Raccomandata
Incarto n. 38.2025.6
rs
Lugano 11 giugno 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, cancelliera
segretaria:
Stefania Cagni
statuendo sul ricorso del 15 gennaio 2025 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 4 dicembre 2024 emanata da
Sezione del lavoro, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto in fatto
1.1. Con sentenza 38.2021.77 dell’11 aprile 2022, cresciuta in giudicato incontestata e pubblicata in RtiD II-2022 N. 70 pag. 282 segg., questa Corte ha stabilito che nel caso della ditta RI 1 di __________, attiva nella posa d’acciaio d’armatura, a cui la Sezione del lavoro aveva negato il diritto alle indennità per lavoro ridotto dal 1° aprile al 30 giugno 2021 - richieste il 16 marzo 2021 per i propri dipendenti - e che già nel maggio 2021 aveva precisato che negli ultimi mesi si stava verificando la difficoltà di reperire materia prima a seguito dell’interruzione dei cicli di produzione a causa del Covid, come pure aveva asserito di aver subito una riduzione della quantità di acciaio d’armatura posato di circa il 63% nei primi 8 mesi del 2021 rispetto ai primi 8 mesi del 2020, nonché di circa il 69% nei primi 8 mesi del 2021 rispetto ai primi 8 mesi del 2019, non era possibile escludere che la perdita di lavoro accusata in particolare con riferimento ad alcuni cantieri fosse effettivamente computabile.
Si imponeva, pertanto, un rinvio degli atti all’amministrazione per chiarire, sentendo segnatamente l’azienda in questione e i committenti che hanno affidato alla ____________________ (il cui delegato, __________, è pure l’amministratore unico della RI 1 e i cui azionisti di maggioranza sono gli stessi nelle due società) la fornitura e la posa d’acciaio d’armatura, quest’ultima poi subappaltata alla RI 1, nonché facendo capo agli indici elencati al p.to D6b della Prassi LADI ILR, se la perdita di lavoro fatta valere dalla ditta di __________ fosse perlomeno verosimilmente imputabile alla situazione pandemica.
Il TCA ha precisato che in seguito la Sezione del lavoro avrebbe determinato nuovamente, tenuto conto, da un lato, che la perdita di lavoro connessa al cantiere relativo alla __________ di __________ rientrava nel normale rischio aziendale, poiché dovuta a cambiamenti di progetto, dall’altro, che la mancata posa dell’acciaio d’armatura in relazione alla ristrutturazione della __________ di __________ era, per contro, da ricondurre alla pandemia, come ammesso dall’amministrazione stessa, se la ricorrente avesse diritto a indennità per lavoro ridotto per il periodo aprile - giugno 2021.
Dopo aver esperito gli accertamenti indicati nella STCA 38.2021.77 la Sezione del lavoro, il 4 ottobre 2023, ha emesso una decisione nella quale, con riferimento al preannuncio di lavoro ridotto del 16 marzo 2021, ha sollevato opposizione parziale e riconosciuto il diritto alle indennità per lavoro ridotto dal 1° aprile al 30 giugno 2021 limitatamente al personale il cui impiego era previsto sui cantieri “”, “” e “__________” (cfr. doc. 10).
Riguardo alla __________ __________ è stato specificato che “la pandemia e le particolarità del cantiere (legato ad una casa per anziani ospitante persone a rischio) sono legate in maniera causale al rinvio dei lavori nel 2020 e 2021” (cfr. doc. 10 pag. 5).
1.2. L’11 giugno 2021 la RI 1 di __________ ha inoltrato alla Sezione del lavoro un ulteriore preannuncio di lavoro ridotto dal 1° luglio al 30 settembre 2021 (cfr. doc. 4).
Dal relativo Formulario di preannuncio si evince, da un lato, che il lavoro ridotto colpiva tutta l’azienda, e meglio 30 dipendenti e che la perdita di lavoro probabile era del 50% (cfr. doc. 4 pti. 2.1, 3.1, 4.1), dall’altro, quale causa, “motivi economici: l’azienda vive un momento di grande calo del fatturato e mancanza di lavoro a seguito del grave momento di incertezza economica post covid.
Gli investitori sono preoccupati e tardano a fare partire i lavori già pianificati, inoltre l’aumento del costo della materia prima a seguito dell’interruzione dei cicli di produzione a causa della pandemia, ha ulteriormente posticipato l’inizio di molti lavori già pianificati. Ci troviamo in un momento storico mai vissuto prima che non può essere ricondotto a normale rischio aziendale” (cfr. doc. 4 p.to 2.2).
1.3. Con decisione del 15 novembre 2023 la Sezione del lavoro ha sollevato opposizione parziale e riconosciuto il diritto alle indennità per lavoro ridotto dal 1° luglio al 30 settembre 2021 limitatamente al personale il cui impiego era previsto sui cantieri “” e “”, escludendo che la perdita di lavoro riguardante il cantiere “__________” di __________ fosse computabile.
Al riguardo è stato rilevato:
" (…) dagli accertamenti svolti a seguito della STCA 38.2021.77, emerge che la maggior parte dei cantieri sopra menzionati non hanno subito ritardi o rinvii a causa della pandemia o del rincaro dell'acciaio d'armatura, ad eccezione dei cantieri "", “" e "____________________".
A partire dal 1º luglio 2021 la perdita di lavoro legata al cantiere "__________", come indicato al precedente considerando, non ha più carattere eccezionale o straordinario, considerato che i lavori in questo cantiere sono stati rinviati più volte a causa della pandemia, la prima volta già nell'anno 2020. Sussiste inoltre una rivalutazione del progetto a livello strategico-organizzativo della rete di case anziani comunali, il che rende la realizzazione di tale opera ancora più incerta nel medio termine.
Si può pertanto riconoscere una perdita di lavoro computabile solo per i cantieri "" e "".
(…)” (Doc. 11=D)
1.4. La RI 1, rappresentata dall’avv. RA 1, il 14 dicembre 2023, ha interposto opposizione contro la decisione del 15 novembre 2023, facendo valere, innanzitutto, che il diritto alle ILR per il periodo dal 1° luglio al 30 settembre 2021 è stato negato per il cantiere “” in contraddizione con il provvedimento del 4 ottobre 2023 (cfr. consid. 1.1.), in relazione al quale “sulla base dei medesimi accertamenti e delle stesse identiche premesse, è stata infatti riconosciuta senza riserve la perdita di lavoro computabile anche i per il cantiere “””.
Al riguardo è stata contestata la motivazione secondo cui la pretesa perdita di lavoro non sarebbe più eccezionale o straordinaria, asserendo che il fatto che il cantiere sia stato rinviato due volte a seguito della pandemia è del tutto irrilevante e non permette di non più ritenere il carattere eccezionale e straordinario della causa del rinvio, ovvero della pandemia.
Il patrocinatore, per conto della RI 1, ha precisato che le lettere del 12 marzo e del 30 ottobre 2020, riguardanti il rinvio del cantiere a data da definire, rispettivamente il posticipo dello stesso fino ad autunno 2021 da parte della committenza (Città di __________) sono proprio quelle su cui si è fondata la Sezione del lavoro per concedere le ILR dal 1° aprile al 30 giugno 2021, sottolineando che il rinvio fino all’autunno 2021 copriva già anche tutto l’arco di tempo luglio - settembre 2021.
È stato, inoltre, osservato che durante entrambi i periodi per i quali la società ha chiesto le ILR (1°.4.-30.6.2021 e 1°.7-30.9.2021) il cantiere in questione era sospeso a causa della pandemia e che l’amministrazione stessa ha rilevato che si trattava di un cantiere particolare, essendo legato a una casa per anziani ospitante persone a rischio.
L’opponente ha così concluso che le indennità, come sono state autorizzate per il primo lasso di tempo, devono essere riconosciute anche per il secondo periodo e che la circostanza che la pandemia sia perdurata anche nel 2021 non consente certo di considerare che abbia perso il suo carattere di evento straordinario ed eccezionale, come del resto confermato dalla Sezione del lavoro che ha riconosciuto le ILR per i cantieri ” e “” per entrambi i periodi (cfr. doc. 14=E).
Per quanto attiene al fatto che il progetto relativo alla __________ di ____________________ sarebbe stato rivalutato dall’opposizione si evince:
" Altra motivazione assolutamente infondata.
La motivazione scaturisce dalla comunicazione e-mail 5 aprile 2023 dell'UTC di __________, laddove si precisa che "a tutt'oggi" ossia nel 2023 (quasi due anni dopo il periodo per il quale sono state richieste le indennità) gli enti preposti stanno rivalutando le proprie scelte interne. Che successivamente alla pandemia (anni dopo!) il progetto sia stato messo in discussione, è assolutamente irrilevante in questa sede. La decisione sulle indennità deve infatti fondarsi esclusivamente sulle cause che hanno portato (nel 2021) al rinvio dei lavori. In concreto come documentato agli atti e come riconosciuto dalla stessa Sezione del lavoro la causa del rinvio è stata esclusivamente la situazione pandemica, oltretutto come già detto relativa ad un cantiere da aprire presso una casa anziani (!), che ospitava persone particolarmente a rischio.” (cfr. doc. 14=E)
1.5. La Sezione del lavoro, il 26 marzo 2024, ha interpellato l’Ufficio tecnico comunale (UTC) di __________ come segue:
" 1. Il committente aveva stipulato un contratto d'appalto con la ditta aggiudicataria (trasmettere p.f. eventuale copia del contratto)?
Il committente aveva stilato un programma lavori (p.f. dettagliare la risposta)?
La ditta aggiudicataria aveva trasmesso la lista dei lavoratori impiegati sul cantiere (p.f. dettagliare la risposta)?
In caso di risposta negativa alla domanda 1, quali sono le eventuali pretese (richiesta di risarcimento ecc.) nei confronti del committente da parte della ditta aggiudicataria, qualora il progetto venisse abbandonato?” (Doc. 15/2)
Il 9 aprile 2024 la Sezione edilizia pubblica della Città di __________ ha risposto:
" 1. (…)
No. Il committente non ha stipulato un contratto d'appalto con il Consorzio __________ (imprese __________ e __________ e __________) al quale ha aggiudicato la commessa con comunicazione scritta del 29.11.2019.
No. Il committente ha unicamente indicato nel modulo d'offerta della gara d'appalto "Opere da impresario costruttore - __________" Presumibile inizio dei lavori di cantiere: indicativamente ottobre 2019".
No. Il modulo d'offerta della gara d'appalto "Opere da impresario costruttore – __________" prevede che "Prima dell’inizio dei lavori la ditta aggiudicataria è tenuta a fornire al committente la lista dei lavoratori impiegati sul cantiere. Il committente, per il tramite della direzione lavori, verifica la lista e la trasmette alle autorità preposte alla verifica dei contratti di lavoro..."; non essendo mai iniziato il cantiere il committente non ha mai ricevuto né ha richiesto l'inoltro della lista dei lavoratori impiegati sul cantiere.
In assenza di un contratto d'appalto il committente ritiene che qualsiasi pretesa avanzata non potrà essere considerata. La decisione di aggiudicazione non implica peraltro alcun obbligo in capo al Committente, la conclusione del contratto non gli può essere imposta nemmeno tramite esecuzione forzata. La decisione di aggiudicazione autorizza a contrarre, ma solo con l’aggiudicatario (cfr. STA 52.2015.361 del 7 marzo 201 6 p. 5; DTF 129 / 410 consid. 3; Cassina, 2008, p. 49; n.d.r.: Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008).” (Doc. 15/1)
1.6. L’avv. RA 1, per conto della sua assistita, alla quale è stato trasmesso l’esito dell’accertamento presso l’UTC di __________ (cfr. doc. 15), il 6 maggio 2024 ha osservato
" (...)
2.La mia cliente ha ricevuto l’incarico in subappalto di messa in opera di ferro di armatura per il cantiere in oggetto (/). È un dato di fatto acquisito e mai messo in discussione in tutte le vostre decisioni.
