramparbeiten» (bahnspezifische Arbeiten zur Sta- bilisierung der Gleise) umsetzen müsse, sei für die Fachbehörde nahelie- gend. Ob der Zivilrichter, der sich mit einer Vielzahl von Lebenssachverhal- ten auseinandersetzen müsse und nicht in spezialisierten Bereichen tätig sei, dies auch so schnell und klar feststellen könne, sei zu bezweifeln. 5.3 Die Vorinstanz wendet dagegen ein, die Argumente hinsichtlich der Notwendigkeit einer raschen Verfahrenserledigung und des Bedarfs griffi- ger Instrumente seien nicht überzeugend. Die Beschwerdeführerin ver- kenne sodann, dass das von der Vorinstanz entschiedene Verfahren einzig die entstandenen Kosten und insbesondere die Frage der Kausalität zwi- schen dem Bauvorhaben und den geltend gemachten Schäden respektive Kosten zum Gegenstand gehabt habe. Die Beschwerdeführerin habe die aus ihrer Sicht notwendigen Massnahmen jeweils (zu Recht) unmittelbar und selbständig vorgenommen. Darüber hinaus sei bei ihr weder die An- ordnung weiterer Massnahmen gemäss Art. 21 Abs. 1 EBG beantragt wor- den, noch seien Sofortmassnahmen auf Grundstücken Dritter zur Abwehr der unmittelbaren Gefahr im Sinne von Art. 21 Abs. 1 EBG notwendig ge- worden. Die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit unterliege deshalb –
A-579/2023 Seite 14 anders als die allfällige Vornahme beziehungsweise Anordnung notwendi- ger Sicherheitsmassnahmen – keiner besonderen Dringlichkeit. Bei den von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Kosten handle es sich materiell überwiegend um Schadenersatzansprüche im Zusammenhang mit Massnahmen zur Behebung der an der Eisenbahnanlage entstande- nen Schäden. Art. 19 EBG könne nicht als eigenständige, dem Zivilrecht vorgehende Spezialgrundlage für sämtliche Ansprüche von Eisenbahnun- ternehmen gegenüber Dritten verstanden werden. Sein Anwendungsbe- reich und damit auch die Zuständigkeit des BAV gemäss Art. 40 EGB sei auf die Regelung derjenigen Streitigkeiten zwischen Eisenbahnunterneh- men und Dritten beschränkt, für die das Zivilrecht keine oder nur unzu- reichende Regelungen kenne. Die Ansprüche der Beschwerdeführerin könnten bereits gestützt auf die zivilrechtlichen Bestimmungen des Nach- barrechts geltend gemacht werden. Eine spezialgesetzliche Zuständigkeit des BAV rechtfertige sich nicht. 5.4 Die Beschwerdegegnerin 2 beschränkt sich demgegenüber auf den Antrag, das Bundesverwaltungsgericht habe vorab über die Frage der sachlichen Zuständigkeit der Vorinstanz zur Beurteilung der geltend ge- machten Ansprüche zu entscheiden. 6. 6.1 Was die (sachliche) Zuständigkeit der Vorinstanz anbelangt, finden sich die einschlägigen Bestimmungen des 12. Abschnitts des EBG respektiv in den Art. 40 ff. EBG. Danach entscheidet das BAV gemäss Art. 40 Abs. 1 Bst. b EBG zum einen über Streitigkeiten betreffend die zur Sicherheit des Baues und Betriebes der Eisenbahn sowie zum Schutz von Personen und Sachen zu treffenden Massnahmen (Art. 19 Abs. 1, Art. 21 Abs. 1, Art. 24, Art. 30, Art. 31 Abs. 1 und Art. 32a EBG). Zum andern entscheidet es ge- mäss Art. 40 Abs. 2 EBG auch über die aus den Bestimmungen dieses Kapitels erwachsenden Streitigkeiten hinsichtlich Kosten und deren Vertei- lung sowie über Vergütungen (Art. 19 Abs. 2, Art. 21 Abs. 2 und Art. 25– 35). Für die (erst) nach dem Inkrafttreten des EBG erstellten Anlagen res- pektive eröffneten Unternehmen hat dabei der Inhaber der Anlage oder des Unternehmens die Kosten zu tragen (Art. 21 Abs. 2 Satz 2 EBG). 6.2 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegun- gen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden, wo- bei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (sog. Methoden-
A-579/2023 Seite 15 pluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammen- hang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Vom klaren, das heisst eindeutigen und unmissverständli- chen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Be- stimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsge- schichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zu- sammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 150 II 26 E. 3.5 und 147 II 25 E. 3.3). 6.2.1 Das BAV entscheidet nach dem Gesagten insbesondere auch über die Kostenverteilung im Zusammenhang mit den nach Inkrafttreten des EBG erstellten «Anlagen» oder eröffneten «Unternehmen» (frz. Version: «les installations ou les entreprises»; ital. Version: «gli impianti o le opere»). Es fragt sich daher, ob die hier infrage stehende Errichtung von Gebäuden unter den Begriff der erstellten Anlage respektive des eröffneten Unternehmens fällt. Vorliegend steht bei beiden Beschwerdegegnerinnen der Bau von privaten Gebäuden zur Diskussion (...). Der Begriff der Bauten und Anlagen ist bun- desrechtlich geregelt. Mit ihm wird die Baubewilligungspflicht abgegrenzt. Nach Art. 22 Abs. 1 und Art. 24 RPG sind alle Bauten und Anlagen bewilli- gungspflichtig. Als solche gelten mindestens «jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erd- boden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsord- nung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich ver- ändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen» (Ur- teil des BGer 1C_416/2022 vom 21. März 2024 E. 2.1 m.w.H.). Bauten oder Anlagen sind dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, wenn mit ihrer Realisierung im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn besteht, das Bauprojekt vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungs- ordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (BGE 139 II 134 E. 5.2; Urteil des BGer 1C_446/2022 vom 17. August 2023 E. 4; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 6. Aufl. 2016, S. 309 ff.; je mit weiteren Hinweisen).
A-579/2023 Seite 16 Die von den Beschwerdegegnerinnen durchgeführten Arbeiten fallen zwei- felsohne unter den Begriff der «Bauten und Anlagen». Die Erstellung von Bauten und Anlagen kann sodann auch als Unternehmen respektive Werk (vgl. dazu die frz. und die ital. Fassung: «entreprise» und «opere») im Sinne von Art. 21 Abs. 2 EBG bezeichnet werden. Daraus folgt, dass die hier infrage stehende Errichtung von neuen Gebäulichkeiten unter die Be- griffe der (nach diesem Zeitpunkt erstellten) «Anlagen oder eröffneten Un- ternehmen Dritter» zu subsumieren ist. Diese Schlussfolgerung steht auch im Einklang mit der Regelung von Art. 19 Abs. 2 EBG, welche Bestimmung die Kosten für «Bauvorhaben .... Dritter» ebenfalls in Anwendung des Ver- ursacherprinzips diesen überbindet (vgl. dazu E. 4.6 hiervor). 6.2.2 Aus den Gesetzesmaterialien geht im hier relevanten Zusammen- hang hervor, dass mit der Bestimmung des (damaligen) Art. 19 EBG – wel- che teilweise dem Art. 21 des in Kraft gesetzten EBG entspricht – die Ge- währleistung Sicherheit des Bahnbetriebs bezweckt wird. Dabei drohten nach Auffassung des Gesetzgebers Bau- und andere Arbeiten sowie die gewerbliche Betätigung Dritter immer häufiger die Sicherheit der Bahnan- lagen und ihres Betriebes zu beeinträchtigen. Es handle sich dabei vor al- lem um Grabarbeiten in der Nähe der Bahn sowie um die Ausbeutung von Steinbrüchen. Zumeist fehlten dabei die Voraussetzungen, um diese Aus- wirkungen gestützt auf die zivilrechtlichen Bestimmungen einzuschränken, was zum mindesten rechtzeitige vorsorgliche Verfügungen voraussetze, welche nicht immer innert nützlicher Frist erwirkt werden könnten. In An- lehnung an Artikel 41 und 47 des Luftfahrtgesetzes sei eine Abhilfe vorzu- sehen. Mit Artikel 19 in Verbindung mit Artikel 16 des Entwurfes könne der schädlichen oder gefährlichen Einwirkung auf die Bahn und ihren Betrieb vorgebeugt werden. Absatz 2 regle die Rechte der Betroffenen auf Ersatz von Kosten und auf Entschädigung für die im Interesse der Sicherheit des öffentlichen Verkehrs zu duldenden Beschränkungen (Botschaft, S. 242 f.). Die Materialien sprechen daher dafür, dass die durch private respektive gewerbliche Verrichtungen Dritter verursachten Gefährdungen, wie insbe- sondere durch Grabarbeiten und den Bau von Gebäuden verursachte Be- einträchtigungen der Sicherheit von Eisenbahnunternehmen respektive die Kosten für Massnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit, vom sachli- chen Geltungsbereich von Art. 21 Abs. 2 EBG erfasst werden. 6.2.3 In systematischer Hinsicht ist zu beachten, dass das Zivilrecht in den Art. 679 ff. ZGB Bestimmungen zur Verantwortlichkeit des Grundeigentü- mers vorsieht. Insbesondere regelt Art. 679a ZGB (in Kraft seit 1. Jan.
