GE.2020.0189

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			N° affaire: 
				GE.2020.0189
			
			
				Autorité:, Date décision: 
				CDAP, 12.07.2021
			  
			
				Juge: 
				STO
			
			
				Greffier: 
				PG
			
			
				Publication (revue juridique): 
				  
			
			
				Ref. TF: 
				  
			  
			
				Nom des parties contenant:  
				A........./Ville de Lausanne Conseil juridique
			
				
	
	
		
			 DROIT COMMUNAL  FONCTIONNAIRE  EMPLOYÉ PUBLIC  PÉRIODE D'ESSAI  MOTIF  RÉSILIATION  FIN  RAPPORTS DE SERVICE DE DROIT PUBLIC  RELATION DE CONFIANCE  AUTORITÉ ADMINISTRATIVE  AUTORITÉ COMMUNALE  RAPPORT DE SUBORDINATION  DÉNONCIATION{EN GÉNÉRAL}  COMPORTEMENT IRRESPECTUEUX  ACTIVITÉ HORS DU SERVICE{AGENT PUBLIC}  COMPORTEMENT  ÉDUCATEUR 
			Cst-VD-27-2Cst-29-2LC-4-1-9LC-42-3LPA-VD-42RPAC-Lausanne-10RPAC-Lausanne-11RPAC-Lausanne-22RPAC-Lausanne-8	
		
	


	
		
			
				Résumé contenant: 
				Confirmation de la résiliation des rapports de service du recourant, fonctionnaire communal engagé à titre provisoire. Educateur de la petite enfance, le recourant a, durant la brève période de trois mois et une semaine durant laquelle il a exercé son activité, fait l’objet d’une plainte de la part d'un parent d'une élève, à l'encontre de laquelle il a fait usage de la force physique pour obtenir le comportement souhaité, et d’une dénonciation émanant d'agents de la propreté urbaine, à l'égard desquels il a adopté une attitude de défiance empreinte de provocation. Le recourant a clairement violé les obligations du fonctionnaire, violation intervenue durant sa nomination provisoire, soit pendant une période probatoire durant laquelle il devait démontrer ses aptitudes et ses capacités, ainsi que faire preuve d'exemplarité afin d'établir les rapports de confiance indispensables aux relations de travail. L’autorité n’a donc pas abusé de la liberté d’appréciation qui lui est reconnue en la matière en parvenant à la conclusion que cette violation avait eu pour conséquence que le lien de confiance avec le recourant était rompu.
			
		
	




	
		
		

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 12 juillet 2021

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Bertrand Dutoit et M. Jean-Etienne Ducret; M. Patrick Gigante, greffier

 

Recourant

 

 A........., à ********, représenté par Me Rachid Hussein, avocat à Lausanne.  

  

Autorité intimée

 

Muncipalité de Lausanne, à Lausanne.    

  

 

Objet

       Fonctionnaires communaux    

 

Recours A......... c/ décision de la Ville de Lausanne du 25 septembre 2020 (résiliation de la nomination provisoire)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Educateur de l’enfance diplômé ES, A......... a été engagé par la Ville de Lausanne à compter du 1er mars 2020, à titre provisoire, en qualité de «Personnel éducatif B APEMS», à 67,6923%. Il a été affecté à l’Accueil pour enfants en milieu scolaire (APEMS) ********.

B.                     Le vendredi 19 juin 2020, pendant la pause de midi, le recourant a dû intervenir auprès d'une élève de l'APEMS,B.......... Il a utilisé la force physique afin d’empêcher l'élève en question de mener à bout son action, soit «d'exploser une compote». Le 22 juin suivant, le père de B......... a adressé au Service d'accueil de jour de l'enfance (SAJE), domaine parascolaire, un courrier électronique pour se plaindre de l'intervention de l’intéressé auprès de sa fille. A la suite de cet évènement, B......... n’a plus fréquenté l'APEMS ********.

Le 30 juin 2020, A......... a été convoqué à un entretien de «recadrage» en présenceC........., responsable de l'APEMS ********, et de D........., directrice du site. L’intéressé a informé ses supérieures qu'il regrettait son acte et a admis qu'il aurait dû agir autrement; il a également évoqué la présence de stress au moment de l'acte, celui-ci étant dû à plusieurs facteurs, dont la sécurité de l’enfant en question, mais aussi la difficulté de répondre à l'exigence de la description du poste, qui précise que le personnel éducatif assure la sécurité physique et affective de tous les enfants. A l'issue de cet entretien, les objectifs suivants, consignés dans le procès-verbal de séance, ont été fixés à A........., avec des échéances à mi-septembre et fin septembre 2020:

"(…)

1)       « M. A......... mènera une réflexion personnelle en lien avec les situations de stress et l'exigence de gérer le groupe et l'Individu. A l'acte d'apport théorique, il dégagera des actions et démarches pédagogiques et éducatives qui lui permettront une meilleure gestion du stress. M. A......... inclura dans ce travail les notions d'autorité face aux enfants. Ce travail (dactylographié) sera à soumettre à sa responsable d'ici le 15 septembre 2020. Dans un 2ème temps, M. A......... partagera ses réflexions avec l'ensemble de l'équipe éducative lors d'un colloque dans le but de se partager ses réflexions avec ses collègues. Ce colloque sera à mener d'ici fin septembre 2020.