Gli aspetti contrattuali a monte (tra il Comune e il Consorzio __________) sono quindi del tutto irrilevanti ed ininfluenti sotto il profilo del diritto alle indennità in contestazione. RI 1 aveva un contratto in relazione ai lavori di sua competenza, posticipati (come a conferme varie già agli atti). Ciò basta e avanza per accordare le indennità richieste, come avvenuto per il periodo 01.04.2021/30.06.2021 e come confermato nella vostra decisione 4.10.2023".
La mancata sottoscrizione di un contratto (tra il Comune e il Consorzio __________) che ora emerge dallo scritto del 9.04.2024 dell’UTC di __________, benché le opere siano state aggiudicate in data 29.11.2019, è irrilevante in quanto pura formalità. Lo stesso UTC di __________ nei suoi scritti del 12.3.2020 e 30.10.2020 al Consorzio (agli atti) dava infatti per scontata l’attribuzione dei lavori al Consorzio __________ e faceva riferimento solo alla data di inizio lavori, posticipata a dipendenza dell’emergenza sanitaria.
In ogni caso si chiede esplicitamente che al Comune di __________ vengano poste le seguenti domande complementari:
premesso che i lavori sono stati aggiudicati al Consorzio __________ con comunicazione 29.11.2019, che il modulo di offerta indicava quale presumibile data di inizio dei lavori indicativamente ottobre 2019 e che nel suo scritto del 12.3.2020 il Comune parlava di "prossima apertura del cantiere";
nei primi mesi del 2020:
il processo di finalizzazione del contratto è stato temporaneamente sospeso solo a causa della pandemia COVID 19?
cosa mancava concretamente (informazioni - documenti - ecc. ) per formalizzare il contratto?
se non fosse sopraggiunta la pandemia COVID 19, il processo di formalizzazione del contratto sarebbe continuato?
in definitiva, tenuto conto delle esigenze di allora del Comune – inizio lavori ancora nel 2019 – il contratto di appalto sarebbe stato formalizzato se non fosse sopraggiunta la pandemia COVID 19?
1.7. La Sezione edilizia pubblica della Città di __________, a cui sono stati sottoposti i quesiti della RI 1 (cfr. doc. 18/1), il 16 maggio 2024, ha affermato:
" 1. (…)
L'emergenza sanitaria ha spinto il Committente a sospendere le fasi di progettazione esecutiva e le susseguenti fasi di realizzazione.
Dopo l’aggiudicazione al Consorzio __________ avvenuta in data 29.11.2019 non sono stati intrapresi contatti fra Committente, progettisti e aggiudicatari necessari a definire i termini esecutivi dell’opera.
A seguito della crescita in giudicato dell’aggiudicazione e prima della firma del contratto, il Committente con i progettisti avrebbe dovuto concretizzare la propria documentazione esecutiva definitiva discutendola e ottimizzandola con l’aggiudicatario, chiarire l’organizzazione di cantiere, lo svolgimento delle diverse tappe (nuovo e edificio esistente) e non da ultimo l’aggiudicatario avrebbe dovuto confermare al Committente i propri subappaltanti.
Sì, previa espletazione di quanto elencato alla risposta nº 2.
L'aggiudicazione delle opere da impresario costruttore è avvenuta in data 29.11.2019 con termini di crescita in giudicato che sarebbero scaduti ad inizio 2020. È ipotizzabile che la formalizzazione del contratto sarebbe avvenuta nel corso della primavera 2020.”
(Doc. 19/1)
1.8. Nel frattempo il Consorzio __________ (__________ e __________), il 10 maggio 2024, a seguito della richiesta dell’amministrazione volta a sapere se dopo l’aggiudicazione dell’appalto fossero stati stipulati dei contratti di subappalto con la RI 1 e/o con la __________ per la fornitura e la posa di acciaio d’armatura (cfr. doc. 19/4), da una parte, ha riferito di non avere concluso alcun contratto d'appalto, in quanto un tale contratto normalmente viene stipulato in corrispondenza dell'inizio dei lavori che, a tutt'oggi, non hanno ancora preso avvio.
Dall’altra, è stato confermato che il subappaltatore per le opere di posa di acciaio d’armatura è la ditta RI 1 (cfr. doc. 19/3).
1.9. Il 28 maggio 2024 la Sezione del lavoro ha inviato all’avv. RA 1 gli scritti del 7 e 8 maggio 2024 indirizzati al Consorzio __________ e all’UTC di __________, nonché le relative risposte del 10 e 16 maggio 2024 (cfr. consid. 1.6.; 1.7.; 1.8.; doc. 19).
Inoltre, a fronte della documentazione allegata e dei ripetuti rinvii dei lavori sul cantiere Casa anziani __________, è stato chiesto al rappresentante della ditta interessata di indicare per quale motivo la ditta RI 1, il 22 marzo 2021, abbia stipulato un contratto di subappalto con la ditta __________, considerato che il contratto principale tra il committente e l’aggiudicatario Consorzio __________ non era ancora stato sottoscritto (cfr. doc. 19).
Il legale, il 14 giugno 2024, ha confermato integralmente quanto esposto nello scritto del 6 maggio 2024 (cfr. consid. 1.6.) e ha sottolineato, da un lato, che il Comune di __________ “non mette assolutamente in discussione, ma dà per scontata, la formalizzazione del contratto (se non vi fosse stata la pandemia) e formula solo un’ipotesi sulla relativa data”.
Dall’altro, che il fatto che la formalizzazione del contratto fosse pacifica è dimostrato dallo scritto del 12 marzo 2020 del Comune al Consorzio __________, ritenuto che proprio nel periodo in cui si è manifestata la prima ondata di Covid, l’autorità comunale non faceva riferimento ad aspetti contrattuali, ma all’inizio del cantiere.
In relazione alla domanda posta dall’amministrazione, è stato puntualizzato che sulla base del contratto di subappalto, che è agli atti della Sezione del lavoro dal 31 maggio 2021, sono già state riconosciute ILR alla RI 1 per il periodo aprile - giugno 2021 con decisioni formali cresciute in giudicato.
È stato, altresì, asserito che, mentre la sottoscrizione del contratto di appalto tra il committente (Comune di ) e il Consorzio __________ era una mera formalità, il contratto di subappalto di fornitura del ferro di armatura del 22 marzo 2021 stipulato tra la RI 1 e la __________ è stato redatto per poter essere pronti a iniziare i lavori non appena la pandemia lo avesse concesso. Al riguardo è stata prodotta copia di un manoscritto del 9 giugno 2020 (cfr. doc. 20/1), steso dal signor __________ dell'impresa __________ e controfirmato da quest’ultimo e da __________ della ____________________ con il quale era già stata concordata Ia fornitura e posa di acciaio di armatura segnatamente per il Cantiere “” con tanto di prezzo alla tonnellata e il numero di tonnellate da fornire e posare.
L’avv. RA 1 ha, infine, indicato che, fondandosi su tali preesistenti accordi specifici, il 22 marzo 2021 è quindi stato formalizzato il contratto di subappalto tra __________ e RI 1, già concordato in precedenza e steso poi per iscritto solo per mera formalità in quanto richiesto a livello amministrativo nell’ambito della delibera dei lavori (cfr. doc. 20).
1.10. L’amministrazione, il 17 giugno 2024, ha contattato la ditta __________, domandandole, considerato che non aveva stipulato alcun contratto di subappalto, per quale ragione il 9 giugno 2020 sia stato redatto un verbale (accordo) per la fornitura del materiale, visto che lo scritto della Città di __________ del 12 marzo 2020 rinviava il cantiere __________ __________ di __________ a data da definire (cfr. doc. 21).
L’impresa __________, il 20 giugno 2024, ha ribadito che il contratto di subappalto viene formalizzato al momento della conferma dell'inizio dei lavori da parte del committente e ha affermato che "(...) Il documento trasmessoVi dalla RI 1 e allegato alla Vostra sopracitata richiesta di informazioni non è un contratto di appalto, ma semplicemente una lista di vari cantieri che si presumeva a quella data avrebbero dovuto iniziare nei mesi successivi con la fissazione del relativo prezzo. Nella lista del 9 maggio (recte: giugno) 2020 era stato inserito anche il cantiere della __________ di __________ in quanto a tale data il cantiere era stato rinviato ma non annullato, come da lettera della Città di __________ del 12 marzo 2020 già in vostro possesso. Conseguentemente a quella data ritenevamo che il cantiere avrebbe preso avvio nei mesi successivi e avremmo quindi poi formalizzato il relativo contratto di subappalto con il prezzo concordato (...)". (Doc. 22)
1.11. Il 14 agosto 2024 il patrocinatore di ha contestato quanto asserito nello scritto del 20 giugno 2024 dall’impresa __________, ossia che il verbale manoscritto del 9 giugno 2020 non sarebbe un contratto di appalto, ritenendo al contrario che lo stesso contenga tutti gli elementi essenziali di un contratto di appalto.
Il medesimo, inoltre, ha rilevato che il Consorzio ha confermato la sua tesi, ovvero che "ancora in data 9 giugno 2020, tutti davano per scontata l’aggiudicazione dei lavori da parte del Comune al Consorzio __________, il quale riteneva "che il cantiere avrebbe preso avvio nei mesi successivi". Mancava solo l'indicazione della data di inizio dei lavori. Come ben specifica il Consorzio nel suo scritto tale cantiere non era stato affatto annullato, ma bensì semplicemente rinviato (oltretutto proprio a causa del COVID).
Da qui accordi già pattuiti tra il Consorzio __________ e __________ per la fornitura del materiale necessario per iniziare i lavori. (...)" (Doc. 24)
1.12. La Sezione del lavoro, con decisione su opposizione 4 dicembre 2024, ha confermato il provvedimento del 15 novembre 2023 concernente il lasso __________ (cfr. consid. 1.3.), motivando come segue:
" (…)
Nel caso concreto, a distanza di 1 anno e 3 mesi dalla prima domanda di lavoro ridotto, non è più possibile considerare computabile la perdita di lavoro annunciata dall'interessata, per il periodo dal 1. luglio 2021 al 30 settembre 2021. L'opponente dopo 15 mesi avrebbe potuto e dovuto attivarsi, cercando altri lavori, in ossequio all'obbligo di diminuire il danno causato all'assicurazione contro la disoccupazione. L'impresa non doveva continuare a focalizzarsi sul cantiere __________, __________ e questo a prescindere dal motivo (pandemia), ma in ragione del fatto che l'aggiudicazione non fornisce una garanzia di conclusione del contratto. Infatti, le ditte sono a conoscenza di questa procedura come emerge chiaramente dalla risposta del 20 giugno 2024 del Consorzio, il quale ha osservato quanto segue: "(...) siamo a riconfermarVi che il contratto di subappalto viene da noi formalizzato con la ditta subappaltatrice al momento della conferma da parte del Committente dell’inizio dei lavori in quanto talvolta, come d'altronde accaduto nel caso __________ di __________, il mandato viene posticipato, sospeso o addirittura annullato" (n.d.r. la sottolineatura è della redattrice).
Di conseguenza le imprese sono a conoscenza del fatto che le aggiudicazioni non garantiscono la conclusione del contratto, ma possono venire annullate. Pertanto, dopo il primo rinvio, anche se a causa della pandemia, in ossequio al proprio obbligo di diminuire il danno causato all'assicurazione contro la disoccupazione, l'interessata, avrebbe potuto e dovuto cercare altri lavori. Infatti, nel ramo edile, a differenza ad esempio della ristorazione, vi erano stati degli allentamenti delle restrizioni già dal 20 aprile 2020 (cfr. ris. gov. 1827 del 15 aprile 2020).
Pertanto, a fronte dei rinvii da parte del Comune di __________, dovuti sì alla pandemia, ma che potevano avvenire anche per altri motivi, come poi in effetti si è verificato successivamente (cambio di progetto), l'impresa poteva e doveva cercare altri lavori - considerati gli allentamenti per l'edilizia di cui sopra - e non doveva continuare a concentrarsi sul cantiere __________. Dopo 15 mesi dall'inizio della pandemia, non è più possibile ritenere la perdita di lavoro straordinaria ed inevitabile.