A-579/2023 Seite 17 2012, AS 2011 4637; BBl 2007 5283) auch eine Ersatzpflicht des Grundei- gentümers bei rechtmässiger Bewirtschaftung des Grundstücks : Danach kann der Nachbar vom Grundeigentümer (lediglich) Schadenersatz verlan- gen, wenn ein Grundeigentümer bei rechtmässiger Bewirtschaftung seines Grundstücks, namentlich beim Bauen, einem Nachbarn vorübergehend übermässige und unvermeidliche Nachteile zufügt und dadurch einen Schaden verursacht. Diese Bestimmung ist grundsätzlich auch bei bloss drohenden Schäden und lästigen Immissionen anwendbar (FRÉDÉRIC KRAUSKOPF/SOLUNA GIRÓN, Verantwortlichkeit des Grundeigentümers bei rechtmässiger Bewirtschaftung des Grundstücks nach Art. 679a ZGB, in: Haftpflichtprozess 2014, S. 43 ff., insbesondere S. 59 f.; BETTINA HÜRLI- MANN-KAUP/FABIA NYFFELER, Übermässige Immissionen als Folge recht- mässiger Bautätigkeit, in: BR 2015 S. 5 ff. [1. Teil] und S. 129 ff. [2. Teil], insbesondere S. 7 f.; vgl. auch BGE 119 II 411 E. 7). Die zivilrechtlichen Forderungen gemäss Art. 679a ZGB sind bei fehlender Einigung auf dem Weg über die Zivilklage beim für die Schadenersatzklage zuständigen Zi- vilrichter anhängig zu machen (vgl. dazu HÜRLIMANN-KAUP/NYFFELER, a.a.O., S. 133 f.; KRAUSKOPF/GIRÓN, a.a.O., S. 56 f.). Die zivilrechtliche Ordnung gemäss Art. 679, Art. 679a und Art. 684 ZGB gilt nicht nur zwischen Privaten, sondern grundsätzlich auch bei Grundstü- cken des Gemeinwesens. Gehen von einem Werk des Gemeinwesens übermässige Immissionen aus, so können die betroffenen Privaten beim Zivilgericht grundsätzlich auf die Beseitigung der Schädigung, Schutz ge- gen drohenden Schaden und Schadenersatz klagen. Dies gilt bei Immissi- onen, die von Grundstücken des Gemeinwesens ausgehen, ausnahmslos; bei Immissionen, die sich aus der Besorgung einer Verwaltungsaufgabe ergeben, allerdings nur solange, als die Immissionen vermeidbar sind. Er- weisen sich die Immissionen dagegen als unvermeidbar, entfallen die zivil- rechtlichen Abwehransprüche. Gehen die Einwirkungen von einem Werk aus, das im öffentlichen Interesse liegt und für welches dem Werk- respek- tive Grundstückeigentümer das Enteignungsrecht zusteht, und können die Immissionen nicht oder nur mit einem unverhältnismässigen Aufwand (ins- besondere an Kosten) vermieden werden, so weichen die Abwehransprü- che des Grundeigentümers dem vorrangigen öffentlichen Interesse und es stehen ihm die nachbarrechtlichen Unterlassungs-, Beseitigungs- und Schadenersatzansprüche gemäss Art. 679 ZGB nicht zur Verfügung. Rechtsgrundlage für einen Entschädigungsanspruch gegenüber dem Ge- meinwesen ist diesfalls das Enteignungsrecht und nicht Art. 679 in Verbin- dung mit Art. 684 ZGB. Die von den Einwirkungen Betroffenen haben ihre Ansprüche im Enteignungsverfahren geltend zu machen (BGE 145 II 282;
