Schlussanträge des Generalanwalts A. Rantos vom 3. April 2025.#Europäische Kommission gegen Ungarn.#Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste – Funkfrequenzen – Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/77/EG und (EU) 2018/1972 – Individuelle Nutzungsrechte – Nationale Rechtsvorschriften und Verwaltungsentscheidungen, durch die einem kommerziellen Radiosender die Möglichkeit genommen wird, seine Inhalte über eine analoge terrestrische FM-Funkfrequenz auszustrahlen – Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Transparenz, der Nichtdiskriminierung und der guten Verwaltung – Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit – Medienfreiheit.#Rechtssache C-92/23.

1.

Mit ihrer Vertragsverletzungsklage beantragt die Europäische Kommission beim Gerichtshof die Feststellung, dass Ungarn gegen seine Verpflichtungen aus mehreren Bestimmungen des Unionsrechts über den Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (im Folgenden: Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation), aus den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, der Nichtdiskriminierung, der loyalen Zusammenarbeit und der ordnungsgemäßen Verwaltung sowie aus Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verstoßen hat.

2.

Im Wesentlichen macht die Kommission geltend, dass der Médiatanács (Medienrat, Ungarn) in Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften über Medien und unter Verstoß gegen den Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation den ungarischen Radiosender „Klubrádió“ daran gehindert habe, mittels der Nutzung von Funkfrequenzen Mediendienste zu erbringen, indem er die Verlängerung seines Rechts zur Erbringung dieser Dienste abgelehnt, den Radiosender vom Ausschreibungsverfahren zur Vergabe dieses Rechts ausgeschlossen und ihm die Erbringung dieser Dienste vorübergehend untersagt habe, was letztlich der Freiheit und dem Pluralismus der Medien in Ungarn geschadet habe.

3.

Die vorliegende Rechtssache wirft zunächst die Frage nach der Anwendbarkeit des Unionsrechts in einem Fall auf, in dem sich der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation ( 2 ) und die nationalen Rechtsvorschriften über Medien ( 3 ) überschneiden, und insbesondere die Frage, inwieweit Verwaltungsentscheidungen der zuständigen nationalen Medienbehörde – die hauptsächlich die Genehmigung der Tätigkeit im Rundfunkbereich und indirekt das Recht zur Nutzung einer Funkfrequenz betreffen – den Unionsvorschriften über die Vergabe von Funkfrequenzen unterliegen. In der Sache geht es im vorliegenden Fall im Wesentlichen um die Anwendung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung im Rahmen der Vergabe und Verlängerung des Rechts zur Nutzung von Funkfrequenzen.

4.

Art. 5 („Nutzungsrechte für Funkfrequenzen und Nummern“) Abs. 2 und 3 der Genehmigungsrichtlinie bestimmt:

„(2)   Müssen für Funkfrequenzen und Nummern individuelle Nutzungsrechte gewährt werden, so gewähren die Mitgliedstaaten solche Rechte auf Antrag jedem Unternehmen für die Bereitstellung von Netzen oder Diensten auf der Grundlage der in Artikel 3 genannten Allgemeingenehmigung, vorbehaltlich der Artikel 6 und 7 und des Artikels 11 Absatz 1 Buchstabe c der vorliegenden Richtlinie sowie sonstiger Vorschriften zur Sicherstellung einer effizienten Nutzung dieser Ressourcen gemäß der [Rahmenrichtlinie].

Unbeschadet der von den Mitgliedstaaten festgelegten spezifischen Kriterien und Verfahren, die Anwendung finden, wenn Erbringern von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten Frequenznutzungsrechte gewährt werden, um Ziele von allgemeinem Interesse im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht zu erreichen, werden die Rechte zur Nutzung von Frequenzen und Nummern nach offenen, objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Verfahren sowie, im Falle von Funkfrequenzen, im Einklang mit Artikel 9 der [Rahmenrichtlinie] gewährt. Von der Anforderung offener Verfahren darf in den Fällen abgewichen werden, in denen die Gewährung individueller Frequenznutzungsrechte an die Erbringer von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten im Hinblick auf ein von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht festgelegtes Ziel von allgemeinem Interesse notwendig ist.

…

(3)   Entscheidungen über die Gewährung von Nutzungsrechten werden von der nationalen Regulierungsbehörde so schnell wie möglich nach Erhalt des vollständigen Antrags getroffen, mitgeteilt und veröffentlicht, … innerhalb von sechs Wochen im Fall von Funkfrequenzen, die im Rahmen des nationalen Frequenzbereichsnutzungsplans für die Nutzung durch elektronische Kommunikationsdienste zugeteilt worden sind. …“

5.

Art. 7 („Beschränkung der Einräumung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen“) Abs. 3 und 4 der Genehmigungsrichtlinie besagt:

„(3)   Muss die Erteilung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen beschränkt werden, so erteilen die Mitgliedstaaten diese Rechte nach objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Auswahlkriterien. Bei diesen Auswahlkriterien tragen sie der Umsetzung der Ziele nach Artikel 8 der [Rahmenrichtlinie] sowie de[n] Anforderungen ihres Artikels 9 gebührend Rechnung.

(4)   Bei wettbewerbsorientierten oder vergleichenden Auswahlverfahren können die Mitgliedstaaten die in Artikel 5 Absatz 3 genannte Höchstfrist von sechs Wochen so lange wie nötig, höchstens jedoch um acht Monate, verlängern, um für alle Beteiligten ein faires, angemessenes, offenes und transparentes Verfahren sicherzustellen.

…“

6.

Art. 10 („Erfüllung der Bedingungen von Allgemeingenehmigungen oder Nutzungsrechten sowie der besonderen Verpflichtungen“) Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie bestimmt:

„(3)   Die zuständige Behörde ist befugt, die Beendigung des in Absatz 2 genannten Verstoßes, entweder unverzüglich oder innerhalb einer angemessenen Frist, zu verlangen, und ergreift angemessene und verhältnismäßige Maßnahmen, damit die Einhaltung sichergestellt wird.

…“

7.

In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Rahmenrichtlinie heißt es:

„Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:

…

…“

8.

Art. 8 („Politische Ziele und regulatorische Grundsätze“) der Rahmenrichtlinie bestimmt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen treffen, die den in den Absätzen 2, 3 und 4 vorgegebenen Zielen dienen. Die Maßnahmen müssen in angemessenem Verhältnis zu diesen Zielen stehen.

…

Die nationalen Regulierungsbehörden können im Rahmen ihrer Zuständigkeiten dazu beitragen, dass die Umsetzung von Maßnahmen zur Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt sowie des Pluralismus der Medien sichergestellt [wird].

(2)   Die nationalen Regulierungsbehörden fördern den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste, indem sie unter anderem

…

…

(5)   Die nationalen Regulierungsbehörden wenden bei der Verfolgung der in den Absätzen 2, 3 und 4 festgelegten politischen Ziele objektive, transparente, nicht diskriminierende und verhältnismäßige Regulierungsgrundsätze an, indem sie unter anderem

…“

9.

In Art. 9 („Verwaltung der Funkfrequenzen für die elektronischen Kommunikationsdienste“) Abs. 1 der Rahmenrichtlinie heißt es:

„Die Mitgliedstaaten sorgen für die effiziente Verwaltung der Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste in ihrem Hoheitsgebiet im Einklang mit den Artikeln 8 und 8a, wobei sie gebührend berücksichtigen, dass die Funkfrequenzen ein öffentliches Gut von hohem gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftlichen Wert sind. Sie gewährleisten, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste und die Erteilung von Allgemeingenehmigungen oder individuellen Nutzungsrechten für solche Funkfrequenzen durch die zuständigen nationalen Behörden auf objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen.

…“

10.

Art. 4 („Frequenznutzungsrechte“) der Wettbewerbsrichtlinie bestimmt:

„Unbeschadet der von den einzelnen Mitgliedstaaten zum Schutz des Gemeinwohls in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht eingeführten besonderen Kriterien und Verfahren für die Vergabe von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen durch Hörfunk- und TV-Inhalteanbieter gilt Folgendes:

…

11.

§ 22 Abs. 8 des Mediengesetzes in seiner auf den Sachverhalt des vorliegenden Falles anwendbaren Fassung bestimmt:

„Die Anbieter von Mediendiensten sind verpflichtet, dem Medienrat monatlich Daten zur Verfügung zu stellen, anhand derer die Einhaltung der Sendequoten überprüft werden kann. …“ ( 5 ).

12.

In § 48 Abs. 5 und 7 dieses Gesetzes heißt es:

„(5)   Das Recht zur Erbringung von linearen analogen Mediendiensten unter Nutzung begrenzter staatlicher Ressourcen gilt im Bereich des Rundfunks höchstens für die Dauer von zehn Jahren …; nach Ablauf dieses Zeitraums kann es auf Antrag des Mediendiensteanbieters einmalig ohne Ausschreibungsverfahren für die Dauer von höchstens sieben Jahren verlängert werden, wobei Verträge über die Erbringung audiovisueller Mediendienste zu dem in § 38 Abs. 1 des Gesetzes Nr. LXXIV von 2007 über Regelungen im Bereich des Rundfunks und des Übergangs zum digitalen Rundfunk … vorgesehenen Zeitpunkt auslaufen. Der Verlängerungsantrag ist vierzehn Monate vor dem Ablaufdatum beim Medienrat zu stellen. Bei Nichteinhaltung dieser Frist wird keine Verlängerung gewährt. Im Rahmen der Ausübung der Eigentumsrechte im Namen des Staates informiert der Medienrat den Mediendiensteanbieter frühestens sechs Monate und spätestens vier Monate vor Ablauf der Rechte über die Verlängerung des betreffenden Rechts oder über seine Absicht, das Recht nicht zu verlängern. Der Mediendiensteanbieter hat keinen Anspruch auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten, und der Verlängerungsantrag begründet keine Verpflichtung des Medienrats zum Abschluss eines Vertrags.

…

(7)   Das Recht darf nicht verlängert werden,

…“

13.

§ 55 Abs. 1 des Mediengesetzes bestimmt:

„Am Ausschreibungsverfahren kann jedes Unternehmen teilnehmen,

…

…“

14.

§ 65 Abs. 1 und 11 des Gesetzes bestimmt:

„(1)   Der Medienrat kann auf entsprechenden Antrag unter Berücksichtigung marktbezogener und medienpolitischer Erwägungen einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag mit einer Laufzeit von bis zu 180 Tagen über die Inanspruchnahme einer Möglichkeit zur Erbringung von Mediendiensten abschließen,

…

…

(11)   Läuft das Recht zur Erbringung linearer Rundfunkmediendienste aus, nachdem es bereits einmal vom Medienrat verlängert worden ist, und wurde das Ausschreibungsverfahren für die Möglichkeit zur Erbringung von Mediendiensten bereits eingeleitet, kann der Medienrat mit dem früheren Inhaber des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten auf dessen Antrag hin – gegebenenfalls auch mehrfach – einen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag mit einer Laufzeit von höchstens 60 Tagen abschließen. Auf der Grundlage dieses Absatzes kann ein befristeter öffentlich-rechtlicher Vertrag nur bis zum Abschluss des Ausschreibungsverfahrens oder, wenn gegen die Anordnung der Beendigung des Ausschreibungsverfahrens ein verwaltungsrechtlicher Rechtsbehelf eingelegt wurde, bis zur bestandkräftigen Entscheidung der Sache abgeschlossen werden. Der befristete öffentlich-rechtliche Vertrag endet mit dem Datum des Abschlusses des öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem erfolgreichen Bewerber.“

15.

In § 187 Abs. 5 des Gesetzes heißt es:

„Für die Zwecke der Abs. 1 bis 4 gilt ein Verstoß als wiederholt, wenn der Zuwiderhandelnde innerhalb von 365 Tagen das gleiche rechtswidrige Verhalten wiederholt, das derselben Rechtsgrundlage, derselben Rechtsvorschrift und demselben Bereich zuzuordnen ist wie das durch eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung festgestellte, wobei geringfügige Verstöße ausgenommen sind“ ( 6 ).

16.

Klubrádió ist ein ungarischer kommerzieller Radiosender, der seit 1999 seine Sendungen ( 7 ) auf der analogen Frequenz 95,3 MHz im Sendegebiet Budapest (Ungarn) ausstrahlte. Nach zahlreichen verwaltungsrechtlichen und gerichtlichen Auseinandersetzungen ( 8 ) beendeten der Medienrat und Klubrádió am 13. Februar 2014 den zwischen ihnen bestehenden Rundfunkvertrag für die Frequenz 95,3 MHz und schlossen einen neuen Vertrag über die Nutzung der Frequenz 92,9 MHz im Sendegebiet Budapest (im Folgenden: streitige Frequenz) für den Zeitraum vom 14. Februar 2014 bis 14. Februar 2021, der um fünf Jahre verlängerbar sein sollte (im Folgenden: Vertrag über die Nutzung der streitigen Frequenz) ( 9 ).

17.

Mit seiner Entscheidung Nr. 830/2020 vom 8. September 2020 (im Folgenden: Ablehnungsentscheidung) ( 10 ) lehnte der Medienrat die Verlängerung des vorgenannten Vertrags ( 11 ) mit der Begründung ab, dass Klubrádió im Zeitraum vom 26. September 2016 bis 31. Mai 2017 wiederholt gegen die in § 22 Abs. 8 des Mediengesetzes vorgesehene Verpflichtung zur monatlichen Übermittlung der Sendequoten verstoßen habe (im Folgenden: Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten) ( 12 ).

18.

Am 4. November 2020 veröffentlichte der Medienrat eine neue Ausschreibung für die Erbringung von Mediendiensten auf der streitigen Frequenz (im Folgenden: streitige Ausschreibung), bei der Klubrádió und zwei weitere Mediendiensteanbieter Bewerbungen einreichten, die alle als ungültig angesehen wurden. Mit der Entscheidung Nr. 180/2021 vom 10. März 2021 (im Folgenden: Entscheidung über die Ungültigerklärung ( 13 )) wurde die Bewerbung von Klubrádió aus drei Gründen für ungültig erklärt: Erstens sei im Programmplan eine zusammenfassende Sendung einer anderen in diesem Programmplan beschriebenen Sendung enthalten gewesen, die im Angebot nicht erwähnt worden sei; zweitens habe es an zwei verschiedenen Stellen des der Ausschreibung beigefügten Formulars bei der Angabe der Dauer einer Sendung eine Abweichung von fünf Minuten gegeben, und drittens sei in der Bilanz von Klubrádió in den fünf Jahren vor der Einreichung seiner Bewerbung ein negatives Eigenkapital ausgewiesen worden.

19.

Am 30. März 2021 schloss der Medienrat mit einem der Mediendiensteanbieter, der an der erfolglosen Ausschreibung teilgenommen hatte, befristete öffentlich-rechtliche Verträge über die Nutzung der in Rede stehenden Frequenz für den Zeitraum vom 3. Mai bis 29. Oktober 2021.

20.

Die Kommission, die die Auffassung vertritt, dass das Vorgehen der ungarischen Behörden und der einschlägige nationale Rechtsrahmen einen Verstoß gegen die Ungarn nach mehreren Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation und nach Art. 11 der Charta obliegenden Verpflichtungen darstellten, leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn ein und hat, nachdem die von der ungarischen Regierung in den verschiedenen Abschnitten des Vertragsverletzungsverfahrens vorgebrachten Argumente sie nicht überzeugen konnten ( 14 ), die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben.

21.

Mit Klageschrift vom 17. Februar 2023 beantragt die Kommission, unterstützt durch das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark und das Königreich der Niederlande,

22.

Ungarn beantragt,

23.

Die von der Kommission vorgebrachten Rügen betreffen erstens die Unvereinbarkeit der Ablehnungsentscheidung und der zugrunde liegenden nationalen Rechtsvorschriften mit dem Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation, zweitens die Unvereinbarkeit der Entscheidung über die Ungültigerklärung (im Folgenden zusammen mit der Ablehnungsentscheidung: streitige Entscheidungen) mit diesem Rechtsrahmen, drittens die Unvereinbarkeit der nationalen Rechtsvorschriften über den Abschluss eines befristeten Vertrags über die Nutzung von Funkfrequenzen mit diesem Rechtsrahmen und viertens den Verstoß gegen Art. 11 der Charta.

24.

Vor der Prüfung dieser Rügen ist zunächst auf die Argumente einzugehen, die die ungarische Regierung zum einen zur Unanwendbarkeit des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation (und folglich der Charta) auf Rechtsvorschriften und Entscheidungen, die Mediendienste betreffen, und zum anderen zur Unzulässigkeit der Vertragsverletzungsklage, soweit sie sich auf Einzelfallentscheidungen des Medienrats bezieht, vorbringt.

25.

Die ungarische Regierung macht geltend, dass der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation nicht auf die streitigen Entscheidungen und die streitige Ausschreibung (im Folgenden: streitige Maßnahmen) anwendbar sei, die sich auf die Erbringung von Rundfunkmediendiensten und nicht auf das Recht zur Nutzung von Funkfrequenzen bezögen. Die Vergabe von Funkfrequenzen im Zusammenhang mit dem Recht zur Erbringung von Mediendiensten sei zwar durch die Vorschriften über die elektronische Kommunikation geregelt, das Recht zur Erbringung von Mediendiensten hingegen ausschließlich durch das Mediengesetz ( 16 ). Im Übrigen stellten nach Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Genehmigungsrichtlinie die Genehmigungsverfahren im Bereich der Medienregulierung eine Ausnahme von der Anwendung dieses Rechtsrahmens dar. Da das Unionsrecht nicht anwendbar sei, sei zudem auch die Charta nicht anwendbar.

26.

Die Kommission macht geltend, dass der genannte Rechtsrahmen anwendbar sei, da die streitigen Maßnahmen nicht nur die Erbringung von Mediendiensten, sondern auch die Nutzung von Funkfrequenzen zum Gegenstand hätten, da das Recht zur Erbringung von Mediendiensten das Recht zur Nutzung von Funkfrequenzen einschließe.

27.

In diesem Zusammenhang ist zunächst der Anwendungsbereich des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation zu bestimmen, um sodann die Tragweite der streitigen Maßnahmen zu untersuchen und schließlich aus dieser Prüfung die Konsequenzen für die Anwendung dieses Rechtsrahmens auf die fraglichen Maßnahmen zu ziehen.

28.

Zunächst möchte ich in Bezug auf den vorliegenden Rechtsstreit daran erinnern, dass der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation detaillierte und harmonisierte Regeln für die Gewährung von Rechten zur Nutzung von Funkfrequenzen festlegt und im Wesentlichen vorsieht, dass diese Rechte im Wege offener, objektiver, transparenter, nicht diskriminierender und verhältnismäßiger Verfahren zu erteilen sind, unbeschadet der von den Mitgliedstaaten festgelegten besonderen Kriterien und Verfahren für die Vergabe von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen an die Anbieter von Rundfunk- oder Fernsehinhaltsdiensten zur Verfolgung von im allgemeinen Interesse liegenden Zielen im Einklang mit dem Unionsrecht ( 17 ). Zudem unterscheidet dieser Rechtsrahmen zwischen der Regelung von Diensten, die in der Übertragung von Signalen über elektronische Kommunikationsnetze bestehen, einerseits und derjenigen von Diensten, die Inhalte über diese Dienste anbieten oder eine redaktionelle Kontrolle über sie ausüben, andererseits ( 18 ).

29.

Des Weiteren ist festzustellen, dass sich die streitigen Entscheidungen auf Verfahren beziehen, die die Nutzung der streitigen Frequenz betreffen und auf einer nationalen Regelung (in diesem Fall dem Mediengesetz) beruhen, die sich u. a. auf die Bereitstellung von Rundfunkinhalten über Funkfrequenzen bezieht.

30.

In diesem Zusammenhang betont die ungarische Regierung die Unterscheidung zwischen dem Recht zur Erbringung von Mediendiensten, das Gegenstand der vom Medienrat erlassenen streitigen Maßnahmen ist, einerseits und dem Recht zur Nutzung von Funkfrequenzen, das Gegenstand eines gesonderten Verwaltungsverfahrens und einer gesonderten Entscheidung ist, die beide in die Zuständigkeit der NMHH fallen, andererseits.

31.

Nach meiner Einschätzung betreffen jedoch die streitigen Maßnahmen nicht ausschließlich die Vorschriften über die Erbringung von Mediendiensten, sondern gemäß dem Mediengesetz ( 19 ) auch die Vergabe des Rechts zur Nutzung des Funkfrequenzspektrums ( 20 ). Mit anderen Worten: Es sind diese Maßnahmen, die die in Nr. 28 der vorliegenden Schlussanträge genannten Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation umsetzen ( 21 ).

32.

Letztlich bin ich angesichts des Vorstehenden der Ansicht, dass der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation auf die streitigen Maßnahmen anwendbar ist.

33.

Zwar wird in diesem Rechtsrahmen, wie in Nr. 28 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, eine klare Unterscheidung zwischen „elektronischen Kommunikationsdiensten“ und „Diensten, die Inhalte anbieten“ (Mediendienste), getroffen, dennoch ist er meines Erachtens auf Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden anwendbar, bei denen die für Mediendienste zuständige nationale Behörde, im vorliegenden Fall der Medienrat, bei der Vergabe des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten Kriterien, die mit der Erbringung dieser Dienste in Zusammenhang stehen, im vorliegenden Fall Kriterien bezüglich des Programminhalts, berücksichtigt, da dieses Recht das Recht zur Nutzung einer Funkfrequenz einschließt ( 22 ). Zudem ist der genannte Rechtsrahmen auch für alle Verfahren anwendbar, mit denen die Mitgliedstaaten Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen gewähren ( 23 ), unabhängig davon, ob es sich bei den Nutzern selbst um Anbieter von Mediendiensten oder um Anbieter von elektronischen Kommunikationsdiensten handelt, die von Dritten erstellte Inhalte verbreiten ( 24 ), und ohne Unterscheidung nach der Art der auferlegten Bedingungen ( 25 ). Andernfalls wäre es den Mitgliedstaaten möglich, die Vorschriften dieses Rechtsrahmens für die Vergabe von Funkfrequenzen zu umgehen und damit die praktische Wirksamkeit dieser Vorschriften zu beeinträchtigen ( 26 ).

34.

In diesem Zusammenhang ist auch das Argument der ungarischen Regierung, die streitigen Maßnahmen fielen unter die in Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehene Ausnahme, zurückzuweisen. Wie im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zur Annahme dieser Richtlinie festgelegt wurde, beschränkt sich diese Bestimmung nämlich darauf, klarzustellen, dass bei der Zuteilung von Funkfrequenzen für Anbieter von Rundfunkinhalten in bestimmten Fällen allgemeine Interessen im Sinne des Unionsrechts Vorrang vor der Notwendigkeit haben, offene, nicht diskriminierende und transparente Verfahren anzuwenden ( 27 ). Aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte ergeben sich jedoch keine entsprechenden Anhaltspunkte ( 28 ).

35.

Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation im vorliegenden Fall anwendbar ist. Daraus folgt auch, dass – da das Unionsrecht anwendbar ist – nach Art. 51 Abs. 1 der Charta Art. 11 der Charta ebenfalls anwendbar ist.

36.

Mit Blick auf die Bestimmungen des Unionsrechts, gegen die Ungarn verstoßen haben soll, ist die Kommission der Ansicht, dass die (am 8. September 2020 erlassene) Ablehnungsentscheidung und die (am 4. November 2020 veröffentlichte) Ausschreibung zwar der Rahmenrichtlinie und der Genehmigungsrichtlinie unterlägen, die Entscheidung über die (am 10. März 2021 ergangene) Ungültigerklärung hingegen unterliege dem EKEK, der diese beiden Richtlinien mit Wirkung vom 20. Dezember 2020 aufgehoben und ersetzt habe. Die ungarische Regierung stellt die Anwendbarkeit des EKEK auf die Entscheidung über die Ungültigerklärung in Abrede, da die Ausschreibung, die das Verfahren, das zu dieser Entscheidung geführt habe, ausgelöst habe, vor Inkrafttreten des EKEK veröffentlicht worden sei und daher das gesamte Verfahren, einschließlich der Entscheidung über die Ungültigerklärung, den zum Zeitpunkt seines Beginns geltenden Vorschriften unterliege.

37.

Ich schließe mich der Auffassung der ungarischen Regierung, der im Übrigen von der Kommission in ihrer Erwiderung nicht widersprochen worden ist, an, wobei jedoch zu betonen ist, dass die Verpflichtungen aus Art. 45 Abs. 1 des EKEK, deren Nichteinhaltung von der Kommission geltend gemacht wird, den in Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie festgelegten Verpflichtungen gleichwertig sind, da beide Bestimmungen u. a. die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorsehen, zu gewährleisten, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste auf transparenten und angemessenen Kriterien beruht ( 29 ).