2)       D'ici fin septembre 2020, M. A......... développera des stratégies pour faire face aux enfants qui ne respectent pas le cadre. Ces stratégies seront communiquées à sa supérieure hiérarchique.

3)       ll a été constaté que M. A......... éprouve de la difficulté à se rappeler des prénoms des enfants et a fait part de manière claire et cohérente d'une situation vécue. D'ici fin septembre, M. A......... se trouvera un moyen lui permettant de connaître tous les enfants et de ce fait être en mesure de faire un retour du soir à l'ensemble des parents".

Dans le procès-verbal, il a également été mentionné que si A......... devait de nouveau avoir recours à la force physique ou crier sur un enfant et que s’il ne répondait pas aux objectifs posés dans les délais impartis, le contrat de travail le liant à la Ville de Lausanne serait «mis en demeure».

C.                     Le 19 août 2020, une semaine avant la rentrée scolaire, C......... a convié l'équipe de l'APEMS ******** pour réaménager les locaux suite aux nettoyages effectués durant les vacances d'été. Vers 10h30, un incident opposant une collaboratrice de l'APEMS, E........., à trois agents du service de la propreté urbaine, est survenu. Cette dernière, qui avait déposé un chevalet en bois sur le trottoir avant l'heure d'ouverture de la déchèterie mobile, s'est vu infliger une amende par les trois agents qui se trouvaient sur place en tenue civile pour surveiller les dépôts en dehors des horaires autorisés.

Peu après, alors qu’un autre incident similaire au précédent venait d’opposer un tiers aux trois agents, A......... est sorti des locaux de l'APEMS. Il a procédé, avec une craie rose, à l’inscription suivante sur le domaine public «Amende si dépose avant l'heure», en dépit de l’injonction qui lui a été faite par l’un d’entre eux de cesser. Après qu’il a été invité à présenter sa pièce d'identité, l’intéressé a refusé de le faire, en arguant que «c'est la police qui devait la lui demander». Trois options lui ont été proposées : présenter sa carte d'identité spontanément, déplacer une patrouille de police ou nettoyer sur le champ le marquage qu'il venait de faire sur le domaine public. Après avoir répondu, sur un ton «très provocateur», selon les agents, «qu'il se donnait un temps de réflexion», A......... a finalement nettoyé l’inscription faite sur le domaine public.

Le 20 août 2020, A......... a été dénoncé à sa hiérarchie par les trois agents. Le 25 août 2020, la supérieure directe de l’intéressé, C........., l’a informé de l’ouverture d’une procédure en vue de la résiliation de sa nomination provisoire et l’a libéré de l’obligation de fournir sa prestation de travail durant la procédure.

D.                     Le 31 août 2020, A......... a été convoqué pour le 16 septembre 2020 à 16h00 par le Directeur du SAJE, le municipal ********, à une audition «en vue de la résiliation de (sa) nomination provisoire», pouvant déboucher sur la résiliation de son engagement provisoire. La convocation fait état des événements qui se sont successivement produits les 19 juin et 19 août 2020.

Lors de son audition, A........., assisté par un représentant du syndicat Unia, est revenu sur l'évènement du 19 juin 2020, arguant que son intervention était justifiée et qu'il aurait porté la fillette dans la position «de la mariée», contrairement à ce qu'a allégué le père de l'enfant. S'agissant de l'incident du 19 août 2020, il a admis avoir procédé à l'inscription précitée sur le domaine public. L'audition a été suspendue, puis décision a été prise de proposer le licenciement de l’intéressé à la Municipalité. Après avoir reçu communication de ce qui précède, A......... a requis de pouvoir se déterminer sur le procès-verbal de son audition. Dans le délai qui lui a été imparti, prolongé au 22 septembre 2020, il s'est déterminé sur le déroulement de l'entretien du 16 septembre 2020, sur le procès-verbal tenu à cette occasion, ainsi que sur le résumé de la situation et l'analyse faite par la Ville de Lausanne.

Par décision du 25 septembre 2020, la Municipalité a résilié la nomination provisoire de A........., avec effet au 31 octobre 2020. L’intéressé a été libéré de l’obligation de fournir sa prestation de travail jusqu’à la fin des rapports de service. L'effet suspensif à un éventuel recours a été retiré.

E.                     Par acte du 26 octobre 2020, A......... a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette dernière décision. Il a pris les conclusions suivantes

"(…)

Préliminairement :

I.             Restituer l'effet suspensif au présent recours.

Au fond, principalement :

II.           Annuler la décision de résiliation de la nomination provisoire rendue le 25 septembre 2020 par la Municipalité de Lausanne.

Au fond, subsidiairement :

III.          Annuler la décision de résiliation de la nomination provisoire rendue le 25 septembre 2020 par la Municipalité de Lausanne et renvoyer le dossier à cette autorité pour nouvelle instruction et nouvelle décision.

Au fond, plus subsidiairement :

IV.          Constater le caractère abusif de la résiliation de le nomination provisoire décidée le 25 septembre 2020 par la Municipalité de Lausanne.

(…)"

A titre de mesures d’instruction, A......... a requis la tenue d'une audience publique, afin de pouvoir s’expliquer et de faire recueillir la déposition de témoins.

La Municipalité s’est opposée à la restitution de l’effet suspensif.

Par décision du 19 novembre 2020, le juge instructeur a rejeté la requête de A......... en ce sens et maintenu le caractère exécutoire de la décision attaquée, nonobstant recours.

La Municipalité a produit son dossier; dans sa réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Elle requiert l’audition en qualité de témoins des trois agents ayant dénoncé A......... le 20 août 2020.

A......... a répliqué; il maintient ses conclusions. Il a requis, à titre de mesure d’instruction complémentaire, la production par la Municipalité du dossier constitué par le SAJE au sujet de B..........

La Municipalité a dupliqué; elle maintient les siennes.

F.                     Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, entrée en vigueur le 1er janvier 2009 (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art. l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).

b) Aux termes de l’art. 77 du règlement pour le personnel de l’administration communale, du 11 octobre 1977 (RPAC), «toute décision prise par la Municipalité concernant la situation d’un fonctionnaire peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal dans les trente jours dès la communication de la décision, conformément à l’article 95 de la Loi sur la procédure administrative». Cette dernière disposition prescrit que le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Le recours déposé devant la CDAP, dans le délai et les formes prescrits, doit ainsi être considéré comme recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.                      a) Le recourant invoque une violation du droit d’être entendu.

Il reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas tenu compte de manière appropriée du rapport établi avec son collègueF........., assistant socio-éducatif, au sujet des événements du 19 juin 2020. Selon ses explications, il n’aurait pu se défendre valablement face aux reproches formulés par un parent d'élève à son encontre, et n'a été ni entendu ni soutenu par sa hiérarchie dans le cadre de cette situation, bien que le SAJE ait déjà eu affaire à ce parent d'élève par le passé, lequel était prompt à se plaindre du comportement du personnel de l'APEMS. S’agissant des événements du 19 août 2020, le recourant se plaint de n'avoir pas été entendu directement sur ces faits jusqu'à son audition le 16 septembre 2020, alors même qu'il était reconnaissable, en lisant le rapport établi par C........., qu’il n'était concerné que par une partie des faits relatés par les agents, aux côtés d'autres collègues et d'autres usagers de la déchèterie mobile. Le seul comportement qui pourrait lui être reproché est l’inscription à la craie sur le domaine public, mais les autres reproches qui lui ont été faits n'avaient pas lieu d'être. Il fait valoir qu'au moment de l'envoi de la convocation du 31 août 2020, qui comportait l'annonce d'une éventuelle résiliation, la décision de résilier la nomination provisoire avait en réalité déjà été prise. Il se plaint de n’avoir pas pu exercer valablement son droit d'être entendu avant que la décision litigieuse ne soit prise et estime ne pas avoir bénéficié d'un traitement équitable dans la procédure de résiliation de sa nomination provisoire. Il invoque enfin un défaut de motivation de la décision attaquée, l’autorité intimée ne se prononçant pas sur les éléments soulevés dans ses déterminations du 22 septembre 2020.

Le recourant demande la tenue d'une audience publique, afin de pouvoir s’expliquer et de faire recueillir la déposition de témoins. En outre, il requiert la production du dossier constitué par le SAJE au sujet de B.......... L’autorité intimée a en outre requis l’audition de témoins pour le cas où une audience était convoquée.

b) aa) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282). Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des faits et ne porte en principe pas sur la décision projetée; l'autorité n'a donc pas à soumettre par avance aux parties, pour prise de position, le raisonnement qu'elle entend tenir (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171 et les références citées).

A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429).

Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.; 138 II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197s.; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°1988). Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF 126 V 130 consid. 2b p. 132) et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. C’est seulement si l'atteinte est particulièrement importante qu’il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 124 V 180 consid. 4b). Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; 133 I 201 consid. 2.2 et les références; arrêt TF 2C.980/2013 du 21 juillet 2014 consid. 4.3).