A-579/2023 Seite 18 145 I 250 E. 5.2; 143 III 242 E. 2.5 S. 248; Urteil des BGer 5A_772/2017 vom 14. Februar 2019 E. 3.2; PIERRE TSCHANNEN/MARKUS MÜLLER/MAR- KUS KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, Rz. 1797–1802). Art. 685 Abs. 1 ZGB schreibt den Eigentümern zudem vor, nachbarrechtli- che Grundstücke nicht durch Bauten oder Grabungen zu gefährden. Dabei handelt es sich um eine baurechtliche Spezialnorm, die Art. 684 ZGB vor- geht (STEPHANIE HRUESCH-MILLAUER/BARABARA GRAHAM-SIEGENTHA- LER/MARTIN EGGEL, Sachenrecht, 6. Aufl. 2023, Rz. 1347). Diese Recht- sprechung zum Wegfall von nachbarrechtlichen Abwehransprüchen und zu den Voraussetzungen der Entschädigung infolge formeller Enteignung zeigt auf, dass die nachbarrechtlichen Regeln in gewissen Fällen von den besonderen Normen des öffentlichen Rechts verdrängt werden können. Wie vorstehend ausgeführt (E. 4.2), ist die Vorinstanz für die Beurteilung der sicherheitsrelevanten Aspekte des Betriebs der Eisenbahnanlagen zu- ständig (Art. 17c Abs. 1 und Art. 18w Abs. 3 EBG). Als Kontroll- und Auf- sichtsbehörde prüft sie im Rahmen der Erteilung der Betriebsbewilligung auch den Sicherheitsnachweis (Art. 8 Abs. 3 i.V.m. Art. 8a und Art. 15j Abs. 1 Bst. a EBV) und überwacht die Einhaltung der Sicherheitsanforde- rungen (Art. 9 Abs. 1 EBV). Als Aufsichtsbehörde kommen der Vorinstanz zudem im Interesse der Gewährleistung der Sicherheit umfassende Kon- troll- und Überwachungsaufgaben zu (vgl. dazu E. 4.4 hiervor; vgl. auch Art. 5h Abs. 2, Art. 9 Abs. 1–3 EBV). Mit Blick auf die Gesetzessystematik ist ferner zu berücksichtigen, dass die Regelung in Art. 21 Abs. 2 Satz 2 EBG mit Art. 19 Abs. 2 Satz 2 EBG im Einklang steht; danach gehen die nicht eisenbahnbedingten Ersatzvorkeh- ren respektive die Sicherheitsmassnahmen als Folge von Bauvorhaben Dritter zu deren Lasten (vgl. E. 4.3 hiervor). Zu beachten gilt es überdies, dass Art. 21 Abs. 2 Satz 1 EBG für den Fall der bereits vor dem Inkrafttreten des EBG oder vor Erstellung der Eisen- bahnanlagen bestehenden Anlagen und Unternehmen Dritter eine Ent- schädigung nach Massgabe des EntG vorsieht. Der vom Gesetzgeber vor- gesehene Entschädigungsanspruch nach EntG für vor Inkrafttreten des EBG bestehende Anlagen und Unternehmen Dritter bestätigt, dass mit den Beschränkungen im Interesse der Sicherheit der Eisenbahn öffentliche In- teressen verfolgt werden. Nach Art. 5 Abs. 1 EntG können insbesondere dingliche Rechte an Grundstücken sowie die aus dem Grundeigentum her- vorgehenden Nachbarrechte Gegenstand des Enteignungsrechts sein.
A-579/2023 Seite 19 Die gesetzessystematischen Aspekte, insbesondere die umfassenden Kompetenzen des BAV zur Wahrung der Sicherheit sowie der Einbezug von enteignungsrechtlichen Grundsätzen (gemäss Art. 21 Abs. 2 Satz 1 EBG), sprechen im Ergebnis für eine öffentlich-rechtliche Zuständigkeit respektive für eine Zuständigkeit der Vorinstanz zur Beurteilung der gel- tend gemachten Ersatzansprüche. 6.2.4 Mit Blick auf den Zweck der Regelung von Art. 40 Abs. 2 in Verbin- dung mit Art. 21 Abs. 2 Satz 2 EBG gilt es zu beachten, dass die spezielle Zuständigkeit des BAV gerade deshalb eingeführt worden ist, weil die zivil- prozessualen Rechtsbehelfe die gebotene Sicherheit nicht immer innert nützlicher Frist zu gewährleisen vermögen. Mit der spezialgesetzlichen Zu- ständigkeit des BAV soll ein möglichst rascher und einfacher Rechtsschutz im Hinblick auf die bestmögliche Wahrung der Sicherheit des Eisenbahn- verkehrs erreicht werden. In diesem Zusammenhang gilt es auch zu be- achten, dass das BAV als Fachbehörde über bessere Fachkenntnisse als der Zivilrichter verfügt, wenn es um die Beurteilung der Gefährdung der Sicherheit der Eisenbahn durch Arbeiten Dritter respektive um die zur Ab- wendung der Gefahr zu treffenden Massnahmen und deren Kosten geht. Wie vorstehend ausgeführt (E. 4.3 hiervor), nimmt Art. 19 Abs. 1 EBG auf Sicherheitsvorkehren Bezug, die im Zusammenhang mit eigenen Bauvor- haben des Eisenbahnunternehmens notwendig sind. Art. 19 Abs. 2 EBG regelt sodann die Kostentragung im Zusammenhang mit den in diesem Zu- sammenhang getroffenen Sicherheitsvorkehren (Botschaft, S. 242). Nach- dem die Beschwerdeführerin im Frühjahr 2019 selber auch noch Erneue- rungsarbeiten an den Gleisanlagen und Masten veranlasst hat (vgl. dazu Stellungnahme der Schubiger Bauingenieure AG vom 8. September 2021, S. 2 ff.; Vorakten 271 ff.), ist im konkreten Fall eine Berücksichtigung eines entsprechenden Kostenanteils für hierdurch verursachte Bodenverschie- bungen respektive Sicherheitsmassnahmen zumindest zu prüfen. Diese Prüfung der Kostenaufteilung gemäss Art. 19 Abs. 2 EBG fällt in die Kom- petenz der Vorinstanz (Art. 40 Abs. 2 EBG). 6.3 Aus dem Gesagten folgt zusammengefasst, dass der Wortlaut, die Ma- terialien, die Systematik und der Zweck der massgeblichen Bestimmung für die Zuständigkeit der Vorinstanz zur Beurteilung der Streitigkeit über die Kostenverteilung nach Art. 19 Abs. 2 sowie Art. 21 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 40 Abs. 2 EBG sprechen.
A-579/2023 Seite 20 7. Was die Vorinstanz dagegen vorbringt, erweist sich als nicht stichhaltig. 7.1 Soweit sie in der angefochtenen Verfügung argumentiert, Art. 21 EBG erfasse ausschliesslich die gebotenen Sicherheitsmassnahmen aus- serhalb des bahneigenen Gebietes, kann sie sich nicht auf eine hinrei- chende Grundlage stützen. Zum einen ergeben sich aus den Gesetzesma- terialien keine Anhaltspunkte für eine solche Einschränkung. Zum andern drängt sich ein solcher Schluss auch nicht aus dem Wortlaut oder der ratio legis auf. Entscheidend ist vielmehr, dass die Sicherheit der Eisenbahn als Folge von Arbeiten, Anlagen, Bäumen oder Unternehmen Dritter beein- trächtigt wird und sich das BAV respektive das Eisenbahnunternehmen deshalb zu Massnahmen (inner- oder ausserhalb des bahneigenen Gebie- tes) zur Wiederherstellung der Sicherheit veranlasst sieht. 7.2 Wie die Analyse der Gesetzesmaterialien gezeigt hat, will der Gesetz- geber mit der Regelung in Art. 21 Abs. 2 EBG auch die von Dritten durch Grabarbeiten und den Bau von Gebäuden verursachten Beeinträchtigun- gen der Sicherheit respektive die Kosten für die entsprechenden Massnah- men erfassen mit dem Ziel, ein einfaches und rasches Verfahren zur Ver- fügung zu stellen (vgl. E. 6.2.2 hiervor; Art. 40 Abs. 2 EBG). Soweit die Vorinstanz einwendet, die geltend gemachten Ansprüche könnten vorlie- gend im ordentlichen Zivilverfahren geltend gemacht werden, verfängt die- ser Einwand nicht. Denn aus den Materialien kann nicht abgeleitet werden, dass der Gesetzgeber für den Entscheid über die Kosten von Massnahmen nach Art. 21 Abs. 1 EBG die zivilgerichtliche Zuständigkeit vorsehen würde. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass bei Vorliegen der Voraussetzun- gen der Zuständigkeit nach Art. 40 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 EBG die spezialgesetzliche Regelung gegenüber der (allgemeinen) zivilrechtlichen Kompetenz vorrangig angerufen werden kann. 7.3 Entgegen der Argumentation der Vorinstanz kann sodann auch nicht gefordert werden, dass sie ausschliesslich in jenen Fällen zuständig sei, in denen sie bereits vorab über «die zur Sicherheit des Baues und Betriebes der Eisenbahn sowie zum Schutz von Personen und Sachen zu treffenden Massnahmen» entschieden habe. Die spezialgesetzliche Zuständigkeit nach Art. 40 Abs. 2 EBG erfordert nicht, dass das BAV vorab einen Ent- scheid über Art und Umfang der zur Gewährleistung der Sicherheit notwen- digen Massnahmen getroffen haben muss. Dies zumal das Eisenbahnun- ternehmen in besonders dringlichen Fällen die zur Abwehr der Gefahr
A-579/2023 Seite 21 notwendigen Massnahmen selbst treffen kann (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 EBG) und auch in solchen Fällen eine Streitigkeit über die Kostenaufteilung von der Vorinstanz zu beurteilen ist. Aus letzterer Bestimmung kann sodann auch nicht mit überzeugender Begründung abgeleitet werden, dass es in nicht besonders dringlichen Fällen und bei nicht erfolgtem Antrag des Ei- senbahnunternehmens zur Festlegung der zu treffenden Sicherheitsmass- nahmen an einer sachlichen Zuständigkeit der Vorinstanz fehlen würde. 7.4 Die Vorinstanz wendet schliesslich ein, ihre Zuständigkeit nach Art. 40 EBG sei auf jene Fälle beschränkt, in denen das Zivilrecht keine oder nur unzureichende Regelungen kenne. Sie sei nicht Fachbehörde, wenn es wie hier um die Beurteilung der Kausalität zwischen den Bauvorhaben und den an der Bahnanlage entstandenen Schäden respektive um Schadener- satzansprüche gehe. Es handle sich vielmehr um nachbarrechtliche Fra- gestellungen des Zivilrechts (Art. 679 i.V.m. Art. 685 ZGB), die in der Zu- ständigkeit des Zivilgerichts lägen. Dass die Geltendmachung der Kosten für Massnahmen nach Art. 21 Abs. 1 EBG grundsätzlich auch unter den Geltungsbereich des Schadenersatz- rechts gemäss Art. 679 respektive Art. 679a ZGB fällt, schliesst nach dem Gesagten eine Zuständigkeit der Vorinstanz nicht aus, zumal es sich bei der Regelung von Art. 40 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 21 EBG um eine Spezialnorm handelt, die grundsätzlich gegenüber der allgemeineren Norm Vorrang hat. 8. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Vorinstanz zur materiell-rechtlichen Beurteilung der Entschädigungsbegehren sachlich zuständig ist. Die Be- schwerde vom 31. Januar 2023 ist folglich insoweit gutzuheissen, als die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 21. Dezember 2022 aufzuhe- ben und die Streitsache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zu- rückzuweisen ist. 9. Es bleibt über die Kosten und Entschädigungen des Beschwerdeverfah- rens zu befinden. 9.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). In der Verwal- tungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) praxisgemäss
