ECLI:EU:C:2026:875

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ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)

15 octobre 2026 (*)

« Manquement d’État – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’immigration – Directive 2002/90/CE – Répression de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers – Sanctions – Caractère effectif, proportionné et dissuasif »

Dans l’affaire C‑521/25,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 31 juillet 2025,

Commission européenne, représentée par M. R. Onozó et M^me J. Vondung, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

Hongrie, représentée par M. M. Z. Fehér et M^me R. Kissné Berta, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LA COUR (dixième chambre),

composée de M. E. Regan, faisant fonction de président de chambre, MM. J. Passer et D. Gratsias (rapporteur), juges,

avocat général : M^me L. Medina,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour :

– de constater que, en adoptant le az embercsempészés bűncselekmény miatt elítéltek reintegrációs őrizetéről szóló 148/2023. (IV. 27.) kormányrendelet (décret gouvernemental n^o 148/2023, relatif à la détention de réintégration des personnes condamnées pour crime de trafic d’êtres humains), du 27 avril 2023 (Magyar Közlöny 2023/62, ci‑après le « décret n^o 148/2023 »), la Hongrie a manqué à l’obligation d’imposer des sanctions effectives et dissuasives, qui lui incombe en vertu, d’une part, des articles 1^er et 3 de la directive 2002/90/CE du Conseil, du 28 novembre 2002, définissant l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers (JO 2002, L 328, p. 17), ainsi que, d’autre part, de l’article 1^er, paragraphes 1 et 3, de la décision-cadre 2002/946/JAI du Conseil, du 28 novembre 2002, visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers (JO 2002, L 328, p. 1), et

– de condamner la Hongrie aux dépens.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

La directive 2002/90

2 L’article 1^er de la directive 2002/90 dispose :

« 1. Chaque État membre adopte des sanctions appropriées :

a) à l’encontre de quiconque aide sciemment une personne non ressortissante d’un État membre à pénétrer sur le territoire d’un État membre ou à transiter par le territoire d’un tel État, en violation de la législation de cet État relative à l’entrée ou au transit des étrangers ;

b) à l’encontre de quiconque aide sciemment, dans un but lucratif, une personne non ressortissante d’un État membre à séjourner sur le territoire d’un État membre en violation de la législation de cet État relative au séjour des étrangers.

2. Tout État membre peut décider de ne pas imposer de sanctions à l’égard du comportement défini au paragraphe 1, point a), en appliquant sa législation et sa pratique nationales, dans les cas où ce comportement a pour but d’apporter une aide humanitaire à la personne concernée. »

3 L’article 2 de cette directive est ainsi libellé :

« Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les sanctions visées à l’article 1^er soient également applicables à quiconque :

a) est instigateur ou

b) est complice d’une des infractions visées à l’article 1^er, paragraphe 1, point a) ou b), ou

c) tente de commettre une de ces infractions. »

4 L’article 3 de ladite directive prévoit :

« Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les infractions visées aux articles 1^er et 2 fassent l’objet de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. »

La décision‑cadre 2002/946

5 L’article 1^er, paragraphes 1 et 3, de la décision‑cadre 2002/946 est ainsi libellé :

« 1. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les infractions visées aux articles 1^er et 2 de la directive [2002/90] fassent l’objet de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives susceptibles de donner lieu à extradition.

[...]

3. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que les infractions visées à l’article 1^er, paragraphe 1, point a), et, dans la mesure pertinente, à l’article 2, point a), de la directive [2002/90] fassent l’objet, lorsqu’elles sont commises dans un but lucratif, de peines privatives de liberté dont le maximum ne peut être inférieur à huit ans, lorsqu’elles sont commises dans l’une des circonstances suivantes :

– l’infraction a été commise dans le cadre des activités d’une organisation criminelle telle que définie dans [la décision-cadre 2008/841/JAI du Conseil, du 24 octobre 2008, relative à la lutte contre la criminalité organisée (JO 2008, L 300, p. 42)],

– l’infraction a été commise en mettant en danger la vie des personnes faisant l’objet de l’infraction. »

Le droit hongrois

6 Les articles 1^er à 8 du décret n^o 148/2023 sont ainsi libellés :

« Article 1^er

1. Compte tenu de la situation de danger constatée dans le [kormányrendelet 424/2022 az Ukrajna területén fennálló fegyveres konfliktusra, illetve humanitárius katasztrófára tekintettel, valamint ezek magyarországi következményeinek az elhárítása és kezelése érdekében veszélyhelyzet kihirdetéséről és egyes veszélyhelyzeti szabályokróldécret (décret gouvernemental n^o 424/2022, portant déclaration d’une situation de danger et diverses dispositions de crise, dans le contexte du conflit armé en cours sur le territoire de l’Ukraine et de la catastrophe humanitaire, dans le but de prévenir et d’atténuer les conséquences qui en résultent en Hongrie), du 28 octobre 2022 (Magyar Közlöny 2022/175)],

lorsque :

a) une juridiction a prononcé une peine privative de liberté, dans un jugement définitif, pour des faits, de nature criminelle, de trafic d’êtres humains ou de préparation d’un tel trafic,

b) outre la peine visée sous a), la juridiction a aussi ordonné l’expulsion de la personne condamnée,

c) la personne condamnée n’est pas visée par une procédure pénale en cours en Hongrie pour d’autres infractions pénales,

d) la personne condamnée n’est pas dans l’attente de l’exécution d’une autre peine privative de liberté pour laquelle les conditions énoncées sous a) et b) ne sont pas remplies, et

e) la personne condamnée n’a pas antérieurement été soumise à une détention de réintégration au titre du présent décret,

les dispositions du présent décret s’appliquent par dérogation à la [2013. évi CCXL. törvény, a büntetések, az intézkedések, egyes kényszerintézkedések és a szabálysértési elzárás végrehajtásáról (loi n^o CCXL de 2013 relative à l’exécution des peines et mesures pénales, de certaines mesures coercitives, et de la détention contraventionnelle) (Magyar Közlöny 2013/218, ci‑après la “loi n^o CCXL”)] [...]