Pertanto, non appare adempiuto uno dei presupposti cumulativi di cui all'art. 31 e seguenti LADI per l'ottenimento delle indennità per lavoro ridotto (perdita di lavoro computabile) e le osservazioni e obiezioni sollevate con l'opposizione in esame non permettono dì giungere ad una conclusione diversa rispetto a quanto stabilito con la decisione contestata.” (Doc. B)
1.13. Contro la decisione su opposizione del 4 dicembre 2024 la RI 1, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha chiesto l’annullamento della stessa e il riconoscimento delle indennità per lavoro ridotto per il periodo dal 1° luglio al 30 settembre 2021 (anche) per il cantiere “__________” (cfr. doc. I pag. 10-11).
A sostegno della propria pretesa la parte ricorrente ha addotto segnatamente che RI 1 ha ricevuto l’incarico in subappalto di messa in opera di ferro di armatura per il cantiere __________ di __________ e che gli aspetti contrattuali a monte (tra il Comune e il Consorzio __________) sono del tutto irrilevanti e ininfluenti dal profilo del diritto alle ILR. In proposito è in ogni caso stato osservato che la mancata sottoscrizione di un formale contratto di appalto tra il Comune e il Consorzio, benché le opere siano state formalmente aggiudicate il 29 novembre 2019 è irrilevante, in quanto pura formalità, come risulta dagli scritti del 12 marzo e del 30 ottobre 2020 dell’UTC di __________ che dava per scontata l’attribuzione dei lavori al Consorzio ____________________ __________ e faceva riferimento solo alla data di inizio lavori, posticipata a dipendenza dell’emergenza sanitaria.
Il patrocinatore dell’insorgente ha evidenziato che ciò trova conferma nello scritto del Comune di __________ del 16 maggio 2024 (cfr. consid. 1.7.).
Egli ha poi specificato, da una parte, che per iniziare i lavori, che per il Comune di __________ erano urgenti (visto che il modulo di offerta indicava quale presumibile data di inizio dei lavori già ottobre 2019 e che nello scritto del 12 marzo 2020 il Comune menzionava ancora una “prossima apertura del cantiere”) ci voleva il materiale necessario, in particolare il ferro di armatura, per cui sia il Consorzio __________ che i subappaltanti si erano attivati per poter iniziare i lavori di rispettiva competenza non appena permesso dalla pandemia.
Dall’altra, che nel successivo scritto del 30 ottobre 2020 il Comune ha riconfermato il tutto, posticipando l’inizio dei lavori a causa della pandemia almeno fino all’autunno 2021, periodo successivo a quello per il quale sono richieste le ILR negate nel provvedimento impugnato.
È stato, perciò, concluso che nulla può essere ritenuto a scapito della RI 1 ricorrente a motivo che il contratto formale di appalto non era ancora stato formalizzato, ciò peraltro proprio a causa della pandemia che non permetteva di stabilire la data di inizio dei lavori.
L’avv. RA 1 ha, in seguito, asserito che l’intenzione del Comune, emersa anni dopo, ovvero nel 2023, di rivalutare le proprie scelte interne di ordine strategico e di opportunità non può avere alcuna rilevanza nell’ambito della presente procedura, poiché determinanti sono i fatti intercorsi fino alla data della richiesta delle indennità (11 giugno 2021), quando il rinvio dei lavori era esclusivamente dovuto alla pandemia.
Nel ricorso è stato censurato il fatto che per l’amministrazione in relazione al periodo luglio - settembre 2021 difetterebbero i presupposti di straordinarietà e imprevedibilità, ammessi invece nella decisione del 4 ottobre 2023 per il lasso di tempo aprile - giugno 2021, sottolineando che nessun elemento oggettivo consente di differenziare la situazione fino a giugno 2021 da quella dei tre mesi successivi, considerato che i dati di fatto sono rimasti esattamente gli stessi, ossia il cantiere __________ di __________ sospeso a dipendenza della pandemia.
Il rappresentante della RI 1 ha aggiunto che l’ultima comunicazione in ordine di data del Comune di __________ era la lettera del 30 ottobre 2020, con cui l’inizio del cantiere era stato posticipato a data da definirsi, almeno fino all’autunno 2021, ovvero a una data successiva al periodo per il quale sono state richieste le ILR in discussione.
È stato, poi, precisato che il tempo trascorso a cui ha fatto riferimento la Sezione del lavoro, e meglio i 15 mesi dall’inizio della pandemia, avrebbe pertinenza per commesse assunte dopo 15 mesi dall’inizio della pandemia, ma non può essere invocato per lavori deliberati fin dal 2019 da parte del Comune di __________. Al riguardo è stato puntualizzato che del resto l’amministrazione con decisione del 4 ottobre 2023 riferita allo stesso cantiere e alla stessa fattispecie ha pacificamente concesso le ILR da aprile a giugno 2021 anche se era trascorso più di un anno dall’inizio della pandemia e con decisione del 15 novembre 2023, alla quale ha fatto seguito l’opposizione sfociata nella decisione su opposizione __________”, benché in relazione a un periodo successivo di 15 mesi per rapporto all’inizio della pandemia (cfr. doc. I).
1.14. La Sezione del lavoro, con risposta del 5 febbraio 2025, ha postulato la reiezione dell’impugnativa, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc III).
1.15. Il 3 marzo 2025 l’avv. RA 1, per conto della propria assistita, ha presentato alcune osservazioni e della documentazione (cfr. doc. IX; G1-3).
1.16. La parte resistente ha preso posizione al riguardo con scritto del 24 marzo 2025 (cfr. doc. XI).
1.17. Il rappresentante dell’insorgente, il 3 aprile 2025, ha contestato integralmente il contenuto dello scritto del 24 marzo 2025 dell’amministrazione e ha riconfermato tutte le censure già sollevate dalla sua cliente.
Egli ha comunque osservato che è notorio che il rincaro dell’acciaio d’armatura intervenuto negli anni in questione era dovuto esclusivamente alla pandemia Covid (cfr. doc. XIII).
1.18. Il 7 aprile 2025 la Sezione del lavoro ha precisato che “nel caso del rincaro dei prezzi dell’acciaio, se è vero che la pandemia ha avuto degli effetti sugli stessi, è altrettanto vero che tali effetti si sono verificati in un secondo momento (Preannuncio del 16 marzo 2021). Pertanto, il relativo aumento dei prezzi, all’inizio, era da considerare improvviso e straordinario, mentre la pandemia in quanto tale, visto il tempo nel frattempo trascorso, non poteva più essere ritenuta improvvisa e straordinaria, come lo era invece stata al momento n cui si è diffusa (marzo 2020)” (cfr. doc. XV).
1.19. Il doc. XV è stato trasmesso per conoscenza alla parte ricorrente (cfr. doc. XVI).
in diritto
2.1. Oggetto del contendere è la questione di sapere se a ragione o meno la Sezione del lavoro non abbia riconosciuto alla ricorrente il diritto alle indennità per lavoro ridotto a favore dei propri dipendenti in relazione al cantiere “__________” di __________ per il periodo 1° luglio - 30 settembre 2021.
2.2. I presupposti del diritto all'indennità per lavoro ridotto sono regolati all'art. 31 LADI.
Questa disposizione prevede esaustivamente (cfr. DTF 119 V 36) quattro condizioni materiali, espresse positivamente, e tre condizioni personali, espresse negativamente, per potere beneficiare dell'indennità per lavoro ridotto.
Le condizioni positive sono enumerate al cpv. 1 dell'art. 31 LADI secondo cui i lavoratori, il cui tempo normale di lavoro è ridotto o il cui lavoro è integralmente sospeso, hanno diritto a una indennità per lavoro ridotto se:
" a. sono soggetti all'obbligo di contribuzione all'assicurazione contro
la disoccupazione e non hanno ancora raggiunto l'età minima per l'obbligo di contribuzione nell'AVS;
b. la perdita di lavoro è computabile (art. 32);
c. il rapporto di lavoro non è stato disdetto;
d. la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i loro posti di lavoro."
Secondo il cpv. 1bis in vigore dal 1° luglio 2003 per verificare i presupposti del diritto di cui al cpv. 1 lett. d, in casi eccezionali può essere effettuata un'analisi aziendale a carico del fondo di compensazione.
I requisiti appena esposti devono essere adempiuti nella loro totalità.
L’art. 32 cpv. 1 LADI prevede che:
" Una perdita di lavoro è computabile se:
a. è dovuta a motivi economici ed è inevitabile e
b. per ogni periodo di conteggio è di almeno il 10 per cento delle ore di lavoro normalmente fornite in complesso dai lavoratori dell’azienda.”
Il cpv. 3 dell’art. 32 LADI stabilisce che;
" Il Consiglio federale disciplina per i casi di rigore la computabilità di perdite di lavoro riconducibili a provvedimenti delle autorità, a perdite di clienti dovute alle condizioni meteorologiche o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro. Esso può, per questi casi, prevedere termini di attesa più lunghi di quelli di cui al capoverso 2 e stabilire che la perdita di lavoro è computabile soltanto in caso di completa cessazione o considerevole limitazione dell’esercizio.”
Al riguardo l’art. 51 OADI precisa quanto segue:
" 1 Le perdite di lavoro dovute a provvedimenti delle autorità o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro sono computabili se il datore di lavoro non può evitarle mediante provvedimenti adeguati ed economicamente sopportabili o rendere un terzo responsabile del danno.
2 La perdita di lavoro è segnatamente computabile se è stata cagionata da:
a. il divieto di importare o di esportare materie prime o merci;
b. il contingentamento delle materie prime o dei materiali d’esercizio, compresi i combustibili;
c. restrizioni di trasporto o chiusura delle vie d’accesso;
d. interruzioni di lunga durata o restrizioni notevoli dell’approvvigionamento energetico;
e. danni causati da forze naturali.
3 La perdita di lavoro non è computabile se i provvedimenti delle autorità sono dovuti a circostanze delle quali il datore di lavoro è responsabile.
4 La perdita di lavoro dovuta a un danno non è computata nella misura in cui sia coperta da un’assicurazione privata. Se il datore di lavoro non è assicurato contro una tale perdita, ancorché l’assicurazione sia possibile, la perdita di lavoro è computata il più presto dopo la fine del periodo di disdetta applicabile al contratto di lavoro individuale.”
La clausola relativa ai casi di rigore secondo l’art. 32 cpv. 3 LADI e 51 OADI si riferisce a situazioni che non sono immediatamente riconducibili a motivi economici ma che rendono più difficile o impossibile l’attività economica. Si tratta di circostanze eccezionali. L’elenco di cui all’art. 51 cpv. 2 OADI non è esaustivo (cfr. STF 8C_474/2021 del 19 ottobre 2021 consid. 3).
L’art. 33 LADI enuncia:
" (…)
1 Una perdita di lavoro non è computabile:
a. se è dovuta a misure d’organizzazione aziendale, come lavori di pulizia, di riparazione o di manutenzione, nonché ad altre interruzioni dell’esercizio, usuali e ricorrenti, oppure a circostanze rientranti nella sfera normale del rischio aziendale del datore di lavoro;
b. se è usuale nel ramo, nella professione o nell’azienda oppure se è causata da oscillazioni stagionali del grado d’occupazione;
c. in quanto cada in giorni festivi, sia cagionata da vacanze aziendali o sia fatta valere soltanto per singoli giorni immediatamente prima o dopo giorni festivi o vacanze aziendali;
d. se il lavoratore non accetta il lavoro ridotto e dev’essere pertanto rimunerato secondo il contratto di lavoro;
e. in quanto concerna persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata o da un rapporto di tirocinio o al servizio di un’organizzazione per lavoro temporaneo oppure;
f. se è la conseguenza di un conflitto collettivo di lavoro nell’azienda in cui lavora l’assicurato.