En matière de rapports de travail de droit public, des occasions relativement informelles de s'exprimer avant le licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer en ligne de compte à son encontre (ATF 144 I 11 consid. 5.3 p. 17; arrêts TF 8C.301/2017 du 1er mars 2018 consid. 3.2; 8C.817/2015 du 6 juillet 2016 consid. 4.3.1; 8C.243/2015 du 17 mars 2016 consid. 5.5 et les arrêts cités). La personne concernée ne doit pas seulement connaître les faits qui lui sont reprochés ou plus généralement les faits qui justifient un congé, mais doit également savoir qu'une décision allant dans une certaine direction est envisagée à son égard (ATF 144 I 11 consid. 5.3 déjà cité; arrêt TF 8C.158/2009 du 2 septembre 2009 consid. 5.2, non publié in ATF 136 I 39). Le droit d'être entendu doit par principe s'exercer avant le prononcé de la décision (ATF 142 II 218 consid. 2.3 p. 222). Le droit d'être entendu est cependant violé lorsque le licenciement est dans les faits déjà certain et établi avant même d'entendre l'employé concerné (cf. arrêts TF 8C.340/2014 du 15 octobre 2014 consid. 5.2, non publié à l'ATF 140 I 320, et 8C.187/2011 du 14 septembre 2011 consid. 6.2). La doctrine tient cependant pour normal que, lors de l’annonce par l’autorité compétente à l’employé qu’elle envisage une résiliation du rapport de travail et de son invitation à exercer son droit d’être entendu, l’employeur ait en principe déjà l’intention de dissoudre les rapports de travail; à défaut, elle n’aurait aucune raison d’entendre l’employé (cf. Rémy Wyler/Matthieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, Berne 2017, p. 26). Il ne peut pas non plus être évité que l'employeur conserve le plus souvent son avis initial. Il est néanmoins crucial que la décision de résiliation des rapports de travail ne soit pas déjà définitive au moment de donner la possibilité à l'employé d'exercer son droit d'être entendu et, partant, qu'il ne soit pas exclu que l'employeur revienne sur son projet (arrêts du Tribu­nal administratif fédéral A-4319 du 16 mars 2016 consid. 5.2.2; A.-4054 du 15 février 2016 consid. 5.2.2).

bb) Les art. 33 et ss LPA-VD concrétisent dans la loi les garanties consacrées aux art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD. D’après l’art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient notamment l'indication des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c).

Le droit d’être entendu implique en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt TF 2C.1132/2018 du 21 janvier 2019 consid. 3.1).

cc) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins.

A teneur de l’art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe écrite (al. 1). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (al. 2). Lorsque les circonstances l'exigent, le Tribunal cantonal peut ordonner des débats (al. 3). Vu l’art. 28 LPA-VD, l'autorité établit les faits d'office (al. 1). Elle n'est pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (al. 2). Enfin, l’art. 29 al. 1 LPA-VD confère à l'autorité la faculté de recourir aux moyens de preuve suivants: audition des parties (let. a); inspection locale (let. b); expertises (let. c); documents, titres et rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). Vu l’art. 23 LPA-VD, ces règles s’appliquent également à la procédure devant la CDAP.

Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A ce titre, elles peuvent notamment présenter des offres de preuve au plus tard jusqu’à la clôture de l’instruction (art. 34 al. 2 let. e LPA-VD). L’autorité n’est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD). Elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).

c) aa) En l’occurrence, le dossier de l’autorité intimée comprend un rapport, non daté et non signé, établi au demeurant par le recourant et F........., au sujet des événements du 19 juin 2020. L’autorité intimée explique à cet égard qu’après avoir reçu la plainte du père de B........., ces derniers ont effectivement souhaité procéder à l'établissement d'un rapport en lien avec les évènements du 19 juin 2020. Or, une fois le rapport établi, leur supérieure hiérarchique, C........., l'a soumis pour validation et signature aux deux intéressés, lesquels n'ont toutefois donné aucune suite, ce que le recourant ne conteste pas. Sans doute, ce dernier déplore surtout que la version des faits relatée dans ce rapport n'ait pas été prise en compte, que ce soit lors de l'entretien du 30 juin 2020 ou dans le cadre de la convocation du 31 août 2020 et de l'audition du 16 septembre 2020. On relève cependant que le recourant a été convié à un entretien de service le 30 juin 2020, afin d'être entendu sur les événements; l'occasion lui a ainsi été donnée de s’expliquer. En outre, la teneur de ce rapport n’est guère de nature à influer sur la décision attaquée, afin de lui conférer une teneur différente. En effet, il est évoqué, aussi bien dans ce rapport que dans le compte-rendu de la séance du 30 juin 2020, la présence de stress à ce moment précis, celui-ci étant dû à plusieurs facteurs. Du reste, il est bien noté dans ce rapport que le recourant a pris l’enfant dans ses bras, en position de «mariée», avec force pour éviter qu’elle ne tombe. Les rédacteurs du rapport admettent en outre que l’enfant était en pleurs. Par ailleurs, le recourant a également admis, lors de la séance précitée, que l’une des causes du stress évoqué plus haut était la difficulté qu’il éprouvait «(…)à répondre à l'exigence de la description de poste qui stipule que le personnel éducatif assure la sécurité physique et affective de tous les enfants (…)». Comme le relève l’autorité intimée, à aucun moment il ne s’est référé à ce rapport lors de cette séance. Il a du reste déclaré qu’il regrettait son geste et a admis qu'il aurait dû agir autrement. A aucun moment, le recourant ne remet en cause les objectifs qui lui ont été assignés à l’issue de cette séance.

Quant aux événements du 19 août 2020, on relève au préalable que si la convocation du 31 août 2020 reproche injustement au recourant de s'être présenté comme le responsable d’E........., ce fait n’est toutefois pas retenu dans la décision attaquée, qui ne retient pas non plus que le recourant aurait fait preuve d'agressivité à l’égard des agents du service de la propreté urbaine. Il n’y a donc pas lieu d’y revenir. Du reste, c’est parce que le recourant, assisté, a pu s’exprimer sur ces événements lors de l'audition du 16 septembre 2020 et exercer son droit d'être entendu, que ces faits n’ont finalement pas été retenus à son encontre. Ses explications ont été protocolées et le recourant a admis avoir procédé à une inscription à la craie sur le domaine public, malgré l’injonction des agents ne pas le faire, tout comme il a admis son refus de présenter à ces derniers une pièce d’identité. En outre, il a pu présenter des déterminations complémentaires à l’issue de son audition.

On ne voit pas, dans ces conditions, que la procédure suivie par l’autorité intimée serait entachée d’une violation quelconque du droit d’être entendu du recourant, ni que la décision attaquée souffrirait d’un défaut de motivation. Du reste, le recourant a parfaitement compris quels étaient les motifs à l’appui desquels l’autorité intimée a mis un terme à sa nomination provisoire, puisqu’il les a contestés à l’appui de son recours. Quant au grief que la décision attaquée aurait en réalité déjà été prise avant qu’il ne soit entendu le 16 septembre 2020, le recourant perd de vue que seule la Municipalité est compétente pour procéder à la résiliation de la nomination provisoire, vu l'art. 8 al. 2 RPAC. Or, cette dernière n’a pas statué avant la décision du 25 septembre 2020. Le licenciement du recourant n’était donc pas certain avant que ce dernier n’ait été auditionné par sa hiérarchie; il importe peu à cet égard qu’il ait été provisoirement dispensé de l’obligation de fournir sa prestation de travail. Comme la convocation du 31 août 2020 le précise sans ambiguïté, l’audition du 16 septembre 2020 avait pour seul but de l’entendre avant qu’une décision ne soit prise à son encontre. Il connaissait les faits qui lui étaient reprochés, puisqu’il a pu contester avec succès certains d’entre eux. Surtout, le recourant n’ignorait nullement que sa hiérarchie envisageait de proposer à la Municipalité de le licencier. Or, il ressort du procès-verbal d’audition que le recourant n’est, malgré ses explications, pas parvenu à convaincre la direction du SAJE d’y renoncer, de sorte qu’à l’issue d'un examen complet des éléments au dossier, sa hiérarchie a finalement décidé de proposer à la Municipalité de mettre un terme aux rapports de service.

C’est par conséquent en vain que le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu.

bb) S’agissant de la procédure de recours, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. En outre, le recourant s’est exprimé à deux reprises, puisqu’il a pu répliquer à la réponse de l’autorité intimée. Le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de tenir une audience. De même, il ne s’impose pas de donner suite aux autres réquisitions formulées par le recourant.

3.                      L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib 209; voir aussi arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).

Force est ainsi de constater que, dans les litiges relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision. Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD) et doit, s’agissant des faits, exercer son pouvoir d'examen avec beaucoup de retenue (dans ce sens, arrêt GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 2). En revanche, comme on l’a dit plus haut, son pouvoir d’appréciation sur les questions juridiques soulevées par les parties n’est pas limité.      

4.                      a) La décision attaquée a été prise en application du RPAC, dont on cite ici les dispositions régissant la nomination des fonctionnaires communaux:

"(…)

CHAPITRE II –NOMINATION ET PROMOTION

Art. 4 – Autorité de nomination

La nomination des fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité.

(…)

Art. 7 – Décision de nomination

1 La nomination est communiquée au fonctionnaire par acte écrit indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement, le traitement initial et le taux d'indexation. Il sera également fait mention des déductions obligatoires.

2 Elle ne porte effet qu'une fois acceptée; le fonctionnaire est censé l'accepter s'il ne manifeste pas son refus dans les huit jours dès réception de l'acte de nomination.

3 Le fonctionnaire reçoit, avec l'acte de nomination, un exemplaire du présent statut et des règlements relatifs à sa fonction.

4 Les modifications et adjonctions au présent règlement sont adressées à chaque fonctionnaire.

Art. 8 – Nomination à titre provisoire

1 Sauf cas exceptionnel, le fonctionnaire est d'abord nommé à titre provisoire.  L'engagement provisoire peut être librement résilié de part et d'autre un mois à l'avance pour la fin d'un mois.

2 Après une année d'engagement provisoire, la Municipalité doit procéder à la nomination définitive ou résilier l'engagement en observant le délai de congé.

3 Dans des cas exceptionnels, l'engagement provisoire peut être prolongé d'une année au maximum. Au-delà d'un an, le délai de résiliation de l'engagement est porté à trois mois."

(…)

A plusieurs reprises, le Tribunal administratif puis la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ont examiné la question de savoir si le dépassement de la durée maximum fixée par le statut du personnel communal pour un engagement par contrat de droit privé impliquait que la personne devait être considérée comme nommée en qualité de fonctionnaire. De manière constante, il a été jugé que tel n’était pas le cas (cf. arrêts GE.2008.0108 du 7 novembre 2008 consid. 5; GE.2006.0172 du 14 mai 2007 consid. 3b; GE.1996.0112 du 5 septembre 1997 consid. 2d/aa; GE.1994.0034 du 13 juillet 1994). Cette conclusion repose sur le fait que la nomination d’un fonctionnaire doit intervenir à l’issue d’une procédure, revêtir une certaine forme et être acceptée par son destinataire. L’acte de nomination doit notamment revêtir la forme écrite (cf. arrêt GE.2008.0108 précité consid 4b et les références).

Il n’existe pas de raison de raisonner différemment lorsque se pose la question de la nomination d’un fonctionnaire à titre définitif après sa nomination à titre provisoire. Une nomination à titre définitif implique également une décision formelle et ne saurait dès lors intervenir par le simple écoulement du temps. On ne saurait ainsi considérer qu’un employé communal est nommé à titre définitif au seul motif qu’une résiliation de l’engagement à titre provisoire n’est pas intervenue à l’échéance du délai d’une année de l’art. 8 al. 2 RPAC (arrêt GE.2012.0102 du 6 novembre 2012).

b) On extrait du RPAC les dispositions prescrivant les obligations des fonctionnaires communaux:

CHAPITRE III – OBLIGATIONS DU FONCTIONNAIRE

Art. 10 – Exercice de la fonction – a) en général

1 Le fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.

2 Sauf disposition contraire de l'acte de nomination, et dans les limites des prescriptions sur la durée du travail, il doit y consacrer tout le temps prévu.

Art. 11 – b) conduite pendant le travail

Le fonctionnaire s'abstient de faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la bonne marche du service.

(…)

Art. 22 – Devoir de fidélité – a) en général

1 Le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et s’abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.

2 Par son attitude il doit se montrer digne de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige.

(…)"

Cette dernière disposition exprime un devoir général de fidélité qui, de façon comparable à ce qui est demandé aux travailleurs du secteur privé (cf. art. 321a CO), impose au fonctionnaire de faire tout ce qui est conforme aux intérêts de son employeur et de s'abstenir de tout ce qui lui porte préjudice (voir Peter Hänni, Droits et devoirs des collaborateurs: Droits fondamentaux, loi sur l'égalité, in: RFJ 2004 p. 153). Aussi bien dans l’exercice de leur tâche qu’au-dehors, ces derniers doivent se montrer dignes de la considération et de la confiance que leur fonction officielle exige et doivent avoir un comportement tel que la population puisse avoir confiance dans l’appareil administratif à qui est confiée la gestion des affaires publiques (cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2e éd., Berne 2018, pp. 600/601, réf. citées). Le fait d'exercer la fonction qui a été confiée dans le respect des conditions qui la régissent figure assurément parmi les obligations principales qui en découlent (arrêt TF 8C.548/2012 du 18 juillet 2013 consid. 4.4).

5.                      Le recourant soutient que les reproches qui sont formulés à son encontre ne seraient pas suffisants pour justifier la résiliation de son engagement à titre provisoire. Il reproche à l'autorité intimée d'avoir, en le licenciant, abusé du pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en la matière et ainsi violé le principe de proportionnalité.

a) aa) La "libre" résiliation prévue par l'art. 8 RPAC ne doit pas nécessairement se fonder sur de "justes motifs" autorisant, à teneur de l'art. 70 RPAC, le licenciement d'un fonctionnaire nommé à titre définitif. Cela étant, l’art. 8 RPAC ne confère pas à la Municipalité le droit de mettre fin aux rapports de service à la seule condition de respecter un certain délai, comme le permettent les art. 335s. CO régissant la résiliation du contrat de travail de durée indéterminée (le Tribunal fédéral se montre à cet égard plus strict; durant la période probatoire, l'autorité de nomination est en principe libre de renoncer à maintenir les rapports de service pour peu qu'elle respecte le délai de résiliation; cf. arrêt TF 8C.774/2011 du 28 novembre 2012 consid. 2.4). En effet, même lorsque l'agent public est soumis au régime provisoire défini par l'art. 8 RPAC, le congé signifié par la Municipalité doit, pour être valable, reposer sur un motif plausible ou objectivement fondé, sans qu’il ne soit nécessairement grave; la résiliation doit se tenir dans les limites du pouvoir d’appréciation de l’administration et apparaître comme une mesure raisonnable au vu des prestations et du comportement de l’employé et compte tenu des composantes personnelles ainsi que des données particulières au service en cause (cf. arrêt GE.2005.0050 du 1er septembre 2005 consid 2 et les références). On peut ainsi renoncer à nommer un fonctionnaire à l’issue de la période de nomination provisoire lorsque, au vu des constatations faites par les supérieurs, la preuve de ses aptitudes et de ses capacités n'est pas apportée et ne le sera pas non plus à l'avenir selon toute vraisemblance, et cela indépendamment de l'existence d'une faute, des motifs d'ordre objectif étant suffisants. Tel est le cas notamment, par exemple, lorsque la personne en cause ne répond pas au profil du poste, lorsque pour des raisons personnelles les rapports de confiance indispensables ne peuvent pas être établis, ou encore lorsqu'il existe des motifs permettant objectivement de croire qu'une collaboration sans heurt et un traitement efficace des affaires risquent d'être mis en péril (arrêt GE.2001.0126 du 9 avril 2002 consid. 3). Lorsque le droit applicable ne fait pas dépendre le licenciement de conditions matérielles, l'autorité dispose dans ce cadre d'un très large pouvoir d'appréciation, la cour cantonale n'étant fondée à intervenir qu'en cas de violation des principes constitutionnels tels que l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire (arrêt TF 8C.774/2011 déjà cité, consid. 2.4).

bb) Une mesure viole le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en l'espèce publics, compromis (ATF 142 I 49 consid. 9.1 p. 69; 135 I 233 consid. 3.1 p. 246 et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité, bien que de rang constitutionnel, ne constitue pas un droit constitutionnel avec une portée propre (ATF 136 I 241 consid. 3.1 p. 251 et les arrêts cités). Aussi, lorsque, comme en l'espèce, ce principe est invoqué en relation avec l'application du droit cantonal (en dehors du domaine de protection d'un droit fondamental spécial), le Tribunal fédéral n'intervient-il, en cas de violation du principe de la proportionnalité, que si la mesure de droit cantonal est manifestement disproportionnée et qu'elle viole simultanément l'interdiction de l'arbitraire; autrement dit le grief se confond avec celui de l'arbitraire (ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7 ss et les arrêts cités; 135 III 578 consid. 6.1 p. 580; cf. en outre Wyler/Briguet, op. cit., p. 21). 

b) Comme l’indique l’autorité intimée dans ses écritures, sans être contredite, le recourant a été engagé à titre provisoire le 1er mars 2020. Toutefois, c’est seulement à compter du 11 mai 2020 qu’il a pu prendre ses fonctions de manière ordinaire. En effet, pendant le semi-confinement prononcé par les autorités fédérales du 16 mars au 11 mai 2020, il n'a travaillé qu'un jour par semaine avec des petits groupes d'enfants. Or, durant la brève période, où il a travaillé ensuite, qui s’étend sur trois mois et une semaine, le recourant a fait l’objet d’une plainte et d’une dénonciation.

aa) Quoi qu’en dise le recourant, il n’a pas fait preuve du comportement adéquat que l’on est en droit d’attendre d’un éducateur de la petite enfance à l’égard de B........., le 19 juin 2020. Il lui a en effet été reproché d’avoir utilisé la force physique pour obtenir le comportement souhaité de cette dernière, ce qu’il a du reste reconnu. Si l’on s’en tient au rapport qu’il a établi avec son collègue, le recourant a sans doute dû intervenir dans des circonstances particulières, lesquelles ont généré un état de stress chez lui. En effet, B......... s’apprêtait, malgré l’injonction qui lui a été faite d’y renoncer, à mettre le pied sur une compote pour la faire «exploser» devant d’autres élèves. Toutefois, ce n’est pas à ce moment mais à l’instant suivant, lorsque B......... partait en direction de la cour, sous la pluie, que le recourant l’aurait attrapée par le bras avant de tirer l’enfant, agitée, vers lui et de la porter. Le recourant admet avoir dû y mettre de la force pour éviter que cette dernière ne tombe, avant de la poser en un lieu plus calme, au demeurant. Malgré les explications du recourant, un tel comportement n’est pas acceptable de la part d’un professionnel de la petite enfance. On était en droit d’attendre de ce dernier qu’il fasse usage d’un moyen de persuasion plus efficace que la force physique pour arriver à ses fins; ceci d’autant plus que d’autres enfants ont assisté aux événements. B........., choquée, n’est plus retournée à l’APEMS depuis lors. Le recourant a regretté son acte et a admis qu'il aurait dû agir autrement; il ne s’est pas opposé aux objectifs qui lui ont été assignés à l’issue de la séance de «recadrage» du 30 juin 2020 avec ses supérieures. Son attention a cependant été attirée sur le fait que si ceux-ci n’étaient pas atteints, la poursuite des rapports de service pourrait être – malgré la formule maladroite utilisée – remise en cause.

bb) Les événements du 19 août 2020 ont toutefois démontré à l’autorité intimée que les rapports de confiance ne pouvaient pas être établis avec le recourant. Comme le rappelle l’autorité intimée, on doit attendre à cet égard du fonctionnaire qu’il fasse preuve, aussi bien pendant qu'en dehors de son travail, d’un comportement qui inspire le respect et qui soit digne de confiance; sa position exige qu'il s'abstienne de tout ce qui peut porter atteinte aux intérêts de l'Etat, ce qui constitue l’un des aspects du devoir de fidélité, comme on l’a vu plus haut. En l’espèce, le recourant, qui n’était nullement concerné par les événements, est pourtant intervenu, sans aucun motif, alors que sa collègue E......... venait de se faire amender pour avoir déposé des objets sur le domaine public en dehors des horaires autorisés et que cet incident était clos. Agacé par le comportement des agents du Service de la propreté urbaine, qui ne faisaient pourtant que leur devoir, le recourant est sorti pour inscrire à la craie sur le domaine public «Amende si dépose avant l'heure» et ce, en dépit de l’injonction qui lui a été faite par l’un des agents de cesser son comportement. A cela s’ajoute que le recourant n’a guère tenu compte de son devoir d’exemplarité en la circonstance, puisqu’il n’a pris en considération ni la présence des collègues, ni celle des autres usagers du site qui ont assisté aux événements. Selon ses explications, le recourant n’avait aucune intention de provoquer les agents, mais aurait agi uniquement à titre informatif. Comme l’a retenu l’autorité intimée, cette explication est d’autant moins convaincante que l’information en question figurait déjà sur les panneaux présents sur place. En outre, sa hiérarchie était en droit d’attendre de sa part que, pendant les heures de travail, il accomplisse sa fonction d’éducateur de la petite enfance, ce qui ne requiert pas de sa part qu’il mette en garde les usagers du domaine public en cas de non-respect des horaires de la déchèterie mobile. Du reste, lorsqu’il a été requis ensuite de se légitimer par les agents, le recourant a refusé de le faire, avant de demander un temps de réflexion, persistant dans l’attitude de défiance qu’il avait adoptée à l’égard de ces derniers. Ce comportement, fort peu compatible avec ses obligations de fonctionnaire communal, est contraire au devoir de fidélité. Il l’est d’autant moins que, un mois et demi auparavant, des objectifs avaient précisément été assignés au recourant pour lui permettre de mieux gérer les situations de stress et de démontrer ainsi ses aptitudes pour le poste.

cc) Il appert ainsi que dans les deux circonstances évoquées ci-dessus, le recourant a clairement violé les obligations du fonctionnaire, telles qu’elles sont consacrées aux articles 10, 11, et 22 RPAC. En outre, cette violation est intervenue durant sa nomination provisoire (art. 8 al. 1 RPAC), c’est-à-dire pendant une période probatoire durant laquelle il devait démontrer ses aptitudes et ses capacités, ainsi que faire preuve d'exemplarité afin d'établir les rapports de confiance indispensables aux relations de travail. L’autorité intimée n’a donc pas abusé de la liberté d’appréciation qui lui est reconnue en la matière en parvenant à la conclusion que cette violation avait eu pour conséquence que le lien de confiance avec le recourant, élément indispensable à la poursuite de tout rapport de service, avait été rompu. Conformément à l’art. 8 al. 2 RPAC, elle était par conséquent fondée à résilier l’engagement en observant le délai de congé prescrit par l’al 1, soit le 31 octobre 2020. Dans ces conditions, sa décision n’apparaît pas comme étant contraire au principe de proportionnalité.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Bien que le recourant succombe, aucun émolument de justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. en outre arrêts GE.2015.0081 précité consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4; GE.2010.0227 du 1er septembre 2011 consid. 4; GE.2006.0180 du 28 juin 2007 consid. 5). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs  la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Ville de Lausanne du 25 septembre 2020 est confirmée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

 

Lausanne, le 12 juillet 2021

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

• RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.