A-579/2023 Seite 22 als volles Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (BGE 137 V 57 E. 2.1 ff.; 137 V 271 E. 7.1; Urteile des BVGer A-2884/2019 vom 17. Feb- ruar 2020 E. 10.1, A‑6259/2018 vom 8. Juli 2019 E. 6.1 und A-358/2018 vom 10. Januar 2019). Demzufolge sind der Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu- rückzuerstatten. Die unterliegende Vorinstanz trägt keine Verfahrenskos- ten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 9.2 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Feb- ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal- tungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kos- ten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 ff. VGKE). Das Gericht setzt die Entschädigung aufgrund der Kostennote oder, sofern keine solche eingereicht wird, der Akten fest (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Nach dem Gesagten ist die Beschwerdeführerin als obsie- gend zu betrachten und hat Anspruch auf eine Parteientschädigung. Sie hat keine Kostennote eingereicht. In Anbetracht des mutmasslichen Zeit- aufwandes erscheint eine Entschädigung von Fr. 4'000.– (inkl. Barausla- gen) als angemessen. Die Beschwerdegegnerinnen haben im vorliegen- den Beschwerdeverfahren keine (Beschwerdegegnerin 1) respektive keine dem Hauptantrag der Beschwerdeführerin widersprechenden Anträge (Be- schwerdegegnerin 2) gestellt, so dass sie nicht entschädigungspflichtig werden (Art. 64 Abs. 3 VwVG; vgl. dazu JEAN-MAURICE FRÉSARD, in: Bel- langer/Candrian/Hirsig-Vuilloz, Commentaire romand, La loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, N. 35 f. zu Art. 64 VwVG). Dementspre- chend ist dieser Betrag der Beschwerdeführerin durch die unterliegende Vorinstanz als Parteientschädigung zu entrichten. 9.3 Der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin 2 ist eine Parteient- schädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten der Vorinstanz zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdegegnerin 2 hat keine Kostennote eingereicht. Sie hat sich ausschliesslich im Rahmen ihrer (kurzen) Stel- lungnahme vom 21. März 2023 zum Verfahren vernehmen lassen. Bei die- ser Aktenlage ist eine Parteientschädigung von Fr. 800.– (inkl. Barausla- gen) angemessen. Der Vorinstanz als Bundesbehörde ist keine Parteient- schädigung auszurichten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Der anwaltlich nicht vertre- tenen Beschwerdegegnerin 1 sind keine verhältnismässig hohen Kosten
A-579/2023 Seite 23 entstanden, weshalb ihr ebenfalls keine Parteientschädigung zuzuspre- chen ist (Art. 7 Abs. 4 VGKE).
(Für das Urteilsdispositiv wird auf die nächste Seite verwiesen).
A-579/2023 Seite 24 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird insoweit gutzuheissen, als die angefochtene Verfü- gung der Vorinstanz vom 21. Dezember 2022 aufgehoben und die Streit- sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen wird. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 3'000.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 3. Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.– und der Beschwerdegegnerin 2 eine solche von Fr. 800.– zu bezahlen. 4. Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin- nen 1 und 2, die Vorinstanz und das Generalsekretariat des UVEK.
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Marcel Tiefenthal Roland Hochreutener
A-579/2023 Seite 25 Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver- tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange- fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde- führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand:
A-579/2023 Seite 26 Zustellung erfolgt an: – die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin 1 (Gerichtsurkunde) – die Beschwerdegegnerin 2 (Gerichtskurkunde) – die Vorinstanz (Ref-Nr. buc/BAV-012-2/21/1/4; Gerichtsurkunde) – das GS UVEK (Gerichtsurkunde)
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