2 Il Consiglio federale, per evitare abusi, può prevedere altri casi in cui la perdita di lavoro non è computabile.
3 Il Consiglio federale definisce il concetto di oscillazioni stagionali del grado d’occupazione.”
Le condizioni negative sono stabilite all'art. 31 cpv. 3 LADI, secondo cui non hanno diritto all'indennità per lavoro ridotto:
" a. i lavoratori, la cui perdita di lavoro non è determinabile o il cui tempo di lavoro non è
sufficientemente controllabile;
b. il coniuge del datore di lavoro occupato nell'azienda di
quest'ultimo;
c. le persone che, come soci, compartecipi finanziari o membri di un organo decisionale supremo dell'azienda, determinano o possono influenzare risolutamente le decisioni del datore di lavoro, come anche i loro coniugi occupati nell'azienda."
2.3. Nella Prassi LADI ILR valida nel periodo in questione, la Segreteria di Stato dell’economia (in seguito: SECO) ha stabilito che:
" (…)
C3 La perdita di lavoro dovuta a motivi economici deve essere inevitabile (cfr. G15; n.d.r.: modifica gennaio 2022). Questo presupposto è la conseguenza dell’obbligo di diminuire il danno che impone al datore di lavoro di prendere tutte le misure ragionevolmente esigibili per evitare la perdita di lavoro.
C4 La cassa nega il diritto all’indennità soltanto se può dimostrare, in base a sufficienti motivi concreti, che la perdita di lavoro avrebbe potuto essere evitata e se vi sono misure che il datore di lavoro ha omesso di adottare.
C5 Il lavoro ridotto non deve essere considerato a priori come una misura evitabile perché il datore di lavoro avrebbe potuto evitarlo licenziando parte del personale o perché i lavoratori avrebbero potuto trovare un'occupazione presso un altro datore di lavoro.
C6 Se però il datore di lavoro è consapevole da tempo che la sua azienda necessita di una ristrutturazione, si può esigere che quest’ultimo adotti per tempo i necessari provvedimenti (p. es. adeguamento della sua gamma di prodotti alle nuove esigenze del mercato).
(…)
C9 Le perdite di lavoro dovute a provvedimenti delle autorità o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro sono computabili se il datore di lavoro non può evitarle mediante provvedimenti adeguati ed economicamente sopportabili o non può rendere un terzo responsabile del danno.
(…)
D1 Una perdita di lavoro non è computabile se:
· è dovuta ad altre interruzioni dell’esercizio, usuali e ricorrenti, oppure a circostanze rientranti nella sfera normale del rischio aziendale del datore di lavoro;
· è usuale nel ramo, nella professione o nell’azienda;
· è causata da oscillazioni stagionali del grado di occupazione;
· cade in giorni festivi, è cagionata da vacanze aziendali o è fatta valere soltanto per singoli giorni immediatamente prima o dopo giorni festivi o vacanze aziendali;
· il lavoratore non accetta il lavoro ridotto;
· concerne persone vincolate da un rapporto di lavoro di durata determinata;
· concerne persone vincolate da un rapporto di tirocinio;
· concerne persone al servizio di un’organizzazione per lavoro temporaneo;
· è la conseguenza di un conflitto collettivo di lavoro nell’azienda in cui lavora l’assicurato.
La perdita di lavoro non è computabile in nessuno di questi casi anche se è dovuta a provvedimenti delle autorità o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro (C7 segg.)
ð Giurisprudenza
DLA 1996/1997 pag. 54 (Un istituto che si occupa essenzialmente di test di screening della tubercolosi presso i ragazzi in età scolastica subisce una perdita di lavoro in seguito a una decisione dell'autorità cantonale della sanità pubblica che ordina la soppressione di questi test. Una simile perdita di lavoro è legata ai progressi compiuti nella lotta contro la tubercolosi e rientra nei rischi normali di questo tipo di istituto)
DTF 121 V 371 (Una perdita di lavoro dovuta a una diminuzione dei sussidi rientra nella sfera normale del rischio aziendale di un'impresa di trasporto ferroviario, è usuale nel ramo e, con molta probabilità, considerata la situazione finanziaria della Confederazione, non è solo temporanea)
DTF 119 V 498 (Per un’impresa specializzata nella costruzione di gallerie, l’afflusso imprevedibile di acqua ad alto tenore solforico e cloridrico malgrado le indagini preliminari non rientra nella sfera normale del rischio aziendale)
Sfera normale del rischio aziendale
D2 Una perdita di lavoro non è computabile se è dovuta a misure d’organizzazione aziendale, come lavori di pulizia, di riparazione o di manutenzione, nonché ad altre interruzioni dell’esercizio, usuali e ricorrenti, oppure a circostanze rientranti nella sfera normale del rischio aziendale. Rientrano nella sfera normale del rischio aziendale le perdite di lavoro usuali che si verificano regolarmente e che, pertanto, sono prevedibili e possono essere calcolate in anticipo.
D3 I rischi aziendali «normali» non possono, secondo la giurisprudenza, essere determinati in base a un criterio applicabile a tutte le aziende. Vanno invece determinati nei singoli casi in base all'attività specifica dell'azienda e alla situazione che la caratterizza. Le perdite di lavoro che possono intervenire in ogni azienda rientrano nella sfera normale del rischio aziendale. Soltanto le perdite di lavoro straordinarie per l'azienda sono computabili.
(…)
D5 Il fatto che il datore di lavoro si concentri su un grande cliente o su un cliente principale non è di per sé un motivo sufficiente per negargli il diritto all’ILR adducendo che la diminuzione delle ordinazioni rientra nella sfera normale del rischio aziendale. Il servizio cantonale si oppone al versamento dell’indennità se l'azienda non dimostra in modo credibile che il cliente effettuerà in tempi brevi nuove ordinazioni che le permetteranno di ritornare a lavorare a pieno regime o che troverà nuovi sbocchi sul mercato.
D6 Rientrano nella sfera normale del rischio aziendale in particolare: le fluttuazioni regolari delle ordinazioni e le perdite di lavoro dovute a lavori di rinnovo o di revisione; le oscillazioni del grado di occupazione causate da un aumento della concorrenza; le perdite di lavoro nel settore della costruzione derivanti dal rinvio dei lavori per insolvibilità del committente o dal ritardo di un progetto in seguito a una procedura di opposizione pendente; le perdite di lavoro dovute a malattia, infortunio o ad altre assenze del datore di lavoro o di un dirigente.
(…)
D6b Un periodo di recessione può essere sufficiente a porre un’azienda in una situazione di difficoltà. Le conseguenti perdite di lavoro non rientrano più nella sfera normale del rischio aziendale se il datore di lavoro può dimostrare in modo plausibile che tali perdite sono effettivamente attribuibili alla recessione. Il fatto che tutti i datori di lavoro possano essere interessati allo stesso modo dalla recessione è irrilevante. Per contro se il datore di lavoro, a prescindere dalla recessione, attribuisce la perdita di lavoro principalmente a motivi che non sono direttamente legati alla situazione economica (ad es. ritardo nei termini in seguito a opposizioni nella procedura relativa al permesso di costruzione), non è sufficiente indicare quale motivo la recessione per giustificare un diritto all’ILR. Poiché in questo caso la situazione economica recessiva non è adeguatamente causale per le perdite d’incarichi o rispettivamente per le perdite di lavoro. Si può parlare di periodo di recessione in particolare in caso di calo della cifra d’affari o delle ordinazioni e in presenza di previsioni economiche negative per un numero considerevole di aziende, in generale o in determinati settori.
I seguenti indici danno delle indicazioni sui segni di una congiuntura di recessione
un aumento massiccio dei preannunci di lavoro ridotto rispetto allo stesso mese dell’anno precedente Rapporto LAMDA DM09 https://lamda.alv.admin.ch/MicroStrategy/servlet/mstrWeb
analisi congiunturali della Confederazione sull’economia nel suo complesso e sui principali rami economici («Konjunkturtendenzen», pubblicazione sulle tendenze congiunturali, non disponibile in italiano) https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Publikationen_Dienstleistungen/Publikationen_und_Formulare/konjunktur.html
Barometro congiunturale KOF (KOF Economic Barometer), Indicatore dell’occupazione KOF (KOF Employment Indicator) e Indicatore della situazione commerciale (KOF Business Situation Indicator), https://kof.ethz.ch/it/previsioni-indicatori/indicatori.html (non disponibili in italiano)
Dati relativi al commercio estero (in particolare sulle esportazioni) https://www.ezv.admin.ch/ezv/it/home/temi/statistica-del-commercio-esterosvizzero/dati.html
Andamento dell’indice della costruzione https://www.kof.ethz.ch/prognosen-indikatoren/indikatoren/kof-baublattausblick.html (non disponibile in italiano). (…)”.
2.4. Nel quadro delle misure prese dal Consiglio federale nell’ambito dell’assicurazione contro la disoccupazione in relazione alla pandemia da coronavirus (Covid-19), la SECO ha redatto delle direttive destinate a precisare le condizioni di concessione delle prestazioni LADI in tale contesto.
Nella “Direttiva 2020/10: Aggiornamento «Disposizioni speciali a causa della pandemia»” del 22 luglio 2020 in relazione all’indennità per lavoro ridotto sono stati introdotti in particolare i punti 2.1 - 2.6 che sono stati sostanzialmente mantenuti nelle seguenti versioni, e meglio nella Direttiva 2020/12 del 27 agosto 2020 e nella Direttiva 2020/15 del 30 ottobre 2020.
In quest’ultima la SECO ha precisato che:
" (…)
2.1 Perdita di lavoro temporanea
Anche ammesso che la pandemia si verifichi in varie ondate, va notato che sia la pandemia stessa sia la perdita di lavoro ad essa associata devono essere considerate temporanee.
2.2 Perdite di lavoro per motivi economici
A causa dell’insorgenza improvvisa, dell’entità e della gravità, una pandemia non può essere considerata un normale rischio aziendale a carico del datore di lavoro ai sensi dell’articolo 33 capoverso 1 lettera a LADI, anche se è probabile che colpisca qualsiasi datore di lavoro. Pertanto, le perdite di lavoro dovute al calo della domanda di beni e servizi per questo motivo sono computabili in applicazione dell’articolo 32 capoverso 1 lettera a LADI. Il datore di lavoro deve tuttavia comprovare in modo verosimile che le perdite di lavoro suscettibili di verificarsi nella sua impresa sono riconducibili allo scoppio della pandemia. Un semplice richiamo alla pandemia è una giustificazione insufficiente.
(…).
2.3 Perdite di lavoro dovute a provvedimenti delle autorità o ad altre circostanze non imputabili al datore di lavoro
Anche i provvedimenti adottati dalle autorità in relazione alla pandemia sono da considerarsi circostanze eccezionali, pertanto le perdite di lavoro dovute a tali provvedimenti rientrano nella regolamentazione speciale ai sensi dell’articolo 32 capoverso 3 LADI e dell’articolo 51 OADI. Ciò vale anche per le misure che interessano solo singoli settori o rami economici e per le misure disposte dalle autorità cantonali o comunali.
Sono computabili le perdite di lavoro non imputabili al datore di lavoro, come quelle dovute all’impossibilità per i lavoratori di raggiungere il luogo di lavoro.
Al contrario, non sono computabili le perdite di lavoro riconducibili a una condotta scorretta del datore di lavoro (art. 51 cpv. 3 OADI).
(…)
2.5 Diritto all’ILR nell’ambito del graduale allentamento delle restrizioni
Con il graduale allentamento delle restrizioni, per la maggior parte delle aziende interessate il provvedimento delle autorità decade come giustificazione. Pertanto, in linea di principio, l’attività deve essere ripresa non appena consentito. Questo requisito è espressione dell’obbligo di riduzione del danno. Tuttavia, vi sono quattro situazioni in cui il diritto all’ILR può ancora sussistere:
(1) In base alle misure sanitarie ancora in vigore, un’azienda può riassumere soltanto parte dei suoi collaboratori. In questo caso, il diritto all’ILR è concesso per la perdita di lavoro di quei collaboratori che non possono essere reimpiegati o che possono esserlo solo parzialmente, a condizione che siano soddisfatte le altre condizioni per il diritto. In questo caso, la perdita di lavoro computabile è ancora dovuta a provvedimenti delle autorità e si applica l’art. 32 cpv. 3 LADI in combinato disposto con l’art. 51 OADI.
