accomandata
Incarto n. 42.2010.27
mm/DC/sc
Lugano 21 dicembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Maurizio Macchi, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 26 settembre 2010 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 27 agosto 2010 emanata da
CO 1
in materia di indennità perdita di guadagno
ritenuto, in fatto
1.1. A seguito dell’entrata in vigore, il 1° gennaio 2004, della Legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC) - la quale prevede, segnatamente, che la durata dei corsi di ripetizione è di sette giorni al massimo per i militi e di quattordici giorni al massimo per i quadri e gli specialisti (in contrapposizione con i quaranta giorni di servizio previsti dalla legislazione in vigore in precedenza), come pure che la durata degli interventi di utilità pubblica non è soggetta a limiti ma che essi devono comunque essere specialmente autorizzati dal Consiglio federale o dai Cantoni (art. 23, 27 e 35ss. LPPC, come pure l’OIPU nella versione in vigore sino al 30 giugno 2008) -, l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) ha dato avvio, in collaborazione con l’Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP), alla cosiddetta operazione Argus, destinata alla verifica dei giorni di servizio nella protezione civile che hanno beneficiato di indennità.
1.2. Con decisione formale del 21 aprile 2010 (doc. 700111/class. 11), la CO 1 ha chiesto all’Ente regionale di protezione civile RI 1 (denominato in seguito semplicemente “Ente”) la restituzione di un importo pari a fr. 15'109.10 corrispondente a delle IPG pagate a torto durante il 2006 (ritenuto che ulteriori fr. 7'637.30 erano stati tenuti in sospeso dalla CCC su indicazione dell’UFAS), a favore dei militi, contemporaneamente dipendenti dell’Ente, __________.
A seguito dell’opposizione interposta dall’avv. RA 1ta per conto dell’Ente (doc. 700122/class. 11), in data 27 agosto 2010, la CCC ha confermato il contenuto della sua prima decisione (cfr. doc. 700174/class. 11).
1.3. Con tempestivo ricorso del 26 settembre 2010, l’Ente, sempre rappresentato dall’avv. RA 1, ha chiesto l’annullamento della decisione su opposizione impugnata e la condanna della CO 1 a … versare senza indugio (…) l’importo di fr. 7'637.30, importo indebitamente trattenuto, con relativi interessi al 5% dal mese di giugno 2008;”.
Per quanto riguarda l’ordine di restituzione, l’insorgente ha segnatamente invocato la perenzione del relativo diritto, sviluppando in proposito i seguenti argomenti:
" (…).
Riassumendo l’esposto di cui sopra, ne consegue che la Cassa, per lo meno dal mese di giugno 2008, ossia quando ha sospeso i versamenti delle IPG, come da lei medesima affermato, per evitare il prodursi di altri danni, deve aver avuto il sospetto che fossero intervenute delle irregolarità. Ergo, il termine annuale ex art. 25 cpv. 2 LPGA é iniziato a decorrere ed é scaduto il mese di giugno 2009.
Quand’anche si volesse sostenere che così non é e riferirsi ad un termine più favorevole all’amministrazione, si giunge al mese di novembre 2008, allorquando la verifica era manifestamente in corso. Pertanto, se si volesse considerare questo termine, quello annuale di cui si é detto sarebbe scaduto a novembre 2009. Infatti, contrariamente a quanto la Cassa ha sostenuto nella decisione qui impugnata (a dire il vero in modo molto sorprendente, ritenuto che conosce la giurisprudenza in materia), il fatto che l’UFPP avrebbe terminato i propri accertamenti nel dicembre 2009 é del tutto irrilevante (ammesso e non concesso che così sia, visto che l’onere della prova le compete). Non é il termine dell’accertamento che fa stato, ma, lo si dica ancora una volta, poiché la Cassa non sembra afferrarlo, quello in cui l’amministrazione, usando l’attenzione da essa ragionevolmente esigibile avuto riguardo alle circostanze, avrebbe dovuto rendersi conto dei fatti giustificanti la restituzione. Il mese di giugno 2008, allorquando ha trattenuto le indennità IPG 2006, l’amministrazione doveva disporre di indizi circa una possibile pretesa di restituzione, viceversa la decisione sarebbe del tutto arbitraria. Da lì in poi avrebbe dovuto compiere eventuali ulteriori accertamenti, entro un limite ragionevole, che il TFA ha fissato in quattro mesi dal momento in cui essa é venuta a conoscenza di indizi atti a fondare la pretesa di restituzione, ossia ottobre 2008. Pertanto, anche volendo calcolare generosamente, a ottobre 2008 ha iniziato a decorrere il termine annuale, poi scaduto a ottobre 2009.
Dicasi ancora che l’Alta Corte, nei casi esaminati, ha ben sottolineato che quando i giorni di servizio appaiono essere in numero importante, la possibile illiceità “risulta direttamente dagli atti, senza necessità di ulteriori accertamenti” (cfr. decisione TA 5 maggio 2010, no. 42.2009.5 e ss, sottolineatura a cura di chi scrive). Nel caso in esame il 12 novembre 2008 la SMPP ha scritto ai Comandanti Pci, chiedendo di “verificare i giorni di servizio, per il tramite di schede allegate, legate al progetto ARGUS entro il 27 febbraio”. Ciò significa che al più tardi a quella data le liste erano complete, tanto che se ne chiedeva la verifica agli Enti e Consorzi interessati, e il termine annuale aveva incominciato a decorrere. Ergo, volendo prendere come riferimento un termine ancora più favorevole per l’amministrazione, quello annuale di perenzione é scaduto il mese di novembre 2009.
L’opponente ha sviluppato varie ipotesi, per dimostrare che, comunque si voglia interpretare la fattispecie e anche esaminandola a favore dell’autorità, si giunge sempre al risultato secondo cui:
al più presto a giugno 2009, ma al più tardi a novembre 2009, il termine di cui all’art. 25 cpv. 2 LPGA é scaduto.
La pretesa é dunque perenta.”
(doc. I)
1.4. La CO 1, in risposta, ha postulato un’integrale reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto. A proposito dell’eccezione di tardività, l’amministrazione si è espressa nei termini seguenti:
" (…).
Nel caso in rassegna, anche usando tutta l’attenzione ragionevolmente esigibile, nelle circostante concrete codesta Cassa non avrebbe mai potuto rendersi conto di tutti i fatti giustificanti la restituzione prima che l’UFPP avesse terminato la corretta attestazione del numero di giorni con diritto al soldo (e quindi con diritto all’IPG) da parte dei contabili della PCi. Questi accertamenti, non va dimenticato, sono di esclusiva competenza dell’UFPP. Conseguentemente, la Cassa non poteva stabilire il proprio diritto alla pretesa restituzione fintanto che non era a conoscenza dell’esito finale degli accertamenti eseguiti dall’UFPP e meglio non prima del 3 dicembre 2009 (giorno in cui, come già riferito, per il tramite dell’UFAS alla Cassa é stato comunicato l’esito finale degli accertamenti eseguiti dall’UFPP).
Anche sotto questo profilo la decisione di restituzione, che si avvera tempestiva, merita quindi di essere confermata.
Ad ogni buon conto, non va dimenticato che per potersi esprimere sulla corretta applicazione delle leggi in materia di PCi, come in precedenza già riferito, per l’UFPP si é reso indispensabile prendere contatto con l’autorità cantonale competente in materia di PCi. Così come risulta dalla documentazione agli atti, questa presa di contatto é avvenuta il 20 maggio 2009 (cfr. incarto Cassa doc. n. 000031). per poter stabilire il giorno in cui il termine annuale di perenzione ha iniziato il suo decorso, occorre pertanto in ogni caso tenere debitamente in considerazione che il 20 maggio 2009 l’UFPP stava ancora svolgendo le proprie verifiche.”
(doc. V)
1.5. Il 20 ottobre 2011 questa Corte ha interpellato la CO 1, alla quale é stato chiesto se riteneva “… corretta la conclusione secondo la quale, avendole compensate con la pretesa di restituzione, le IPG corrispondenti all’importo di CHF 7’637.30 vengono riconosciute dalla CO 1 come dovute. In caso di risposta negativa, voglia indicarne le ragioni.” (doc. VII).
La risposta dell’amministrazione é pervenuta in data 31 ottobre 2011 (doc. VIII).
L’Ente ha preso posizione al riguardo il 18 novembre 2011 (cfr. doc. XII).
1.6. Sempre nel corso del mese di ottobre 2011, la __________ ha trasmesso al TCA copia del rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre 2011 sulle “Irregolarità nel conteggio dei giorni di servizio prestati per la protezione civile” (doc. X 4).
All’insorgente é stato concesso di formulare le proprie osservazioni in merito (doc. XIV).
1.7. In data 16 ottobre 2011, il presidente del TCA si é rivolto all’UFAS chiedendo se “… alla luce di quanto ha deciso l’Alta Corte federale nelle pronunzie appena menzionate, del tenore del vostro scritto del 12 marzo 2010 e del contenuto globale del Rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre 2011, ritiene che gli importi relativi alle IPG sospese debbano essere versati dalla CCC.” (doc. XVI).
La risposta dell’UFAS é datata 28 novembre 2011 (doc. XVII + allegati).
Al riguardo, le parti si sono espresse il 9 (cfr. doc. XIX), rispettivamente il 14 dicembre 2011 (cfr. doc. XX).
in diritto
2.1. Oggetto della lite é la questione di sapere se, da una parte, l’Ente é tenuto a restituire alla CO 1 l’importo di fr. 15'109.10 e, dall’altra, se la stessa Cassa é tenuta a pagare le IPG trattenute, corrispondenti a un importo di fr. 7’637.30.
Per quanto riguarda il primo aspetto, con la propria impugnativa, l’Ente ha sostenuto che la CO 1, emanando la decisione formale di restituzione il 21 aprile 2010, non avrebbe rispettato il termine relativo di un anno previsto dall’art. 25 cpv. 2 LPGA.
Questo Tribunale è quindi tenuto a esaminare preliminarmente l’eccezione di tardività.
2.2. L’art. 25 cpv. 2 LPGA - applicabile in casu in forza del combinato disposto degli articoli 2 LPGA e 1 LIPG -, recita che il diritto di esigere la restituzione si estingue dopo un anno a decorrere dal momento in cui l’istituto di assicurazione ha avuto conoscenza del fatto, al più tardi cinque anni dopo il versamento della prestazione. Se il credito deriva da un atto punibile per il quale il diritto penale prevede un termine di prescrizione più lungo, quest’ultimo è determinante.
La disposizione della LPGA appena menzionata concernente il termine relativo di un anno corrisponde in sostanza ai principi della restituzione di prestazioni indebitamente riscosse codificati nel vecchio art. 47 cpv. 2 LAVS, nel tenore valido sino al 31 dicembre 2002 (U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo/Basilea/Ginevra 2009, ad art. 25 n. 38).
La giurisprudenza federale ha stabilito che, il termine di prescrizione di un anno previsto dall’art. 47 cpv. 2 vLAVS, contrariamente al tenore letterale della norma, costituisce un termine di perenzione (DTF 124 V 380; DTF 122 V 274; DTF 119 V 431 consid. 3a).
I termini di perenzione non possono essere né interrotti né sospesi e devono essere applicati d’ufficio (DTF 111 V 135 consid. 3b; cfr., pure, Th. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 3.a edizione, Berna 2003, n. 12, p. 280).
Nella DTF 124 V 380 consid. 1, il TFA ha stabilito che il termine relativo di perenzione di un anno giusta l'art. 95 cpv. 4 LADI, che si richiama ai principi fissati dall'art. 47 cpv. 2 vLAVS, comincia a decorrere nel momento in cui l'amministrazione, usando l'attenzione da essa ragionevolmente esigibile avuto riguardo alle circostanze, avrebbe dovuto rendersi conto dei fatti giustificanti la restituzione (cfr. DTF 119 V 433; DTF 112 V 180).
Per poter esaminare i presupposti della restituzione, l'amministrazione deve poter disporre di tutti i fatti rilevanti, da cui emerga sia il principio che la misura del diritto alla medesima. Per determinare la pretesa non è quindi sufficiente che l’assicuratore venga a conoscenza di circostanze che forse potrebbero condurre a ammetterla oppure che permettono di stabilirne il principio ma non la misura (cfr. DTF 112 V 180 consid. 4a; STFA C 317/01 del 29 aprile 2003; STFA C 11/00 del 10 ottobre 2001 consid. 2).
Qualora l’autorità amministrativa disponga di sufficienti indizi circa una possibile pretesa di restituzione, ma la documentazione è ancora incompleta, essa è tenuta a compiere gli accertamenti ancora necessari entro un termine adeguato. In caso di ritardo, il termine di perenzione inizia a decorrere dal momento in cui l’amministrazione, dando prova di ragionevole impegno, avrebbe colmato le proprie conoscenze in modo tale da poter esercitare la pretesa di restituzione.
Per quanto riguarda il tempo ragionevolmente necessario per procedervi a partire dal momento in cui essa è venuta a conoscenza di indizi atti a fondare la pretesa di restituzione, il TFA ha indicato una durata sino a quattro mesi (cfr. DLA 2004 p. 285ss.; SVR 2001 IV 30 p. 93 consid. 2e).
Il termine di perenzione di un anno inizia a decorrere, in ogni caso, non appena dagli atti emerge direttamente l’irregolarità della corresponsione delle prestazioni (cfr. STF K 70/06 del 30 giugno 2007 consid. 5.1 e riferimenti, non pubblicato in DTF 133 V 579 ma in SVR 2008 KV 4 p. 11; si veda pure la STF 9C_1057/2008 del 4 maggio 2009 consid. 4.1.1).
2.3. Per costante giurisprudenza, quando la determinazione della pretesa di restituzione presuppone il concorso di parecchi organi amministrativi, il termine annuale comincia già a decorrere nel momento in cui una delle autorità competenti ha sufficiente conoscenza dei fatti (cfr. DTF 119 V 431 consid. 3a; DTF 112 V 180 consid. 4c).
Ora, l'attuazione dell'ordinamento in materia di indennità di perdita di guadagno compete agli organi dell'assicurazione vecchiaia e superstiti, per la protezione civile con la collaborazione dei contabili degli organi di protezione (art. 21 cpv. 1 LIPG). Nel Cantone Ticino, la vigilanza generale sull'esecuzione delle prescrizioni federali e cantonali in materia di protezione civile è assunta dal Consiglio di Stato (art. 2 della legge cantonale di applicazione alla legge federale del 23 marzo 1962 sulla protezione civile del 7 novembre 1988 [Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi (BU) n. 55/1988 del 16 dicembre 1988 p. 355 segg.], in vigore fino al 30 giugno 2008). Questa competenza è stata (sub)delegata al Dipartimento cantonale delle Istituzioni e da questi all'Ufficio di protezione civile (art. 3 legge cantonale di applicazione e art. 1 del regolamento cantonale sulla protezione civile del 1° febbraio 1994 [BU n. 5/1994 dell'8 febbraio 1994 pag. 55]), cui compete il compito di emanare le direttive atte a promuovere la corretta applicazione delle disposizioni federali e cantonali nel limite delle competenze attribuite ai Cantoni e, come autorità di vigilanza, anche il compito di controllare che tutte le prescrizioni federali e cantonali in materia di protezione civile siano correttamente interpretate e applicate. Tale organizzazione è stata ripresa dalla nuova legge cantonale sulla protezione civile del 26 febbraio 2007, in vigore dal 1° luglio 2008 [RL/TI 1.5.4.1], e dal relativo regolamento di applicazione del 3 giugno 2008 (cfr. il suo art. 1 [RL/TI 1.5.4.1.1]). La Confederazione esercita la vigilanza sull'ordinamento sulle indennità di perdita di guadagno. Competente è il Consiglio federale, il quale può incaricare l'UFAS di impartire istruzioni agli enti incaricati dell'attuazione dell'assicurazione allo scopo di garantire un'applicazione unitaria (art. 23 cpv. 1 LIPG in relazione con gli art. 76 cpv. 1 LPGA e 72 cpv. 1 LAVS).
2.4. Chi presta servizio di protezione civile ha diritto a un'indennità per perdita di guadagno secondo le disposizioni della LIPG (art. 23 della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile [LPPC; RS 520.1] del 4 ottobre 2002, in vigore dal 1° gennaio 2004, come pure della - nel frattempo, a fine 2003 - abrogata legge federale del 17 giugno 1994 sulla protezione civile [LPCi; RU 1994 2626 segg.]). Con riferimento ai giorni di servizio conteggiabili a carico della LIPG valeva e vale, per quanto qui di interesse, la seguente regolamentazione. Sino a fine 2003 potevano essere indennizzati al massimo 40 giorni per anno civile e per milite. Nessuna restrizione era prevista per gli interventi in caso di catastrofe e altre situazioni d'emergenza (art. 12, 23 e 37 cpv. 3 LPCi). Dal 1° gennaio 2004 i militi con funzioni di quadro e di specialista possono essere chiamati a prestare corsi di ripetizione di al massimo 14 giorni - limitati a sette per gli altri militi - e a seguire corsi di perfezionamento della durata massima complessiva di due settimane su un periodo di quattro anni (art. 35 e 36 LPPC). La durata degli interventi in caso di catastrofe e altre situazioni d'emergenza come pure di pubblica utilità non è di principio soggetta a limitazione; gli interventi devono però essere specialmente autorizzati dal Consiglio federale o dai Cantoni (art. 23, 27 e 35 segg. LPPC come pure ordinanza federale del 5 dicembre 2003 sugli interventi di pubblica utilità della protezione civile [OIPU; RS 520.14], nella sua versione in vigore fino al 30 giugno 2008 [RU 2003 5175]). I Cantoni disciplinano così la procedura di chiamata (art. 27 cpv. 3 LPPC) come pure l'autorizzazione di interventi di pubblica utilità a livello cantonale e comunale e stabiliscono la ripartizione dei costi tra Cantone, Comuni e richiedente (art. 7 OIPU in relazione con l'art. 75 cpv. 1 LPPC). L'Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP) controlla l'esecuzione da parte dei Cantoni e Comuni (art. 74 LPPC in relazione con l'art. 41 cpv. 3 ordinanza federale sulla protezione civile [OPCi; RS 520.11] del 5 dicembre 2003).
2.5. Questa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi sulla questione relativa alla perenzione del diritto alla restituzione nell'ambito della cosiddetta "operazione Argus", statuendo sui ricorsi riguardanti le indennità pagate durante gli anni 2004 e/o 2005 (si vedano le STCA 42.2009.5, 6, 7, 8, 9 e 11 del 5 maggio 2010 nonché 42.2010.2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 16, e 17 del 19 maggio 2010).
Con sentenze del 26 agosto 2011 numeri di causa 9C_497/2010, 9C_498/2010, 9C_499/2010, 9C_500/2010, 9C_501/2010 e 9C_503/2010, il Tribunale federale ha respinto i ricorsi che erano stati interposti dalla CCC e ha quindi confermato che al momento in cui l’amministrazione ha emanato la decisione formale di restituzione, il relativo diritto era già perento.
Queste, in particolare, le considerazioni che l’Alta Corte ha sviluppato in quelle sentenze:
" (…).
5.3 Similmente, la ricorrente dimentica che è stato proprio il Tribunale federale a precisare recentemente, in una analoga vertenza, che l'annuncio, per una determinata persona, di un elevato numero di giorni di servizio può costituire non solo possibilmente, ma addirittura molto verosimilmente un indizio per un conteggio delle IPG non conforme alla legge che impone agli organi esecutivi della LIPG (contabili dell'organizzazione di protezione civile, cassa di compensazione) di quanto meno avviare i necessari accertamenti (sentenza citata 9C_1057/2008 consid. 4.4.2). In quella occasione si era trattato di giudicare la richiesta di restituzione formulata dalla cassa di compensazione del Canton Soletta per le indennità IPG versate di troppo al Comune di assoggettamento di due suoi militi. Essendo stati annunciati all'IPG, rispettivamente, 38 e 98 giorni di servizio in più rispetto al numero massimo annuo indennizzabile (di 28 giorni, tra corsi di ripetizione e corsi di perfezionamento), questi giorni di servizio in più sono stati necessariamente considerati interventi straordinari in caso di catastrofe o altre situazioni d'emergenza oppure interventi di pubblica utilità.
Ebbene, per il Tribunale federale, questi numeri avrebbero dovuto da soli, usando l'attenzione ragionevolmente esigibile avuto riguardo alle circostanze, insospettire sia il contabile dell'organizzazione di protezione civile competente, sia l'ufficio cantonale del militare e della protezione civile, sia infine la cassa cantonale di compensazione, tanto più che dal 1° gennaio 2004 gli interventi di pubblica utilità sono unicamente indennizzabili alle condizioni stabilite dalla OIPU e che soprattutto in questo ambito, con la possibilità che servizi a favore del proprio datore di lavoro vengano irregolarmente conteggiati a carico delle IPG, esiste un concreto rischio di abusi (sentenza citata 9C_1057/2008 consid. 4.4.2; Messaggio concernente la revisione totale della legislazione sulla protezione civile del 17 ottobre 2001, FF 2002 1535 segg., 1562).
Le medesime considerazioni sopra espresse si attagliano alla fattispecie per valutare la richiesta di restituzione degli indennizzi versati a torto al consorzio opponente in relazione ai giorni di servizio prestati negli anni 2004 e/o 2005 dai suoi dieci militi e dipendenti. Anzi, a ben vedere, le liste elaborate dall'UFPP sulla base dei dati delle domande IPG - i quali erano quindi necessariamente in possesso anche della Cassa di compensazione - mettono sovente in risalto un numero di giorni di corsi di ripetizione (di molto) superiore al limite massimo annuo indennizzabile di 14 giorni (art. 36 LPPC), sicché l'irregolarità della corresponsione delle prestazioni risultava in realtà (almeno in parte e per questo genere di servizio) direttamente dagli atti. E anche volendo per ipotesi - come è stato fatto nella sentenza citata 9C_1057/2008 - dedurre per ogni milite interessato, oltre ai corsi di ripetizione di 14 giorni annui (art. 36 LPPC) considerati dalla stessa Corte cantonale (v. pronuncia impugnata pag. 11), ulteriori 14 giorni dal numero totale di giorni di servizio indennizzati secondo le liste trasmesse il 2 febbraio 2007 dall'UFPP e ora parzialmente chiesti in restituzione per tenere conto della possibilità riservata dalla legge ai militi con funzioni di quadro e di specialista di svolgere anche corsi di perfezionamento (art. 35 LPPC), la sostanza non cambierebbe poiché i giorni in più rimarrebbero comunque di entità considerevole, in parte addirittura superiore a quella che aveva occupato la Corte giudicante nella predetta vertenza.
5.4 Per il resto non sono dati (e nemmeno invocati) gli estremi per procedere a una modifica della peraltro recente prassi di questa Corte (sul tema cfr. DTF 136 III 6 consid. 3 pag. 8: 135 I 79 consid. 3 pag. 82; 134 V 72 consid. 3.3 pag. 76). Pertanto, la decisione del Tribunale cantonale che in applicazione dei suddetti principi ha concluso che qualora la Cassa avesse reagito con la tempestività comandata dalle circostanze, gli accertamenti necessari a verificare l'esistenza di un obbligo alla restituzione per gli anni 2004 e/o 2005 sarebbero terminati ben prima del 2 febbraio 2007 e che ha quindi fatto decorrere, al più tardi, da tale data l'inizio del termine annuo di perenzione, non risulta né da un accertamento manifestamente inesatto dei fatti determinanti né da una violazione del diritto federale. Non avendo fatto prova dell'attenzione richiesta dalle circostanze, la Cassa non può prevalersi di una ipotetica protezione della buona fede (cfr. per analogia art. 3 cpv. 2 CC).
5.5 Senza arbitrio la Corte cantonale poteva inoltre, in via abbondanziale, pure ritenere che il giudizio non sarebbe stato diverso nemmeno se avesse fatto decorrere l'inizio del termine di perenzione da un periodo successivo al 2 febbraio 2007 poiché la SMPP, in qualità di organo esecutivo responsabile della protezione civile, avrebbe dovuto essere in grado, entro due mesi dalla richiesta di collaborazione formulatale dall'UFPP, di determinare la somma delle IPG (eventualmente) pagate in eccesso. Questo apprezzamento così come l'accertamento secondo il quale la SMPP avrebbe concluso il proprio lavoro di verifica il 20 (o per alcuni militi il 23) aprile 2007, benché opinabile, è sostenibile poiché trova riscontro nei timbri apposti dal capo servizio protezione civile N.________ a conferma dell'esattezza dei dati indicati. Il fatto di essersi fondato ai fini della propria valutazione su questa data anziché su quella del 25 maggio 2007, alla quale la SMPP trasmise all'UFPP il risultato delle proprie indagini, o su quella del 25 settembre 2007, per la quale l'UFPP affermò di avere concluso i propri accertamenti, non rende manifestamente inesatto (sul significato di tale presupposto cfr. DTF 134 V 53 consid. 4.3 pag. 62) o contrario al diritto l'accertamento dei primi giudici. L'eccezione per cui in una procedura federale - quale era l'operazione Argus - scadenzata dall'UFPP non poteva essere decisivo il parere espresso dalla SMPP è inconsistente non fosse altro perché non tiene conto della giurisprudenza in materia che considera sufficiente, per l'inizio del termine annuo di perenzione, la conoscenza dei fatti essenziali anche da parte di una sola delle unità amministrative incaricate (direttamente o indirettamente: cfr. sentenza citata 9C_534/2009 consid. 3.2.2) dell'attuazione dell'assicurazione.“
2.6. Nella concreta evenienza, dalle liste elaborate dall’UFPP sulla base dei dati delle domande IPG, e successivamente verificate dalla SMPP, si evince che per i militi interessati (al contempo dipendenti dell’Ente) nel 2006 erano stati attestati i seguenti giorni di servizio:
__________ 49 giorni
__________ 65 giorni
__________ 43 giorni
Tenuto conto che, in base alla nuova normativa entrata in vigore il 1° gennaio 2004, la durata annua dei corsi di ripetizione è stata limitata a quattordici giorni al massimo per i quadri e gli specialisti (cfr. art. 36 LPPC), ciò significa che i restanti
35 g. per __________
51 g. per __________
29 g. per __________
erano degli interventi ai sensi dell’art. 27 LPPC, segnatamente a favore della collettività.
Ora, vista l’importanza del numero di giorni d'intervento a questo titolo e analogamente a quanto il TF ha stabilito nelle sentenze citate al consid. 2.5. del presente giudizio, occorre ritenere che l’irregolarità della corresponsione delle prestazioni emergeva direttamente dagli atti. Qualora la CO 1 avesse reagito con la tempestività imposta dalle circostanze, gli accertamenti necessari ad appurare l’esistenza di un obbligo alla restituzione per il 2006 sarebbero terminati ben prima del momento in cui l’UFPP ha trasmesso per verifica alla SMPP le liste dei giorni di servizio prestati per persona nel 2006 (l’8 marzo 2007 - cfr. doc. XVII 2; a questo proposito, si veda pure il doc. XX, p. 3), momento dal quale ha iniziato a decorrere, al più tardi, il termine di cui all’art. 25 cpv. 2 LPGA.
Secondo questo Tribunale, il diritto alla restituzione delle IPG pagate nel 2006 era pertanto ampiamente perento al momento in cui è stata rilasciata la decisione formale del 21 aprile 2010.
2.7. A titolo abbondanziale, sempre analogamente a quanto ha statuito il Tribunale federale nelle sentenze menzionate al consid. 2.5. del presente giudizio, l’esito della presente vertenza non sarebbe diverso nemmeno se si volesse considerare che la decorrenza del termine di perenzione è iniziata successivamente all’8 marzo 2007, data in cui l’UFPP ha trasmesso alla SMPP le liste dei giorni di servizio prestati durante il 2006.
In effetti, appare ragionevole ritenere che la SMPP, nella sua qualità di organo esecutivo responsabile della protezione civile, avrebbe dovuto essere in grado, entro due mesi a contare dalla richiesta di collaborazione pervenutale, di classificare i giorni di servizio prestati da ogni singolo milite secondo il genere di intervento, in modo da determinare la somma delle IPG eventualmente pagate in eccesso.
In tale contesto, il TCA ricorda che la giurisprudenza federale, in presenza di indizi circa una possibile pretesa di restituzione, concede all’autorità un periodo sino a un massimo di quattro mesi per compiere gli accertamenti ancora necessari (cfr. il consid. 2.2. del presente giudizio).
Ora, nella concreta evenienza, un termine di due mesi costituisce un periodo di tempo senz’altro adeguato, visto che i dati contenuti nelle liste elaborate dall’UFPP, e ricevute dalla SMPP, rappresentavano ben più di semplici indizi. In questo ordine di idee, é utile evidenziare che quella afferente ai giorni di protezione civile svolti nel 2006, era la seconda tappa dell’operazione Argus, avviata quando già dai controlli dei giorni di servizio compiuti tra il 2002 e il 2005 erano emerse delle numerose irregolarità (cfr. lo scritto 2 febbraio 2007 dell’UFPP alla SMPP - doc. XVII 3).
Del resto, va sottolineato che dai timbri che sono stati apposti dal capo del Servizio protezione civile __________ a conferma de, citiamo: “l’esattezza dei dati”, risulta che il lavoro di verifica compiuto dalla SMPP era terminato il 5 luglio 2007 (si veda, ad esempio, la lista dei giorni di servizio prestati dal milite __________, doc. 700097/class. 11).
Anche in questa eventualità, si deve dunque concludere che, al momento dell’emanazione della decisione formale del 21 aprile 2010, era già subentrata la perenzione del diritto alla restituzione.
2.8. Questa Corte é chiamata ancora a stabilire se la CO 1 deve pagare le IPG trattenute, corrispondenti a un importo di fr. 7’637.30, oppure no.
Nella decisione su opposizione impugnata, la Cassa ha sostenuto in proposito che, “essendo in corso gli accertamenti dell’UFPP in merito ai giorni di servizio con diritto al soldo, e quindi con diritto all’IPG, che i contabili degli uffici della PCi avevano attestato nei “questionari per il servizio militare e la protezione civile”, alla Cassa non era possibile né stabilire il diritto all’IPG dei militi in questione né ritenere soddisfatte tutte le condizioni al pagamento dell’IPG, come del resto anche confermato dall’UFAS, autorità federale di vigilanza in materia di assicurazioni sociali (cfr. art. 76 LPGA). Pertanto, la Cassa non ha potuto che attendere la conclusione degli accertamenti necessari per determinare il diritto e l’importo dell’IPG.” (cfr. doc. 700174/class. 11, p. 9s.).
Con la propria impugnativa, l’Ente ha preteso che il TCA condanni la Cassa a versargli l’importo di fr. 7’637.30 (doc. I, p. 12) osservando al riguardo che le corrispondenti IPG sarebbero state trattenute arbitrariamente e, d’altra parte, che la compensazione implicherebbe “… il riconoscimento della pretesa, che tuttavia finora la Cassa si é sempre rifiutata di versare, non poiché non dovuta, ma a suo dire per limitare i danni.” (doc. I, p. 5s.).
In relazione alla compensazione delle IPG tenute in sospeso con la pretesa di restituzione, in sede di risposta di causa l’amministrazione ha rilevato che “… per giurisprudenza la pretesa di restituzione non può perimere fintanto che la prestazione in oggetto non é stata versata. Inoltre, va poi anche rilevato che per l’art. 21 OIPG una volta ricevuto il formulario, se non ha proceduto con il pagamento dell’IPG, la Cassa può eseguire una compensazione conformemente a quanto prescritto nell’art. 20 cpv. 2 LAVS. Non avendo proceduto con il pagamento dell’IPG, la Cassa poteva pertanto compensare le IPG tenute in sospeso con la propria pretesa di restituzione.” (doc. V, p. 8).
Nel corso del mese di ottobre 2011, il TCA si é rivolto alla Cassa e le ha chiesto se riteneva corretto concludere che “… avendole compensate con la pretesa di restituzione, le IPG corrispondenti all’importo di CHF 7’637.30 vengono riconosciute dalla CO 1 come dovute.” (doc. VII).
Questo, in particolare, il tenore della risposta che essa ha fornito il 31 ottobre 2011:
" (…).
Le informazioni pubblicate confermano l’ampiezza di detta operazione di verifica e ci fanno anche comprendere per quali motivi le autorità federali di vigilanza abbiano forzatamente dovuto fare delle scelte sia istruttorie che attuative. In tale contesto risulta pertanto difficile poter trarre delle conclusioni di portata materiale come quelle prospettate con scritto 20 ottobre 2011.
Basti pensare al numero di giorni (di regola 14) implicitamente (ed in modo favorevole ai militi) riconosciuti quali “validi” nell’esercizio di considerare i giorni prestati come (perlomeno) corsi di ripetizione. È effettivamente corretto considerarli validi/indennizzabili anche se inizialmente indicati come IPU?
(…).
Per quanto riguarda la fattispecie in oggetto, complice la più volte dichiarata volontà di non collaborare da parte degli enti/consorzi di protezione civile, la totalità dei giorni prestati erano invero da considerarsi non validamente autorizzati rispettivamente non indennizzabili tramite IPG.
Effettuati dei primi “abbuoni” di 14 giorni, su indicazione dell’UFAS, il totale così ottenuto ed oggetto di restituzione é stato ulteriormente limitato in considerazione dei giorni sospesi.
Pertanto, se di principio la totalità dei giorni non sarebbe potuta essere riconosciuta, come detto su indicazione dell’autorità di vigilanza, l’amministrazione ha deciso di considerare come validi (anche) i giorni sospesi.”
(doc. VIII)
Chiamato a formulare le proprie osservazioni in merito, l’Ente ha segnatamente rilevato che “… la motivazione della Cassa dimostra, ancora una volta, come la medesima lavori in modo approssimativo. O i giorni di servizio sono stati riconosciuti poiché vi era una base legale e pertanto erano validi, oppure non lo erano e non potevano essere riconosciuti. Sostenere che “l’amministrazione ha deciso di considerare come validi (anche) i giorni sospesi”, non ha alcun senso e crea una evidente insicurezza nel diritto. Pertanto, non potendosi nemmeno immaginare che la Cassa abbia agito senza le dovute basi legali, se ne deve concludere che i giorni di servizio riconosciuti e che hanno dato diritto ad un saldo di fr. 22'746.40 sono validi a tutti gli effetti. E così non potrebbe che essere, viceversa la compensazione non avrebbe potuto aver luogo;” (doc. XII).
Visto che la CO 1 nel suo scritto del 31 ottobre 2011 aveva più volte chiamato in causa l’autorità di vigilanza, in data 16 novembre 2011 il TCA ha chiesto all’UFAS se, alla luce di quanto deciso dall’Alta Corte nelle note sentenze, del tenore del suo scritto del 12 marzo 2010 e del contenuto globale del Rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre 2011, riteneva che gli importi relativi alle IPG sospese fossero da pagare (cfr. doc. XVI).
Qui di seguito le considerazioni che l’UFAS ha sviluppato nella sua risposta del 28 novembre 2011:
" (…).
La decisione di sospendere precauzionalmente il versamento delle IPG venne presa dal nostro ufficio, in accordo con l’UFPP, sul finire del 2006 (cfr. allegato 1) e rispondeva alla necessità di mettere in atto efficaci misure preventive che permettessero di salvaguardare il fondo delle IPG da eventuali danni causati da versamenti indebiti la cui restituzione poteva diventare complessa se non impossibile e che avrebbe comunque generato cospicui costi aggiuntivi d’incasso a carico della collettività.
Tale misura non era arbitraria ma si imponeva di necessità poiché, se é vero che in ambito delle IPG la cassa di compensazione deve pagare senza indugio l’importo dovuto (art. 21 cpv. 1 OIPG), nondimeno essa non deve procedere a nessun pagamento fintanto che non é addotta la prova che le condizioni di diritto all’indennità non sono soddisfatte (art. 19 cpv. 3 LIPG). E, considerando il fatto che l’UFPP stava riscontrando ancora nell’esame dei formulari IPG relativi al 2006 il perdurare delle numerose irregolarità emerse dai controlli dei giorni di servizio compiuti tra il 2001 e il 2005 (cfr. allegati 2 e 3), la legittimità dei servizi per i quali venivano pretese delle IPG non poteva più essere considerata automaticamente certa. Prevalendo il dubbio sulla legittimità dei pagamenti e consapevoli dei danni potenziali che l’esecuzione degli stessi avrebbe potuto facilmente comportare, la sospensione dei versamenti si impose come la soluzione più adeguata e razionale. La sospensione del versamento delle indennità é stato in seguito generalizzato a tutta la Svizzera con l’introduzione dei controlli di plausibilità (cfr. allegato 4).
(…).
La questione della sospensione degli indennizzi deve dunque essere letta unicamente come un intervento precauzionale messo in atto nell’attesa che l’autorità federale competente in materia di PCi renda le specifiche decisioni sulla conformità o meno dei servizi attestati sui formulari IPG. Infatti, solo a qual punto é possibile stabilire se, tra i servizi sospesi, ci sono dei servizi legittimi (e, dunque, indennizzabili con le IPG) o se ce ne siano alcuni per i quali non sussistono i presupposti per rivendicarne l’indennizzo. Solo a quel punto la Cassa può inoltre venire a conoscenza se, nel conteggio tra il dare e l’avere che la lega con i datori di lavoro della PCi o con datori di lavoro terzi (o, eventualmente, con gli indipendenti o le persone senza attività lucrativa) essa é debitrice o creditrice di un certo importo nei loro confronti.
(…).
La Cassa, perciò, alla luce delle conclusioni cui era giunto l’UFPP, ha calcolato per ogni datore di lavoro (o per gli indipendenti o le persone senza attività lucrativa coinvolti) l’importo globale per ogni avente diritto (persona fisica o giuridica che fosse) di tutte le IPG non dovute e l’ha dedotto dall’insieme delle IPG reclamate nel corso del 2006. La compensazione di cui si parla e che sembra, agli occhi del ricorrenti, dover giustificare il versamento in toto di tutti i giorni di servizio sospesi, non é nient’altro che la procedura contabile applicata agli importi del dare e dell’avere che la Cassa deteneva verso la persona fisica o giuridica rivendicante il diritto all’IPG.
Al riguardo, non si può disconoscere il fatto che la forma delle decisioni di restituzione emesse dalla cassa può aver incoraggiato il malinteso sul conteggio definitivo dei crediti rivendicati dalla stessa. In effetti, già il fatto d’aver inviato separatamente - e in date distanti l’una dall’altra - i conteggi del dare e dell’avere globali per tutto il 2006 (nei quali, per le IPG da restituire, gli importi figuravano in negativo mentre, per le IPG sospese, figuravano in positivo) ha evidentemente lasciato credere che, conteggiandone le IPG, l’insieme dei giorni di servizio il cui indennizzo era stato sospeso venivano automaticamente considerati legittimi. Ma così non é e ne é la prova la consultazione dei moduli dell’UFPP nei quali si può facilmente verificare che la stragrande maggioranza dei giorni di servizio per i quali il versamento delle IPG era stato sospeso sono stati considerati illegittimi.
(…).”
(doc. XVII)
Con le proprie osservazioni, l’Ente ha segnatamente rilevato che lo scritto del 28 novembre 2011 “… conferma che il mancato versamento di IPG é illecito e non poggia su alcuna base legale. Trattasi di un provvedimento illecito, concordato tra UFPP e UFAS, volto, a loro modo di vedere, a limitare presunti danni, poiché “la restituzione poteva diventare complessa se non impossibile”. Tuttavia, la sospensione come tale, in quello specifico momento, era manifestamente arbitraria. Nessun disposto di legge prevede tale misura, che l’UFAS ha definito “precauzionale”. Tale atteggiamento é oltretutto molto pericoloso, poiché crea un’importante insicurezza giuridica.”(doc. XX, p. 1).
2.9. Chiamato a pronunciarsi nel caso di specie, il TCA osserva innanzitutto che la natura precauzionale della decisione di sospendere il versamento delle IPG relative ai servizi svolti nel 2006, emerge chiaramente dallo scritto 15 dicembre 2006 dell’UFAS alla CO 1 (doc. XVII 1: “... vi chiediamo di sospendere il versamento delle indennità di perdita di guadagno relative a tali servizi. Una tale misura si rende necessaria al fine di limitare, nei casi in cui fosse accertato che non erano soddisfatte le condizioni per il riconoscimento delle indennità, sia le spese di recupero per le eventuali prestazioni incassate indebitamente, sia il rischio di mancato recupero degli importi versati.” (si veda pure lo scritto 8 luglio 2008 della CO 1 all’Ente protezione civile __________ - doc. 500140/class. 9).
Con riferimento a quanto fatto valere dall’insorgente nel suo scritto del 14 dicembre 2011, questo Tribunale osserva che la sospensione in questione non può essere definita arbitraria. A quel momento erano infatti in corso delle verifiche tendenti a stabilire se i presupposti del diritto alla prestazione erano o meno adempiuti. La situazione é dunque sostanzialmente diversa da quella evocata dalla patrocinatrice del ricorrente, nella quale vi é in gioco una prestazione durevole (la rendita di vecchiaia) e corrente.
Le preoccupazioni che stavano alla base della decisione di sospensione in questione si sono peraltro rivelate pienamente giustificate e hanno trovato sostanziale conferma nelle risultanze del controllo di legalità compiuto nel frattempo dall’UFPP.
Al proposito, nel Rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre 2011 sulle “Irregolarità nel conteggio dei giorni di servizio prestati per la protezione civile” figurano le seguenti indicazioni:
" Dalle verifiche é emerso che in 1 716 casi sono stati addebitati abusivamente all’IPG giorni di servizio prestati per la protezione civile. Ciò significa che sono state indebitamente versate IPG in quasi due terzi (63%) dei 2 718 casi verificati complessivamente. Nel 2006 questi casi hanno rappresentato addirittura oltre tre quarti del totale. (…). Il maggior numero di giorni di servizio indennizzati a torto (più di uno su tre) si rileva nel 2006, contro uno su dieci nel 2009 (cfr. allegato 2).
(…).
Per i giorni di servizio addebitati abusivamente all’IPG nel 2003, l’irregolarità riscontrata risiede esclusivamente nel superamento del tetto massimo legale di 40 giorni di servizio (servizi d’istruzione) per persona e anno civile. Per quelli rilevati invece tra il 2004 e il 2009, concerne per lo più interventi di pubblica utilità non autorizzati dall’autorità cantonale o comunale o corsi di ripetizione che avevano oltrepassato il limite massimo legale di 7 o 14 giorni all’anno. In una parte dei casi questo superamento é dovuto al semplice fatto che interventi di pubblica utilità o corsi di perfezionamento hanno dovuto essere considerati come corsi di ripetizione perché mancava la necessaria autorizzazione o questa era insufficiente. Rimangono tuttavia numerosi i casi in cui sono state versate IPG per corsi di ripetizione anche quando il numero massimo consentito di 7 o 14 giorni era già stato largamente superato.
(…).
Il maggior numero di indennità da restituire é stato versato nel Cantone di Berna (per oltre 8800 giorni di servizio e un totale di oltre 1,3 mio. CHF). Seguono Ticino e Vaud, con 7440 rispettivamente 6782 giorni di servizio illecitamente addebitati all’IPG (cfr. Allegati 4 e 5). Nei Cantoni di Berna e Vaud, tra il 2006 e il 2009 il numero dei giorni in questione é sceso del 98,9 risp. del 99,9 per cento, (…). Nel Cantone Ticino, invece, la diminuzione é stata solo del 57,9 per cento.”
(doc. XVII 4, p. 11 e 13 - il corsivo é del redattore)
Tutto ben considerato, questa Corte ritiene che al di là dei termini utilizzati dalla Cassa resistente (ad esempio in sede di risposta di causa - cfr. doc. V, p. 8), rispettivamente dall’UFAS (nello scritto del 12 marzo 2010 - cfr. doc. 000008/class. 1), le IPG trattenute non sono state compensate con le IPG chieste in restituzione. Si é trattato piuttosto, così come ha precisato l’UFAS nel suo scritto del 28 novembre 2011, della “… procedura contabile applicata agli importi del dare e dell’avere che la Cassa deteneva verso la persona fisica o giuridica rivendicante il diritto all’IPG.” (doc. XVII, p. 3).
In queste condizioni, non é dunque lecito concludere che la CO 1 avrebbe di fatto riconosciuto la pretesa (di versare le prestazioni sospese).
In esito a quanto precede, occorre ancora esaminare se e in quale misura, per ogni singolo milite, le indennità trattenute corrispondono effettivamente a dei giorni di servizio per i quali vi é diritto al soldo giusta la legislazione sulla protezione civile (cfr. art. 1a cpv. 3 LIPG).
A tal fine gli atti vengono retrocessi alla Cassa convenuta, alla quale incombe l’obbligo di accertare la fattispecie giusta l’art. 43 LPGA (cfr. STF 9C_675/2009 del 28 maggio 2010 consid. 8.3 e 8C_122/2008 del 10 marzo 2008 consid. 3).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ La decisione su opposizione 27 agosto 2010 é annullata.
§§ La richiesta di restituzione é perenta.
§§§ Gli atti sono rinviati alla CO 1 per complemento istruttorio e nuova decisione.
La CO 1 verserà all’insorgente, patrocinato da un avvocato, l’importo di fr. 300 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti