AC.2015.0238

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			N° affaire: 
				AC.2015.0238
			
			
				Autorité:, Date décision: 
				CDAP, 25.07.2016
			  
			
				Juge: 
				DR
			
			
				Greffier: 
				JQU
			
			
				Publication (revue juridique): 
				  
			
			
				Ref. TF: 
				  
			  
			
				Nom des parties contenant:  
				FAMILIA PLAN SA/Municipalité de Cossonay, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN
			
				
	
	
		
			 INSTALLATION DE CHAUFFAGE  GARAGE{CONSTRUCTION}  CONSTRUCTION SOUTERRAINE  ÉNERGIE SOLAIRE  ÉNERGIE RENOUVELABLE  RÉTABLISSEMENT DE L'ÉTAT ANTÉRIEUR  COMPÉTENCE RATIONE MATERIAE  AUTORITÉ CANTONALE  AUTORITÉ COMMUNALE 
			LEne-9LVLEne-28-2-iLVLEne-6RLVLEne-2-1-dRLVLEne-51RLVLEne-6	
		
	


	
		
			
				Résumé contenant: 
				Chauffage de la rampe extérieure d'un garage souterrain. La compétence pour accorder – ou refuser – une autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne (chauffages en plein air) ressortit à la commune, non pas au canton. En revanche, seul le canton peut accorder une dérogation aux exigences du RLVLEne (c. 3 et 4). Un chauffage en plein air doit être autorisé lorsqu'il exploite exclusivement des énergies renouvelables (art. 51 al. 1 RLVLEne in initio) ou si - en bref - des mesures d'exploitation (déneigement) propres à assurer la sécurité des personnes et des biens sont impossibles ou demandent des moyens disproportionnés (art. 51 al. 1 RLVLEne in fine). Aucune de ces deux alternatives n'est réalisée en l'espèce. En particulier, les panneaux photovoltaïques destinés à alimenter le chauffage en plein air ne produisent pas suffisamment d'énergie en hiver, de sorte qu'il faut alors recourir à l'électricité provenant du réseau; peu importe que les panneaux produiraient sur l'année plus d'énergie que celle utilisée par le chauffage litigieux, le surplus d'énergie qu'ils génèrent en été ne pouvant de toute façon pas être stocké à satisfaction pour être consommé en hiver (c. 5). La municipalité n'étant pas compétente pour accorder une dérogation à l'art. 51 RLVLEne, elle ne l'est pas davantage pour renoncer à ordonner la remise en état d'un ouvrage violant cette disposition (c. 6). Recours partiellement admis et dossier renvoyé à la DGE pour nouvelle décision sur la remise en état.
			
		
	




	
		
		

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 25 juillet 2016

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Bertrand Dutoit et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

 

Recourante

 

FAMILIA PLAN SA, au Mont-sur-Lausanne, représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,  

  

 

Autorités intimées

Municipalité de Cossonay, 

 

Direction générale de l'environnement, Direction de l'énergie (DGE-DIREN), à Lausanne  

 

  

 

Objet

Permis de construire           

 

Recours FAMILIA PLAN SA c/ décision de la Municipalité de Cossonay du 8 juillet 2015 (refusant la pose de capteurs photovoltaïques sous forme de marquise, sur la parcelle n° 1291) et c/ décision de la DGE-DIREN du 18 juin 2015 (refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise)

 

Vu les faits suivants

A.                     Le 12 juillet 2007, le département alors compétent a approuvé le "plan de quartier et d'affectation de synthèse Sécheron" adopté par le Conseil communal de Cossonay le 15 novembre 2000, qui régit les terrains situés, en substance, à l'Est du chemin des Terrailles de ladite commune.

Du 25 septembre au 26 octobre 2009, la société promotrice Familia Plan SA a mis à l'enquête publique, au nom des propriétaires, la construction, sur les futures parcelles 1291 et 1293 colloquées dans le "secteur d'habitat individuel groupé" du PQ précité, de deux unités d'habitation de quatre logements avec garage souterrain et places de parc extérieures (CAMAC n° 100550). La rampe du garage souterrain - commun aux deux unités - devait déboucher sur le chemin du Verger, lui-même relié au chemin des Terrailles. Les plans d'architecte indiquaient que la rampe comportait une pente de 16 % (cf. vue plane du sous-sol à l'échelle 1/100, unités J1 à J4). Le 30 mars 2011, la Municipalité de Cossonay (ci-après: la municipalité) a délivré à Familia Plan SA l'autorisation de construire à la condition notamment que les plans soumis à l’enquête publique soient strictement respectés.

Entre-temps, soit du 21 janvier au 21 février 2011, Familia Plan SA a également mis à l'enquête publique, au nom des propriétaires, la construction des infrastructures du secteur "Les Terrailles" (B) du PQ précité (CAMAC n° 110259). Ce projet prévoyait notamment l'aménagement au chemin du Verger d'un rond-point sur la future parcelle 1291, auquel se raccorderait la rampe d'accès précitée. Le permis de construire a été délivré le 18 avril 2011.

B.                     Le 15 février 2012, la municipalité a requis de la constructrice Familia Plan SA des plans en coupe de la rampe d'accès au garage souterrain destiné aux deux unités d'habitation précitée. En vain.