(2) Per ragioni economiche, un’azienda può riassumere soltanto parte dei suoi collaboratori oppure non è in grado di procurarsi i prodotti necessari per una completa ripresa delle sue attività e quindi può riassumere soltanto parte della sua forza lavoro. La perdita di lavoro computabile è dovuta alle conseguenze economiche della pandemia. Il diritto all’ILR è ancora valido, a condizione che siano soddisfatte le altre condizioni per il diritto.
(3) Un’azienda deve continuare a restare chiusa se non è in grado di attuare le misure comportamentali e igieniche richieste o se si prevede che, alla riapertura, le perdite saranno superiori a quelle riportate durante la temporanea chiusura. Qualora sia oggettivamente impossibile attuare le necessarie misure comportamentali e igieniche, il lavoro deve essere sospeso. In questo caso il datore di lavoro ha diritto all’ILR per i collaboratori interessati, a condizione che siano soddisfatte le altre condizioni per il diritto. L’azienda deve dimostrare in modo plausibile che le perdite alla riapertura supererebbero quelle
riportate durante la chiusura temporanea. In tal caso, e qualora il rischio di licenziamenti o di chiusura definitiva aumenti, sussiste il diritto all’ILR.
(4) Un’azienda deve continuare a restare chiusa come conseguenza indiretta dei provvedimenti delle autorità ancora in vigore. Ad esempio, un ristorante non può riaprire perché è raggiungibile soltanto tramite un’azienda di trasporto turistico (es. funivia o cabinovia) ancora soggetta a un divieto di esercizio. Per esercitare il diritto all’ILR, il datore di lavoro deve dimostrare questa conseguenza indiretta. Ciò è dovuto al fatto che le perdite di lavoro dovute a provvedimenti ufficiali o ad altre circostanze per le quali il datore di lavoro non è responsabile sono computabili se il datore di lavoro non può evitarle con provvedimenti adeguati ed economicamente convenienti o non può indicare un terzo come responsabile del danno (art. 51 cpv. 1 OADI).
Se un’azienda continua a rivendicare una perdita di lavoro superiore all’85% per i periodi di conteggio da giugno in poi, deve presentare le corrispondenti giustificazioni alla CD e supportarle con opportuni documenti aziendali. La CD deve sottoporre al vaglio del SC i conteggi non plausibili al di sopra del valore soglia. Le modalità di verifica per le aziende appartenenti al settore della gastronomia sono descritte nell’allegato 1 della direttiva 2020/08 – l'allegato rimane in vigore. Questa procedura viene applicata in modo analogo sia ad altre aziende sia in caso di successivo allentamento delle restrizioni.
Per il periodo di conteggio relativo a maggio 2020, l’azienda può continuare ad effettuare i conteggi per oltre l’85% anche senza giustificazione. Tuttavia, la CD è libera di chiedere una giustificazione anche per questo periodo di conteggio. (…)”
I p.ti 2.1, 2.2., 2.3 sono rimasti pressoché invariati nella “Direttiva 2021/01 Aggiornamento «Disposizioni speciali a causa della pandemia»” del 20 gennaio 2021 che ha sostituito la Direttiva del 30 ottobre 2020.
Al p.to 2.5 è stato inserito quanto segue:
" (…)
(5) Un’azienda deve rispettare le condizioni imposte dall’autorità che le impediscono di svolgere un’attività economica, per esempio la limitazione dell’orario di apertura fino alle 19 per un ristorante che genera buona parte dell’incasso la sera. L’azienda deve dimostrare in modo plausibile che le perdite dovute alla continuazione parziale supererebbero quelle riportate durante la chiusura temporanea.
In tal caso, e qualora il rischio di licenziamenti o di chiusura definitiva aumenti, sussiste il diritto all’ILR.
Se un’azienda continua a rivendicare una perdita di lavoro superiore all’85% per i periodi di conteggio da giugno 2020 a novembre 2020 in poi, deve presentare le corrispondenti giustificazioni alla CD e supportarle con opportuni documenti aziendali. La CD deve sottoporre al vaglio del SC i conteggi non plausibili al di sopra del valore soglia.”
La Direttiva 2021/06 del 19 marzo 2021 che ha sostituito la Direttiva 2021/01 del 20 gennaio 2021 non ha apportato modifiche ai p.ti 2.1, 2.2., 2.3 e 2.5.
Il tenore dei p.ti 2.1, 2.2, 2.3 e 2.5 non ha subito cambiamenti nella Direttiva 2021/07 del 20 aprile 2021, che ha sostituito quella del 19 marzo 2021, mentre nella Direttiva 2021/13 del 30 giugno 2021, che ha sostituito la Direttiva del 20 aprile 2021, il p.to 2.5 in fine è stato adeguato:
" (…)
Se un’azienda continua a rivendicare una perdita di lavoro superiore all’85% per i periodi di conteggio da giugno 2020 a novembre 2020 in poi e da giugno 2021 una perdita di lavoro superiore al 50%, deve presentare le corrispondenti giustificazioni alla CD e supportarle con gli opportuni documenti aziendali. La CD deve sottoporre a vaglio del SC i conteggi non plausibili al di sopra del valore soglia.
Per dimostrare la plausibilità delle perdite di lavoro fatte valere, i beneficiari di lunga durata devono - con effetto immediato - in particolare essere tenuti a comprovare che
le perdite di lavoro dovute a motivi economici continuano a essere inevitabili;
vi sono ancora perdite attribuibili alla pandemia e ai corrispondenti provvedimenti delle autorità; e
a perdita di lavoro continua a essere considerata temporanea e l’ILR permetterà di mantenere i posti di lavoro.”
I p.ti 2.1, 2.2, 2.3 e 2.5 sono rimasti sostanzialmente immutati nella Direttiva 2021/16: Aggiornamento «Disposizioni speciali a causa della pandemia»” del 1° ottobre 2021 che ha sostituito la Direttiva 2021/13 del 30 giugno 2021.
La Direttiva 2021/21 del 17 dicembre 2021, che ha sostituito la Direttiva 2021/16 del 1° ottobre 2021, indica a pag. 3 che i p.ti 2.1, 2.2, 2.3 e 2.5. non sono più validi dal 31 dicembre 2021.
Cfr. pure Direttiva 2022/01: “Aggiornamento «Disposizioni speciali a causa della pandemia»” del 31 gennaio 2022 pag. 3 che sostituisce la Direttiva 2021/21 del 17 dicembre 2021; Direttiva 2022/06: “adeguamenti delle Prassi LADI riguardanti la Covid-19” del 1° aprile 2022 pag. 6.
Al riguardo va rilevato che con la Direttiva 2022/05: “Abrogazione «Disposizioni speciali a causa della pandemia»” del 1° aprile 2022 è stata abrogata, a decorrere dal 1° aprile 2022, la Direttiva 2022/01 del 31 gennaio 2022, precisando che “tutte le regole di questa direttiva che continuano ad essere in vigore dal 1 aprile 2022 sono state inserite nella Direttiva 2022/06 «Adeguamenti delle Prassi LADI»”.
La Direttiva 2022/06 del 1° aprile 2022 è stata sostituita dalla Direttiva 2022/13 “adeguamenti delle Prassi LADI riguardanti la Covid-19” del 23 dicembre 2022.
La Direttiva 2023/02 “adeguamenti delle Prassi LADI riguardanti la Covid-19” del 26 giugno 2023, che ha preso il posto della Direttiva 2022/13, è stata abrogata con effetto dal 1° gennaio 2024 (cfr. https://www.arbeit.swiss/secoalv/it/home/service/publikationen/kreisschreiben---avig-praxis.html).
2.5. Le direttive amministrative - come la Prassi LADI emanata dalla SECO - non costituiscono norme giuridiche e non sono vincolanti per il giudice delle assicurazioni sociali (cfr. STF 9C_79/2024 del 6 febbraio 2025 consid. 4.3., destinata alla pubblicazione nella Raccolta ufficiale; STF 8C_228/2023 del 6 ottobre 2023 consid. 3.2.; STF 8C_141/2023 del 2 maggio 2023 consid. 4.1.; STF 8C_297/2022 del 15 febbraio 2023 consid. 3.2.; DTF 148 V 102 consid. 4.2.; STF 9C_270/2021 del 30 dicembre 2021 consid. 3.5.; STF 8C_503/2021 del 18 novembre 2021 consid. 4.2., pubblicata in SVR 2022 ALV Nr. 17 pag. 57; STF 9C_458/2020 del 27 settembre 2021 consid. 4.1.; DTF 147 V 79 consid. 7.3.2.; STF 8C_721/2020 del 15 giugno 2021 consid. 5.5.2.2.; STF 9C_631/2019 del 19 giugno 2020 consid. 2.3.).
Quest’ultimo deve tenerne conto per prendere la sua decisione nella misura in cui queste ultime permettono un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata nel caso di specie (cfr. STF 9C_230/2024 del 21 gennaio 2025 consid. 4.1.; STF 8C_425/2023 del 21 maggio 2024 consid. 4.3.; STF 8C_532/2023 del 17 aprile 2024 consid. 4.4.; STF 8C_322/2022 del 30 gennaio 2023 consid. 4.3.1.; STF 8C_769/2021 del 3 maggio 2022 consid. 3.3.; DTF 148 V 144 consid. 3.1.3.; DTF 147 V 342 consid. 5.5.2.2.; STF 8C_214/2020 del 18 febbraio 2021 consid. 3.2; DTF 146 V 224; DTF 146 V 104; DTF 145 V 224 consid. 6.1.1).
Il giudice deve, invece, scostarsene quando esse sono incompatibili con i disposti legali in esame (cfr. DTF 146 V 233 consid. 4.2.1.; DTF 145 V 84 consid. 6.1.1.; STF 8C_405/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 6.1.1.; DTF 130 V 229 consid. 2.1.; vedi inoltre Bois, "Procédures applicables aux requérants d'asile" in RSJ 1988 pag. 77ss; Duc-Greber: "La portée de l'art. 4 de la Constitution fédérale en droit de la sécurité sociale" in RDS 1992 II pag. 527; Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Ed. Helbing & Lichtenhahn, Basilea e Francoforte sul Meno 1992, pag. 296-297).
Secondo la giurisprudenza, infatti, tramite le direttive non possono essere introdotte limitazioni ad una pretesa materiale che vadano al di là di quanto previsto da leggi e ordinanze (cfr. STF 8C_669/2023 del 1° aprile 2025 consid. 6.2., destinata alla pubblicazione nella Raccolta ufficiale; STF 9C_442/2021 del 17 marzo 2022 consid. 3.3.; DTF 147 V 278 consid. 2.2.).
È altresì utile evidenziare che va fatto riferimento alla versione delle direttive valida al momento in cui l’autorità amministrativa competente era chiamata a emettere una decisione (sempre che l’autorità dovesse tenere in considerazione le pertinenti direttive in quanto agevolavano un’interpretazione delle disposizioni legali applicabili giustificata in un caso di specie). Dei complementi ulteriori delle stesse possono entrare in linea di conto, segnatamente qualora permettano di trarre delle conclusioni in merito a una prassi amministrativa già applicata in precedenza (cfr. STF 8C_322/2022 del 30 gennaio 2023 consid. 4.3.1.; STF 8C_503/2021 del 18 novembre 2021 consid. 4.2., pubblicata in SVR 2022 ALV Nr. 17 pag. 57; DTF 147 V 278 consid. 2.2.).