[...]

Article 2

1. Par dérogation aux dispositions des articles 61/A à 61/D de la [loi n^o CCXL], la durée de la peine privative de liberté infligée à la personne condamnée qu’il lui reste à accomplir après sa libération de l’établissement pénitentiaire est transformée en [période de] détention de réintégration si la direction générale de l’exécution des peines constate la réunion des conditions fixées à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a) à e).

2. Dans le cas visé au paragraphe 1, la personne condamnée est tenue de quitter le territoire de la Hongrie dans les 72 heures qui suivent le constat portant fixation du début de la détention de réintégration au titre du présent décret.

3. La détention de réintégration au titre du présent décret est effectuée sur le territoire de l’État dans lequel la personne condamnée avait sa résidence habituelle avant la Hongrie ou, si ce lieu n’est pas connu, sur le territoire de l’État dont elle a la nationalité.

4. En cas de détention de réintégration au titre du présent décret, la personne condamnée ne peut bénéficier d’aucune mesure de libération conditionnelle, et aucune libération conditionnelle ne peut non plus lui être accordée s’il est mis fin à la détention de réintégration de la personne condamnée en vertu du présent décret.

5. La détention de réintégration au titre du présent décret prend fin le lendemain du jour où la personne condamnée achève d’accomplir le reliquat de la peine privative de liberté qui lui a été infligée.

6. La détention de réintégration au titre du présent décret n’est pas susceptible de recours.

7. Le lieu d’exécution de la détention de réintégration au titre du présent décret et la règle de conduite visée au paragraphe 2 ne sont pas aménageables.

Article 3

1. La direction générale de l’exécution des peines détermine d’office, dans les 15 jours ouvrables suivant l’admission de la personne condamnée dans l’établissement pénitentiaire, s’il y a lieu de constater, au vu de la situation de cette personne, que les conditions énoncées à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a) à e), sont remplies.

2. Si la direction générale de l’exécution des peines décide qu’il y a lieu de faire application de la détention de réintégration au titre du présent décret à la personne condamnée et que celle-ci est titulaire d’un document de voyage, elle se procure le document de voyage de la personne condamnée auprès du service chargé de l’immigration au sein de la police.

3. Le directeur de l’établissement pénitentiaire où la personne est détenue délivre un document indiquant l’existence et la durée de la détention de réintégration au titre du présent décret.

4. Le document visé au paragraphe 3 contient, en hongrois et en anglais :

a) le nom de la personne condamnée,

b) les données d’identification de la personne condamnée,

c) l’image faciale de la personne condamnée et le numéro de son document de voyage,

d) la nationalité de la personne condamnée,

e) les dates de début et de fin de la détention de réintégration au titre du présent décret,

f) le délai imparti à la personne condamnée pour quitter le territoire hongrois,

g) les règles de conduite prévues par le présent décret et

h) un avertissement indiquant que, si la personne condamnée enfreint les règles de conduite prévues par le présent décret, il est mis fin à la détention de réintégration au titre du présent décret et que, dans ce cas, aucune libération conditionnelle n’est accordée.

5. Aucun dispositif de surveillance électronique ne sera utilisé pendant la période de détention de réintégration au titre du présent décret.

Article 4

Si la personne condamnée soumise à une détention de réintégration au titre du présent décret,

a) ne quitte pas le territoire de la Hongrie dans les 72 heures qui suivent le constat opérant fixation du début de la détention de réintégration au titre du présent décret, ou

b) enfreint la règle de conduite visée à l’article 2, paragraphe 3,

la direction générale de l’exécution des peines met fin à la détention de réintégration au titre du présent décret.

Article 5

1. Si la personne condamnée est soumise à une détention de réintégration au titre du présent décret, la direction générale de l’exécution des peines doit, dans les 24 heures précédant sa libération de l’établissement pénitentiaire,

a) transmettre les données visées à l’article 3, paragraphe 4, sous a) à g), à l’organe central du service institué pour remplir les missions générales de police aux fins du contrôle de la détention de réintégration au titre du présent décret ;

b) transmettre à l’organe central du service chargé de l’immigration les données visées à l’article 3, paragraphe 4, sous a) à g), ainsi que les empreintes digitales de la personne condamnée, aux fins de l’exécution de l’expulsion.

2. L’organe central du service institué pour remplir les missions générales de police traite les données visées à l’article 3, paragraphe 4, sous a) à g), jusqu’à la date à laquelle la détention de réintégration au titre du présent décret prend fin ou à laquelle il est décidé d’y mettre fin. Si la direction générale de l’exécution des peines met fin à la détention de réintégration au titre du présent décret, elle en informe l’organe central du service institué pour remplir les missions générales de police afin que les données soient supprimées.

3. L’organe central du service chargé de l’immigration au sein de la police traite les données visées à l’article 3, paragraphe 4, sous a) à g), et les empreintes digitales de la personne condamnée pendant une période de 5 ans à compter de l’échéance du délai d’expulsion.

(4) Si le service institué pour remplir les missions générales de police découvre que la personne condamnée, en violation de l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 4,

a) n’a pas quitté le territoire de la Hongrie dans les 72 heures qui suivent le constat opérant fixation du début de la détention de réintégration au titre du présent décret, ou

b) est revenue sur le territoire hongrois pendant la période de la détention de réintégration visée au présent décret, en violation de la règle de conduite prévue à l’article 2, paragraphe 3,

il arrête la personne condamnée et la remet à l’établissement pénitentiaire le plus proche du lieu d’arrestation dans un délai de 72 heures.

5. Dans le cas visé au paragraphe 4, la détention de réintégration au titre du présent décret prend fin et la personne condamnée purge le reliquat de la peine privative de liberté qui lui a été infligée. La période comprise entre la date visée à l’article 3, paragraphe 4, sous f), et la date à laquelle la personne condamnée est remise à l’établissement pénitentiaire est incluse dans le reliquat de la peine privative de liberté qu’il lui reste à accomplir.

Article 6

1. Si la conséquence juridique visée à l’article 5, paragraphe 4, sous a), n’a pas été appliquée, le service chargé de l’immigration au sein de la police procède, au plus tôt 30 jours après l’expiration du délai prévu à l’article 2, paragraphe 2, à la mise en œuvre de l’expulsion ordonnée par la juridiction ; à cet égard, l’État à destination duquel l’expulsion doit être réalisée est considéré comme étant celui du lieu d’exécution de la détention de réintégration au titre présent décret.

2. La décision visée au paragraphe 1 est notifiée par la publication de son dispositif sur le site Internet du service chargé de l’immigration au sein de la police et est réputée avoir été notifiée le jour de sa publication.

3. Le délai d’expulsion commence à courir à compter de la date de notification du dispositif de la décision portant exécution de l’expulsion ordonnée par la juridiction.

Article 7

Le présent décret entre en vigueur le lendemain du jour de sa publication.

Article 8

Les dispositions du présent décret s’appliquent aux personnes condamnées à une peine privative de liberté, par jugement définitif, et se trouvant en détention dans un établissement pénitentiaire à la date d’entrée en vigueur du présent décret ; dans ce cas, le délai visé à l’article 3, paragraphe 1, est de 30 jours ouvrables. »

La procédure précontentieuse

7 Le 14 juillet 2023, la Commission a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure selon laquelle, en ayant adopté le décret n^o 148/2003, cet État membre avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1^er et 3 de la directive 2002/90 ainsi que de l’article 1^er, paragraphes 1 et 3, de la décision‑cadre 2002/946.

8 Dans sa réponse à cette mise en demeure, par lettre du 14 septembre 2023, la Hongrie a contesté le manquement qui lui était reproché.

9 N’étant pas convaincue par les arguments soulevés par cet État membre, la Commission lui a adressé, le 3 octobre 2024, un avis motivé, en l’invitant à prendre, dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis, les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions mentionnées au point 7 du présent arrêt.

10 La Hongrie y a répondu par une lettre du 12 décembre 2024, en réaffirmant la position qu’elle avait déjà exprimée dans sa réponse à la lettre de mise en demeure.

11 Estimant que la Hongrie s’est abstenue de prendre les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions susvisées, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties

12 À l’appui de son recours, la Commission invoque un grief unique, tiré de la violation des articles 1^er et 3 de la directive 2002/90 ainsi que de l’article 1^er, paragraphe 1 et 3, de la décision-cadre 2002/946. Selon elle, le décret n^o 148/2023 prévoit que, lorsqu’une juridiction hongroise a infligé une peine privative de liberté définitive sanctionnant la préparation ou la commission d’un acte relevant du trafic d’êtres humains et a, dans la même décision, ordonné l’expulsion de la personne condamnée à une telle peine, cette dernière est obligatoirement convertie en détention de réintégration à exécuter conformément aux dispositions de ce décret (ci‑après la « détention de réintégration spéciale”). La personne condamnée serait, dans ce cas, tenue de quitter le territoire hongrois dans les 72 heures suivant sa libération afin d’accomplir sa détention de réintégration spéciale dans le pays de son ancienne résidence habituelle ou dans le pays dont elle possède la nationalité.

13 Cependant, la Commission relève que le décret n^o 148/2023 ne contient pas de règles relatives aux conditions, au suivi et à l’exécution de la détention de réintégration spéciale en dehors du territoire hongrois et indique même de manière expresse qu’aucun dispositif de surveillance électronique ne peut être utilisé pendant la détention de réintégration spéciale. Ce décret ne prévoirait pas non plus la mise en œuvre des instruments applicables en matière de transfèrement de détenus, tels que la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne (JO 2008, L 327, p. 27), ou la décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution (JO 2008, L 337, p. 102), ou des accords internationaux à ce sujet.

14 Selon cette institution, il en résulte que le décret n^o 148/2023 se limite à assurer le respect des règles de conduite qu’il impose à la personne condamnée placée en détention de réintégration spéciale, à savoir quitter le territoire hongrois dans le délai de 72 heures après sa libération et s’abstenir d’y revenir. L’inobservation de ces règles exposerait le contrevenant à ce qu’il soit mis fin à la détention de réintégration spéciale ainsi qu’à son arrestation suivie d’un retour en détention afin de purger le reste de la peine privative de liberté qui lui a été infligée. Au vu de ces éléments, la Commission estime que la détention de réintégration spéciale présente plutôt les caractéristiques d’une simple décision de retour anticipé et non celles d’une détention facilitant la réintégration du condamné dans la société. La détention de l’intéressé serait remplacée par la simple obligation, pour celui‑ci, de quitter la Hongrie, tandis que la réintégration se limiterait à l’obligation, qui lui est également imposée, de retourner dans le pays où il avait précédemment sa résidence habituelle ou, le cas échéant, dans le pays dont il a la nationalité.

15 La Commission précise que, selon les informations fournies par les autorités hongroises, 1 897 des 2 048 passeurs étrangers détenus en Hongrie au mois de mai 2023 auraient été libérés entre le 24 mai et le 20 juillet 2023, avant d’être envoyés dans plusieurs États membres ainsi que dans deux pays tiers. Selon les informations fournies par le ministère hongrois compétent en réponse à deux questions parlementaires, le nombre des personnes concernées par la mesure de détention de réintégration spéciale aurait, par la suite, augmenté. Il ressortirait, en outre, des informations fournies par les autorités hongroises que la détention de réintégration spéciale serait principalement effectuée dans des États membres de l’Union européenne, et ce alors même que la plupart des personnes concernées ne sont pas des citoyens de l’Union.

