Incarto n. 52.2016.413

Lugano 31 agosto 2018

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 23 agosto 2016 del

RI 1 patrocinato da: PA 1

contro

la decisione del 12 luglio 2016 (n. 3297) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la risoluzione 7 agosto 2015 del Municipio di __________ in materia di determinazione di domicilio;

ritenuto, in fatto

A. CO 1, cittadino svizzero, è stato domiciliato nel Comune di RI 1 dall'ottobre 2007. Fino a maggio 2012 egli ha abitato unitamente alla moglie e alla figlia in __________, abitazione lasciata a seguito della separazione coniugale. Successivamente egli non ha comunicato all'autorità comunale alcun nuovo indirizzo. Dopo non meglio specificati scritti inviati dapprima al recapito della madre e poi presso una casella postale a __________ associata all'attività professionale indipendente svolta da CO 1, il 7 agosto 2015 il Municipio di __________, avendo saputo che il medesimo aveva preso in locazione da aprile 2014 un'abitazione in Italia in Provincia di __________, gli ha comunicato mediante lettera di aver stralciato il suo nominativo dal catalogo civico del Comune a seguito del suo trasferimento all'estero.

B. CO 1 è insorto contro questa risoluzione dinnanzi al Consiglio di Stato. In quella sede egli ha sostenuto di avere mantenuto il proprio domicilio a __________ presso una proprietà di sua sorella in zona __________ e ha spiegato di non essere riuscito a locare un'abitazione in Ticino a causa della sua situazione finanziaria molto difficile. Considerato che la vecchia costruzione a __________ non dispone di riscaldamento, ha dichiarato di venir anche ospitato a casa della sorella o da amici, nonché di aver soggiornato un paio di mesi in una pensione a __________. Inoltre per poter avere un luogo dove andare quando non lavora e non riceve ospitalità da altri, in particolare nei periodi freddi, ha spiegato di aver provvisoriamente preso in locazione un monolocale in Provincia di __________, abitazione per la quale paga un affitto molto modico e non è stato necessario versare una caparra né comprovare una situazione finanziaria stabile.

Con giudizio del 12 luglio 2016 l'Esecutivo cantonale ha accolto il suddetto gravame, ritenendo che il Municipio di RI 1 non avesse provato che le condizioni del domicilio non fossero più adempiute in quel Comune. In particolare, secondo il Governo, l'autorità comunale non aveva proceduto ad alcun accertamento, segnatamente a verifiche di polizia, al fine di appurare la sua presenza presso la proprietà della sorella, né aveva raccolto dei riscontri oggettivi per concludere che il trasferimento di CO 1 in Provincia di __________ fosse da considerare effettivo.

C. Avverso quest'ultima pronuncia, il Comune di RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. In sostanza, il ricorrente censura il giudizio governativo laddove rimprovera all'autorità comunale di non aver esperito i necessari controlli, ritenendo invece che, una volta appurato che CO 1 non risiedeva più in __________, il Municipio non aveva più alcun ulteriore obbligo di verifica.

D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene CO 1 riconfermandosi in quanto già sostenuto davanti al Governo e segnalando che dal 1° settembre 2016 ha preso domicilio a __________.

E. In sede di replica il Comune di RI 1 ha ribadito la propria tesi e chiede che questa Corte decida nel merito nonostante il resistente abbia trasferito nel frattempo il proprio domicilio. Dal canto suo CO 1 non ha presentato alcun allegato di duplica.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). Il Comune ricorrente, direttamente toccato dalla decisione impugnata, nonché parte del procedimento di prima istanza, è legittimato ad agire in giudizio (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

1.2. Nonostante il resistente sia domiciliato a __________ da settembre 2016, l'interesse pratico e attuale alla risoluzione della presente causa - ovvero la questione di sapere se le condizioni per il domicilio di CO 1 fossero o meno date a __________ nel periodo da novembre 2014 a settembre 2016 - è indubbiamente ancora dato essendo necessario determinare il domici-

lio in questo lasso di tempo. Il gravame deve dunque essere trattato nel merito.

2. 2.1. L'art. 24 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) garantisce la libertà di domicilio. Quale aspetto parziale della libertà personale, tale diritto fondamentale dispone che ogni svizzero può liberamente risiedere o soggiornare in qualsiasi località del territorio elvetico. La libertà di domicilio garantisce tanto il domicilio quanto la semplice dimora (Jean-Baptiste Zufferey e altri, Droit constitutionnel suisse, Zurigo 2001, pag. 754; Jean François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1982, n. 1959 e segg.). Ai Cantoni e ai Comuni è dato unicamente di stabilire i limiti entro i quali i cittadini svizzeri sono tenuti a notificare la loro presenza all'autorità (Hans-Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Wädenswil 2000, §§ 32-39, N. 1.2). Tale norma non conferisce tuttavia il diritto di designare come domicilio (residenza) un luogo qualsiasi, con il quale non s'intrattengono particolari rapporti. Affinché un determinato luogo possa essere considerato come domicilio di una persona secondo la norma in esame, devono in ogni caso essere dati alcuni presupposti di fatto (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, in: ZBl 93/1992, pag. 338). In questo senso, in base all'art. 6 LOC, è domiciliato in un Comune chi vi risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente. Il concetto di domicilio statuito dalla LOC si riallaccia in larga misura a quello retto dall'art. 23 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 201), il quale a sua volta è basato su due principi: il primo è quello della necessità del domicilio, stante il quale ogni persona deve necessariamente possederne uno. Il secondo invece impone, per ragioni pratiche, l'unità dello stesso, di modo che ogni persona non può avere più di un domicilio (RDAT II-1999 n. 3 consid. 4). Secondo costante giurisprudenza, la costituzione del domicilio presuppone l'adempimento di due condizioni cumulative: quella oggettiva della residenza effettiva in un determinato luogo, e quella soggettiva dell'intenzione concretamente manifestata dall'interessato di stabilirvisi durevolmente (DTF 137 II 122 consid. 3.6, 136 II 405 consid. 4.3, 134 V 236 consid. 2.1, 133 V 309 consid. 3.1, 127 V 237 consid. 1; STA 52.2006.48 del 17 ottobre 2006 consid. 3; Guido Corti, Pareri del Consulente giuridico del Consiglio di Stato, in: RDAT 1990, pag. 305 n. 4; Eros Ratti, Il Comune, vol. I, Losone 1987, pag. 58 e segg.).

2.2. Vi è residenza quando una persona soggiorna per un certo periodo in un luogo determinato, costituendo e intrattenendo con esso rapporti d'intensità tale da farlo apparire come il centro delle sue relazioni personali (DTF 125 III 100 consid. 3, 119 III 54 consid. 2; Heinz Hausheer/Regina E. Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 3a ed., Berna 2012, n. 09.24). L'intenzione di stabilirsi nel luogo di residenza deve emergere dall'insieme delle circostanze e dev'essere riconoscibile per i terzi (DTF 136 II 405 consid. 4.3; Hausheer/Aebi-Müller, op. cit., n. 09.27). La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente (DTF 134 V 236 consid. 2.1). Non basta, in particolare, dichiarare di voler costituire il proprio domicilio in un determinato luogo. Tanto per l'art. 23 CC, quanto per l'art. 6 LOC, l'intenzione dev'essere suffragata dall'effettiva residenza nel luogo prescelto (Eros Ratti, op. cit., pag. 60). Se una persona soggiorna in due luoghi diversi e intrattiene delle relazioni in entrambi, occorre tener conto dell'insieme delle sue condizioni di vita individuando tutti i fattori che potrebbero rilevarsi importanti; il centro della sua esistenza si troverà dove si focalizza la maggior parte degli elementi inerenti la sua vita personale, sociale e professionale, di modo che i legami con questa località risultino preponderanti per intensità rispetto a quelli con altri luoghi o paesi (DTF 125 III 100 consid. 3, 81 II 319 consid. 3; STF P 5/05 del 6 gennaio 2006 consid. 2; Ratti, op. cit., pag. 64; Marco Lucchini, Spunti giurisprudenziali sul domicilio: Compendio della giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, in: ZZW 2009, pag. 57).

3. Come accennato in narrativa, il Comune ricorrente ritiene di aver adempiuto i propri doveri di verifica. Sostiene che, avendo accertato che il resistente non abitava più in __________, non avendo questi notificato un altro indirizzo e disponendo unicamente di un recapito a __________, considerato altresì il contratto di loca-

zione stipulato per l'appartamento in Italia, per il Municipio le condizioni di domicilio a __________ non erano più date e spettava al resistente provare il contrario. L'abitazione in zona __________ d'altronde si trova fuori zona edificabile, non è destinata all'abitazione primaria (edificio adibito a "grotto"), non ha riscaldamento e non è allacciata alla rete fognaria. L'esecutivo comunale non aveva dunque alcun obbligo di verificare il domicilio presso un edificio che non è abitabile. Sostiene infine che la finzione di cui all'art. 24 CC, secondo la quale una persona conserva il suo domicilio fintanto che non ne abbia creato un altro, non sarebbe applicabile in materia di diritto pubblico.

4. 4.1. Anzitutto la tesi, secondo cui quanto sancito dall'art. 24 CC sarebbe inapplicabile in ambito di diritto pubblico e che pertanto, una volta constatato che il resistente aveva lasciato il suo domicilio in __________, al Municipio non si imponevano ulteriori obblighi di verifica, non può essere condivisa. Il principio della necessità del domicilio, sgorgante dai combinati art. 6 LOC e 23 e segg. CC, impone a colui che afferma l'avvenuta costituzione di un nuovo domicilio - e, di riflesso, la cessazione di quello attuale - di fornirne la prova (Hausheer/Aebi-Müller, op. cit., n. 09.48; Staehelin, op. cit., n. 28 ad art. 23). Le parti, infatti, hanno il dovere di collaborare all'accertamento dei fatti e, in particolare, hanno l'obbligo di provare quanto da loro sostenuto, secondo le loro reali facoltà (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 18LPamm n. 1b). Ne discende che il ricorrente, per legittimare il proprio provvedimento, avrebbe dovuto dimostrare o perlomeno rendere verosimile la costituzione da parte di CO 1 di un nuovo domicilio presso un altro luogo, ciò che, nel caso concreto, ha però tralasciato di fare limitandosi in maniera invero sbrigativa a prendere atto del fatto che quello in __________ non era più d'attualità.

4.2. Il Comune ricorrente, che non ha nemmeno chiesto al resistente di esprimersi prima di emettere la propria decisione, sostiene che il domicilio di quest'ultima debba essere fissato in

Provincia di __________ e fonda questa sua opinione su quanto dichiarato dal resistente in alcuni scritti destinati all'Ufficio del sostegno sociale e inserimento. Omette tuttavia di tenere in considerazione che questi ha indicato, più volte invero, che la residenza in Italia gli era stata imposta dalla sua difficile situazione economica e si trattava di una soluzione d'emergenza e provvisoria. Non risulta inoltre, quantomeno dalla documentazione agli atti, che CO 1 avesse particolari rapporti con tale luogo, i suoi legami familiari e personali essendo in Svizzera così come la sua attività professionale. Neppure il fatto che questi abbia ricevuto la comunicazione del 7 agosto 2015 del Municipio presso la sua abitazione in Italia, così come l'esistenza di un recapito anche a __________, è sufficiente per concludere che il domicilio non fosse più a __________, bensì all'estero.

4.3. Nemmeno per quanto attiene all'abitazione in zona __________, il RI 1 ha esperito alcun accertamento al fine di stabilire se le condizioni necessarie per la costituzione del domicilio fossero o meno date e ciò nonostante il fatto che negli scritti con cui faceva richiesta di prestazioni assistenziali, CO 1 facesse già riferimento a questo edificio quale suo luogo di residenza (cfr. scritto dell'11 dicembre 2014 di cui al doc. C). Le ragioni di natura pianificatoria ed edilizia addotte dall'autorità comunale per escludere quest'ultima eventualità non esoneravano il Municipio dal dover procedere alle necessarie verifiche. Il fatto che l'edificio in zona __________ sarebbe inabitabile, sia fuori zona edificabile senza alcun collegamento alla rete fognaria, non sia destinato all'abitazione primaria e difetti di riscaldamento, isolazione e di impianto elettrico a norma, non è rilevante per la costituzione del domicilio. Le due condizioni per stabilire il domicilio in un Comune sono infatti determinate dall'esistenza di determinati presupposti di fatto e non di diritto (STF 5A_270/2012 del 24 settembre 2012 consid. 4.2.3; 5A_659/2011 del 5 aprile 2012 consid. 2.2.2; Eugen Bucher, Berner Kommentar, n. 21 ad art. 23 CC; Philippe Meier/ Estelle de Luze, Droit des personnes, Losanna 2014, n. 385), che, come detto, l'autorità competente è tenuta ad accertare. Ciò che in specie non è però avvenuto poiché di fatto, indipendentemente dalle condizioni dell'edificio, non

è dato di sapere se e quando CO 1 vi abbia abitato e con quale intenzione riconoscibile. Eventuali problematiche di natura pianificatoria e edilizia dipendenti dall'utilizzo del predetto edificio dovranno se del caso essere risolte in altra sede.

4.4. Da quanto precede ne discende che a giusto titolo l'Esecutivo cantonale ha stabilito che, in assenza di riscontri oggettivi contrari, il domicilio di CO 1 dovesse essere mantenuto a __________.

5.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto, con conseguente conferma del giudizio governativo impugnato.

5.2. Ritenuto che il Comune di RI 1 è comparso in causa per motivi derivanti dalla sua funzione, si prescinde dal prelievo della tassa (art. 47 cpv. 6 LPAmm). In assenza di parti vittoriose patrocinate, non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. Non si preleva la tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

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Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera