B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I A-335/2015
Urteil vom 2. Oktober 2015 Besetzung
Richter Michael Beusch (Vorsitz), Richter Daniel Riedo, Richter Pascal Mollard, Gerichtsschreiberin Zulema Rickenbacher.
Parteien
A._______, Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Alkoholverwaltung EAV, Länggassstrasse 35, 3000 Bern 9, Vorinstanz.
Gegenstand
Begehren um Erteilung einer Konzession für Destillation zu Forschungszwecken.
A-335/2015 Seite 2 Sachverhalt: A. Mit Schreiben vom 29. Juni 2010 ersuchte A._______ (nachfolgend: Ge- suchsteller) die Eidgenössische Alkoholverwaltung (nachfolgend: EAV) um Erteilung einer Bewilligung in Form einer Konzession oder einer For- schungsbewilligung zur Durchführung von Destillationen zu Forschungs- zwecken. Mit Schreiben vom 2. Juli 2010 teilte die EAV dem Gesuchsteller mit, dass sein Forschungsvorhaben allenfalls mit einer Gewerbebrennerei-konzes- sion in Frage käme. Da er jedoch die Voraussetzungen für den Erhalt einer solchen nicht erfülle – namentlich die dafür erforderliche jährliche Mindest- menge an erzeugten Spirituosen nicht erreiche – könne ihm keine solche Konzession erteilt werden. Die EAV wies den Gesuchsteller darauf hin, dass sein Forschungsvorhaben gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit dem Kompetenzzentrum des Bundes für landwirtschaftliche Forschung "Agroscope" durchgeführt werden könnte. B. Mit Schreiben vom 6. Oktober 2014 wandte sich der Gesuchsteller erneut an die EAV und beantragte eine Bewilligung für die Durchführung von Des- tillationsversuchen. Mittels Schreiben vom 20. Oktober 2014 teilte die EAV dem Gesuchsteller mit, dass sich die rechtliche Situation gegenüber derjenigen im Jahr 2010 nicht verändert habe. Seinem Gesuch könne damit nach wie vor nicht ent- sprochen werden. Daraufhin verlangte der Gesuchsteller mit Schreiben vom 21. Oktober 2014 eine anfechtbare Verfügung. Mit Schreiben vom 18. November 2014 gab die EAV dem Gesuchsteller Gelegenheit, sich inhaltlich zu seinem Ersuchen zu äussern. Gleichzeitig wurde er aufgefordert, detaillierte Ausführungen zu seinem Forschungsvor- haben zu machen. Im Weiteren sollte er darlegen, gestützt auf welche rechtliche Grundlage sein Gesuch gutgeheissen werden sollte und inwie- fern er die entsprechenden Voraussetzungen erfülle. Der Gesuchsteller äusserte sich mit Schreiben vom 23. November 2014. Er verwies auf seine Ausführungen in seinem Gesuch von 2010 und legte dar, dass sich an seinen Plänen seither nichts geändert habe. Es gehe bei seinem Forschungsvorhaben namentlich darum, die Destillatqualität zu verbessern. Er würde dabei lediglich eine 10 Liter [...]anlage verwenden
A-335/2015 Seite 3 und somit die – gemäss dem Merkblatt "Konzessionierung von Brenne- reien" vom 1. August 2012 für die Erteilung einer Gewerbebrennereikon- zession vorausgesetzte – jährliche Produktionsmenge von 200 Litern rei- nen Alkohols (r. A.) nicht erreichen. Allerdings sei ihm die rechtliche Grund- lage für diese Voraussetzung nicht bekannt. Abgesehen davon könne und wolle er diese Mengen an Alkohol nicht produzieren, weshalb er eine "For- schungsbewilligung" zur Diskussion stelle. In ihrer Verfügung vom 16. Dezember 2014 hielt die EAV fest, dass neben den in Art. 3 der Alkoholverordnung vom 12. Mai 1999 (AlkV; SR 680.11) genannten Konzessionskategorien (Gewerbebrennerei, Lohnbrennerei und landwirtschaftliche Brennerei) keine Konzessionskategorie für Destil- lation zu Forschungszwecken existiere. So wies sie das Ersuchen des Ge- suchstellers, mangels Erfüllen der Voraussetzungen für die Erteilung einer Gewerbebrennereikonzession, ab. Wiederum wies sie darauf hin, dass al- lenfalls die Möglichkeit bestünde, die vom Gesuchsteller geplanten Versu- che in Zusammenarbeit mit Agroscope durchzuführen. C. Gegen die Verfügung vom 16. Dezember 2014 erhob der Gesuchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 15. Januar 2015 Be- schwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Sein Rechtsbegehren lautet auf Erteilung einer Gewerbebrennereikonzession oder einer Konzession zu Forschungszwecken. Im Weiteren erhebt er diverse Rügen hinsichtlich Personen und Abläufe bei der EAV und weist insbesondere darauf hin, dass das Verfahren im Vorfeld der Ablehnung seines Gesuchs vom 29. Juni 2010 fehlerhaft gewesen sei. Mit Vernehmlassung vom 27. Februar 2015 beantragt die EAV (nachfol- gend: Vorinstanz) die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge. Auf die einzelnen Vorbringen in den Eingaben der Parteien wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be- schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Eine solche liegt im vorliegenden Fall nicht