16 La Commission relève que, en vertu des articles 1^er et 3 de la directive 2002/90 ainsi que l’article 1^er, paragraphes 1 et 3, de la décision‑cadre 2002/946, les États membres doivent prévoir et mettre en œuvre des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives contre les auteurs des infractions visées par ces actes respectifs, notamment les passeurs, cette obligation devant être poursuivie en conférant auxdites dispositions du droit de l’Union tout leur effet utile.

17 Selon cette institution, cette exigence d’effectivité s’étend aussi à l’application effective des peines infligées, dans la mesure où des sanctions qui ne sont pas l’objet d’une exécution effective ne sauraient être considérées comme présentant un caractère effectif et dissuasif. À cet égard, la Commission fait valoir que les mesures relatives aux passeurs exigées par la directive 2002/90 et la décision‑cadre 2002/946 perdraient leur effet utile si un État membre, à grande échelle et pour une durée potentiellement illimitée, ne mettait pas en œuvre les condamnations prononcées contre les passeurs.

18 Or, selon la Commission, le décret n^o 148/2023 crée un risque systémique d’impunité totale pour l’infraction consistant à faciliter l’immigration illégale, puisqu’il remplace un grand nombre des peines privatives de liberté infligées pour des actes relevant de cette infraction par un instrument qui est synonyme de remise en liberté et d’expulsion des personnes condamnées.

19 En premier lieu, la Commission fait valoir que la portée de ce décret est très large, dans la mesure où il est, en principe, applicable à toutes les personnes condamnées pour avoir facilité l’immigration illégale et qui font l’objet d’une décision d’expulsion. En outre, la Commission fait valoir que l’application de la détention de réintégration spéciale ne permettrait pas la prise en compte de circonstances individuelles, autres que celles visées au point précédent, telles que la durée pour laquelle la personne concernée a déjà été emprisonnée, le danger que cette personne représente pour la société ou son comportement en prison.

20 La Commission rappelle, en deuxième lieu, que l’article 1^er, paragraphe 3, de la décision‑cadre 2002/946 prévoit l’obligation des États membres de prévoir une peine maximale d’au moins huit ans en présence des circonstances énumérées dans cette disposition, caractéristiques d’infractions graves. Cela signifierait que ces circonstances aggravantes devraient être prises en compte lors de la détermination de la proportionnalité, du caractère dissuasif et de l’efficacité de la sanction à infliger. Or, les personnes condamnées pour trafic d’êtres humains seraient placées en détention de réintégration spéciale indépendamment de la gravité de l’infraction commise, en violation de l’obligation prévue à l’article 1^er, paragraphe 3, de la décision-cadre 2002/946.

21 En troisième lieu, la Commission soutient que le décret n^o148/2023 ne contient aucune disposition relative au respect de la détention de réintégration spéciale à l’étranger et ne prévoit pas non plus de mesures propres à assurer ce respect, telles que l’utilisation d’un dispositif de surveillance électronique, une obligation de déclaration auprès d’agents de probation ou bien un hébergement ou un lieu de résidence assignés.

22 Par ailleurs, la Hongrie aurait déclaré qu’elle communiquerait à tous les États membres concernés les données relatives aux personnes placées en détention de réintégration spéciale, à travers le registre de transmission des données du Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központ (Centre de coopération pénale internationale, Hongrie) (ci‑après le « NEBEK »). Or, la Commission relève que le NEBEK ne fait pas partie des autorités désignées par la Hongrie en tant qu’autorités compétentes en vertu de la décision‑cadre 2008/909 ou de la décision-cadre 2008/947, ajoutant que cet État membre, lui-même, considérerait que l’exécution de la détention de réintégration spéciale ne relève pas du champ d’application de ces décisions-cadres. Par conséquent, à défaut d’une application de la décision-cadre 2008/909, les autres États membres ne seraient pas en mesure de faire exécuter la partie restante de la peine privative de liberté infligée en Hongrie ni d’entamer une nouvelle procédure pénale contre les personnes déjà condamnées par les juridictions hongroises, en raison du principe ne bis in idem.

23 En quatrième lieu, la Commission estime que la détention de réintégration spéciale n’est pas comparable à un régime tel que la libération conditionnelle d’une personne condamnée à une peine privative de liberté. En effet, les décisions arrêtées sur la base du décret n^o148/2023 ne dépendraient pas des circonstances spécifiques de chaque cas particulier et il n’existerait pas non plus de mesures de probation dont le respect serait contrôlé. Par ailleurs, le système instauré par ce décret gouvernemental s’écarterait des règles générales existant en Hongrie en matière de détention de réintégration.

24 En cinquième et dernier lieu, la Commission souligne la gravité particulière du manquement allégué, compte tenu de ses conséquences. En effet, le décret n^o 148/2023 serait de nature à compromettre le niveau élevé de sécurité dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice ainsi que l’efficacité de la politique commune de l’Union en matière d’immigration et de contrôle des frontières, étant donné que la plupart des détenus concernés se rendent dans d’autres États membres, dans lesquels il n’est pas possible d’entamer d’action pénale contre eux.

25 De surcroît, ce décret risquerait de porter atteinte à la répartition de compétences entre, d’une part, le pouvoir judiciaire et, d’autre part, le pouvoir exécutif, à savoir le gouvernement, car il entraverait, de manière générale, l’exécution des peines privatives de liberté prononcées par les juridictions hongroises.

26 La Hongrie répond, en premier lieu, que la détention de réintégration spéciale n’équivaut nullement à une renonciation de l’État à son pouvoir de sanction et ne constitue ni une remise de peine ni une suspension de l’exécution de la peine. En effet, ce régime de détention porterait sur la durée restante de la peine privative de liberté prononcée.

27 En outre, en réponse à l’argument de la Commission selon lequel les conditions d’application de la détention de réintégration spéciale conféreraient à celle-ci une portée générale et systémique, la Hongrie fait valoir que le régime prévu par le décret n^o 148/2023 ne s’applique que lorsque toutes les conditions prévues à l’article 1^er de ce décret sont réunies, et, partant, dans un cadre strictement délimité.

28 La Hongrie indique également que le placement en détention de réintégration spéciale d’une personne condamnée donne lieu à la délivrance d’un document spécifique, qui n’atteste aucunement de la remise en liberté de cette personne, laquelle ne pouvant intervenir qu’une fois la peine purgée. Il ne saurait non plus être soutenu qu’un tel placement équivaudrait à mettre fin à l’exécution de la peine privative de liberté prononcée, en tant qu’il ferait ultérieurement obstacle à l’exécution effective de cette peine. À cet égard, la Hongrie souligne que, en vertu de l’article 5, paragraphes 4 et 5, du décret n^o 148/2023, en cas de violation des règles de conduite prévues par ces dispositions, à savoir si la personne en cause ne quitte pas le territoire hongrois dans un délai de 72 heures après le début de la détention de réintégration spéciale ou si elle y revient pendant la durée de cette détention, l’intéressé doit purger en Hongrie la durée restante de la peine privative de liberté qui lui a été infligée.

29 La Hongrie ajoute qu’il ne saurait non plus être soutenu que, dans les cas qui relèvent du champ d’application du décret n^o 148/2023, les peines sanctionnant le trafic illicite de personnes ne sont ni efficaces ni dissuasives au seul motif qu’elles ne sont pas exécutées conformément au régime d’exécution de droit commun prévu par le code pénal hongrois. Selon cet État membre, ce code pénal sanctionne le trafic illicite de personnes de manière suffisamment différenciée, effective et stricte, y compris la simple préparation de cette infraction, compte tenu du niveau de danger élevé que ce trafic fait courir à la société. Il apporterait ainsi une réponse répressive effective et proportionnée au trafic illicite de personnes. Par ailleurs, ni la décision‑cadre 2002/946 ni aucune autre disposition du droit de l’Union n’exclurait la possibilité de sanctionner le trafic illicite de personnes par une peine non privative de liberté.

30 En deuxième lieu, pour ce qui est de la prise en considération de la gravité et des circonstances de l’infraction qui appellent une évaluation individuelle, la Hongrie fait valoir que celle‑ci intervient lors de la détermination de la peine. Or, la durée de la détention de réintégration spéciale serait étroitement liée à la durée de la peine privative de liberté prononcée, de sorte que l’application de la détention de réintégration spéciale refléterait nécessairement la gravité de l’infraction.

31 En troisième lieu, en réponse aux arguments de la Commission relatifs à l’absence de surveillance du respect des conditions de la détention de réintégration spéciale en dehors du territoire hongrois, la Hongrie soutient que l’exécution de la détention de réintégration spéciale ne relève ni du champ d’application de la décision-cadre 2008/909 ni de celui de la décision-cadre 2008/947. Selon cet État membre, la durée de la peine privative de liberté infligée à la personne condamnée qu’il lui reste à accomplir après sa libération de l’établissement pénitentiaire est transformée en période de détention de réintégration spéciale en vertu d’une disposition légale obligatoire, à savoir l’article 2, paragraphe 1, du décret n^o 148/2023, sans qu’aucune décision à cet effet ne soit nécessaire. Dans ces conditions, il ne s’agirait plus de l’exécution d’une peine privative de liberté.

32 En outre, conformément à l’article 2, paragraphe 3, de ce décret, la détention de réintégration spéciale serait effectuée sur le territoire du pays dans lequel la personne condamnée avait précédemment sa résidence habituelle ou, si ce pays n’est pas connu, sur le territoire du pays dont cette personne possède la nationalité. Pour autant, aucune intervention d’un autre État membre ne serait requise dans ce contexte, de sorte qu’il n’y aurait pas lieu de prévoir de transfert de l’exécution de la détention de réintégration spéciale.

33 En effet, pendant la période de détention de réintégration spéciale, les seules restrictions imposées à l’intéressé seraient celles prévues à l’article 5, paragraphe 4, dudit décret, à savoir l’obligation de quitter le territoire hongrois assortie de l’interdiction d’y revenir. Partant, l’exécution de la détention de réintégration spéciale serait exclusivement l’affaire des autorités hongroises.

34 En quatrième lieu, en ce qui concerne la transmission de données par l’intermédiaire du NEBEK, la Hongrie relève que, dès lors que l’exécution de la détention de réintégration spéciale a lieu sur le territoire d’un autre pays, elle a proposé à tous les États membres concernés de leur fournir, par l’intermédiaire du NEBEK, des informations sur les personnes visées par cette mesure, dans le cadre de l’échange international d’informations en matière pénale. Le NEBEK disposerait d’un registre contenant des informations sur les données transmises, qui serait actualisé en temps réel. Les données seraient, en principe, communiquées, toutes les deux semaines, uniquement aux États membres ayant manifesté un intérêt à les recevoir. Selon la Hongrie, la transmission de ces données au pays désigné comme étant celui du lieu d’exécution de la détention de réintégration spéciale vise à l’informer de l’arrivée de la personne concernée sur son territoire. Ainsi, ce serait précisément pour se conformer aux principes de coopération loyale et de solidarité que le décret n^o 148/2023 prévoirait la communication de données par l’intermédiaire du NEBEK.

35 En cinquième lieu, la Hongrie conteste avoir soutenu que la détention de réintégration spéciale serait une forme de libération conditionnelle. Elle aurait seulement relevé que la détention de réintégration spéciale est une sanction qui, à l’instar de la libération conditionnelle, n’est pas privative de liberté. En outre, la Hongrie relève que l’article 2, paragraphe 4, du décret n^o 148/2023 exclut toute libération conditionnelle durant la période de détention de réintégration spéciale.

36 En réponse à l’argument de la Commission selon lequel la détention de réintégration spéciale ne tiendrait aucun compte des circonstances spécifiques propres à chaque cas d’espèce, en tant qu’elle n’est pas non plus assortie de mesures de probation soumises à un contrôle, la Hongrie relève que, pour chaque décision prise dans un cas particulier, il y a lieu d’examiner l’affaire au regard des critères propres à la procédure en question. En l’occurrence, ces critères seraient définis à l’article 1^er du décret n^o 148/2023. Certes, aucune période de probation ne serait prévue, mais les personnes concernées devraient respecter une condition spécifique dès lors qu’elles devraient quitter le territoire hongrois et qu’elles devraient purger leur peine si elles revenaient.

37 Enfin, la Hongrie fait valoir que, si les règles applicables à la détention de réintégration spéciale présentent, incontestablement, des différences par rapport au régime général d’exécution des peines, ces règles ne se départissent pas pour autant de l’économie générale du régime de la détention de réintégration de droit commun.

38 En sixième lieu, la Hongrie conteste l’argument de la Commission selon lequel le décret n^o 148/2023 risque de porter atteinte à la répartition des compétences entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif. En effet, la détermination du régime de l’application des peines, dont relève, notamment, la détention de réintégration spéciale, n’appartient pas au pouvoir judiciaire. En outre, ce décret n’affecterait en rien la peine prononcée par la juridiction compétente dès lors que cette peine devrait être exécutée dans son intégralité à la moindre violation des règles de conduite prescrites par ce même décret, à savoir si la personne visée s’abstenait de quitter le territoire hongrois dans le délai imparti ou y revenait. Selon la Hongrie, admettre l’argumentation de la Commission aboutirait à exclure toute possibilité de recourir à une mesure d’amnistie ou de grâce.

39 En septième et dernier lieu, la Hongrie précise que le décret n^o 148/2023 a été abrogé avec effet au 19 août 2025, mais demeure applicable, en vertu d’une disposition transitoire, aux détentions de réintégration spéciales ayant débuté au titre de ce décret et qui seraient encore en cours à la date de son abrogation.

Appréciation de la Cour

40 À titre liminaire, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (arrêt du 24 avril 2007, Commission/Pays-Bas, C‑523/04, EU:C:2007:244, point 39 et jurisprudence citée).

41 Il s’ensuit que, en l’espèce, l’abrogation du décret n^o 148/2023 avec effet au 19 août 2025, à savoir postérieurement au délai fixé dans l’avis motivé, mentionné au point 9 du présent arrêt, est sans conséquences pour le recours de la Commission dans la présente affaire.

42 Cela ayant été précisé, il y a lieu de relever que l’article 1^er, paragraphe 1, sous a) et b), de la directive 2002/90 prévoit que chaque État membre adopte des sanctions appropriées à l’égard de quiconque aide sciemment une personne non ressortissante d’un État membre à pénétrer sur le territoire d’un État membre ou à transiter par le territoire d’un État membre, dans les deux cas en violation de la législation de cet État ou, dans un but lucratif, aide sciemment une telle personne à séjourner sur le territoire d’un État membre, en violation de sa législation. L’article 3 de cette directive prévoit que chaque État membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les infractions visées, notamment, à l’article 1^er de ladite directive fassent l’objet de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives.

43 En outre, l’article 1^er, paragraphe 1, de la décision‑cadre 2002/946 prévoit que chaque État membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les infractions visées, notamment, à l’article 1^er de la directive 2002/90 fassent l’objet de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives susceptibles de donner lieu à extradition. Le paragraphe 3 de cet article 1^er dispose, pour sa part, que chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que les infractions visées à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), de la directive 2002/90, à savoir l’aide apportée sciemment à des personnes non ressortissantes d’un État membre pour pénétrer sur le territoire d’un État membre ou transiter par ce territoire, fassent l’objet de peines privatives de liberté dont le maximum ne peut être inférieur à huit ans, lorsqu’elles sont commises dans un but lucratif et ont été commises soit dans le cadre des activités d’une organisation criminelle telle que définie dans la décision-cadre 2008/841, soit en mettant en danger la vie des personnes faisant l’objet de l’infraction.

44 En l’espèce, la Commission ne conteste pas que les sanctions prévues par le droit pénal commun hongrois pour les différentes infractions visées par les dispositions rappelées aux points 42 et 43 du présent arrêt remplissent les exigences de ces dispositions. En revanche, elle fait valoir, en substance, que ces exigences ne sont pas remplies dans l’hypothèse où la peine privative de liberté prononcée pour une telle infraction vise une personne qui relève du champ d’application du décret n^o 148/2023.

45 Il est constant que le décret n^o 148/2023 a introduit un régime particulier d’exécution des peines, en tant qu’il déroge à certaines dispositions du régime de droit commun hongrois, qui s’applique aux personnes condamnées à une peine privative de liberté pour trafic d’êtres humains ou de préparation d’un tel trafic, infractions qui relèvent du champ d’application des dispositions du droit de l’Union rappelées aux points 42 et 43 du présent arrêt.

46 L’article 1^er du décret n^o 148/2023 prévoit que celui‑ci s’applique lorsqu’un certain nombre de conditions sont remplies. Ainsi, il exige, premièrement, qu’une peine privative de liberté ait été prononcée, par une décision devenue définitive rendue par une juridiction hongroise, pour des faits de trafic d’êtres humains ou de préparation d’un tel trafic. Deuxièmement, cette juridiction doit aussi avoir ordonné l’expulsion de la personne condamnée. Troisièmement, cette personne ne doit pas être visée par une procédure pénale en cours en Hongrie pour d’autres infractions. Quatrièmement, ladite personne ne doit pas être dans l’attente de l’exécution d’une autre peine privative de liberté pour une autre infraction, pour laquelle son expulsion n’a pas été ordonnée. Cinquièmement, il est exigé que cette même personne ne se soit pas encore vu appliquer les dispositions du décret n^o 148/2023.

47 En vertu de l’article 2 du décret n^o 148/2023, lorsque les conditions mentionnées au point précédent sont remplies, la partie de la peine privative de liberté infligée à l’intéressé qui lui reste encore à purger est transformée de plein droit en période de détention de réintégration spéciale.

48 Il convient, toutefois, de constater que, nonobstant l’utilisation du terme « détention », la personne placée en détention de réintégration spéciale n’est pas privée de sa liberté.

49 En effet, il ressort de l’article 2, paragraphes 2 et 3, de l’article 4 et de l’article 5, paragraphes 4 et 5, du décret n^o 148/2023, que la seule contrainte qu’implique, pour l’intéressé, le placement en détention de réintégration spéciale est celle tenant à son obligation de quitter le territoire hongrois dans les 72 heures et de s’abstenir d’y revenir pendant toute la durée de la détention de réintégration spéciale, sous peine de devoir purger le reste de la peine privative de liberté qui lui a été infligée.

50 Certes, l’article 2, paragraphe 3, du décret n^o 148/2023 prévoit que la détention de réintégration spéciale est « effectuée » sur le territoire du pays dans lequel la personne condamnée avait précédemment sa résidence habituelle ou, si ce lieu n’est pas connu, sur le territoire du pays dont elle a la nationalité.

51 Toutefois, ce décret ne prévoit pas que l’intéressé sera soumis, dans le pays dans lequel il lui incombe de se rendre après avoir quitté la Hongrie, à une quelconque mesure privative de liberté. En tout état de cause, comme le fait valoir la Commission, l’exécution d’une telle mesure dans cet autre pays nécessiterait la coopération de ses autorités compétentes, sur la base des instruments prévus par le droit de l’Union relatifs à l’application du principe de la reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale, pour autant qu’il s’agisse d’un État membre de l’Union, ou des éventuels accords internationaux ayant le même objet, s’il s’agit d’un pays tiers. Or, la Hongrie a expressément déclaré qu’elle considérait que l’application de ces instruments ou de ces accords dans le cas de la détention d’intégration spéciale ne s’imposait pas.

52 Il convient encore de constater que le décret n^o 148/2023 ne prévoit pas non plus de contrôles visant à assurer que l’intéressé restera dans le pays dans lequel il est censé effectuer sa détention d’intégration spéciale. L’article 5, paragraphe 4, de ce décret prévoit uniquement le contrôle du respect de l’obligation de l’intéressé de quitter la Hongrie dans les 72 heures et de s’abstenir d’y revenir pendant toute la durée de la détention spéciale de réintégration dont il fait l’objet. Il apparaît, ainsi, que le fait, pour l’intéressé, de quitter le pays vers lequel il a été expulsé pour se rendre dans un autre pays, qu’il s’agisse d’un État membre de l’Union autre que la Hongrie ou d’un pays tiers, n’emporte aucune conséquence.

53 Il ressort des constats opérés aux points 45 à 52 du présent arrêt que, en vertu du décret n^o 148/2023, les personnes auxquelles s’applique ce décret, à savoir celles qui ont été jugées coupables, en Hongrie, d’avoir commis une infraction relative au trafic d’êtres humains visée par les dispositions du droit de l’Union mentionnées aux points 42 et 43 du présent arrêt et qui remplissent les autres conditions rappelées au point 46 du présent arrêt, se voient infliger une sanction consistant, en pratique, en leur expulsion du territoire hongrois avec interdiction d’y revenir pendant une certaine période, sous peine de devoir purger une peine privative de liberté d’une durée équivalente.

54 Force est de constater qu’une sanction telle que celle visée au point 53 du présent arrêt ne présente pas le caractère effectif, proportionné et dissuasif exigé par l’article 3 de la directive 2002/90 et par l’article 1^er, paragraphe 1, de la décision‑cadre 2002/946.

55 En premier lieu, cette sanction, prononcée en tant que peine privative de liberté, n’est pas exécutée en tant que telle, mais, en vertu du décret n^o 148/2003, est transformée en obligation de quitter le territoire hongrois avec interdiction d’y revenir pour la durée de la peine infligée. Partant, la peine privative de liberté infligée ne saurait être qualifiée d’« effective ».

56 En deuxième lieu, s’agissant de son caractère dissuasif, il convient de relever que, au regard du constat opéré au point 53 du présent arrêt, les personnes impliquées dans des activités de trafic d’êtres humains pouvaient, pour autant qu’elles relevaient du champ d’application du décret n^o 148/2023, être assurées que, si elles étaient appréhendées et jugées en Hongrie, elles seraient, dans le pire des cas, expulsées du territoire hongrois avec interdiction d’y revenir pendant un certain temps.

57 Or, il est évident que cette perspective n’est pas de nature à dissuader un nombre important de personnes de se livrer aux activités visées par les infractions mentionnées aux dispositions du droit de l’Union visées aux points 42 et 43 du présent arrêt.

58 De surcroît, il importe de souligner que, contrairement à ce que soutient la Hongrie, les conditions d’application du décret n^o 148/2023, telles qu’elles ressortent du point 46 du présent arrêt, sont énoncées en des termes propres à leur conférer une portée large, dès lors qu’elles permettent à un grand nombre de personnes condamnées à une peine privative de liberté pour des faits relevant d’une infraction parmi celles visées par les dispositions du droit de l’Union mentionnées aux points 42 et 43 du présent arrêt de bénéficier d’un placement en détention de réintégration spéciale au titre de ce décret, et d’être, ainsi, remises en liberté. En effet, la Hongrie a admis, dans ses écrits, que, durant la période d’application dudit décret, 2 525 personnes avaient bénéficié d’un tel placement.

59 En troisième lieu, la transformation, en vertu du décret n^o 148/2023, de la peine privative de liberté infligée à une personne relevant du champ d’application de ce décret en détention de réintégration spéciale et la remise en liberté de cette personne assortie de l’obligation de quitter le territoire hongrois présente un caractère automatique, en ce sens qu’elle intervient sans appréciation individuelle des circonstances de l’infraction ou de la personnalité de la personne ayant commis cette infraction.

60 Dans ces conditions, la sanction, telle qu’elle résulte de l’application du décret n^o 148/2003, infligée à une personne ayant commis une infraction visée par les dispositions du droit de l’Union mentionnées aux points 42 et 43 du présent arrêt, ne saurait non plus être qualifiée de « proportionnée », au sens de l’article 3 de la directive 2002/90 ainsi que de l’article 1^er, paragraphe 1, de la décision‑cadre 2002/946.

61 Certes, ces dispositions ne sauraient être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent, dans tous les cas, à l’infliction d’une sanction ne prenant pas la forme d’une peine privative de liberté, ou à l’adoption de mesures d’aménagement de la peine privative de liberté infligée telles que la suspension de l’exécution de cette dernière ou l’octroi d’une libération anticipée ou conditionnelle.

62 Toutefois, pour pouvoir considérer qu’une personne à l’égard de laquelle des mesures telles que celles visées au point précédent ont été adoptées a fait l’objet d’une sanction « proportionnée », au sens de l’article 3 de la directive 2002/90 ainsi que de l’article 1^er, paragraphe 1, de la décision‑cadre 2002/946, il est nécessaire que ces mesures soient adoptées sur la base d’une appréciation individuelle des circonstances et de la gravité de l’infraction commise, ainsi que des caractéristiques personnelles, y compris les antécédents pénaux, de la personne jugée coupable de cette infraction. Or, le décret n^o 148/2023 ne prévoit aucune appréciation de cette nature.

63 Contrairement à ce que fait valoir la Hongrie, le seul fait que la durée de l’interdiction de revenir sur le territoire hongrois, qui s’impose à une personne placée en détention de réintégration spéciale, correspond à la durée de la peine privative de liberté qui lui a été infligée, laquelle est censée refléter la gravité de l’infraction commise, ne suffit pas pour considérer que l’exigence d’une sanction proportionnée est remplie. En effet, outre l’interdiction de revenir sur le territoire hongrois durant une certaine période, il n’apparaît pas que le fait d’être placée en détention de réintégration spéciale implique un autre inconvénient pour ladite personne.

64 En quatrième lieu, il convient encore de constater que le décret n^o 148/2023 s’applique aussi aux infractions entrant dans le champ d’application de l’article 1^er, paragraphe 3, de la décision‑cadre 2002/946, à savoir à l’aide apportée sciemment à des personnes non ressortissantes d’un État membre pour pénétrer sur le territoire d’un État membre ou transiter par ce territoire, lorsque ces infractions ont été commises dans un but lucratif et l’ont été dans le cadre des activités d’une organisation criminelle ou en mettant en danger la vie des personnes faisant l’objet de l’infraction. En effet, ce décret ne comporte aucune disposition excluant de son champ d’application ce type d’infraction.

65 Il s’ensuit que, en vertu du décret n^o 148/2003, les infractions visées au point précédent, si elles ont été commises par une personne relevant du champ d’application de ce décret, ne font pas l’objet d’une peine privative de liberté dont le maximum ne peut être inférieur à huit ans, dès lors que, quand bien même la personne ayant commis l’infraction se verrait infliger une telle peine, cette peine serait transformée, par l’effet dudit décret, en simple obligation de quitter le territoire hongrois avec interdiction d’y revenir pour une période égale à la durée de cette peine qui reste à purger.

66 Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en prévoyant, par le décret n^o 148/2023, que, lorsque :

– une juridiction a prononcé une peine privative de liberté, dans un jugement définitif, pour des faits, de nature criminelle, de trafic d’êtres humains ou de préparation d’un tel trafic, et que

– cette juridiction a aussi ordonné l’expulsion de la Hongrie de la personne concernée, et que

– cette personne n’est pas visée par une procédure pénale en cours en Hongrie pour d’autres infractions, et que

– ladite personne n’est pas dans l’attente de l’exécution d’une autre peine privative de liberté pour une autre infraction, pour laquelle son expulsion n’a pas été ordonnée, et que

– la même personne ne s’est pas encore vu appliquer les dispositions de ce décret,

Sur les dépens

67 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Hongrie et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête :

1) En prévoyant, par le az embercsempészés bűncselekmény miatt elítéltek reintegrációs őrizetéről szóló 148/2023. (IV. 27.) kormányrendelet (décret gouvernemental n^o 148/2023, relatif à la détention de réintégration des personnes condamnées pour crime de trafic d’êtres humains), du 27 avril 2023, que, lorsque :

– cette juridiction a aussi ordonné l’expulsion de la Hongrie de la personne concernée, et que

– cette personne n’est pas visée par une procédure pénale en cours en Hongrie pour d’autres infractions, et que

– ladite personne n’est pas dans l’attente de l’exécution d’une autre peine privative de liberté pour une autre infraction, pour laquelle son expulsion n’a pas été ordonnée, et que

– la même personne ne s’était pas encore vu appliquer les dispositions de ce décret,

la peine privative de liberté restant encore à purger est transformée en obligation, pour la personne à laquelle cette peine a été infligée, de quitter le territoire hongrois dans les 72 heures avec interdiction d’y revenir pour la durée restant encore à purger de la peine privative de liberté qui lui a été infligée, sous peine de devoir purger le reste de cette peine, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1^er et 3 de la directive 2002/90/CE du Conseil, du 28 novembre 2002, définissant l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers, ainsi que de l’article 1^er, paragraphes 1 et 3, de la décision-cadre 2002/946/JAI du Conseil, du 28 novembre 2002, visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers.

2) La Hongrie est condamnée aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure : le hongrois.

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