38.

Daraus folgt meines Erachtens, dass der EKEK für die Beurteilung der vorliegenden Vertragsverletzungsklage irrelevant ist.

39.

Die ungarische Regierung macht geltend, dass die Vertragsverletzungsklage unzulässig sei, da sie sich auf zwei verwaltungsrechtliche Einzelfallentscheidungen beziehe, die im Übrigen durch rechtskräftige Gerichtsentscheidungen bestätigt worden seien, und nicht auf eine Verwaltungspraxis ( 30 ). Die Kommission hingegen beruft sich darauf, dass sie nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ein Vertragsverletzungsverfahren nicht nur in Bezug auf eine Verwaltungspraxis, sondern auch in Einzelfällen einer fehlerhaften Anwendung des Unionsrechts einleiten könne.

40.

Insoweit ist festzustellen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs das mit dem Verfahren nach Art. 258 AEUV verfolgte Ziel die objektive Feststellung des Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen aus dem AEUV oder einem Sekundärrechtsakt ist und dass im Rahmen eines solchen Verfahrens die Kommission hinsichtlich der Zweckmäßigkeit der Einleitung eines solchen Verfahrens über ein Ermessen verfügt, über das der Gerichtshof keine gerichtliche Kontrolle ausüben kann ( 31 ). Zudem ergibt sich aus dieser Rechtsprechung, dass das Vertragsverletzungsverfahren ein objektives Verfahren ist und der Verstoß gegen die Verpflichtungen, die den Mitgliedstaaten nach dem Unionsrecht obliegen, folglich vom Umfang oder von der Häufigkeit der beanstandeten Situationen unabhängig ist ( 32 ). Der Gerichtshof hat im Übrigen bereits klargestellt, dass die Kommission bei ihm die Feststellung einer Vertragsverletzung mit dem Vorbringen beantragen kann, dass das mit einer Richtlinie bezweckte Ergebnis in einem bestimmten Fall nicht erreicht worden sei ( 33 ).

41.

Selbst wenn die Praxis der Kommission im Bereich der Vertragsverletzungsklagen im Allgemeinen Fälle betrifft, in denen Entscheidungen von hinlänglich weitreichender Bedeutung sind, spricht daher nichts dagegen, dass Einzelfallentscheidungen, bei denen alle Rechtsbehelfe nach nationalem Recht erschöpft sind, von der Kommission zum Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage gemacht werden, wobei die Art. 258 und 259 AEUV die Kontrolle des Gerichtshofs nicht auf die von den Mitgliedstaaten erlassenen allgemeinen Bestimmungen beschränken ( 34 ).

42.

Mit ihrer ersten Rüge führt die Kommission vier Argumente zur Unvereinbarkeit der Ablehnungsentscheidung und, hilfsweise, des Mediengesetzes mit dem Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation an. Diese Argumente beziehen sich erstens auf die Verhältnismäßigkeit der Ablehnungsentscheidung, zweitens auf die Verhältnismäßigkeit von § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes (wobei das erste und das zweite Argument alternativ angeführt werden), drittens auf den diskriminierenden Charakter der Ablehnungsentscheidung und viertens auf die übermäßige Dauer des Verwaltungsverfahrens.

43.

Mit ihrem ersten Argument macht die Kommission geltend, dass der Medienrat mit der Ablehnungsentscheidung gegen die einschlägigen Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation – insbesondere gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ( 35 ) – verstoßen habe, da die Ablehnung der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten ausschließlich darauf beruhe, dass Klubrádió im Jahr 2017 zweimal gegen die Verpflichtung zur Übermittlung der monatlichen Daten über die Sendequoten verstoßen habe, Verstöße, die vom Medienrat jedoch nicht als schwerwiegend eingestuft worden seien ( 36 ). Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Sanktionen, der es gebiete, insbesondere die Art und Schwere des Verstoßes zu berücksichtigen ( 37 ). Sie betont ferner, dass das Recht der Mitgliedstaaten, die Bedingungen für die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten festzulegen, es ihnen nicht erlaube, sich den Verpflichtungen aus Art. 7 der Genehmigungsrichtlinie und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu entziehen ( 38 ).

44.

Nach Ansicht der ungarischen Regierung sind die von der Kommission angeführten Grundsätze nicht einschlägig, da die Ablehnung der Verlängerung einer Genehmigung zur Erbringung von Mediendiensten keine „Sanktion“ darstelle ( 39 ). Im vorliegenden Fall sei Klubrádió das Recht zur Erbringung von Mediendiensten, das kein subjektives Recht darstelle, nicht entzogen worden, sondern sei regulär mit Ablauf der Frist, also aufgrund seiner Rechtsnatur, erloschen. Die Mitgliedstaaten hätten ab diesem Zeitpunkt das Recht, die Bedingungen für die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten festzulegen ( 40 ).

45.

In diesem Zusammenhang ist zunächst zu prüfen, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im vorliegenden Fall anwendbar ist und, wenn ja, ob gegen diesen Grundsatz verstoßen wurde.

46.

Was erstens die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit betrifft, ist festzustellen, dass nach Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie, Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 und Art. 7 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie sowie Art. 4 Nr. 2 der Wettbewerbsrichtlinie die Frequenznutzungsrechte nach objektiven, transparenten (bzw. nachvollziehbaren), nicht diskriminierenden (bzw. diskriminierungsfreien) und angemessenen (bzw. verhältnismäßigen) Kriterien zu vergeben sind. Die letztgenannte Voraussetzung bedeutet, dass diese Kriterien geeignet sein müssen, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen dürfen, was zum Erreichen dieses Ziels erforderlich ist. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind diese Kriterien nicht nur bei der erstmaligen Frequenzvergabe zu beachten, sondern auch bei jeder weiteren Vergabe, einer Verlängerung oder einer Umwandlung der Frequenzen im Kontext der Digitalisierung ( 41 ).

47.

Unabhängig von der Qualifizierung der Ablehnung der Verlängerung als „Sanktion“, die im Übrigen von keiner der Verfahrensparteien in Betracht gezogen wird ( 42 ), scheint es daher offensichtlich, dass diese Verlängerung nach objektiven, transparenten, nicht diskriminierenden und angemessenen Kriterien zu gewähren ist, wobei diese Grundsätze auch auf die Ablehnung der Verlängerung anwendbar sind.

48.

Es trifft zwar zu, wie die ungarische Regierung geltend macht, dass die Beendigung der Nutzung der Funkfrequenzen im vorliegenden Fall nicht auf eine Handlung der zuständigen Behörden zurückzuführen ist und erst recht nicht die Folge einer Sanktion darstellt, sondern schlicht darauf beruht, dass die im Vertrag über die Nutzung der streitigen Frequenz festgelegte Laufzeit des Rechts zur Nutzung der Funkfrequenzen abgelaufen ist. Es trifft auch zu, dass die Möglichkeit zur Erbringung von Mediendiensten, die die Nutzung von Funkfrequenzen gestattet, kein subjektives Recht oder Eigentumsrecht darstellt. Es ist daher hypothetisch möglich, dass die nationalen Vorschriften nach Ablauf des Rechts zur Nutzung von Funkfrequenzen keine Verlängerung vorsehen oder dass diese Vorschriften ab einem bestimmten Zeitpunkt andere Regeln oder Bedingungen vorsehen.

49.

Im vorliegenden Fall ist eine solche Verlängerung jedoch nach den nationalen Vorschriften unter bestimmten Bedingungen möglich. Da eine solche Verlängerung vorgesehen ist, müssen die Bedingungen für diese Verlängerung daher den Grundsätzen entsprechen, die in den einschlägigen Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation festgelegt sind ( 43 ), einschließlich des von der Kommission im vorliegenden Fall herangezogenen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

50.

Da der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anwendbar ist, ist zweitens zu prüfen, ob gegen diesen Grundsatz verstoßen wurde.

51.

Insoweit ist festzuhalten, dass der Grund für den Ausschluss der Verlängerung des Vertrags über die Nutzung der streitigen Frequenz in dem Verstoß gegen die in § 48 Abs. 7 Buchst. a des Mediengesetzes genannte Bedingung lag, wonach keine schwerwiegenden oder wiederholten Verstöße gegen das Gesetz über die Pressefreiheit, das Mediengesetz oder die im vorgenannten Vertrag enthaltenen Bedingungen begangen worden sein dürfen ( 44 ). Festzustellen ist ferner, dass gemäß § 187 Abs. 5 des Mediengesetzes geringfügige Verstöße von dem Begriff „wiederholter Verstoß“ ausgenommen sind.

52.

Auch wenn das im Mediengesetz vorgesehene Verbot der Verlängerung eines Vertrags über die Nutzung einer Funkfrequenz nach wiederholten Verstößen für sich genommen nicht geeignet ist, gegen die in Nr. 46 der vorliegenden Schlussanträge genannten Grundsätze zu verstoßen, so wirft doch die Anwendung dieses Verbots durch den Medienrat infolge von Verstößen gegen die Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten gewisse Zweifel auf. Auch wenn eine solche Verpflichtung wichtig ist, um die Einhaltung der Bedingungen für die Gewährung von Übertragungsrechten zu überprüfen, scheint die Verletzung dieser Verpflichtung unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht so schwerwiegend zu sein, dass sie zu dem fraglichen Verbot führen könnte. Wie die Kommission betont, beschränkte sich der Verstoß nämlich auf die Verletzung der Verpflichtung zur Übermittlung von Daten, der Klubrádió im Laufe des Verfahrens nachgekommen ist, wobei auf der Grundlage dieser Daten kein Verstoß gegen die Verpflichtung betreffend die Sendequoten festgestellt wurde ( 45 ).

53.

Ich bin daher der Ansicht, dass der Medienrat mit der Ablehnungsentscheidung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat.

54.

Mit ihrem zweiten Argument macht die Kommission geltend, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes für sich genommen gegen die einschlägigen Bestimmungen des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation ( 46 ) verstoße, da diese Bestimmung automatisch und in jedem Fall die Verlängerung des Rechts zur Nutzung von Funkfrequenzen ausschließe, wenn der Mediendiensteanbieter die Erfüllung seiner Informationspflicht bezüglich der Einhaltung der Sendequoten mehrfach versäumt habe ( 47 ), ohne dem Medienrat ein Ermessen bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen des Erlasses von Entscheidungen (wie der Verlängerung des Rechts zur Nutzung von Funkfrequenzen) gemäß den Art. 7 und 10 der Genehmigungsrichtlinie einzuräumen, wodurch diesem die Möglichkeit genommen werde, die Geringfügigkeit des Verstoßes und die Verhältnismäßigkeit der Rechtsfolgen dieses Verstoßes zu beurteilen ( 48 ).

55.

Die ungarische Regierung führt aus, dass die nationalen Vorschriften die Bedingungen festlegten, unter denen die Verlängerung des Rechts zur Nutzung von Funkfrequenzen ausgeschlossen sei, und sich dabei auf objektive Regeln stützten, die jegliches Ermessen im Rahmen ihrer Durchsetzung ausschlössen und dieser Verlängerung nur im Fall schwerwiegendster Verstöße (die Schwere des Verstoßes werde im Rahmen des Sanktionsverfahrens und nicht erst im Stadium des Verlängerungsverfahrens beurteilt) oder wiederholter Verstöße (die geringfügige Verstöße nicht einschlössen) unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entgegenstünden ( 49 ).

56.

Zunächst ist festzustellen, die von der Kommission angeführten Bestimmungen verlangen, dass die Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen nach objektiven, transparenten (bzw. nachvollziehbaren), nicht diskriminierenden (bzw. diskriminierungsfreien) und angemessenen (bzw. verhältnismäßigen) Kriterien vergeben werden müssen ( 50 ).

57.

Im vorliegenden Fall darf nach § 48 Abs. 7 Buchst. a des Mediengesetzes das Recht zur Erbringung von Mediendiensten nicht verlängert werden, wenn durch bestandskräftige Entscheidung des Medienrats u. a. festgestellt wurde, dass der Mediendiensteanbieter schwerwiegende oder wiederholte Verstöße gegen dieses Gesetz begangen hat, wobei gemäß § 187 Abs. 5 des genannten Gesetzes bei der Beurteilung des Wiederholungscharakters der Verstöße geringfügige Verstöße nicht einbezogen wurden.

58.

Meines Erachtens kann man insoweit nicht zu dem von der Kommission gezogenen Schluss gelangen, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes automatisch und in jedem Fall die Verlängerung des Rechts zur Nutzung von Funkfrequenzen ausschließe, wenn der Mediendiensteanbieter die Erfüllung seiner Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten mehrfach versäumt habe. Die Anwendung dieser Bestimmung in Verbindung mit § 187 Abs. 5 des Mediengesetzes ermöglicht nämlich dem Medienrat, einen Antrag auf Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten im Licht der vom Antragsteller begangenen Verstöße zu beurteilen, indem ihm aufgegeben wird, bei der Beurteilung des Wiederholungscharakters der Verstöße geringfügige Verstöße außer Acht zu lassen ( 51 ).

59.

Das Mediengesetz sieht daher objektive Bedingungen für den Ausschluss der Verlängerung des Rechts auf Erbringung von Mediendiensten vor, überlässt es jedoch der zuständigen nationalen Behörde, bei der Prüfung des Wiederholungscharakters der begangenen Verstöße zu beurteilen, ob es sich um einen geringfügigen Verstoß handelt ( 52 ).

60.

Vor diesem Hintergrund bin ich der Ansicht, dass § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes nicht allein durch das in ihm festgelegte Verbot der Verlängerung nach wiederholten Verstößen gegen die in Art. 9 der Rahmenrichtlinie, in den Art. 5, 7 und 10 der Genehmigungsrichtlinie und in Art. 4 der Wettbewerbsrichtlinie festgelegten Bedingungen verstößt. Ich schlage daher vor, das zweite Argument der Kommission zurückzuweisen.

61.

Mit ihrem dritten Argument macht die Kommission geltend, dass der in § 48 Abs. 7 des Mediengesetzes vorgesehene Automatismus auch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoße, da er bei Verstößen sehr unterschiedlicher Schwere zu derselben Rechtsfolge führen könne, wie die Tatsache zeige, dass der Medienrat das Recht von Klubrádió zur Erbringung von Mediendiensten nicht verlängert habe, während er dies bei anderen Radiosendern, nämlich Inforádió, Rádió Smile und KARCAG, trotz der von diesen begangenen schwerwiegenden und wiederholten Verstöße gegen das Mediengesetz getan habe.

62.

Insoweit argumentiert die ungarische Regierung, dass weder im Fall von Inforádió ( 53 ) noch in den von der Kommission genannten Fällen wiederholte Verstöße begangen worden seien und es sich um Verfahren gehandelt habe, die auf anderen Sachverhalten beruht und sich in einem anderen rechtlichen Kontext abgespielt hätten als der Fall von Klubrádió ( 54 ).

63.

Zunächst ist daran zu erinnern, dass sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Beweislast im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV ergibt, dass es der Kommission obliegt, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung zu beweisen. Es ist Sache dieses Organs, dem Gerichtshof die Beweismittel vorzulegen, die dieser benötigt, um das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass er sich auf eine wie auch immer geartete Vermutung stützen darf ( 55 ). Es ist daher zu prüfen, ob die Kommission unter Berücksichtigung der von der ungarischen Regierung im Laufe des Verfahrens übermittelten Informationen ihrer Beweislast nachgekommen ist.

64.

Die Kommission stützt sich insoweit auf die Angaben in einer tabellarischen Übersicht über die Gründe für die Ablehnungsentscheidungen des Medienrats, die Ungarn im vorgerichtlichen Verfahren vorgelegt und der Klageschrift beigefügt hat und aus der hervorgehe, dass der Medienrat mit Ausnahme des Falles von Klubrádió die Verlängerung eines Rechts zur Erbringung von Mediendiensten nie allein mit der Begründung abgelehnt habe, dass der Anbieter seiner Verpflichtung zur Übermittlung von Daten über die Sendequoten nicht nachgekommen sei ( 56 ). Da diese Übersicht keine Angaben zu positiven Entscheidungen über die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten enthalte, könne zudem nicht ausgeschlossen werden, dass die betreffende Behörde in der Vergangenheit eine solche Verlängerung in Fällen vorgenommen habe, in denen die Anbieter Verstöße begangen hätten, die denen von Klubrádió vergleichbar oder sogar schwerwiegender gewesen seien ( 57 ).

65.

Unabhängig von einer möglichen Verletzung der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit durch die ungarische Regierung, auf die sich die Kommission letztlich nicht berufen hat ( 58 ), erscheinen mir die von der Kommission vorgelegten Beweise nicht ausreichend, um eine Diskriminierung von Klubrádió durch die ungarischen Behörden zu belegen ( 59 ). Ich schlage daher vor, das dritte von der Kommission vorgebrachte Argument zurückzuweisen.

66.

Mit ihrem vierten Argument macht die Kommission geltend, dass die Ablehnungsentscheidung nach einem zehnmonatigen Verfahren ergangen sei, während Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie eine Frist von sechs Wochen für Entscheidungen über die Gewährung von Nutzungsrechten für Funkfrequenzen vorsehe, und dass die Gewährung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten integraler Bestandteil des Verfahrens für die Zuteilung von Funkfrequenzen sei.

67.

Die ungarische Regierung erwidert, dass das im Mediengesetz vorgesehene Verfahren zur Verlängerung von Genehmigungen nicht das in Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehene Verfahren für die Zuteilung von Funkfrequenzen sei und dass weder die nationalen Umsetzungsbestimmungen noch eine andere Bestimmung des Unionsrechts eine Frist für die Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten festlegten.

68.

Meines Erachtens ist dieses Argument untrennbar mit der Frage der Anwendung des Rechtsrahmens der Union für elektronische Kommunikation auf die Ablehnungsentscheidung verbunden. Sofern man nämlich davon ausgeht, dass diese Entscheidung, obwohl sie auf den nationalen Vorschriften über das Recht zur Erbringung von Mediendiensten beruht, auch das Recht zur Nutzung von Funkfrequenzen durch Anbieter von Rundfunkinhalten betrifft, erscheint es mir plausibel, daraus zu schließen, dass im Rahmen dieser Entscheidungen die in diesem Rechtsrahmen festgelegten Kriterien und Grundsätze eingehalten werden müssen, einschließlich der Bestimmungen über die Fristen für den Erlass von Entscheidungen. Wie in Nr. 31 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, regeln im Übrigen gerade die streitigen Maßnahmen die Vergabe begrenzter Ressourcen wie des Funkfrequenzspektrums gemäß den einschlägigen Bestimmungen des besagten Rechtsrahmens.

69.

Da der Medienrat die Ablehnungsentscheidung innerhalb einer Frist erlassen hat, die über die in Art. 5 Abs. 3 der Genehmigungsrichtlinie festgelegte Frist hinausgeht, ist daher festzustellen, dass Ungarn gegen diese Bestimmung verstoßen hat.

70.

Mit ihrer zweiten Rüge macht die Kommission geltend, dass die Bewerbung von Klubrádió am Ende der streitigen Ausschreibung aus drei Gründen (zwei davon betreffen Fehler im Programmplan von Klubrádió, und der letzte bezieht sich auf den Ausweis eines negativen Eigenkapitals in der Bilanz des Radiosenders), die auf unverhältnismäßigen Kriterien beruhten, die nicht im Voraus festgelegt worden seien und der zuständigen nationalen Behörde kein Ermessen zugestünden, als ungültig abgelehnt worden sei. Sie wirft den ungarischen Behörden ferner die übermäßige Dauer des Verfahrens vor.

71.

Die ersten beiden für die Ungültigkeit herangezogenen Gründe beziehen sich auf zwei Unregelmäßigkeiten im wöchentlichen Programmplan von Klubrádió: Erstens soll Klubrádió das Formular für die am Wochenende ausgestrahlte Sendung „Reggeli Gyors ismétlés“ nicht ausgefüllt haben, die eine Auswahl von Ausschnitten aus den im Wochenverlauf ausgestrahlten Sendungen „Reggeli Gyors“ umfasse; zweitens habe sie in diesen Programmplan eine Sendung mit dem Titel „Kovátsműhely“ mit einer Dauer von 45 Minuten eingetragen, während im Formular für diese Sendung eine Dauer von 50 Minuten angegeben gewesen sei.

72.

Die Kommission ist der Ansicht, dass es sich bei derartigen Unregelmäßigkeiten um einfache Verwaltungsfehler handele, die nach dem Mediengesetz leicht korrigiert werden könnten, während nach Ansicht der ungarischen Regierung die oben genannten Mängel nicht korrigiert werden können, auch wenn dieses Gesetz zwischen Formfehlern, die die Ungültigkeit des Angebots zur Folge hätten, und anderen Fehlern, die nicht zu dieser Konsequenz führten, unterscheide, da sie eine wesentlichen Änderung des von Klubrádió unterbreiteten Angebots und damit eine Verletzung des Grundsatzes der Waffengleichheit im Verhältnis zu den anderen Bewerbern zur Folge hätten ( 60 ).

73.

Insoweit ist zwischen den Parteien unstreitig, dass das von Klubrádió unterbreitete Angebot mit solchen Ungenauigkeiten im Programmplan behaftet war. Meines Erachtens ist es jedoch auch offensichtlich, dass diese Ungenauigkeiten so geringfügig sind, dass es unverhältnismäßig erscheint, sie als Grund für die Ungültigkeit des Angebots heranzuziehen. Zum einen ging aus der Ausschreibung, wie auch die Kommission geltend macht, nicht klar hervor, dass eine Sendung wie „Reggeli Gyors ismétlés“, die ausschließlich aus Ausschnitten einer anderen Sendung bestand, eine eigenständige Sendung darstellte, die einer gesonderten Beschreibung bedurfte ( 61 ). Zum anderen ist offensichtlich, dass ein Unterschied von fünf Minuten zwischen zwei Angaben zur Dauer der Sendung „Kovátsműhely“ im Angebot von Klubrádió nur ein Schreibfehler sein konnte, der den wesentlichen Inhalt dieses Angebots nicht wirklich beeinträchtigen konnte.

74.

Folglich berühren die genannten Ungenauigkeiten den wesentlichen Inhalt des Angebots offenbar nicht und könnten auf ein entsprechendes Ersuchen des Medienrats um Klarstellung leicht korrigiert werden, ohne dass dies den Grundsatz der Waffengleichheit im Verhältnis zu den anderen Bewerbern wirklich beeinträchtigen könnte.

75.

Der dritte für die Ungültigkeit herangezogene Grund betrifft die Tatsache, dass bei Klubrádió in den Jahren vor der Einreichung seiner Bewerbung ein negatives Eigenkapital ausgewiesen worden war, was laut dem Medienrat zur Ungeeignetheit des Unternehmensplans von Klubrádió geführt habe.

76.

Die Kommission macht insoweit geltend, dass diese Schlussfolgerung nicht auf einer Nichterfüllung der in der Ausschreibung vorgesehenen Bedingungen für die finanzielle Lebensfähigkeit beruht habe, die von Klubrádió erfüllt worden seien ( 62 ), sondern darauf, dass das Angebot ungeeignet gewesen sei, um das Ziel zu erreichen, zur Schaffung eines stabilen Rundfunkmarkts beizutragen ( 63 ). Ferner ergebe sich, unabhängig davon, dass die Verschlechterung der finanziellen Situation von Klubrádió darauf zurückzuführen gewesen sei, dass der Medienrat keine öffentlich-rechtlichen Verträge mit Klubrádió abgeschlossen habe, was rechtswidrig und Gegenstand einer Schadensersatzklage gewesen sei, aus den Jahresabschlüssen von Klubrádió für die Jahre 2020 und 2021 (und den entsprechenden Forderungsverzichtserklärungen des Hauptgläubigers des Senders), dass sich die wirtschaftliche Lage des Radiosenders verbessert habe. Zudem habe der Medienrat die Möglichkeit nicht in Betracht gezogen, dass Klubrádió seine Betriebskosten mit Hilfe von Sponsoring hätte decken können, wie der Sender es in der Vergangenheit getan habe, was die Kommission als legitimes und zunehmend gängiges Mittel zur Finanzierung von Medien erachte ( 64 ).

77.

Die ungarische Regierung trägt vor, dass Klubrádió vor der Ausschreibung viele Jahre lang einen rückläufigen Umsatz verzeichnet habe und zum Zeitpunkt der Prüfung seines Angebots nicht einmal die Grundvoraussetzungen für einen rechtmäßigen Betrieb gemäß dem ungarischen Bürgerlichen Gesetzbuch erfüllt habe. Zudem seien die von der Kommission erwähnten Forderungsverzichtserklärungen nicht ausreichend gewesen, da sie an Bedingungen geknüpft gewesen seien, und der Jahresabschluss für das Jahr 2020 habe immer noch ein negatives Eigenkapital ausgewiesen (der Jahresabschluss für das Jahr 2021 sei hingegen nicht relevant gewesen, da dieser nach der Prüfung des Angebots erstellt worden sei).

78.

Zunächst ist meines Erachtens zu betonen, dass der dritte für die Ungültigkeit herangezogene Grund nicht auf der Nichterfüllung der Bedingungen für die finanzielle Lebensfähigkeit der Bieter gemäß Ziff. 1.8.2 dieser Ausschreibung beruht, sondern vielmehr auf der Nichterfüllung der Bedingungen nach Ziff. 1.11.9.2 Buchst. c der Ausschreibung ( 65 ), wonach eine Bewerbung materiell ungültig ist, wenn das Angebot aufgrund seiner fehlenden Tragfähigkeit „zur Erreichung der … Ziele ungeeignet“ ist, die im Mediengesetz oder in der Ausschreibung selbst festgelegt sind. Das in Rede stehende Ziel war das in Ziff. 1.2 der Ausschreibung genannte Ziel, nämlich der „Beitrag zur Schaffung eines in seiner Funktionsfähigkeit stabilen und vorhersehbaren Rundfunkmarktes“.

79.

Insoweit bin ich erstens der Ansicht, dass die Eigenkapitalausstattung zwar per definitionem ein Aspekt ist, der primär mit der finanziellen Lebensfähigkeit des Bieters verknüpft ist, jedoch gehörte dieser Aspekt nicht zu den in der Ausschreibung genannten Kriterien für die finanzielle Lebensfähigkeit und wurde vom Medienrat im Rahmen der Prüfung dieser Kriterien nicht beanstandet. Die Eigenkapitalausstattung wurde hingegen in einem ganz anderen Zusammenhang genannt, nämlich im Hinblick auf das Ziel der Schaffung eines stabilen und vorhersehbaren Rundfunkmarkts. Aus diesem Grund war meines Erachtens die Anwendung dieses Kriteriums im oben genannten Zusammenhang nicht vorhersehbar, was einen Verstoß gegen die Transparenzpflicht darstellen kann, wie von der Kommission geltend gemacht wird.

80.

Zweitens ist aus meiner Sicht auch fraglich, ob das Vorliegen eines negativen Eigenkapitals bei Klubrádió, das offensichtlich bislang kein Problem dargestellt hatte und das die finanzielle Lebensfähigkeit des Radiosenders nicht zu gefährden vermag, dennoch die Schaffung oder die Funktionsfähigkeit des Rundfunkmarkts insgesamt beeinträchtigen kann.

81.

Drittens und letztens halte ich es nicht für vertretbar, bei der Bewertung des Angebots von Klubrádió den Rückgriff auf Sponsoren oder externe Beteiligte gänzlich außer Acht zu lassen, was, wie auch die Kommission anmerkt, ein gängiges Mittel zur Finanzierung von Medien ist.

82.

Der Ausweis eines negativen Eigenkapitals in der Bilanz von Klubrádió ist daher meines Erachtens kein Aspekt, der unter den Umständen des vorliegenden Falles zur Ablehnung des Angebots von Klubrádió hätte führen müssen.

83.

Die Kommission macht geltend, dass der Medienrat angesichts der Verzögerung beim Erlass der Ablehnungsentscheidung (die Gegenstand des vierten Arguments im Rahmen der ersten Rüge der Klage ist) keine ausreichende Frist vorgesehen habe, um die Ausschreibung vor Ablauf des Vertrags über die Nutzung der streitigen Frequenz abzuschließen, und nur über eine Frist von zwei Monaten verfügt habe, um sowohl die Angebote zu prüfen als auch einen neuen öffentlich-rechtlichen Vertrag abzuschließen, was zu einem Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 Buchst. d und Abs. 4 Buchst. e und Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie sowie gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung führe.

84.

Die ungarische Regierung versichert, dass die Sechswochenfrist für das Verfahren zur Zuteilung von Funkfrequenzen nicht für das Ausschreibungsverfahren gegolten habe und im vorliegenden Fall jedenfalls eingehalten worden sei, da Art. 7 Abs. 4 der Genehmigungsrichtlinie bei wettbewerbsorientierten Auswahlverfahren wie der Ausschreibung im vorliegenden Fall eine Verlängerung dieser Frist auf bis zu acht Monate erlaube ( 66 ).

85.

Insoweit ist meines Erachtens die in Rede stehende Rüge angesichts der in Art. 7 Abs. 4 der Genehmigungsrichtlinie vorgesehenen Möglichkeit, die in Art. 5 Abs. 3 dieser Richtlinie genannte Frist zu verlängern, nicht hinreichend substantiiert ( 67 ), da die Kommission keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorgetragen hat, dass die Frist, innerhalb der das Ausschreibungsverfahren stattfand, es Klubrádió nicht ermöglicht habe, ein angemessenes Angebot zu unterbreiten, oder es dem Medienrat nicht ermöglicht habe, die Angebote angemessen zu prüfen.

86.

Ich bin daher der Ansicht, dass die Kommission der Beweislast, die ihr nach der in Nr. 63 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Rechtsprechung des Gerichtshofs obliegt, nicht nachgekommen ist.

87.

Folglich schlage ich vor, der zweiten Rüge der Kommission insofern stattzugeben, als mit ihr geltend gemacht wird, dass Ungarn dadurch gegen Art. 5 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie verstoßen habe, dass es die Bewerbung von Klubrádió am Ende der streitigen Ausschreibung aufgrund unverhältnismäßiger Kriterien als ungültig abgelehnt habe.

88.

Mit ihrer dritten Rüge macht die Kommission geltend, dass das Mediengesetz zu einer Ungleichbehandlung führe, da es einerseits gemäß § 65 Abs. 11 den Abschluss eines befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags über die Erbringung von Mediendiensten bei geringfügigen und wiederholten Verstößen gegen seine Bestimmungen nicht zulasse, andererseits aber gemäß § 55 Abs. 1 Buchst. c die Vergabe einer Frequenz im Wege einer Ausschreibung ohne Berücksichtigung etwaiger Verstöße gegen seine Bestimmungen gestatte und damit zwei vergleichbare Situationen ungleich behandle ( 68 ).

89.

Nach Ansicht der ungarischen Regierung sind die Bedingungen für das befristete Recht zur Erbringung von Mediendiensten nicht mit den Bedingungen vergleichbar, die den Bewerbern im Rahmen einer Ausschreibung auferlegt würden ( 69 ), und jedenfalls seien die Bedingungen für den Abschluss eines solchen befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrags nicht strenger als die Bedingungen für die Teilnahme an einer neuen Ausschreibung, da geringfügige, aber wiederholte Verstöße der Verlängerung des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten ebenfalls entgegenstünden.

90.

Zunächst ist festzustellen, dass der Medienrat gemäß § 65 Abs. 11 des Mediengesetzes nach Ablauf des Rechts zur Erbringung von Rundfunkmediendiensten und während des Ausschreibungsverfahrens für die Gewährung dieses Rechts ein befristetes Recht zur Erbringung von Mediendiensten durch befristeten öffentlich-rechtlichen Vertrag gewähren kann ( 70 ), wenn das Recht zur Erbringung von Rundfunkmediendiensten bereits einmal verlängert wurde, sofern der Medienrat keinen schwerwiegenden oder wiederholten Verstoß des Mediendiensteanbieters festgestellt hat. Hingegen sieht § 55 Abs. 1 Buchst. c dieses Gesetzes keine derartigen Bedingungen für die Vergabe des Rechts zur Erbringung derselben Dienste im Rahmen einer Ausschreibung vor.

91.

Die hier in Rede stehende Rüge beruht auf der Annahme, dass die Gewährung eines befristeten Rechts zur Erbringung von Mediendiensten mit der Gewährung des Rechts zur Erbringung dieser Dienste im Wege einer neuen Ausschreibung vergleichbar ist und dass daher die Auferlegung strengerer Bedingungen für die Gewährung eines solchen befristeten Rechts gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstieße.

92.

Diese Annahme ist jedoch meines Erachtens unzutreffend. Denn obwohl die beiden genannten Fälle (nämlich der befristete Vertrag und die Vergabe im Rahmen einer Ausschreibung) Gemeinsamkeiten aufweisen, insbesondere die Möglichkeit, weiterhin Mediendienste zu erbringen, unterscheiden sie sich in wesentlichen Punkten.

93.

Zum einen stellt der Abschluss eines befristeten Vertrags eine vorläufige Lösung dar, die durch praktische Gründe gerechtfertigt ist, nämlich die Notwendigkeit, eine ununterbrochene Nutzung der Funkfrequenzen zu gewährleisten. Dieser Übergangscharakter und die Dringlichkeit können meiner Meinung nach die Auferlegung besonders strenger Bedingungen rechtfertigen. Da es nicht möglich ist, ein Verfahren zur eingehenden Prüfung der Situation des betreffenden Unternehmens, wie z. B. die Ausschreibung, einzuleiten, ist es nicht unangemessen, zu verlangen, dass das Verhalten dieses Unternehmens keine wesentlichen Unregelmäßigkeiten aufweist ( 71 ).

94.

Zum anderen erfordert die Vergabe im Rahmen einer Ausschreibung eine eingehende Prüfung der Situation des bietenden Unternehmens auf der Grundlage zahlreicher Kriterien, insbesondere in Bezug auf seine Kompetenzen, seine finanzielle Lebensfähigkeit usw. Dieser Umstand rechtfertigt meines Erachtens die Auferlegung anderer Kriterien als derjenigen, die beim Abschluss eines vorläufigen Vertrags angewandt werden. Denn der Medienrat hat im Rahmen einer Ausschreibung die Möglichkeit, die Situation der Bieter genauer zu prüfen und zu beurteilen, ob und inwieweit etwaige in der Vergangenheit begangene Verstöße einer erfolgreichen Teilnahme dieser Bieter an der Ausschreibung entgegenstehen können.

95.

Jedenfalls bin ich der Ansicht, dass angesichts der wesentlichen Unterschiede zwischen diesen beiden Situationen den Mitgliedstaaten ein weites Ermessen hinsichtlich der insoweit aufzuerlegenden Bedingungen zusteht.

96.

Daher schlage ich vor, die dritte Rüge der Kommission zurückzuweisen.

97.

Mit ihrer vierten Rüge macht die Kommission geltend, dass die streitigen Maßnahmen und Regelungen Klubrádió daran gehindert hätten, seine Programme über eine Funkfrequenz auszustrahlen, was die schwerste denkbare Verletzung der Medienfreiheit darstelle und der Unterbindung der Tätigkeit eines Mediendiensteanbieters durch die nationalen Behörden gleichkomme ( 72 ). Obwohl die Meinungsfreiheit und die Medienfreiheit keine absoluten Rechte darstellten ( 73 ), seien zum einen die im vorliegenden Fall vorgenommenen Einschränkungen für die verfolgten Ziele nicht erforderlich ( 74 ), und zum anderen seien die Einschränkungen nicht verhältnismäßig, da die oben genannten Ziele mit weniger einschneidenden Mitteln erreicht werden könnten, wie z. B. durch das Ersuchen um genauere Angaben und den möglichen Widerruf der Entscheidung über die Zuteilung der Funkfrequenzen im Fall einer Liquidation oder Insolvenz des Unternehmens.

98.

Nach Ansicht der ungarischen Regierung betrifft der vorliegende Fall ausschließlich eine Frage der Medienregulierung, die nicht Gegenstand einer Harmonisierung im Unionsrecht sei und daher nach Art. 51 Abs. 1 der Charta nicht den Bestimmungen der Charta unterliege. Außerdem stelle die bloße Tatsache, dass einem Betreiber nicht das Recht eingeräumt werde, seinen Mediendienst auf einer Verbreitungsplattform bereitzustellen, nicht zwangsläufig einen Verstoß gegen die Meinungsfreiheit dar.

99.

Hierbei ist daran zu erinnern, dass nach Art. 11 Abs. 2 der Charta die Freiheit der Medien und ihre Pluralität geachtet werden müssen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt diese Bestimmung eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft dar, die zu den Werten gehört, auf die sich die Union gemäß Art. 2 EUV gründet, und müssen Eingriffe in die durch diese Bestimmung garantierten Rechte und Freiheiten daher in einem solchen Kontext auf das absolut Notwendige beschränkt werden ( 75 ).

100.

Soweit in den vorstehenden Nummern der vorliegenden Schlussanträge festgestellt wird, dass der Rechtsrahmen der Union für elektronische Kommunikation anwendbar ist und dass einige der von der Kommission vorgebrachten Rügen begründet sind, ist zu prüfen, ob und inwieweit die festgestellten Verstöße die Freiheit und den Pluralismus der Medien in Ungarn beeinträchtigen, wobei zu berücksichtigen ist, dass das von der Kommission gerügte Verhalten die Rechte eines bestimmten Unternehmens beeinträchtigt.

101.

Die Kommission, der nach der in Nr. 63 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs die Beweislast obliegt, stützt sich offenbar auf den Umstand, dass Klubrádió ein unabhängiger und regierungskritischer Radiosender sei. Die Klage beruht jedoch nicht auf einer spezifischen Prüfung des Zusammenhangs zwischen der Tätigkeit von Klubrádió und der allgemeinen Situation der Medien in Ungarn, die Kommission beschränkt sich vielmehr darauf, auf das dem Medienpluralismus gegenüber in besonderem Maß feindlich eingestellte Umfeld in diesem Mitgliedstaat hinzuweisen, das auf die starke Einmischung der ungarischen Regierung im Bereich der Medien zurückzuführen sei, wie dies von mehreren Instanzen innerhalb der Union und des Europarats bestätigt worden sei ( 76 ).

102.

Insoweit trifft es zu, dass die Medienregulierung in Ungarn – und insbesondere das Mediengesetz – in den letzten Jahren oft Kritik seitens mehrerer internationaler Institutionen und Organisationen wegen der Einschränkungen der Medienfreiheit und des Medienpluralismus erfahren hat. Zudem kann und wird in einer Situation, in der die Freiheit und der Pluralismus der Medien auf die Probe gestellt werden, der Ausschluss eines Mediendiensteanbieters, der das politische Leben des Landes aufmerksam verfolgt und der politischen Macht gegenüber besonders kritisch eingestellt ist, diese Situation aller Wahrscheinlichkeit nach weiter verschärfen.

103.

Aber auch wenn bei der Prüfung der streitigen Maßnahmen offensichtlich die besonderen Umstände und der spezielle Kontext ihrer Ergreifung nicht außer Acht gelassen werden können ( 77 ) und es daher nicht ausgeschlossen werden kann, dass diese Maßnahmen tatsächlich die Freiheit und den Pluralismus der Medien beeinträchtigt haben, hat die Kommission meiner Ansicht nach unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht nachgewiesen, dass eine solche Auswirkung vorliegt, und ist somit der ihr obliegenden Beweislast nicht nachgekommen. Abgesehen von einer allgemeinen Beschreibung der Situation auf dem Medienmarkt in Ungarn hat sie nämlich keine Umstände vorgetragen, die die Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf diese Situation belegen ( 78 ).

104.

Sollte der Gerichtshof dennoch zu dem Schluss kommen, dass die festgestellten Verstöße die Freiheit und den Pluralismus der Medien in Ungarn einschränken, ist gemäß Art. 52 der Charta zu prüfen, ob diese Einschränkung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, d. h., ob sie für die dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen notwendig ist und nicht über das hinausgeht, was zur Verfolgung dieser Ziele notwendig ist.

105.

Auch wenn die mit den nationalen Vorschriften verfolgten Ziele, nämlich die Stärkung der nationalen und kulturellen Identität sowie die Gewährleistung des Wettbewerbs auf dem Medienmarkt und der Meinungsfreiheit, grundsätzlich von der Union anerkannte dem Gemeinwohl dienende Zielsetzungen darstellen, bezweifle ich, dass die durch die streitigen Entscheidungen auferlegten Einschränkungen insoweit notwendig und verhältnismäßig sind. Denn die Klubrádió im vorliegenden Fall vorgeworfenen Mängel, die die Fortsetzung der Tätigkeit des Radiosenders verhindert haben, stellen entweder geringfügige Verstöße oder Ungenauigkeiten formaler Art dar ( 79 ) oder Situationen, die für sich genommen nicht dazu führen sollten, dass dieser Radiosender seine Rundfunktätigkeit nicht fortsetzen darf ( 80 ).

106.

Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da ich dem Gerichtshof vorschlage, den Anträgen der Kommission im Wesentlichen stattzugeben, und diese die Kostentragung Ungarns beantragt hat, ist Ungarn zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

107.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,