Lors d'une visite de chantier, le 22 mars 2013, le service technique communal a constaté que la rampe en question, alors en cours de réalisation, avait été pourvue de tubes destinés à en permettre le chauffage en hiver.

Avisée de cet état de fait, la municipalité a demandé au bureau d'architecte en charge des travaux, le 18 avril 2013, de lui fournir des explications sur la pose de tubes dans la rampe d’accès au garage souterrain, un bilan thermique corrigé, de même qu’une "lettre signée par la PPE relative à l’accord de la non-conformité de la rampe d’accès ainsi qu’aux aménagements extérieurs", dans un délai au 30 juin suivant. Elle a ensuite informé directement Familia Plan SA, le 16 mai 2013, que cette nouvelle installation ne respectait pas l'art. 51 du règlement du 4 octobre 2006 d'application de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (RLVLEne; RSV 730.01.1), relatif aux chauffages en plein air, et sommait dès lors la société de lui soumettre une ou plusieurs solutions de mise en conformité, faute de quoi une dénonciation serait faite à la préfecture. La lettre d'approbation signée par les différents copropriétaires concernés a été établie, datée du 7 juillet 2014.

Par une première décision du 19 septembre 2014 adressée à Familia Plan SA, la municipalité a réitéré sa demande de production de documents et fixé un dernier délai au 3 octobre 2014 à l'intéressée pour y donner suite, sous menace d’une dénonciation pénale.

En date du 16 octobre 2014, Familia Plan SA a déposé une "annonce d'installation solaire ne nécessitant pas d'autorisation de construire", par laquelle elle signalait la pose de panneaux photovoltaïques d'environ 17 m2 sur toiture et au sol.

Le 19 novembre 2014, la municipalité a avisé l'architecte qu'après consultation de la Direction générale de l'environnement, singulièrement la Direction de l'énergie (ci-après: DGE-DIREN, alors le Service de l'environnement et de l'énergie), celle-ci avait confirmé que l’énergie nécessaire au chauffage de la rampe devait être consommée de manière directe, que par conséquent, les panneaux solaires n’étaient pas adéquats et que seules deux solutions étaient envisageables, soit un système de chauffage à bois ou une sonde géothermique. L'autorité fixait dès lors un nouveau délai au 19 décembre 2014 à la constructrice pour lui transmettre un nouveau projet contenant des plans détaillés de l’ouvrage, illustrant par exemple le raccordement de l’installation de chauffage au système de production de chaleur.

Par courriel du 11 décembre 2014, l'architecte a adressé à la DGE-DIREN une "demande de dérogation" au sens de l'art. 51 al. 1 in fine RLVLEne. Etaient joints à sa requête un plan des capteurs photovoltaïques, apposés sur une marquise de quelque 18 m2 à l'entrée du parking souterrain, un plan en vue plane de la rampe d'accès, mentionnant une déclivité passant de 10 % (partie inférieure) à 26 % (partie médiane) puis à 6 % (partie supérieure), ainsi qu'un préavis non daté du bureau d'étude énergétique GDL Sàrl, reproduit pour l'essentiel ci-dessous:

"[…] nous ne pouvons pas nous prononcer clairement mais vous donner la piste à suivre. En effet votre demande est liée à de multiples facteurs d'interprétation et de données météo et techniques non clairement définies par une norme.

Dans tous les cas une demande écrite au SEVEN devra se faire par votre installateur avec les données techniques de la rampe chauffante et du mode de production d'énergie y relative.

En effet le règlement d'application de la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie, article 51 autorise ce genre d'installation, pour autant que celle-ci exploite exclusivement des énergies renouvelables. Lors du fonctionnement du chauffage de la rampe, le besoin en énergie sera largement supérieur à la production. Il est évidement possible de faire un lissage de la consommation et de la production sur une année, mais cette façon de faire devra être validée et admise par le Service de l'Energie, ce qui n'est pas acquis.

Concernant les données climatiques, Cossonay n'a pas de station officielle. Pour le Canton de Vaud, la station prise en compte est Payerne qui donne une statistique de 11.3 jours neigeux. En fonction de l'altitude, on peut également se référer à la station de Fribourg/Posieux qui indique 16 jours neigeux. On peut faire une interpolation entre les 2 stations pour définir 14 jours neigeux.

La puissance selon les indications fournies par la confirmation de commande de l'entreprise Electrosol SA est de 24'600 W à multiplier par 14 jours à 24H, soit une consommation estimative annuelle d'environ 8'265 kW/ans.

En tenant compte d'une autoproduction de 200 W en période ensoleillée, 160 W en période claire et de 400 W en période grise pour 1.00 m2 de panneau, à confirmer par installateur.

Nbr heures ensoleillées: 1719 x 200 W = 343.8 kW

Nbr heures claires: 520 x 160 W = 83.2 kW

Nbr heures grises: 1184 x 40 W = 47.3 kW

Soit un total estimatif de 474.3 kW, ceci avec un ensoleillement "normal", ce qui doit être confirmé en fonction de l'emplacement des panneaux solaires.

Divisé par la consommation (8265/474.3) = 17.5 m2 de panneaux photovoltaïques."

Le 14 janvier 2015, la DGE-DIREN a avisé l'architecte que l'utilisation de panneaux photovoltaïques comme énergie renouvelable pour le chauffage de la rampe d'accès extérieure n'était pas exclusive, le recours au réseau électrique étant évident, de sorte qu'un tel système ne pouvait être admis en application de l'art. 51 RLVLEne. Elle relevait encore que le projet ne semblait pas davantage admissible au regard des exceptions prévues par ce même article.

Par une deuxième décision du 19 février 2015, adressée à Familia Plan SA, la municipalité a constaté qu’elle n’avait pas reçu le nouveau projet requis dans sa dernière correspondance du 19 novembre 2014 (soit des plans détaillés de l'installation, illustrant son raccordement au système de production de chaleur, chauffage à bois ou sonde géothermique), respectant les exigences de l'art. 51 RLVLEne. Elle impartissait dès lors un ultime délai au 20 mars 2015 à la société pour s’exécuter, l’avertissant une fois encore qu’à défaut, elle la dénoncerait pénalement.

C.                     Familia Plan SA a requis une prolongation de délai, puis finalement déposé le 1er avril 2015 une demande formelle de permis de construire relative à la pose sur la parcelle 1291 "de capteurs solaires photovoltaïques sur marquise" de quelque 17 m2, destinés à chauffer la rampe du garage en hiver. Le formulaire idoine comprenait derechef une "demande de dérogation" au sens de l'art. 51 al. 1 in fine RLVLEne, mentionnant la dangerosité de la rampe en hiver.

L’enquête publique a eu lieu du 29 mai au 29 juin 2015 (CAMAC n° 154508). Elle n'a pas suscité d'oppositions.

La synthèse CAMAC a été établie le 18 juin 2015. Selon celle-ci, la DGE-DIREN a refusé "de délivrer l’autorisation spéciale requise", au motif que le projet tel que présenté ne respectait pas les exigences de l’art. 51 RLVLEne.

Par décision du 8 juillet 2015, la municipalité a signifié à Familia Plan SA son refus de délivrer le permis de construire, dans les termes suivants:

"L’enquête publique […] s’est terminée le 29 juin dernier et la CAMAC a rendu une synthèse négative (cf. ci-joint). Cet état de fait rejoint ce que la Municipalité vous avait demandé à plusieurs reprises afin de respecter l’article 51 du règlement d’application de la loi sur l’énergie (RLVLEne).

Etant donné que les exigences légales ne sont pas respectées, la Municipalité ne peut pas vous délivrer de permis de construire.

Dès lors, trois options se présentent à vous. Si vous maintenez votre souhait de chauffer la rampe de garage, vous pouvez soit installer un chauffage à bois, soit une sonde géothermique. La troisième possibilité consiste à démonter l’installation existante.

Nous vous remercions par avance de nous confirmer, d’ici le 24 août 2015, l’option que vous aurez retenue. Puis, nous vous laissons le soin jusqu’au 15 septembre prochain, soit de nous présenter un nouveau dossier en vue de sa mise à l’enquête, soit de procéder au démontage de votre installation."

D.                     Familia Plan SA, toujours par l’entremise de son conseil, a interjeté recours le 4 septembre 2015 auprès de la Cour de céans, en concluant à ce que "la décision du 8 juillet 2015 de la Municipalité de Cossonay relayant le refus d’octroi d’autorisation spéciale de la Direction de l’Energie du 18 juin 2015 est annulée, lesdites décisions étant réformées en ce sens que l’autorisation requise est confirmée". Elle fait valoir au premier chef que la municipalité serait seule compétente pour statuer sur le projet en cause, à l'exclusion de la DGE-DIREN. Elle allègue ensuite que la dangereuse déclivité de la rampe de garage (20 à 22 % en moyenne), dictée selon elle par les contraintes du plan de quartier, aurait imposé l'intégration des câbles électriques chauffants dans l'urgence au moment de couler le béton. Elle soutient enfin que l'ouvrage litigieux, aujourd'hui achevé, respecterait les exigences de l’art. 51 RLVLEne et que les différentes alternatives proposées par la municipalité seraient disproportionnées. A titre de mesure d’instruction, la recourante requiert qu’il soit procédé à une inspection locale, afin que l’installation puisse être appréhendée sur place.

Dans sa réponse du 10 novembre 2015, la DGE-DIREN conclut au rejet du recours et à ce que la décision de la municipalité du 8 juillet 2015 soit précisée en ce sens que les nattes chauffantes de la rampe doivent être démontées. Rappelant avoir été saisie d’une demande de dérogation par l'architecte de la recourante, elle estime pour sa part que les conditions posées par l’art. 51 RLVLEne ne sont pas réalisées. Elle considère au surplus que la mise en conformité exigée par la municipalité n'est pas contraire au principe de proportionnalité, mais que seul l'enlèvement des nattes chauffantes peut entrer en ligne de compte. Quant à l’inspection locale requise, elle déclare ne pas s’y opposer.

Pour sa part, la municipalité conclut implicitement, dans sa réponse du 13 novembre 2015, au rejet du recours. Elle s'en remet à l'appréciation de la DGE-DIREN quant à l'interprétation de l'art. 51 RLVLEne, tout en se disant prête à délivrer le permis de construire requis si l'autorité cantonale devait revenir sur sa position à cet égard.

Lors d’un deuxième échange d’écritures, les parties ont confirmé leurs conclusions, soit le 2 décembre 2015 pour la recourante, le 29 janvier 2016 pour la municipalité et le 18 février 2016 pour la DGE. La recourante a également produit à cette occasion un bref article de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) sur l'énergie solaire.

Sur requête de la juge instructrice, la municipalité a produit le 10 juin 2016 les dossiers des procédures de permis de conduire précitées (let. A) CAMAC nos 100550 et 110259. Les autres parties n'ont pas fait usage dans le délai imparti de la possibilité de consulter ces pièces et de s'exprimer.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification des deux décisions entreprises (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours a été déposé en temps utile, nonobstant l'absence d'indication des voies de droit par la municipalité, omission admise par cette dernière. Il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le recours est dirigé tant à l'encontre de la décision de la municipalité du 8 juillet 2015 refusant de délivrer le permis de construire sollicité, qu'à l'encontre de la décision de la DGE-DIREN du 18 juin 2015 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise. Est disputée en substance la question de savoir si le système de chauffage en plein air par panneaux photovoltaïques de la rampe d'accès au garage souterrain, installé sans autorisation par la recourante, respecte les normes énergétiques applicables, respectivement s'il peut être maintenu en l'état ou non.

3.                      a) En vertu de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) dispose qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (al. 1). Elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique (cf. art. 113 al. 1 LATC). L'art. 120 al. 1 let. d LATC soumet notamment à autorisation cantonale spéciale les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales. D'après l'art. 123 al. 3, 1ère phrase, LATC, les décisions cantonales comportant les délais et les voies de recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les articles 114 à 116.

L’hypothèse du refus de permis de construire est régie par l’art. 115 LATC, qui prévoit que le refus du permis, avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées, est communiqué au requérant sous pli recommandé. L'art. 75 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale (al. 1). Le permis indique les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprend les conditions particulières posées par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage (al. 2).

Lorsqu'une autorisation spéciale est refusée par l'autorité cantonale, la municipalité ne dispose d'aucune marge d'appréciation et ne peut pas accorder le permis de construire. En pareil cas, un éventuel permis de construire communal serait nul et de nul effet (cf. ATF 111 Ib 213 consid. 5; CDAP AC.2015.0204 du 17 mars 2016 consid. 1a et les références).

b) Les actes administratifs irréguliers ne sont en général pas nuls, mais annulables. Ils deviennent valables lorsqu'ils ne sont pas attaqués par les voies ordinaires de recours. La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, qui sont manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Si de graves vices de procédure, tels que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, peuvent constituer des motifs de nullité, des vices de fond n'entraînent qu'à de très rares exceptions la nullité d'une décision (cf. ATF 138 III 49 consid. 4.4.3; ATF 137 I 273 consid. 3.1; TF 1C.620/2013 du 3 avril 2014 consid. 5.1; TF C.34/2013 du 21 janvier 2013 consid. 6.3 et les références).

c) Selon l'art. 9 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie (LEne; RS 730.0), les cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l'énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables (al. 1). Les cantons édictent des dispositions sur l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie dans les bâtiments existants et à construire et soutiennent l'application de normes de consommation. Ils tiennent compte de l'état de la technique et évitent de créer des entraves techniques au commerce non justifiées (al. 2).

Aux termes de l'art. 28 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01), les mesures de planification et de construction permettant de réduire la consommation d'énergie et de favoriser l'apport de sources d'énergies renouvelables dans les bâtiments sont déterminées par le règlement d'exécution (al. 1). Celui-ci fixe les dispositions applicables aux installations de capteurs solaires, de biogaz, de pompes à chaleur et d'autres sources d'énergies renouvelables notamment (al. 2 let. i). L'art. 6 LVLEne prévoit pour sa part, sous la note marginale "proportionnalité", que des mesures ne peuvent être imposées que si elles sont techniquement réalisables et exploitables, dans des limites économiquement supportables.

L'art. 51 RLVLEne relatif aux chauffages en plein air est ainsi libellé:

Art. 51   Chauffage en plein air (art. 28 al. 2 let. l LVLEne)

1 Les chauffages en plein air (terrasses, rampes, chenaux, estrades, terrains de foot, etc.) sont admis s'ils exploitent exclusivement des énergies renouvelables ou des rejets thermiques inutilisables d'une autre manière ou si, cumulativement:

a.  la sécurité des personnes et des biens ou la protection d'équipements techniques exige un chauffage de plein air;

b.  des travaux de construction (mise sous toit) ou des mesures d'exploitation (déneigement) sont impossibles ou demandent des moyens disproportionnés;

c.  le chauffage de plein air est équipé d'un réglage thermique et hygrométrique.

2 Les terrasses publiques fermées par des parois rigides ou souples ne satisfaisant pas aux exigences de la norme SIA 380/1, édition 2009, sont soumises aux exigences de l'alinéa 1.

3 Les chauffages mis en place dans le cadre d'une manifestation de très courte durée ne sont pas soumis aux exigences de l'alinéa 1.

Cette disposition reprend à peu de chose près la teneur de l'ancien art. 51 RLVLEne, en vigueur jusqu'au 31 janvier 2015, de même que la formulation de l'art. 3.1 du Modèle de prescriptions énergétiques des cantons (MoPEC), approuvé par l’Assemblée générale de la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie le 9 janvier 2015.

L'art. 6 RLVLEne dispose enfin que le service en charge de l'énergie (soit la DGE-DIREN) peut accorder des dérogations aux diverses exigences du règlement si elles sont justifiées par des intérêts prépondérants et si d'autres mesures ne peuvent être imposées au sens de l'art. 6 de la loi. Ces dérogations sont présentées par un professionnel qualifié et sont accompagnées de justificatifs techniques et financiers, en particulier d'un bilan énergétique (cf. également l'art. 2 al. 1 let. d RLVLEne). L'annexe 1 du RLVLEne, qui traite de la répartition des compétences cantonales et communales dans les domaines relevant de la législation vaudoise en matière d'énergie, précise ainsi que les autorisations relatives aux chauffages en plein air au sens de l'art. 51 RLVLEne relèvent de la commune, tandis que les dérogations au règlement au sens des art. 2 et 6 RLVLEne relèvent du canton.

4.                      Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante soutient que la municipalité était seule compétente pour statuer sur sa demande de permis de construire, à l'exclusion de la DGE-DIREN.

a) Dans la synthèse CAMAC du 18 juin 2015, la DGE-DIREN a rendu la première décision attaquée, par laquelle elle "refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise" au motif que le projet ne respecte pas les exigences de l'art. 51 RLVLEne. Or, au regard de l'annexe 1 du RLVLEne (cf. consid. 3c supra), la compétence pour accorder – ou refuser – une autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne ressortit à la commune et non pas au canton, si bien que la DGE-DIREN n'était effectivement pas légitimée à statuer sur cette question. Conformément à la jurisprudence précitée (cf. consid. 3b supra), il s'agit là d'un grave vice de procédure, résultant de l'incompétence qualifiée de l'autorité cantonale, dont la décision est donc être frappée de nullité. Il n'est d'ailleurs pas inintéressant de constater que la DGE-DIREN a elle-même considéré, dans sa réponse au recours du 10 novembre 2015, qu'elle avait formulé un "préavis négatif " et non pas une décision.

b) La seconde décision attaquée, rendue par la municipalité le 8 juillet 2015, refuse de délivrer le permis de construire sur la base de l'art. 51 RLVLEne également. Contrairement à ce que soutient la recourante, ce refus ne procède toutefois pas uniquement de l'absence d'autorisation spéciale cantonale, mais se fonde sur une appréciation propre à la municipalité, que cette dernière avait déjà communiquée à la société par courrier du 16 mai 2013, soit bien avant la saisine de la DGE-DIREN. Il n'y a donc pas lieu d'annuler cette décision communale au motif que la municipalité aurait commis un excès négatif de son pouvoir d'appréciation (cf. notamment à cet égard CDAP AC.2014.0376 du 10 mars 2015 consid. 2 a contrario).

5.                      Sur le fond, il sied de déterminer si le système de chauffage en plein air litigieux peut être admis au regard des dispositions susmentionnées, en particulier de l'art. 51 al. 1 RLVLEne (cf. consid. 3c supra). Cette disposition prévoit deux exigences alternatives, qu'il convient d'examiner successivement.

a) La première de ces alternatives autorise les installations de chauffage en plein air pour autant qu'elles "exploitent exclusivement des énergies renouvelables ou des rejets thermiques inutilisables d'une autre manière" (art. 51 al. 1 in initio RLVLEne).

aa) Les autorités intimées considèrent que tel n'est pas le cas en l'occurrence. Selon elles, le texte clair de cette disposition exigerait que les chauffages en plein air exploitent "exclusivement" des énergies renouvelables, ce qui exclurait, par définition, l'utilisation de tout autre vecteur énergétique. Or, le système en cause ne respecterait pas cette injonction. En effet, l'énergie produite par les panneaux solaires ne suffirait pas à chauffer la rampe de sorte qu'il serait nécessaire, à moins d'installer un système de stockage de l'énergie électrique permettant l'utilisation hors réseau du courant produit par l'installation photovoltaïque, de recourir à l'électricité provenant du réseau, laquelle serait issue majoritairement d'énergie non renouvelable. Pour la DGE-DIREN, l'emploi exclusif d'énergies renouvelables impliquerait en outre la simultanéité de la consommation et de la production, ce qui ne serait pas le cas dans l'installation réalisée par la recourante.

bb) La recourante estime quant à elle que l'utilisation exclusive des énergies renouvelables n'induirait pas l'obligation de les utiliser en direct. L'art. 51 RLVLEne ne poserait pas cette règle, mais se limiterait à préciser simplement que les installations doivent être alimentées par de l'énergie renouvelable. Ainsi, si un constructeur démontre qu'il produit directement la même quantité, voire plus d’énergie renouvelable qu'il n'en utilise, il ferait en réalité la démonstration qu'il exploite directement et exclusivement la même énergie. Certes, en matière d'électricité, il faut techniquement emmagasiner celle-ci dans le réseau. La recourante soutient néanmoins que le bilan resterait positif et que l'énergie utilisée serait bel et bien exclusivement renouvelable, l'usage du réseau comme vecteur de l'énergie solaire photovoltaïque ne faisant pas de cette dernière une énergie non renouvelable. Elle relève qu'en l'état actuel de la technique, le moyen d'alimenter les consommateurs en énergie électrique renouvelable, qu'elle soit photovoltaïque ou hydrologique, nécessite l'usage du réseau, sans pour autant que l'on puisse considérer que l'énergie consommée ne serait pas renouvelable. L'interprétation du département aurait donc pour effet que toutes les installations alimentées par des panneaux photovoltaïques ne le seraient pas par des énergies renouvelables, au motif que leur électricité transiterait par le réseau électrique.

La recourante rappelle encore dans le sens précité que l'énergie verte ou 100 % renouvelable existe et qu'elle est même vendue à ce titre et garantie comme telle par les distributeurs d'électricité. Ainsi, lorsqu'un distributeur d'électricité vend de l'énergie verte ou 100 % renouvelable, il garantit que celle-ci est exclusivement produite à l'aide d'énergie renouvelable. Quant bien même l'électricité en question passe par le réseau électrique, il s'avèrerait toutefois que le produit vendu est bel et bien de l'énergie entièrement produite à partir de sources renouvelables. Pour la recourante, on cherche donc en vain pourquoi la quasi-totalité des distributeurs en Suisse auraient la possibilité de vendre de l'énergie qualifiée comme exclusivement renouvelable, alors qu'un constructeur n'aurait pas la possibilité d'en produire pour sa propre utilisation.

Ainsi, toujours selon la recourante, le recours au réseau électrique qui, selon la DGE-DIREN, justifierait le refus d'autorisation, ne constituerait pas une circonstance suffisante pour considérer que l'on ne se trouve pas dans un cas d'utilisation exclusive d'énergie renouvelable. En effet, la notion d' "exclusivité d'usage" des énergies renouvelables selon l'art. 51 RLVLEne ne devrait pas se comprendre comme une utilisation techniquement directe de l'énergie, mais comme un postulat interdisant simplement l'utilisation d'énergie non renouvelable (telle que combustible, fossile, électricité nucléaire, etc.). Dans les cas où l'on pourrait faire la démonstration que l'énergie renouvelable, même transitant par le réseau électrique, est entièrement utilisée, il apparaîtrait évident, aux yeux de la recourante, qu'on exploiterait exclusivement ce type d'énergie.

La recourante rappelle encore qu'à teneur de l'art. 28 LVLEne, base légale de l'art. 51 RLVLEne, le règlement d'exécution doit favoriser l'apport de ressources énergétiques renouvelables. Elle invoque en outre l'art. 7 LVLEne, lequel dispose que les mesures incitatives sont préférées aux règles contraignantes (al. 1), les efforts produits par l'économie privée en matière d'énergie étant pris en considération, notamment lors de l'évaluation de la proportionnalité (al. 2). Il en découlerait, selon la recourante, d'une part que l'art. 51 RLVLEne ne constituerait pas une base légale suffisante pour prohiber l'usage de l'énergie renouvelable photovoltaïque pour des installations en plein air et, d'autre part, que les autorités devraient être plutôt proactives que restrictives en matière d'utilisation d'énergie renouvelable.

Dans le cas de l'installation litigieuse, la recourante soutient en fin de compte que l'énergie thermique consommée pour le chauffage de la rampe serait entièrement produite par les panneaux solaires, en tenant compte d'un lissage sur l'année. Elle dit avoir procédé à des contrôles durant l'hiver 2014-2015 à l'aide d'un sous-compteur, lesquels auraient indiqué que la consommation effective a été de moitié inférieure à la consommation estimative annuelle. Partant, les panneaux renverraient dans le réseau électrique une énergie supérieure à celle nécessaire à la consommation épisodique de la rampe durant l'hiver et les conditions de l'art. 51 al. 1 in initio RLVLEne seraient ainsi réalisées.

cc) Il est constant que les panneaux photovoltaïques apposés par la recourante ne produisent pas suffisamment d'énergie pour assurer le chauffage de la rampe litigieuse en hiver, saison durant laquelle la consommation de chauffage est la plus élevée, de sorte qu'il faut recourir au réseau électrique pour pallier cette déficience. Dans ces conditions, le système de chauffage en question n'exploite pas "exclusivement des énergies renouvelables", comme l'exige l'art. 51 al. 1 RLVLEne. Peu importe à cet égard que les panneaux photovoltaïques produiraient sur l'année plus d'énergie que celle utilisée par la rampe litigieuse, le surplus d'énergie généré en été ne pouvant de toute façon pas être stocké à satisfaction pour être consommé en hiver. Les conditions de la première alternative mentionnée par l'art. 51 al. 1 in initio RLVLEne ne sont dès lors pas remplies.

b) La deuxième alternative prévue par l'art. 51 al. 1 in fine RLVLEne permet l'installation de chauffages en plein air si la sécurité des personnes et des biens ou la protection d'équipements techniques exige un tel système (let. a), si des travaux de construction (mise sous toit) ou des mesures d'exploitation (déneigement) sont impossibles ou demandent des moyens disproportionnés (let. b) et si le chauffage de plein air est équipé d'un réglage thermique et hygrométrique (let. c). Ces conditions sont cumulatives.

aa) La recourante fait valoir que la déclivité, de 20 à 22 %, de la rampe d'accès au garage souterrain serait dangereuse en hiver (cf. son annonce du 16 octobre 2014). Elle soutient que cette inclinaison serait la conséquence de la hauteur du sous-sol du parking souterrain, dictée selon elle par les contraintes du plan de quartier. Elle affirme que c'est à l'occasion de la réalisation de la rampe que sa dangerosité avait été constatée, de sorte qu'il avait été décidé dans l'urgence, au moment de couler le béton, d'intégrer les câbles électriques chauffants. Le chauffage au sol aurait donc été réalisé compte tenu de la situation, du nombre de véhicules, de la pente de la rampe ainsi que de sa configuration. Dans ses déterminations complémentaires du 2 décembre 2015, la recourante précise que la mise en œuvre du plan de quartier aurait impliqué le raccordement du garage souterrain au réseau routier et la réalisation d'un rond-point dont l'altitude aurait été déterminée selon les recommandations communales par des ingénieurs choisis par la municipalité. La pente de la rampe résulterait ainsi de la nécessité de relier l'entrée du garage souterrain et le giratoire.

bb) Les autorités intimées allèguent pour leur part que des mesures d'exploitation, telles qu'un déneigement par une fraiseuse par exemple, semblent envisageables sans être disproportionnées, d'autant plus que le nombre de jours d'enneigement annuel ne serait pas élevé. La municipalité conteste que la pente de la rampe ait été dictée par les contraintes du plan de quartier, lequel ne prévoyait pas d'altitude. Cette inclinaison serait uniquement la conséquence de la création d'un garage souterrain, lequel résultait du choix de la constructrice, dès lors que le plan de quartier ne prévoyait pas la construction d'un tel ouvrage. Aux dires de la municipalité de surcroît, lors d'un constat sur place, la solution de descendre la rampe à l'altitude du rond-point, qui aurait présenté l'avantage de diminuer le degré de la pente, aurait par ailleurs été refusée par le représentant de la recourante (cf. réponse de la municipalité, p. 5).

cc) Selon la norme VSS 640 291a intitulée "Stationnement

• Disposition et géométrie des installations de stationnement", dans sa teneur en vigueur dès le 1er février 2006, la déclivité maximale d'une rampe non couverte est de 15 % pour des installations, comme en l'espèce, destinées aux véhicules de tourisme et non accessibles au public (ch. 6, tab. 1; ch. 18.4, tab. 11). La recourante n'a pas produit de coupe ni de calcul permettant de vérifier avec suffisamment d'exactitude la pente de la rampe litigieuse, mais l'on peut admettre que cette inclinaison dépasse largement le 15 % déterminé par la norme VSS précitée (voir les indications figurant sur le plan annexé à la "demande de dérogation" du 11 décembre 2014, mentionnant une inclinaison passant de 10 % [partie inférieure] à 26 % [partie médiane] puis à 6 % [partie supérieure]; voir également les photographies du 22 mai 2013 en pièce 2 de la DGE).

Cela étant, la parcelle 1291 se situe à environ 570 m d'altitude. Selon les éléments au dossier, en particulier les indications fournies par le bureau d'étude énergétique GDL Sàrl et la DGE-DIREN, la Commune de Cossonay compterait en moyenne 14 jours neigeux par année. Partant, il n'apparaît pas déraisonnable, pendant cette brève période, de déneiger l'accès au garage manuellement ou par d'autres moyens (fraiseuse, salage, sablage), voire de stationner temporairement les véhicules sur les places de parc extérieures de la PPE si besoin est. Quoi qu'en dise la recourante, il n'est ainsi pas démontré que des mesures d'exploitation propres à assurer la sécurité des personnes et des biens seraient impossibles ou demanderaient des moyens disproportionnés. Il s'ensuit que la deuxième alternative prévue à l'art. 51 al. 1 let. a à c RLVLEne n'est pas davantage réalisée. Ce constat s'impose sans qu'il soit nécessaire de procéder à une inspection locale, laquelle s'avère superflue au vu des photographies et des plans figurant au dossier.

Pour le surplus, et dans la mesure où un tel élément serait déterminant sous l'angle de l'art. 51 RLVLEne, l'instruction n'a pas permis de déceler à suffisance les motifs pour lesquels la réalisation de la rampe litigieuse et du rond-point a conduit à infliger à cette dernière une pente nettement supérieure à la déclivité de 16 % autorisée selon les plans mis à l'enquête publique (cf. partie En fait, let. A).

c) Compte tenu de ce qui précède, la décision de la municipalité du 8 juillet 2015 doit être confirmée en tant qu'elle considère que les conditions de l'art. 51 RLVLEne (dans leurs deux alternatives) ne sont pas remplies. En l'état, le chauffage en plein air litigieux ne peut donc pas être régularisé.