A-335/2015 Seite 4 vor und die EAV ist eine Behörde im Sinne von Art. 33 VGG. Die Zustän- digkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung der Beschwerde ist somit gegeben. Das Verfahren richtet sich gemäss Art. 37 VGG nach den Bestimmungen des VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 1.2 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht bildet ausschliesslich der vorinstanzliche Entscheid, vorliegend die Verfügung der EAV vom 16. Dezember 2014. Soweit der Beschwerdeführer Vorwürfe allgemeiner Art gegen die EAV erhebt, kann darauf im vorliegenden Ver- fahren nicht eingegangen werden. Dasselbe gilt für Rügen, die sein erstes Gesuch vom 29. Juni 2010 betreffen. Diese hätte er gegebenenfalls direkt im Nachgang an den Entscheid der EAV vom 2. Juli 2010 vorbringen müs- sen. 1.3 Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Der Beschwerdeführer kann neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der un- richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach- verhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit er- heben (Art. 49 Bst. c VwVG; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., 2013, Rz. 2.149). Hingegen ist es grundsätzlich nicht Sache der Rechts- mittelbehörden, den für den Entscheid erheblichen Sachverhalt von Grund auf neu zu ermitteln und über die tatsächlichen Vorbringen der Parteien hinaus den Sachverhalt vollkommen neu zu erforschen. Vielmehr geht es in diesem Verfahren darum, den von den Vorinstanzen ermittelten Sach- verhalt zu überprüfen und allenfalls zu berichtigen oder zu ergänzen (statt vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7110/2014 vom 23. März 2015 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). 1.4 Im Beschwerdeverfahren gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den unter Mitwirkung der Verfahrensbeteiligen festgestellten Sachverhalt die richti- gen Rechtsnormen und damit jenen Rechtssatz anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, und ihm jene Auslegung zu geben, von der es überzeugt ist (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 1.54 unter Verweis auf BGE 119 V 347 E. 1a). Aus der Rechtsanwendung von Amtes wegen folgt, dass das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz nicht an die rechtliche Begründung der Begehren gebunden ist (Art. 62 Abs. 4
A-335/2015 Seite 5 VwVG) und eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemach- ten Gründen (teilweise) gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begründung bestäti- gen kann (sog. Motivsubstitution; vgl. Urteil des Bundesverwaltungsge- richts A-1080/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 1.3 mit Verweis auf BVGE 2007/41 E.2 mit Hinweisen). 1.5 Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Geset- zesbestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen klaren und unzweideutigen Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden, sofern dieser den wirklichen Sinn der Norm wiedergibt. Dabei sind die drei Amtssprachen gleichwertig (vgl. BGE 127 III 318 E. 2b; BGE 125 III 57 E. 2b; BGE 120 II 112 E. 3a). Ist eine Bestimmung trotz ihres scheinbar eindeutigen Wortlauts unklar, so ist nach dem wahren Sinn und Zweck der Norm zu suchen. Dieser ergibt sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers. Die Gesetzes- auslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten an- gewandte und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Ent- scheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Er- gebnis aus der ratio legis. Massgebend ist damit der Rechtssinn des Rechtssatzes (vgl. BGE 125 II 192 E. 3a; BGE 122 V 362 E. 4a; vgl. zur Auslegung allgemein: ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/ FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, Rz. 414 ff.; PIERRE TSCHAN- NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2014, § 25 Rz. 1 ff.). Bei der Auslegung gelangen die grammatikalische, historische, zeitge- mässe, systematische und teleologische Auslegung zur Anwendung. Nach herrschender Lehre kommt keiner dieser Auslegungsmethoden ein grund- sätzlicher Vorrang zu. Vielmehr befolgt das Bundesgericht einen "pragma- tischen Methodenpluralismus" (BGE 134 II 249 E. 2.3; BGE 128 I 34 E. 3b; BGE 125 II 206 E. 4a; BGE 124 III 266 E. 3a; HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 214 ff.). Durch Auslegung ist vorab zu ermit- teln, ob das Fehlen einer Anordnung eine bewusst negative Antwort des Gesetzgebers, ein sogenanntes qualifiziertes Schweigen, darstellt. Kann dies verneint werden und erweist sich eine gesetzliche Regelung als un- vollständig, da sie auf eine bestimmte Frage keine (befriedigende) Antwort gibt, so liegt eine (unechte) Lücke des Gesetzes vor (vgl. zum Ganzen: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7110/2014 vom 23. März 2015 E. 1.4 mit Hinweis auf A-1714/2006 vom 11. August 2008 E. 2.5).
A-335/2015 Seite 6 1.6 Hinweise zur Auslegung von Gesetzesnormen können sich sodann aus den dazugehörigen Verordnungen sowie auch aus Verwaltungsverordnun- gen ergeben. Bei Letzteren handelt es sich um Meinungsäusserungen der Verwaltung über die Auslegung der anwendbaren Gesetzesbestimmungen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.321/2002 vom 2. Juni 2003 E. 3.2.1 m.w.H.). Sie sollen eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherstellen (MICHAEL BEUSCH, Was Kreisschreiben dürfen und was nicht, in: Der Schweizer Treuhänder, 2005, S. 613 ff.). Ver- waltungsverordnungen sind für die als eigentliche Adressaten figurieren- den Verwaltungsbehörden verbindlich, wenn sie nicht klarerweise einen verfassungs- oder gesetzeswidrigen Inhalt aufweisen (vgl. BVGE 2010/33 E. 3.3.1 m.w.H.). Nicht verbindlich sind Verwaltungsverordnungen dagegen für die Justizbe- hörden, deren Aufgabe es ist, die Einhaltung von Verfassung und Gesetz im Einzelfall zu prüfen (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.173 f.). Die Gerichte sollen Verwaltungsverordnungen bei ihrem Entscheid aller- dings mitberücksichtigen, sofern diese eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmun- gen zulassen. Dies gilt umso mehr, als es nicht die Aufgabe der Gerichte ist, als Zweitinterpreten des der Verwaltungsverordnung zu Grunde liegen- den Erlasses eigene Zweckmässigkeitsüberlegungen an die Stelle des Vollzugskonzepts der zuständigen Verwaltungsbehörde zu setzen (zum Ganzen: Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-7110/2014 vom 23. März 2015 E. 1.5 und A-2654/2014 vom 5. Februar 2015 E. 2.2 mit Verweis u.a. auf BGE 123 II 16 E. 7). 2. 2.1 Gemäss der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen- schaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) ist die Gesetzgebung über Herstel- lung, Einfuhr, Reinigung und Verkauf gebrannter Wasser Sache des Bun- des (Art. 105 BV). Der hauptsächliche Zweck der Alkoholordnung liegt im Schutz der öffentlichen Gesundheit (MARC D. VEIT/JENS B. LEHNE/ TOMAS POLEDNA, in: Die Schweizerische Bundesverfassung – St. Galler Kommen- tar, Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], 3. Aufl., 2014, [nachfolgend: BV- Kommentar], Art. 105 N. 4 mit Verweis u.a. auf die Urteile des Bundesge- richts 2C_712/2011 vom 19. Januar 2012 E. 3.1; 2A.660/2004 vom 14. Juni 2005 E. 3.4, BGE 128 I 295 vom 28. März 2002 E. 3d/aa; vgl. auch BVGE 2012/15 E. 2.1 und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6613/2011 vom 24. Mai 2012 E. 3.1; MICHAEL BEUSCH, «Massnahmen zur Verminde-
A-335/2015 Seite 7 rung des Verbrauchs gebrannter Wasser zu Trinkzwecken» – eine Ausle- geordnung, jusletter vom 28. Januar 2013 [nachfolgend: Auslegeordnung], Rz. 8 ff.; ebenso bereits in der Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die gebrannten Wasser [Alkoholgesetz] vom
A-335/2015 Seite 8 oder umgeändert werden (Art. 7 Abs. 3 AlkG). Dies gilt gemäss Art. 7 Abs. 4 AlkG in Verbindung mit Art. 14 AlkV auch für Einrichtungen, welche zur Herstellung gebrannter Wasser dienen können und für welche keine Kon- zession besteht (vgl. dazu Botschaft des Bundesrates vom 14. April 1949 zur Revision des AlkG, BBl 1949 I 673, 703). 2.5 Art. 20 BV statuiert die Wissenschaftsfreiheit. Durch diese geschützt wird nicht jede, sondern nur die wissenschaftliche Forschung und Lehre. Die "Wissenschaft" betrifft die Gewinnung und Weitergabe menschlicher Erkenntnisse in einem subtilen Prozess individuellen geistigen Schaffens und der Kommunikation zwischen Forschenden. Sie beruht auf einem kom- plexen Prozess kommunikativer Auseinandersetzung mit dem Ziel, die Möglichkeiten und Grenzen verlässlichen Wissens auszuloten. Unter "wis- senschaftlicher Forschung" wird sodann die nach wissenschaftlicher Me- thode ausgeführte, erfolgreiche oder nicht erfolgreiche Suche nach Er- kenntnissen sowie deren redliche Bekanntgabe an die "scientific commu- nity" oder ein weiteres Publikum durch Vortrag, Gespräch oder Publikation verstanden (JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz – Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO- Pakte, 4. Aufl., 2008, S. 543 und 546; zum Ganzen vgl. auch RAINER J. SCHWEIZER/FELIX HAFNER, BV-Kommentar, Art. 20 N. 8 und 14). 2.6 Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit. Sie umfasst insbeson- dere die freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirt- schaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (BGE 132 I 282 E. 3.2; vgl. KLAUS A. VALLENDER, BV-Kommentar, Art. 27 N. 13 ff.). Allerdings sind gemäss Art. 94 Abs. 4 BV Abweichungen vom Grundsatz der Wirt- schaftsfreiheit zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen o- der durch kantonale Regalrechte begründet sind. Die in Art. 105 BV statu- ierte Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung über Herstellung, Einfuhr, Reinigung und Verkauf gebrannter Wasser impliziert eine solche Abwei- chungsermächtigung (FELIX UHLMANN, in: Bundesverfassung – Basler Kommentar, Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], 2015, Art. 105 N. 4; BEUSCH, Auslegeordnung, Rz. 5). Zumindest Herstellungsverfahren, Rei- nigung und Einfuhr von Alkohol sind demnach dem Schutzbereich der Han- dels- und Gewerbefreiheit entzogen (zum Ganzen: Urteil des Bundesver- waltungsgerichts A-2147/2008 vom 9. Juli 2008 E. 2.3 m.w.H.). 3. 3.1 Das geltende Alkoholgesetz unterscheidet zwischen Gewerbebrenne- reien (Art. 4 ff. AlkG) – wozu im weiteren Sinne auch die Lohnbrennereien
A-335/2015 Seite 9 (Art. 13 AlkG) gehören – und Hausbrennereien (Art. 14 ff. AlkG). Entspre- chend werden gemäss Alkoholverordnung die Konzessionen für das Her- stellen oder Reinigen von gebrannten Wassern den Kategorien Gewerbe- brennerei, Lohnbrennerei und landwirtschaftliche Brennerei zugeordnet (Art. 3 Abs. 1 AlkV). 3.1.1 Um das Verhältnis zwischen den Begriffen "landwirtschaftliche Bren- nerei", "Hausbrennerei" und "nicht gewerbsmässige Herstellung" zu ver- stehen, erweist sich ein Blick in die Botschaft des Bundesrates vom 13. Dezember 1943 an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundes- gesetzes über die Konzessionierung der Hausbrennerei [nachfolgend Bot- schaft 1943], BBl 1943 I 1289, als hilfreich. Darin wird beschrieben, dass der Gesetzgeber bereits beim Erlass des Alkoholgesetzes davon ausge- gangen sei, dass die nähere Umschreibung der als "Hausbrenner" anzuer- kennenden Betriebe erst anhand der mit der neuen Alkoholordnung erziel- ten Erfahrungen möglich sein würde. Aus diesem Grund sei der Bundesrat mit Art. 3 AlkG ermächtigt worden, durch Verordnung näher zu bestimmen, was unter "nicht gewerbsmässiger Herstellung" zu verstehen sei (Botschaft 1943, BBl 1943 I 1289, 1293). Aus dem Gesagten ergibt sich zum einen, dass unter "nicht gewerbsmässiger Brennerei" nur die "Hausbrennerei" verstanden wurde, zum anderen, dass es dem Bundesrat obliegen sollte zu definieren, wer als "Hausbrenner" gelten konnte. Mit anderen Worten sollte nicht jeder "nicht gewerbsmässige Brenner" als "Hausbrenner" aner- kannt werden. 3.1.2 Wie schon in vorangehenden Bundesratsbeschlüssen (namentlich vom 16. Oktober 1936 und vom 28. Dezember 1938; vgl. Botschaft 1943, BBl 1943 I 1289, 1294) wurde gestützt auf die Delegation in Art. 3 AlkG in der Vollziehungsverordnung vom 6. April 1962 zum AlkG und zum Bundes- gesetz über die Konzessionierung der Hausbrennerei (aVV AlkG; AS 1962 319) festgehalten, dass als Hausbrenner nur ein Landwirt gelten könne, der Inhaber einer Brennereieinrichtung war und allein oder mit seiner Fa- milie oder seinen Dienstkräften einen Landwirtschaftsbetrieb selbst bewirt- schaftete und ausschliesslich inländisches Eigengewächs oder selbstge- sammeltes inländisches Wildgewächs brannte (Art. 37 aVV AlkG). Das Bundesgericht bejahte die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit dieser Ver- ordnungsbestimmung in BGE 93 I 497 E. 3. 3.1.3 In der heute geltenden Fassung der AlkV fehlt zwar eine Art. 37 aVV AlkG entsprechende Bestimmung. Aus Art. 3 AlkV geht jedoch hervor, dass Konzessionen für das Herstellen oder Reinigen von gebrannten Wassern
A-335/2015 Seite 10 – wie erwähnt – allein den Kategorien Gewerbe-, Lohn-, und landwirtschaft- liche Brennerei zugeordnet werden können. Eine Kategorie für nichtge- werbsmässige und gleichzeitig nichtlandwirtschaftliche Brennerei besteht nach wie vor nicht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2147/2008 vom 9. Juli 2008 E. 2.5.5). 3.2 Im Folgenden wird auf die Besonderheiten dieser Konzessionskatego- rien eingegangen: 3.2.1 In Bezug auf die Gewerbebrennereikonzessionen ist zunächst fest- zuhalten, dass solche gemäss Art. 5 Abs. 1 AlkG nur erteilt werden sollen, soweit dies den "wirtschaftlichen Bedürfnissen" des Landes entspricht. Hin- sichtlich der Bedürfnisfrage ist der Verwaltung naturgemäss ein weites Feld der Würdigung eingeräumt (BGE 94 I 501 E. 2). Gemäss Praxis der EAV kann ein wirtschaftliches Bedürfnis (nach einer zusätzlichen gewerbsmäs- sigen Spirituosenproduktion) dann angenommen werden, wenn ein Produ- zent nachweisen kann, dass er bereits 200 Liter r. A. bei einem Lohnbren- ner hat produzieren lassen und dass er sein Produkt tatsächlich absetzen kann (vgl. dazu die Information der EAV, http://www.eav.admin.ch/the- men/00775/00787/index.html?lang=de [letztmals abgerufen am 24. Sep- tember 2015]; zum Grenzwert von 200 Litern vgl. nachfolgend E. 4.2.4). Eine Konzession kann auf höchstens zehn Jahre erteilt werden, und dies auch nur, sofern der/die Konzessionsbewerberin sowie die baulichen und technischen Einrichtungen seiner/ihrer Brennerei die ordnungsgemässe Führung des Betriebs gewährleisten können (Art. 5 Abs. 4 AlkG; vgl. auch Art. 4 AlkV). Die gewerbliche Konzession bezeichnet die Produkte (Sprit, Sprit zu Trinkzwecken und Spirituosen) sowie die Rohstoffe, aus denen diese hergestellt werden dürfen (Art. 5 AlkV). Daraus folgt, dass Gewerbe- brenner auch für die Herstellung von anderem Alkohol als solchem zu Trinkzwecken konzessioniert werden können. Sodann ist die Übertragung von Konzessionen auf einen neuen Inhaber oder eine andere Brennerei nur mit Bewilligung der EAV zulässig (Art. 5 Abs. 5 AlkG). Überhaupt stehen gemäss Art. 7 Abs. 1 AlkG die konzessionspflichtigen Brennereien unter der Kontrolle der EAV (vgl. dazu oben E. 2.4). 3.2.2 Bei der Lohnbrennerei handelt es sich, wie erwähnt, um eine Form der Gewerbebrennerei. Konzessionen zum Betrieb einer Lohnbrennerei werden gemäss Art. 13 Abs. 1 AlkG für fahrbare Brennereien, und nur so- weit diese nicht ausreichen oder wo örtliche oder bereits bestehende sons- tige Verhältnisse es rechtfertigen, auch für feststehende Brennereien er-
A-335/2015 Seite 11 teilt. Lohnbrennereien dürfen, soweit sie nicht eine weitere Konzession ge- mäss Art. 4 AlkG besitzen, nicht auf eigene Rechnung, sondern nur kraft Brennauftrags brennen. Ausserdem dürfen sie für ihre Auftraggeber nur die in Art. 14 AlkG genannten Rohstoffe verarbeiten (Art. 13 Abs. 2 AlkG). 3.2.3 Wie erwähnt (vgl. E. 3.1.1 f.), ist unter Hausbrennerei ausschliesslich die landwirtschaftliche Brennerei zu verstehen. Gemäss Art. 14 Abs. 1 AlkG darf die nicht gewerbsmässige Herstellung gebrannter Wasser zu Trink- zwecken aus Obst und Obstabfällen, Obstwein, Most, Trauben, Wein, Traubentrestern, Weinhefe, Enzianwurzeln, Beerenfrüchten und ähnlichen Stoffen, wenn diese Stoffe ausschliesslich inländisches Eigengewächs o- der selbst gesammeltes, inländisches Wildgewächs sind, ausschliesslich in hierzu konzessionierten Hausbrennereien – gemäss Art. 3 Abs. 3 AlkG auch im Brennauftrag – erfolgen. Als Eigengewächs gelten dabei nur die Rohstoffe aus dem Boden, den der Hausbrenner oder die Hausbrennerin oder die Person, welche einen Brennauftrag an die Lohnbrennerei erteilt, selbst bewirtschaftet (Art. 3 Abs. 4 AlkG). Auch im Falle der Hausbrennerei dürfen die Brennapparate oder -anlagen nur mit Bewilligung der EAV er- setzt, anders als in Verbindung mit der Liegenschaft, übertragen oder so umgeändert werden, dass sich eine Erhöhung der Leistungsfähigkeit ergibt (Art. 14 Abs. 6 AlkG). 3.3 Betreffend die Erteilung der einzelnen Konzessionen ist für den vorlie- genden Fall Folgendes von Bedeutung: 3.3.1 Die Verwaltung teilte in den ersten Jahren nach dem Inkrafttreten der aVV AlkG zahlreiche Brennhafenbesitzer, die gemäss den Vorschriften die- ser Verordnung nicht mehr als Hausbrenner anerkannt werden konnten (BGE 93 I 497 ff.), zu den sog. "kleingewerblichen Branntweinproduzenten" um und erteilte ihnen entsprechende (Gewerbe-) Konzessionen, ohne dass ein "wirtschaftliches Bedürfnis des Landes" im Sinne von Art. 5 Abs. 1 AlkG (E. 3.2.1) gegeben war (BGE 94 I 501 E. 5). Nachdem in der Folge die Zahl der gewerblichen Brenner zwischen 1962 und 1966 von 1290 auf 1497 gestiegen war, wurde diese Praxis allerdings aufgegeben und die Verwaltung ging dazu über, den neu zu den Kleinproduzenten umgeteilten Brennhafenbesitzern grundsätzlich keine gewerbliche Konzession mehr zu erteilen, zumal ein wirtschaftliches Bedürfnis des Landes regelmässig fehlte (BGE 94 I 501 Bst. D sowie E. 5). 3.3.2 Mit Art. 9 AlkV (andere Konzessionen) bestimmte der Bundesrat so- dann, dass Kleinproduzenten, welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens der
A-335/2015 Seite 12 Alkoholverordnung (1. Juli 1999) über eine Bewilligung zum Benützen ihres eigenen Brennapparates verfügten, eine nicht übertragbare Konzession er- halten. Als Kleinproduzenten wurden später in Art. 2 Bst. e AlkV Private definiert, deren Jahresproduktion 200 Liter r. A. nicht übersteigt. Damit wurde der Kreis der Privaten, welche kleinere Mengen an Alkohol (weniger als 200 Liter r. A. jährlich) mit eigenem Brennapparat produzieren dürfen (und keine konzessionierten Hausbrenner sind), explizit eingeschränkt. Zu- dem wurde durch die fehlende Übertragbarkeit dieser Konzession ein be- schränktes Zeitfenster für diese Art der Brennerei festgelegt. Durch diese Bestimmung sollte es somit auf längere Sicht keine Kleinproduzenten mit eigenem Brennapparat mehr geben, welche nicht über eine Hausbren- nereikonzession verfügen. Wer nicht über eine Hausbrennereikonzession verfügt und eigene Spirituosen herstellen will, kann zwar die Rohstoffe dazu selbst vorbereiten, muss nach Abschluss des Gärprozesses jedoch eine Lohnbrennerei beauftragen (vgl. Art. 19 Abs. 1 AlkG). Dass "Kleinpro- duzenten" nicht gleichzeitig auch "Gewerbeproduzenten" sein können, geht sodann auch aus Art. 16 AlkV hervor, wonach der Steuerpflicht "Ge- werbeproduzenten" (Bst. a), "Landwirtinnen" (Bst. b) und "Kleinproduzen- ten" (Bst. c) unterliegen. 4. Im vorliegenden Fall gilt es zu prüfen, ob der Beschwerdeführer im Rah- men des geltenden Rechts Anspruch darauf hat, die von ihm vorgesehe- nen Versuche in privatem Rahmen durchführen zu können. 4.1 Die vom Beschwerdeführer geplanten Versuche mit einem [...]reaktor zielen darauf ab, unter Verwendung von Unterdruck, qualitativ überlegenen Alkohol zu Trinkzwecken herzustellen. Im Rahmen seines Gesuchs vom 29. Juni 2010 (vgl. Sachverhalt Bst. A) erklärte der Beschwerdeführer, das Ziel seiner Forschung bestehe darin, herauszufinden, unter welchen Para- metern (Temperatur, Unterdruck, Kühlung etc.) ein Destillat mit all seinen Aromen am authentischsten von den Rohstoffen getrennt werden könne. Um die jeweils optimalen Parameter zu eruieren, seien pro Rohstoff etliche Destillationsversuche notwendig. Der Beschwerdeführer wies darauf hin, dass er diese Forschung nach Vorgabe des Alkoholgesetzes rechtmässig durchführen und die Destillate versteuern wolle. In seiner Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2015 (vgl. Sachverhalt Bst. C) beschreibt der Beschwerdeführer sein Projekt sodann als bestehend aus drei Phasen: In einer ersten Phase sei es darum gegangen, die physikali- schen Parameter, Heiztemperatur, Unterdruck (m-Bar), Kühltemperatur
A-335/2015 Seite 13 festzustellen. Er habe dazu lediglich mit Brennsprit (ca. zwei Liter) gearbei- tet. Ob diese Phase bereits abgeschlossen ist, oder ob weitere Versuche mit Brennsprit nötig wären, geht aus den eingereichten Unterlagen nicht eindeutig hervor, braucht jedoch auch nicht weiter abgeklärt zu werden. Aktenkundig ist jedenfalls, dass der Beschwerdeführer aufgrund der Ver- wendung seiner Anlage zur Durchführung dieser Versuche 2014 von der Oberzolldirektion wegen vorsätzlicher Gefährdung der Hoheitsrechte des Bundes gebüsst wurde. Betreffend Phase 2 schreibt der Beschwerdefüh- rer, dass seine Destillationsanlage in eine bestehende Konzession inte- griert worden wäre. Diesbezüglich hätten bereits Gespräche stattgefunden. In dieser Phase hätte mit vergorenen Rohstoffen gearbeitet werden sollen. Für Phase 3 sieht der Beschwerdeführer eine Analyse in einem Kantons- labor zur Feststellung der Konsumtauglichkeit vor. Je nach Resultat wären allenfalls Modifikationen des [...]reaktors notwendig. 4.2 Aus den Ausführungen des Beschwerdeführers ergibt sich, dass seine Versuche zum einen dazu dienen sollen, die von ihm verwendete Vakuum- destillationsanlage an sich (weiter) zu entwickeln. Zum anderen sollen ef- fektiv Destillate erzeugt werden. Selbst wenn – im Einklang mit dem Be- schwerdeführer – davon auszugehen ist, dass zumindest die ersten Versu- che nicht zum gewünschten Ergebnis führen, so ist entscheidend, dass der Beschwerdeführer im Rahmen seiner Versuchsreihe Alkohol destillieren bzw. Spirituosen herstellen würde. Wie dargelegt, bedürfen jedoch Private, welche in der Schweiz gebrannte Wasser herstellen oder reinigen wollen, in jedem Fall einer Konzession. Dabei ist unerheblich, ob es sich um Alko- hol zu Trinkzwecken handelt oder nicht (vgl. E. 2.3). Nachfolgend ist mithin zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht entschieden hat, dass keine der ge- setzlich vorgesehenen Konzessionen für das Vorhaben des Beschwerde- führers in Frage kommen. 4.2.1 Da der Beschwerdeführer nicht geltend macht, zum Zeitpunkt des In- krafttretens der Alkoholverordnung in Besitz einer Bewilligung zum Benüt- zen eines eigenen Brennapparates gewesen zu sein und sich derlei auch nicht aus den Akten ergibt, entfällt die Möglichkeit einer (Gewerbe-) Kon- zession für Kleinproduzenten gemäss Art. 9 AlkV (vgl. E. 3.3.1 f.). 4.2.2 Vor dem Hintergrund, dass der Beschwerdeführer explizit festhält, keine Landwirtschaft zu betreiben, ist unstrittig, dass auch eine Konzession als Hausbrenner nicht in Frage kommt.
A-335/2015 Seite 14 4.2.3 Da der Beschwerdeführer gemäss eigenen Angaben nicht beabsich- tigt, im Auftrag von Dritten zu brennen und sich auch nichts Entsprechen- des aus den vorliegenden Akten ergibt, hat die Vorinstanz sodann zu Recht die Möglichkeit der Erteilung einer Konzession für Lohnbrennerei verneint. 4.2.4 Die Möglichkeit der Erteilung einer Konzession für Gewerbebrennerei hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall aufgrund des Umstandes verwor- fen, dass der Beschwerdeführer das Erfordernis einer jährlichen Mindest- produktion von 200 Litern r. A. nicht erreiche bzw. dies gemäss eigenen Angaben gar nicht beabsichtige. Der Beschwerdeführer stellt in seiner Be- schwerde die Frage nach der rechtlichen Grundlage für diese geforderte Mindestmenge. Die rechtliche Grundlage ergibt sich aus dem Zusammenspiel von Art. 3 Abs. 5 AlkG, Art. 9 AlkV und Art. 2 Bst. e AlkV bzw. aus dem oben in E. 3.3.1 f. Dargelegten. Denn würden Produzenten, welche zwar keine Hausbren- ner sind, aber dennoch über eine eigene Brennanlage verfügen und weni- ger als 200 Liter jährlich produzieren, weiter als "Gewerbebrenner" konzes- sioniert, würde letztlich die durch Art. 9 AlkV gewollte Beschränkung der Möglichkeit der Konzessionierung als Kleinproduzent, welcher kein Haus- brenner ist, jedoch über eine eigene Brennanlage verfügt, umgangen. Wie erwähnt, sind Kleinproduzenten, welche keine Hausbrenner sind, grund- sätzlich auf den Produktionsweg via Lohnbrenner verwiesen (E. 3.3.2). Zwar werden Landwirtinnen und Landwirte, welche jährlich mehr als 200 Liter r. A. herstellen damit nicht automatisch zu Gewerbebrenner/innen, sie werden aber gemäss Art. 13 AlkV, der gleichen Kontrolle wie die Gewerbe- brennereien unterstellt. Damit wird auch in diesem Zusammenhang die Schwelle von 200 Litern genannt. Demnach gibt das Merkblatt der EAV (vgl. Sachverhalt Bst. B, vierter Absatz) den richtig verstandenen Sinn der einschlägigen Rechtsnormen wieder und die Voraussetzung einer erwie- senen Mindestproduktion von 200 Litern r. A. für eine Konzessionierung als Gewerbebrenner erweist sich als korrekt. Nicht zuletzt bietet dieser Grenz- wert die Möglichkeit, das für eine Konzession notwendige "wirtschaftliche Bedürfnis des Landes" zu "fassen" und so eine rechtsgleiche Behandlung von Konzessionsanwärtern zu gewährleisten. Abgesehen davon ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Gewerbe- konzession nicht um ein "Auffangbecken" für Fälle handelt, in welchen we- der Anspruch auf eine Lohn- noch auf eine Hausbrennereikonzession be- steht. Entscheidend ist, dass der Beschwerdeführer gemäss eigenen Aus- sagen nicht vorhat, gewerbsmässig Alkohol zu brennen (vgl. Sachverhalt
A-335/2015 Seite 15 Bst. B, vierter Absatz). Ausserdem hätte er nach geltendem Recht (unab- hängig von der produzierten Menge an Alkohol) das wirtschaftliche Bedürf- nis an seiner Produktion darzulegen, bevor ihm eine Konzession erteilt werden könnte (vgl. E. 3.2.1). Dies ist bisher nicht geschehen. 4.2.5 Nach dem Gesagten ist dem Beschwerdeführer zu Recht keine Kon- zession zur Alkoholherstellung erteilt worden. 5. Es bleibt zu prüfen, ob allenfalls eine vom Beschwerdeführer vorgeschla- gene "Forschungsbewilligung" in Frage kommen könnte. 5.1 Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, im Rahmen der Al- koholgesetzgebung sei an Fälle wie den vorliegenden nicht gedacht wor- den. Damit handle es sich beim Umstand, dass im Alkoholgesetz keine Be- willigung zur "Destillation zu Forschungszwecken" vorgesehen sei, um eine echte Gesetzeslücke (E. 1.5). Dieser Argumentation kann aus folgenden Gründen nicht gefolgt werden: 5.1.1 Zwar ist unbestritten, dass die derzeit geltende Alkoholgesetzgebung veraltet ist. Die Totalrevision des Alkoholgesetzes – in deren Rahmen das Alkoholmonopol des Bundes aufgehoben werden soll – ist nicht zuletzt deshalb im Gange (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 25. Januar 2012 zur Totalrevision des Alkoholgesetzes [nachfolgend: Botschaft zur Totalre- vision des AlkG], BBl 2012 1315, 1352 und 1360). Solange die neue Ge- setzgebung jedoch noch nicht in Kraft ist, wird die Rechtslage durch die geltende Alkoholordnung bestimmt. Für die Beantwortung der Frage, ob es sich beim Fehlen einer vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen "For- schungsbewilligung" (d.h. einer Bewilligung zur Forschung im Destillations- bereich ohne Konzession zur Alkoholproduktion) in dieser Ordnung um eine Gesetzeslücke handelt, bedarf es der Gesetzesauslegung. Dabei ist namentlich der Sinn und Zweck der Normen sowie der Wille des (damali- gen) Gesetzgebers zu berücksichtigen (E. 1.5). 5.1.2 Das heute geltende Alkoholgesetz gehört zu den ältesten Gesetzen des Bundes. Zwar hat es im Verlaufe seiner rund 80-jährigen Geltungs- dauer verschiedene Teilrevisionen erfahren. Dennoch spiegelt es mit sei- nem rigiden Regulierungskorsett bis heute den Geist seiner Entstehungs- zeit wieder: Zum Schutze der öffentlichen Gesundheit sollte dafür gesorgt werden, den Konsum von Alkohol und insbesondere Spirituosen zu redu-
A-335/2015 Seite 16 zieren (Botschaft zur Totalrevision des AlkG, BBl 2012 1315, 1323). Ob- gleich die Alkoholproduktion bzw. der Handel mit Alkohol nicht gänzlich ver- boten werden sollte, sollte mit dem Alkoholmonopol doch die Möglichkeit geschaffen werden, die Produktion und den Handel einzuschränken. Zum einen wurde die Zahl der Brennereien durch Aufkauf durch den Bund mit anschliessender Vernichtung reduziert, zum anderen wurde durch restrik- tive Konzessionierung (nur soweit ein entsprechendes wirtschaftliches Be- dürfnis besteht, vgl. E. 3.2.1) und diversen Bewilligungspflichten dafür ge- sorgt, dass der Bund die Kontrolle über die inländische Alkoholproduktion behält. Wie bereits erwähnt, bedingt das Funktionieren des Systems der Konzessionierung eine effiziente Missbrauchsbekämpfung (E. 2.4). Eine solche wird jedoch umso schwieriger, je mehr Akteure am System beteiligt sind. Vor diesem Hintergrund erscheint die Beschränkung der konzessio- nierungsfähigen Privaten im Wesentlichen auf Landwirtinnen und Land- wirte (wobei die jeweilige Brennerei an die jeweilige Liegenschaft gebun- den ist) und Gewerbebetriebe als zweckmässig und gewollt. Die Aussage der Alkoholordnung "keine Produktion ohne Konzession" ist klar. Kaum plausibel erscheint da das Argument, der Gesetzgeber habe lediglich ver- gessen, die Möglichkeit der Alkoholproduktion "zu Forschungszwecken" durch nicht konzessionierte Private vorzusehen. Vielmehr ist das Fehlen einer solchen Möglichkeit – unter Anwendung der grammatikalischen, his- torischen, systematischen und teleologischen Auslegung – als qualifizier- tes Schweigen des Gesetzgebers (vgl. E. 1.5) zu deuten, welcher die Zahl der Akteure möglichst klein und letztere "sichtbar" halten wollte. Bewilligun- gen an Einzelpersonen zur Durchführung von Destillationen zu For- schungszwecken liessen sich damit nicht vereinbaren. Zwar ist das Expe- rimentieren und Forschen im Destillationsbereich damit (derzeit noch) Kon- zessionsinhaber/innen vorbehalten, dies ist jedoch unter Berücksichtigung des Dargelegten gewollt und nicht zu beanstanden. Zu berücksichtigen ist sodann folgendes: Wie in BGE 94 I 501 erwähnt, war bis 1968 356 Brenn- hafenbesitzern, die früher als Hausbrenner gegolten hatten, die Erteilung einer Gewerbekonzession mit Blick auf die verfassungsmässigen und ge- setzlichen Grundlagen verweigert worden. Mit der Begründung, dass alle Inhaber von Brennapparaten gleich behandelt werden müssten, wurde die neue Praxis (E. 3.3.1) auch auf Kleinproduzenten angewandt, denen früher bereits Gewerbekonzessionen erteilt worden waren. Diese Konzessionen wurden nicht mehr erneuert, wenn ein wirtschaftliches Bedürfnis des Lan- des gemäss Art. 5 Abs. 1 AlkG nicht auszumachen war. Der überwiegende Teil dieser Kleinproduzenten hätte es wohl bevorzugt, weiterhin ihre eigene Brennanlage betreiben zu können (und allenfalls gar Destillations-Experi-
A-335/2015 Seite 17 mente damit durchzuführen). Die Situation dieser Kleinproduzenten unter- scheidet sich im Grunde nicht von derjenigen des Beschwerdeführers, und es wird ersichtlich, was geschehen würde, wenn dazu übergegangen würde, gesetzlich nicht vorgesehene "Forschungsbewilligungen" zu ertei- len. 5.1.3 Des Weiteren kann der Beschwerdeführer weder aus der Wissen- schaftsfreiheit noch aus der Wirtschaftsfreiheit etwas zu seinen Gunsten ableiten. Denn zum einen ist fraglich, ob sich die von ihm angestrebten Versuche in privatem Rahmen der geschützten wissenschaftlichen For- schung zuordnen (vgl. E. 2.5) lassen, und zum anderen impliziert die in Art. 105 BV statuierte Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung über Her- stellung, Einfuhr, Reinigung und Verkauf gebrannter Wasser eine Ermäch- tigung zur Abweichung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Herstel- lungsverfahren, Reinigung und Einfuhr von Alkohol sind demnach dem Schutzbereich der Handels- und Gewerbefreiheit entzogen (vgl. E. 2.6). 5.1.4 Abschliessend bleibt zu erwähnen, dass der Beschwerdeführer von der Vorinstanz darauf hingewiesen wurde, dass gegebenenfalls die Mög- lichkeit bestünde, sein Forschungsvorhaben in Zusammenarbeit mit dem Kompetenzzentrum des Bundes für landwirtschaftliche Forschung "Agroscope" durchzuführen. Die Entscheidung, ob er von der Möglichkeit, ein entsprechendes Gesuch einzureichen Gebrauch machen will oder nicht, liegt letztlich beim Beschwerdeführer. Die von ihm genannten per- sönlichen Gründe, weshalb er bisher auf eine Projekteingabe verzichtet hat, können im vorliegenden Rahmen jedenfalls nicht beurteilt werden. 5.2 Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen. 6. Ausgangsgemäss hat der Beschwerdeführer die Verfahrenskosten zu tra- gen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 1'000.-- festzusetzen (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der in gleicher Höhe einbezahlte Kostenvorschuss ist für die Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden.
A-335/2015 Seite 18 Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerde- führer auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. 3. Dieses Urteil geht an: – den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) – die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Beusch Zulema Rickenbacher
Rechtsmittelbelehrung: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun- desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange- legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts- schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be- schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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