2.6. Il Tribunale federale, in una sentenza 8C_17/2021 del 20 maggio 2021 consid. 4.6.3., pubblicata in DTF 147 V 359, ha ricordato, facendo riferimento al Messaggio concernente la legge federale sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di COVID-19 (Legge COVID-19) del 12 agosto 2020, che il senso e lo scopo dell’indennità per lavoro ridotto non è garantire l’esistenza dell’azienda o coprire la perdita di fatturato, bensì quello di evitare dei licenziamenti.
Il Messaggio 20.058 concernente la legge federale sulle basi legali delle ordinanze del Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di COVID-19 (Legge COVID-19) del 12 agosto 2020 prevede, in effetti, che “in quanto strumento dell’assicurazione contro la disoccupazione lo scopo dell’IRL non è quello di garantire la sopravvivenza dell’esercizio o di coprire le perdite e la diminuzione del fatturato, bensì quello di salvaguardare i posti di lavoro. Di fatto s’intende evitare che il temporaneo calo della domanda dei prodotti e servizi offerti e la conseguente perdita di lavoro provochi a breve termine un’ondata di licenziamenti” (cfr. FF 2020 5797 segg. (5818)).
Al riguardo cfr. pure STF 8C_200/2024 del 10 ottobre 2024 consid. 2.3.; STF 8C_555/2021 del 24 novembre 2021 consid. 3.3.1.
L’Alta Corte, con sentenza 8C_503/2021 del 18 novembre 2021, pubblicata in SVR 2022 ALV Nr. 17 pag. 57 e già citata, ha confermato il giudizio del Tribunale amministrativo del Canton Svitto che aveva accolto il ricorso di una Sagl che gestiva un salone di parrucchiere alla quale era stato negato il diritto a indennità per lavoro ridotto richiesto a favore di due collaboratori dal 1° settembre 2020 al 31 agosto 2021.
Il TF ha deciso che, a ragione, la Corte cantonale, in conformità a quanto previsto al p.to 2.5. della Direttiva emessa dalla SECO “Aggiornamento «Disposizioni speciali a causa della pandemia»” (in particolare versioni 2021/07 aprile 2021 e 2021/16 1° ottobre 2021), aveva concluso che la società aveva reso credibile che la perdita di lavoro era economica e da ricondurre alla pandemia.
La nostra Massima Istanza ha ritenuto ininfluenti le circostanze che nel Canton Svitto il settore dei parrucchieri possa essere stato confrontato con uno sviluppo economico e che nelle immediate vicinanze della ricorrente abbiano aperto quattro nuovi parrucchieri. Questi elementi non sono stati considerati significativi ai fini della valutazione di quel caso di specie, in quanto i singoli saloni nella loro rispettiva struttura aziendale, nell’offerta e nel segmento di clientela possono differire notevolmente uno dall’altro, cosicché pure in misura diversa possono essere colpiti da una perdita di lavoro dovuta alla pandemia.
In una successiva sentenza 8C_555/2021 del 24 novembre 2021, menzionata sopra, il Tribunale federale ha respinto l’impugnativa dell’Ufficio del lavoro interposta contro il giudizio emanato sempre dal Tribunale amministrativo del Canton Svitto con cui era stato accolto il ricorso inoltrato da una Sagl che gestiva un bar contro il diniego del diritto a ILR per i mesi di novembre e dicembre 2020, deciso dall’amministrazione poiché, avendo ridotto i giorni e l’orario di apertura dell’esercizio pubblico, avrebbe violato l’obbligo di ridurre il danno.
L’Alta Corte ha evidenziato che, in prima battuta, l’amministrazione aveva negato le ILR solo per i nuovi dipendenti, ossia per le persone assunte meno di sei mesi prima del preannuncio di lavoro ridotto. Tale decisione del 27 novembre 2020 era poi stata revocata il 2 dicembre 2020 e il diritto a ILR era stato negato a tutti i dipendenti per violazione dell’obbligo di ridurre il danno. In simili condizioni la nostra Massima Istanza ha indicato che non era oggetto della lite la questione di sapere se tutti i dipendenti adempissero le condizioni per avere diritto alle ILR (cfr. consid. A.a e 3.1.).
Il Tribunale cantonale aveva del resto rinviato gli atti all’amministrazione per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
Il TF ha ritenuto corretto il giudizio della Corte del Canton Svitto, la quale aveva considerato plausibile che la ricorrente, nei giorni di chiusura, non avrebbe potuto gestire il bar in modo proficuo e che la riduzione dei tempi di apertura non era da ascrivere alla sottoccupazione dei dipendenti, bensì era la conseguenza della flessione della domanda e delle restrizioni connesse alle misure di igiene accresciute, quindi della pandemia di Covid-19.
Il Tribunale cantonale aveva, pertanto, ritenuto, da una parte, che la limitazione degli orari di apertura fosse sensata dal profilo dell’economia dell’azienda e non costituiva una violazione dell’obbligo di ridurre il danno.
Dall’altra, che in applicazione del criterio della verosimiglianza preponderante fosse dato un nesso causale adeguato tra il crollo del numero degli avventori e la pandemia, rispettivamente le misure ordinate dalle Autorità.
Di conseguenza l’Autorità giudiziaria di primo grado aveva rettamente stabilito che sussisteva una perdita di lavoro computabile ai sensi dell’art. 31 cpv. 1 lett. b LADI.
Con giudizio 8C_273/2022 dell’8 febbraio 2023, pubblicato in DLA 2023 N. 4 pag. 106 segg., l’Alta Corte ha confermato la sentenza del TCA 38.2021.85 del 21 marzo 2022 relativa a un diniego del il diritto a ILR dal 1° luglio al 30 settembre 2021 nei confronti di una società che gestisce tre saloni di parrucchiere, in quanto tra la fine del 2020 e la prima metà del 2021 la società ha assunto due nuovi dipendenti all’80% (in sostituzione di due collaboratori licenziatisi), quando però stava beneficiando di ILR e, d’altro lato, considerato che le ILR sono state chieste dal 1° luglio 2021, ossia in un periodo in cui la situazione epidemiologica era favorevole ed era a buon punto la campagna vaccinale, non ritenendo dunque credibile che l’annunciata perdita di lavoro economica fosse da ricondurre alla pandemia.
Il Tribunale federale, condividendo, quindi, la conclusione di questo Tribunale secondo cui la perdita di lavoro preannunciata risultasse da circostanze ascrivibili al normale rischio aziendale, ha statuito che era irrilevante a quel punto chinarsi sulla censura relativa ad una diminuzione della cifra d'affari.
In una sentenza 8C_216/2023 del 13 settembre 2023, pubblicata in RtiD I-2024 N. 56 pag. 326, il Tribunale federale ha statuito che rettamente il TCA ha confermato il diniego del diritto alle indennità per lavoro ridotto per il periodo dal 22 agosto al 20 settembre 2022 deciso dalla Sezione del lavoro nei confronti di una società, la cui attività consisteva nell'esercizio di stazioni di servizio situate sul confine tra Svizzera e Italia per beneficiare delle differenze di prezzo delle derrate tra i due paesi, in particolar modo del prezzo di vendita della benzina.
La perdita di lavoro lamentata era, in effetti, da ricondurre al normale rischio aziendale.
Il taglio delle accise sul carburante introdotto dalle Autorità italiane nel marzo 2022 e perdurato fino alla fine del medesimo anno, benché non fosse una circostanza ordinaria, non era sufficiente per concludere che la perdita di lavoro preannunciata denotasse un carattere eccezionale o straordinario.
Visto che il genere di attività esercitato dalla ricorrente era particolarmente - ed intenzionalmente - esposto alla variazione del prezzo della benzina, era possibile partire dal presupposto, conformemente a quanto stabilito nella sentenza C 155/93 del 30 maggio 1995, che, di principio, una misura politico-legislativa che incide su tale parametro (così come un'alterazione del mercato valutario) sia parte integrante della strategia imprenditoriale e, pertanto, anche del normale rischio aziendale.
Non basta, come invece sembrava pretendere la ricorrente, il semplice fatto che l'ampiezza del provvedimento in questione non fosse contemplata nel proprio sistema interno di analisi dei rischi per ritenere assodato il suo carattere eccezionale e straordinario.
Ininfluente si è poi rivelata l’asserzione secondo cui vi sarebbe stato un nesso di causalità adeguata tra la perdita di lavoro e la guerra in Ucraina e che esso sarebbe stato evidente e oggettivo, siccome, indipendentemente dalla mancata adozione di misure corrispondenti in Svizzera (in particolare anche a distanza di mesi dallo scoppio del conflitto in Ucraina), non era possibile escludere che il provvedimento italiano fosse stato mantenuto a causa di altre circostanze. Ad ogni modo decisivo era il fatto che la perdita di lavoro fosse dovuta alla misura politico-legislativa in quanto tale. In un modello commerciale essenzialmente consacrato alla domanda transfrontaliera, come quello della ricorrente, occorre sempre tenere conto della possibile adozione di misure politiche (o di un loro mantenimento prolungato) che incidano - drasticamente o meno - sul prezzo dell'offerta.
Nemmeno la richiesta sussidiaria dell’insorgente di beneficiare delle indennità per lavoro ridotto quale caso di rigore era fondata, poiché, nonostante le direttive della SECO indichino che il taglio delle accise disposto dalle Autorità italiane sarebbe stato da considerare come un provvedimento delle autorità ai sensi dell'art. 51 cpv. 1 OADI, il diritto alle ILR non poteva essere riconosciuto in ragione dell'applicabilità della restrizione dell'art. 33 cpv. 1 lett. a LADI, e quindi, in concreto, del fatto che tale misura rientrasse nel normale rischio aziendale.
Con giudizio STF 8C_361/2023 del 5 gennaio 2024 l’Alta Corte ha deciso nei confronti di una società attiva nel settore del commercio di commestibili e vini con hotel e ristoranti che nel mese di maggio 2022 la perdita di lavoro annunciata non era più dovuta alle misure contro il Covid, abrogate nel febbraio 2022, bensì a cambiamenti strutturali (modifiche nelle abitudini dei clienti) necessitanti di adattamenti. I motivi della perdita di lavoro rientravano, quindi, nei normali rischi aziendali.
Cfr. pure STF 8C_529/2023 del 17 aprile 2024 (diniego del diritto a ILR a una società che nel periodo delle restrizioni sanitarie per limitare la diffusione del Covid tra marzo a luglio 2021 ha chiuso il proprio hotel con ristorante per procedere a lavori di rinnovo dell’edificio) e STF 8C_200/2024 del 10 ottobre 2024 (confermato rifiuto ILR a una società individuale attiva nel settore finanziario, bancario, nonché della gestione patrimoniale e consulenza, la quale aveva chiesto le indennità a favore di un dipendente, non essendo stato registrato un fondo, poiché gli investitori dell’est, a causa delle chiusure Covid, non avevano potuto venire in Svizzera per firmare il contratto e aprire un conto bancario di persona, come prevedevano le loro usanze. Il TF ha evidenziato che la perdita di lavoro del dipendente era dovuta a ragioni culturali e quindi non a motivi economici, né era inevitabile).
In una sentenza 38.2022.3 del 25 aprile 2022 questo Tribunale ha confermato il diniego del diritto alle indennità per lavoro ridotto richieste da uno studio di architettura, ritenuto che la perdita di lavoro non era provocata dalla pandemia Covid-19 ma da ascrivere a circostanze rientranti nel normale rischio aziendale. In particolare, questa Corte, alla luce del fatto che in quel caso i lavori previsti erano stati posticipati per volontà dei committenti, ha rammentato che per quel che concerne il settore dell'edilizia la giurisprudenza ha stabilito che differimenti di termini voluti dal committente o causati eventualmente da altri motivi non imputabili alle imprese incaricate dell'esecuzione dei lavori non sono insoliti nel ramo, ragione per cui l'assicurazione contro la disoccupazione non è tenuta a rispondere delle conseguenze degli stessi sull'occupazione delle maestranze. In secondo luogo, questo Tribunale ha stabilito che i ritardi non sono stati provocati dalle misure adottate per fronteggiare la pandemia Covid-19, visto che i cantieri sono stati chiusi soltanto per un breve periodo quando è scoppiata la pandemia.