6.                      Reste à examiner la licéité des mesures de remise en état exigées par la municipalité.

a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (cf. également l'art. 40l al. 1 LVLEne). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (CDAP AC.2015.0087 du 9 février 2016 consid. 2b; CDAP AC.2014.0333 du 30 novembre 2015 consid. 7a et les références).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II 248 consid. 3a/bb). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C.82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.1 et les références).

b) Dans le cas des ouvrages construits hors des zones à bâtir, la jurisprudence a considéré qu’il découle notamment de l’art. 25 LAT – attribuant à l'autorité cantonale la compétence pour se prononcer sur les demandes d'autorisation de construire hors de la zone à bâtir – que lorsqu’un ordre de remise en état est envisagé hors de la zone à bâtir et qu’il faut examiner si le principe de la proportionnalité pourrait conduire à renoncer à tout ou partie de la remise en état, la municipalité n’est pas compétente pour consentir au maintien de tout ou partie de l’installation litigieuse. Seule l’autorité cantonale pourrait rendre une telle décision, qui revient à autoriser ce qui sera maintenu. Ainsi, à part dans l’hypothèse exceptionnelle où des prescriptions communales (indépendantes du droit fédéral hors zone à bâtir) seraient en cause (voire dans l'hypothèse où il est d'emblée manifeste que l'autorisation cantonale sera totalement exclue, question toutefois laissée ouverte), c’est à l’autorité cantonale exclusivement qu’il appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à bâtir, que ce soit pour en ordonner la démolition, pour autoriser le maintien de tout ou partie des installations litigieuses, ou encore pour statuer sur tout changement d’affectation (cf. CDAP AC.2011.0255 du 22 août 2012 consid. 3; CDAP AC.2008.0175 du 26 janvier 2011 consid. 8; CDAP AC.2010.0089 du 7 septembre 2010 consid. 2b; CDAP AC.2008.0262 du 24 novembre 2009 consid. 3; CDAP AC.2009.0089 du 6 novembre 2009 consid. 3 et les références).

Cette jurisprudence s’appuie sur l’idée, assimilable au principe du parallélisme des formes, que seule l’autorité compétente pour autoriser un ouvrage est habilitée à renoncer à en ordonner la remise en état lorsque cet ouvrage ne peut être régularisé. Ainsi, lorsqu’un ouvrage déjà réalisé est soumis à une autorisation spéciale cantonale qui n’a pas été délivrée, les communes ne disposent pas de la compétence pour renoncer à ordonner sa remise en état sans l’aval du service cantonal, sans quoi le choix du législateur d’imposer une autorisation spéciale cantonale pourrait aisément être contourné. Il importe peu que l’autorisation spéciale cantonale soit imposée par l’art. 25 LAT traitant des ouvrages hors zone à bâtir, ou par d'autres autres dispositions fédérales ou cantonales découlant, comme en l’espèce, de la législation sur les forêts ou de la protection des monuments et des sites: ce qui est décisif est que les communes ne sont pas compétentes pour tolérer des ouvrages, installations, affectations ou exploitations dans leurs aspects soumis à autorisation cantonale (CDAP AC.2015.0208 du 18 mai 2016 consid. 2b).

c) Les développements qui précèdent peuvent être transposés au cas d'espèce, où la commune est compétente pour délivrer une autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne, mais où seul le canton peut accorder une dérogation au sens des art. 2 et 6 RLVLEne (cf. consid. 3c et 4a supra). En effet, une éventuelle renonciation à ordonner une remise en état reviendrait en réalité à accorder une dérogation à l'art. 51 RLVLEne, dont les conditions ne sont pas réalisées (cf. consid. 5 supra). Il s'ensuit qu'il appartient à la DGE-DIREN d'ordonner ou non la remise en état de l'installation de chauffage litigieuse, sans quoi la répartition des compétences précitées serait éludée.

En conséquence, dans la mesure où elle statue sur la remise en l'état de l'ouvrage, la décision de la municipalité du 8 juillet 2015 est également entachée de nullité. Comme il n'incombe pas au tribunal de statuer en première instance sur cette question, en lieu et place de la DGE-DIREN, la cause doit être renvoyée à cette dernière pour qu'elle rende une nouvelle décision à ce propos.

7.                      En définitive, le recours doit être partiellement admis. La décision de la DGE-DIREN refusant l'autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne doit être déclarée nulle. La décision de la municipalité doit être confirmée en tant qu'elle refuse l'autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne et l'octroi du permis de construire, mais déclarée nulle dans la mesure où elle ordonne la remise en état du chauffage en plein air litigieux. Le dossier doit être renvoyé à la DGE pour qu'elle statue sur cette remise en état.

Vu l'issue du recours, la recourante, qui obtient partiellement gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens réduits, à la charge de la DGE-DIREN (cf. art. 55 et 56 al. 2 LPA-VD). Déboutée pour l'essentiel, la recourante supportera néanmoins des frais judiciaires, également réduits (cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs  la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision rendue le 18 juin 2015 par la Direction générale de l'environnement, Direction de l'énergie, est nulle; le dossier de la cause est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                    La décision rendue le 8 juillet 2015 par la Municipalité de Cossonay est confirmée en tant qu'elle refuse l'autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne et refuse le permis de construire; elle est nulle dans la mesure où elle ordonne la remise en état du chauffage en plein air litigieux.

IV.                    Un émolument judiciaire réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Familia Plan SA.

V.                     L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale de l'environnement, versera à Familia Plan SA une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens réduits.

Lausanne, le 25 juillet 2016

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'énergie.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.