Con giudizio 38.2022.8 dell’11 luglio 2022 questa Corte ha deciso che a torto a una società attiva nell'organizzazione di eventi musicali erano state rifiutate le ILR. Dopo aver rilevato che in quel caso di specie la perdita di lavoro fatta valere dalla società ricorrente non dipendeva da motivi economici secondo l’art. 32 cpv. 1 LADI, nel senso di un calo della domanda e che quale fondamento per la richiesta di ILR entra, dunque, in linea di conto la clausola dei casi di rigore di cui agli art. 32 cpv. 3 LADI e 51 OADI, il TCA ha osservato che, anche se al momento in cui sono stati assunti i dipendenti dell’azienda, nel dicembre 2020, e quando gli stessi hanno iniziato effettivamente la loro attività, al più presto nel mese di febbraio 2021 le grandi manifestazioni erano vietate, non era ancora escluso che l’edizione 2021 dell’evento, potesse svolgersi.
È stato, così, indicato che la società era legittimata a essere pronta con il personale necessario, peraltro specialista del settore che per anni ha contribuito alla buona riuscita dell’evento, per programmarlo e prepararlo.
Questo Tribunale ha, pertanto, concluso che non era possibile escludere che la perdita di lavoro relativa, perlomeno, ad alcuni dei collaboratori specialisti non fosse evitabile (art. 51 cpv. 1 OADI).
Gli atti sono stati, conseguentemente, rinviati all’amministrazione per un complemento istruttorio.
Infine in una sentenza 38.2024.12 dell’8 luglio 2024, massimata e parzialmente pubblicata in RtiD I-2025 N. 73, il TCA ha stabilito che nel caso di una ditta, attiva nell’ambito dello stampaggio di materie plastiche per clienti nazionali e internazionali, a cui era stato negato il diritto alle indennità per lavoro ridotto a favore di diciassette dei propri dipendenti per il periodo 1° dicembre 2023 - 29 febbraio 2024, gli atti andavano rinviati alla Sezione del lavoro per ulteriori accertamenti, siccome le carte processuali non permettevano di stabilire se la perdita di lavoro annunciata dalla società ricorrente in questione fosse computabile (art. 31 cpv. 1 lett. b LADI), e meglio se i motivi addotti per giustificare la stessa rientrassero nel normale rischio aziendale o meno, come pure se fosse ancora, oppure no, probabilmente temporanea (art. 31 cpv. 1 lett. d LADI).
In proposito è stato evidenziato che, in effetti, da una parte, già nei periodi precedenti al novembre/dicembre 2023, e meglio dalla seconda metà 2022, la ditta ricorrente aveva rilevato un brusco calo della cifra d’affari con riferimento alla congiuntura internazionale e a un rallentamento degli ordinativi.
Inoltre l’insorgente, per la natura stessa dell’attività esercitata, dipendente dalla domanda delle aziende clienti, era costretta ad assorbire le fluttuazioni del volume di lavoro di queste ultime, cosicché le oscillazioni potevano apparire far parte dei rischi operativi della ricorrente, a meno che non si fosse stati confrontati con circostanze eccezionali che permettessero di concludere che la perdita di lavoro fosse ascrivibile a una causa straordinaria.
Dall’altra parte, tuttavia, in relazione al preannuncio di novembre 2023 era stato fatto valere che negli ultimi mesi del 2023 la società ricorrente aveva subito un sensibile, repentino e inaspettato calo della cifra d’affari (di oltre il 25% rispetto alla media degli ultimi quattro anni, 2019-2023), principalmente a causa di un forte rallentamento della domanda, poiché molti clienti erano a loro volta in condizioni di difficoltà legate alla situazione congiunturale.
Nel novembre 2023 l’economia svizzera era, d’altronde, entrata in una fase di ristagno.
2.7. Nel caso concreto questa Corte è chiamata a pronunciarsi in merito alla domanda di indennità per lavoro ridotto dell’11 giugno 2021 per il periodo luglio – settembre 2021 (cfr. consid. 1.2.; 1.3.; 2.1.).
Relativamente al concetto di normale rischio aziendale ai sensi dell'art. 33 cpv. 1 lett. a LADI (cfr. consid. 2.2.), il TCA evidenzia che il Tribunale federale, nella sentenza 8C_216/2023 del 13 settembre 2023 consid. 5.1.2.1., pubblicata in RtiD I-2024 N. 56 pag. 326, citata sopra, ha rievocato quanto segue:
" (…) Con esso si intendono le perdite di lavoro "ordinarie", ovvero quelle che secondo l'esperienza si verificano in modo regolare e ripetuto, dunque prevedibili e calcolabili. Secondo la giurisprudenza, il concetto di normalità non può essere valutato secondo un parametro generale che valga per ogni tipo d'azienda, bensì deve essere determinato in ogni singolo caso con riferimento alla sua attività specifica, tenendo conto delle sue peculiarità. In tale contesto il criterio della prevedibilità assume un significato determinante (DTF 119 V 498 consid. 1 e 3; per il tutto, cfr. sentenze 8C_267/2012 del 28 settembre 2012 consid. 3.2; 8C_291/2010 del 19 luglio 2010 consid. 4.2; C 302/05 del 25 luglio 2007 consid. 3.2; Boris Rubin, Assurance-chômage et service public de l'emploi, 2019 [di seguito: Assurance], pagg. 132 seg. n. 638, 639 e 642; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: SBVR XIV, Soziale Sicherheit, 3a ed. 2016, pag. 2412 n. 485; Boris Rubin, Commentaire, n. 10 ad art. 33 LADI). Soltanto se le perdite denotano un carattere eccezionale o straordinario possono fondare un diritto al versamento di indennità per lavoro ridotto (sentenza C 302/05 del 25 luglio 2007 consid. 3.2; Boris Rubin, Assurance, op. cit., pag. 132 n. 639; Thomas Nussbaumer, op. cit., pag. 2412 n. 485; Boris Rubin, Commentaire, op. cit., 2014, n. 10 ad art. 33 LADI).
È utile, inoltre, ricordare che l’art. 31 cpv. 1 lett. d LADI prevede che i lavoratori hanno diritto all’indennità per lavoro ridotto se “la perdita di lavoro è probabilmente temporanea ed è presumibile che con la diminuzione del lavoro potranno essere conservati i posti di lavoro” (cfr. consid. 2.2.).
Per costante giurisprudenza federale si presume che la perdita di lavoro sia temporanea (cfr. DTF 111 V 379 consid. 2b pag. 384, Rubin, “Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage”. Ed. Schulthess 2014 pag. 345).
Le direttive della SECO (cfr. consid. 2.4.) stabiliscono peraltro chiaramente che “sia la pandemia stessa, sia la perdita di lavoro ad essa associata devono essere considerate temporanee”.
Le stesse prevedono, ad ogni modo, che il datore di lavoro deve comprovare in modo verosimile che le perdite di lavoro suscettibili di verificarsi nell’impresa sono riconducibili alla pandemia (cfr. consid. 2.4.).
Ciò è stato confermato dal Tribunale federale nei giudizi 8C_503/2021 del 18 novembre 2021 e 8C_555/2021 dl 24 novembre 2021 (cfr. consid. 2.6.).
2.8. Il TCA ricorda innanzitutto che “RI 1, di cui __________ è amministratore unico con diritto di firma individuale (cfr. estratto RC reperibile al sito www.zefix.ch), riceve i lavori di posa dell’acciaio d’armatura in subappalto dalla __________ (cfr. doc. E; 8) - che ha per scopo segnatamente “il commercio, l'importazione, l'esportazione, la distribuzione, la lavorazione e la messa in opera di materiali da costruzione, di macchinari ed accessori, di manufatti, di istallazioni, di arredi e di ogni genere di merce e di prodotti, di qualsiasi provenienza ed origine, nell'ambito del settore delle costruzioni, nonché l'assunzione di qualsiasi genere di rappresentanza. (…)” e di cui __________ è il presidente del CdA con firma collettiva a due, __________ è il vicepresidente e direttore con firma collettiva a due e __________ è il delegato con firma collettiva a due (cfr. estratto RC). Nel ricorso è stato indicato che le due società fanno altresì capo agli stessi azionisti di maggioranza (cfr. doc. I pag. 9-10).
La __________ assume la commessa globale dai clienti/committenti (…)” (STCA 38.2021.77 dell’11 aprile 2022 consid. 2.10.).
Per quanto attiene al cantiere __________ di __________, da un messaggio di posta elettronica del 5 aprile 2023 inviato dal vicedirettore dell’Ufficio tecnico comunale (UTC) costruzioni e pianificazione del Comune di __________lla Sezione del lavoro - Ufficio giuridico si evince che la Città di __________, il 29 novembre 2019, ha aggiudicato al Consorzio __________ di __________ (imprese di costruzioni ____________________
Il 10 maggio 2024 il Consorzio ha affermato che non era stato stipulato un contratto di subappalto per la fornitura e/o la posa di acciaio d’armatura, in quanto un tale contratto normalmente viene concluso in corrispondenza all’inizio dei lavori, che fino a quel momento non erano stati avviati (cfr. doc. 19/3).
In effetti il 12 marzo 2020 il Municipio di , in accordo con l’UTC e con la direzione dell’Ente __________ __________ (), ritenuta l’emergenza sanitaria vigente a quel momento, ha autorizzato il posticipo a data da definire dell’inizio del cantiere della __________ di __________ (cfr. doc. 13/3), che avrebbe dovuto presumibilmente prendere avvio nell’ottobre 2019 (cfr. doc. 15/1).
Il 30 ottobre 2020 il Municipio, anche alla luce dell’evoluzione dell’emergenza sanitaria, ha poi approvato la decisione dei suoi servizi e della direzione di __________ di nuovamente posticipare l’inizio del cantiere in questione almeno fino all’autunno 2021 (cfr. doc. 13/4).
In ogni caso con il manoscritto del 9 giugno 2020, steso dal signor __________ dell'impresa __________ e controfirmato da quest’ultimo e da __________ della , era già stata concordata Ia fornitura e posa di acciaio di armatura segnatamente per il Cantiere “” con il prezzo alla tonnellata e il numero di tonnellate da fornire e posare (cfr. doc. 20/1; 22; consid. 1.9.; 1.10.).
Inoltre il 22 marzo 2021 __________ e RI 1 avevano concluso un contratto di subappalto avente per oggetto la messa in opera tondo d’armatura relativamente alla __________ __________ di __________ (cfr. doc. 19/5).
È vero che il contratto di appalto tra la Città di __________ e il Consorzio __________, dopo l’aggiudicazione del novembre 2019, non era stato concluso (cfr. doc. 15/1), tuttavia, in primo luogo, la Sezione edilizia pubblica di __________, il 16 maggio 2024, ha dichiarato che le fasi di progettazione esecutiva e le susseguenti fasi di realizzazione erano state sospese a causa dell’emergenza sanitaria e che era ipotizzabile che la formalizzazione del contratto di appalto sarebbe avvenuta, se non fosse sopraggiunta la pandemia Covid 2019, nel corso della primavera 2020 (cfr. doc. 19/1).
In secondo luogo, secondo quanto affermato dal rappresentante della ricorrente, il contratto di subappalto per la fornitura dell’acciaio d’armatura è comunque stato stipulato il 22 marzo 2021 per poter cominciare i lavori di rispettiva competenza non appena la pandemia lo avesse permesso (cfr. doc. 20).
D’altronde, come visto, il 9 giugno 2020 l'impresa __________ e __________ avevano già concordato la quantità e il prezzo dell’acciaio di armatura da fornire e posare segnatamente per il Cantiere “__________” (cfr. doc. 20/1; 22; consid. 1.9.; 1.10.).
Come già esposto nei fatti (cfr. consid. 1.1.), dalla STCA 38.2021.77 dell’11 aprile 2022, cresciuta in giudicato incontestata, e più precisamente dal consid 2.12. concernente il periodo aprile - giugno 2021 emerge che “relativamente alla mancata posa dell’acciaio d’armatura finalizzata all’ampliamento e alla ristrutturazione della __________ di __________ da parte della ricorrente, a cui la __________ ha subappaltato il lavoro (cfr. doc. 8), la perdita di lavoro è, quindi, da ricondurre alla pandemia. La Sezione del lavoro, al riguardo, nella decisione su opposizione impugnata ha d’altronde affermato che “(…) per il cantiere “__________” vi è la certezza che il ritardo è dovuto alla pandemia in quanto così comunicato dalla __________” (cfr. doc. B pag. 5)”.
La parte resistente, infatti, con decisione del 4 ottobre 2023 (cfr. doc. 10), in riferimento al preannuncio di lavoro ridotto del 16 marzo 2021, ha sollevato opposizione parziale e ha riconosciuto all’insorgente il diritto alle indennità per lavoro ridotto dal 1° aprile al 30 giugno 2021, in particolare a favore del personale il cui impiego era previsto sul cantiere “__________”, precisando che “la pandemia e le particolarità del cantiere (legato ad una __________ ospitante persone a rischio) sono legate in maniera causale al rinvio dei lavori nel 2020 e 2021” (cfr. doc. 10 pag. 5; consid. 1.1.).
Riguardo all’ulteriore preannuncio dell’11 giugno 2021 relativo all’arco di tempo a decorrere dal 1° luglio 2021 (cfr. consid. 1.2.), l’amministrazione, però, il 15 novembre 2023 ha emesso un provvedimento, confermato dalla decisione su opposizione del 4 dicembre 2024 (cfr. doc. B; consid. 1.12.), nel quale, pur ribadendo che il rinvio dei lavori nel 2020 e 2021 alla “__________” di __________ era legato alla pandemia e alla particolarità del cantiere, trattandosi di una casa anziani ospitante persone a rischio, ha escluso che la perdita di lavoro attinente fosse computabile, in quanto, da un lato, non più eccezionale o straordinaria, ritenuto che i lavori erano stati rinviati più volte a causa della pandemia, la prima volta già nell'anno 2020.
Dall’altro, sussisteva inoltre una rivalutazione del progetto a livello strategico-organizzativo della rete di case anziani comunali, il che rendeva la realizzazione di tale opera ancora più incerta nel medio termine (cfr. doc. 11=D; consid. 1.3.).
2.9. Questo Tribunale, dopo aver ponderato tutti gli elementi fattuali del caso in esame esposti nei fatti e al precedente considerando, ritiene che il modo di operare dell’amministrazione non possa essere avallato.
Dapprima va ricordato che l'esame inerente al diritto all'indennità per lavoro ridotto deve avvenire in modo prospettico, ossia ponendosi al momento in cui l’amministrazione doveva emettere la decisione relativa al preannuncio di lavoro ridotto (cfr. STF 8C_468/2022 del 28 novembre 2023 consid. 7.1., pubblicata in SVR 2024 ALV Nr. 7 pag. 25; STCA 38.2021.100 del 21 marzo 2022 consid. 1.6., parzialmente pubblicata in RtiD II-2022 N. 72 pag. 298 segg.).
Allorché la ditta ricorrente ha inoltrato il preannuncio di lavoro ridotto dell’11 giugno 2021 (che faceva seguito a quello del 16 marzo 2021, oggetto della STCA 38.2021.77 dell’11 aprile 2022, cresciuta in giudicato in contestata e sfociata nella decisione della Sezione del lavoro del 4 ottobre 2023 con cui è stato riconosciuto il diritto alle ILR da aprile a giugno 2021 segnatamente in relazione al cantiere della __________ di __________, cfr. consid. 1.1.), era ancora di attualità - come per il preannuncio del 16 marzo 2021 - la comunicazione del committente dei lavori relativi alla __________ di __________, ossia del Comune di __________, del 30 ottobre 2020 con la quale l’inizio del cantiere in questione era stato nuovamente posticipato (dopo l’avviso del marzo 2020) almeno fino all’autunno 2021 (cfr. doc. 13/4).
Del resto, come già evidenziato, la Sezione edilizia pubblica della Città di __________, il 16 maggio 2024, ha indicato che l’emergenza sanitaria ha spinto il committente a sospendere le fasi di progettazione esecutiva e le susseguenti fasi di realizzazione del cantiere __________ di __________ e se non fosse sopraggiunta la pandemia la formalizzazione del contratto di appalto tra __________ e il Consorzio __________, a cui il cantiere era stato aggiudicato nel novembre 2019, ovvero come sottolineato dal patrocinatore della RI 1 precedentemente alla pandemia (cfr. doc. I; consid. 1.13.), l’opera __________ di __________, sarebbe avvenuta nel corso della primavera 2020 (cfr. doc. 19/1 consid. 1.7.).
Pertanto l’insorgente, la quale era stata indicata dal Consorzio __________ quale subappaltante per le opere “posa ferro d’armatura” nell’agosto 2019 e a cui nel marzo 2021 era stata subappaltata tramite contratto la fornitura di acciaio d’armatura per il cantiere in questione (cfr. consid. 2.8.), quando nel giugno 2021 ha chiesto le ILR a partire dal luglio 2021, poteva riferirsi al posticipo dell’inizio dei lavori almeno fino all’autunno del 2021 dell’ottobre 2020, come per il precedente preannuncio del 16 marzo 2021.
Il TCA non ignora che nel giugno 2021 erano trascorsi circa quindici mesi dall’inizio della pandemia, come rilevato dall’amministrazione (cfr. doc. B; III; consid. 1.12.).
Tuttavia tale lasso di tempo, in concreto, non è sufficiente per far rientrare nel normale rischio aziendale la perdita di lavoro legata al cantiere __________ __________.
In effetti il periodo di quindici mesi non deve essere considerato in modo a sé stante, ma a fronte del fatto che nel giugno 2021 era sempre valido il rinvio dei lavori stabilito il 30 ottobre 2020 dalla Città di __________ a seguito dell’emergenza sanitaria. Dopo l’ultimo posticipo dell’avvio del cantiere di __________ dell’ottobre 2020, invero, non erano state fornite indicazioni in altro senso da parte del Comune.
Non va, peraltro, dimenticato che a fine primavera / inizio estate 2021 la situazione epidemiologica era migliorata. Il numero di nuovi casi di persone affette da coronavirus era in calo ed entro la fine del mese di maggio 2021, la maggior parte dei Cantoni avrebbe completato la vaccinazione delle persone particolarmente a rischio (cfr. https://www.news.admin.ch/it/nsb?id=83697).
La ricorrente, dunque, nel giugno 2021, poteva legittimamente credere che i lavori avrebbero potuto effettivamente iniziare nell’autunno 2021 e non certo ipotizzare un annullamento del mandato.
Da ciò discende pure che risulta comprensibile che l’insorgente nel giugno 2021 non abbia cercato altri lavori in sostituzione del cantiere ____________________.
Per quanto attiene all’argomentazione dell’amministrazione secondo cui la realizzazione dell’opera relativa alla __________ __________ era ancora più incerta nel medio termine, in quanto sussisteva inoltre una rivalutazione del progetto a livello strategico-organizzativo della rete di case anziani comunali (cfr. doc. 11=D; consid. 1.3.; 2.8.), va osservato che ad ogni modo la stessa è stata formulata dall’UTC Costruzioni e pianificazione del Comune di __________ il 5 aprile 2023 (cfr. doc. 13/1; consid. 2.8.), per cui, da un profilo prospettico, essa si rivela ininfluente, come ben precisato dal rappresentante della ricorrente (cfr. doc. I; consid. 1.13.).
In simili condizioni la perdita di lavoro connessa al cantiere __________, legata in modo causale alla pandemia, come deciso dal TCA con sentenza 38.2021.77 dell’11 aprile 2022 e dalla Sezione del lavoro con decisione del 4 ottobre 2023, (cfr. doc. 10; consid. 1.1.), per il periodo luglio - settembre 2021 risultava ancora eccezionale e straordinaria.
Tale perdita di lavoro va, quindi, considerata computabile ex art. 31 cpv. 1 lett. b LADI, analogamente al precedente arco di tempo 1° aprile - 30 giugno 2021 per il quale sono state concesse le ILR.
La Sezione del lavoro deve, conseguentemente riconoscere alla società ricorrente il diritto alle indennità per lavoro ridotto dal 1° luglio al 30 settembre 2021 in relazione al cantiere della __________ di __________.
2.10. L’art. 61 lett. a LPGA, in vigore fino al 31 dicembre 2020, prevedeva che la procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti; la tassa di giudizio e le spese di procedura possono tuttavia essere imposte alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Il 1° gennaio 2021 è entrata in vigore una modifica della LPGA. L’art. 61 lett. a LPGA enuncia ora unicamente che la procedura deve essere semplice, rapida e, di regola pubblica. Dalla medesima data è entrato in vigore l’art. 61 lett. fbis LPGA secondo cui in caso di controversie relative a prestazioni, la procedura è soggetta a spese se la singola legge interessata lo prevede; se la singola legge non lo prevede il tribunale può imporre spese processuali alla parte che ha un comportamento temerario o sconsiderato.
Nel caso concreto, trattandosi di prestazioni LADI, in relazione alle quali il legislatore non ha previsto di prelevare le spese, non si riscuotono spese giudiziarie (cfr. STCA 38.2024.55 del 24 febbraio 2025 consid. 2.10.; STCA 38.2024.12 dell’8 luglio 2024 consid. 2.13., massimata e parzialmente pubblicata in RtiD I-2025 N. 73; STCA 38.2024.18 del 10 giugno 2024 consid. 2.11.; STCA 38.2023.40-41 del 2 ottobre 2023 consid. 2.15., il cui ricorso della parte insorgente al TF è stato ritenuto inammissibile con giudizio 8C_710/2023 del 21 dicembre 2023; STCA 38.2023.2 del 3 aprile 2023 consid. 2.9.; STCA 38.2022.20 del 25 aprile 2022 consid. 2.9.; STCA 38.2021.89 del 7 febbraio 2022 consid. 2.11.).
Sul tema cfr. anche STF 9C_369/2022 del 19 settembre 2022; STF 9C_368/2021 del 2 giugno 2022; SVR 2022 KV Nr. 18 (STF 9C_13/2022 del 16 febbraio 2022); STF 9C_394/2021 del 3 gennaio 2022; STF 8C_265/2021 del 21 luglio 2021 (al riguardo cfr. Ares Bernasconi, Actualités du TF, 8C_265/2021 du 21 juillet 2021 - frais judiciaires pour les tribunaux cantonaux des assurances selon la révision de la LPGA du 21 juin 2019, in SZS/RSAS 2/2022 pag. 107); Messaggio Nr. 8480 del Consiglio di Stato del 21 agosto 2024 «Rapporto sull’iniziativa parlamentare presentata il 4 maggio 2021 nella forma elaborata da Lara Filippini e Sabrina Aldi per la modifica dell'art. 29 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni (Lptca) del 23 giugno 2008 (Implementazione della revisione LPGA alle spese giudiziarie dinanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni) e controprogetto».
2.11. Vincente in causa, la ricorrente, rappresentata da un avvocato, ha diritto all’importo di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili da mettere a carico della Sezione del lavoro (cfr. 30 Lptca; art. 61 lett. g LPGA).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
§ La decisione su opposizione del 4 dicembre 2024 è annullata.
§§ Alla ricorrente va riconosciuto il diritto alle indennità per lavoro ridotto dal 1° luglio al 30 settembre 2021 in relazione al cantiere __________ di __________, in quanto la relativa perdita di lavoro è computabile.
Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato. La Sezione del lavoro verserà alla parte ricorrente fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente La segretaria
Daniele Cattaneo Stefania Cagni