Schlussanträge der Generalanwältin E. Sharpston vom 12. März 2020.#Tschechische Republik gegen Europäische Kommission.#Rechtsmittel – Eigenmittel der Europäischen Union – Finanzielle Verantwortung der Mitgliedstaaten – Antrag auf Befreiung von der Pflicht zur Zurverfügungstellung von Eigenmitteln – Nichtigkeitsklage – Zulässigkeit – Schreiben der Europäischen Kommission – Begriff ‚anfechtbare Handlung‘ – Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Wirksamer gerichtlicher Rechtsschutz – Klage wegen ungerechtfertigter Bereicherung der Union.#Rechtssache C-575/18 P.

1.

Mit ihrem Rechtsmittel begehrt die Tschechische Republik die Aufhebung des Beschlusses des Gerichts der Europäischen Union vom 28. Juni 2018 (Tschechische Republik/Kommission) ( 2 ), mit dem das Gericht ihre Klage auf Nichtigerklärung des vermeintlichen Beschlusses der Europäischen Kommission, der in dem Schreiben des Direktors der Direktion „Eigenmittel und Finanzplanung“ der Generaldirektion Haushalt vom 20. Januar 2015 mit dem Aktenzeichen Ares (2015)217973 (im Folgenden: streitiges Schreiben) enthalten sein soll, als unzulässig abgewiesen hat.

2.

Dieses Rechtsmittel wirft eine Reihe grundlegender Fragen zur Funktionsweise des Systems der traditionellen Eigenmittel der Union auf, zum Begriff der Zahlung unter Vorbehalt, aber auch allgemeiner zum Zugang der Mitgliedstaaten zu wirksamem gerichtlichem Rechtsschutz in Streitigkeiten über den Umfang ihrer finanziellen Verpflichtungen gegenüber der Union.

3.

Art. 263 Abs. 1 AEUV lautet:

„Der Gerichtshof der Europäischen Union überwacht die Rechtmäßigkeit der Gesetzgebungsakte sowie der Handlungen des Rates, der Kommission und der Europäischen Zentralbank, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt, und der Handlungen des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates mit Rechtswirkung gegenüber Dritten. Er überwacht ebenfalls die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union mit Rechtswirkung gegenüber Dritten.“

4.

Art. 47 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) lautet:

„Jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, hat das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.“

5.

Nach dem zweiten Erwägungsgrund des Beschlusses 2007/436/EG, Euratom des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften ( 3 ) muss dieses System „gewährleisten, dass [die Union] über angemessene Einnahmen für eine geordnete Finanzierung ihrer Politiken verfüg[t]; dabei ist eine strikte Haushaltsdisziplin zu beachten“.

6.

Gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2007/436 sind in den Haushaltsplan der Union einzusetzende Eigenmittel u. a. Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs und andere Zölle auf den Warenverkehr mit Drittländern, die von den Organen der Union eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden.

7.

Nach Art. 8 Abs. 1 werden die in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a bezeichneten Eigenmittel von den Mitgliedstaaten erhoben. Diese stellen die Mittel der Kommission zur Verfügung.

8.

Im 21. Erwägungsgrund der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 ( 4 ) heißt es, dass eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission die ordnungsgemäße Anwendung der Finanzvorschriften über die Eigenmittel erleichtern kann.

9.

Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 gilt ein Anspruch der Union auf die Eigenmittel im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2007/436 als festgestellt, sobald die Bedingungen der Zollvorschriften für die buchmäßige Erfassung des Betrags der Abgabe und dessen Mitteilung an den Abgabenschuldner erfüllt sind.

10.

Art. 6 Abs. 1 und 3 lautet:

„(1)   Bei der Haushaltsverwaltung jedes Mitgliedstaats oder bei der von jedem Mitgliedstaat bestimmten Einrichtung wird über die Eigenmittel Buch geführt, und zwar aufgegliedert nach der Art der Mittel.

…

…“

11.

Art. 9 Abs. 1 lautet:

„Jeder Mitgliedstaat schreibt die Eigenmittel nach Maßgabe des Artikels 10 dem Konto gut, das zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats oder bei der von ihm bestimmten Einrichtung eingerichtet wurde.

…“

12.

Nach Art. 10 Abs. 1 erfolgt die Gutschrift der Eigenmittel im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2007/436 spätestens am ersten Arbeitstag nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch nach Art. 2 dieser Verordnung festgestellt wurde.

13.

Gemäß Art. 11 Abs. 1 hat der betreffende Mitgliedstaat bei verspäteter Gutschrift auf dem in Art. 9 Abs. 1 genannten Konto Verzugszinsen zu entrichten.

14.

Art. 17 Abs. 1 bis 4 schließlich lautet:

„(1)   Die Mitgliedstaaten haben alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Beträge, die den gemäß Artikel 2 festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden.

(2)   Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, der Kommission die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen, wenn diese entweder

Beträge festgestellter Ansprüche werden durch eine Entscheidung der zuständigen Verwaltungsbehörde für uneinbringlich erklärt, nachdem diese sich von der Unmöglichkeit ihrer Einziehung überzeugt hat.

Als uneinbringlich gelten Beträge festgestellter Ansprüche spätestens nach Ablauf einer Frist von fünf Jahren, gerechnet ab dem Zeitpunkt ihrer Feststellung gemäß Artikel 2 oder, falls Beschwerde vor dem Verwaltungsgericht erhoben oder sonstige Rechtsmittel eingelegt wurden, ab dem Zeitpunkt, an dem die diesbezügliche Gerichtsentscheidung ergangen ist bzw. mitgeteilt oder veröffentlicht wurde.

Sind Teilzahlungen oder Zahlungen eingegangen, so beginnt der vorgenannte Fünfjahreszeitraum spätestens am Tag der letzten effektiven Zahlungsleistung, sofern mit dieser die Restschuld nicht vollständig beglichen wurde.

Für uneinbringlich erklärte bzw. als uneinbringlich geltende Beträge werden aus der gesonderten Buchführung gemäß Artikel 6 Absatz 3 Buchstabe b) endgültig herausgenommen. Sie werden in einem Anhang zu der Vierteljahresübersicht gemäß Artikel 6 Absatz 4 Buchstabe b) sowie gegebenenfalls in der vierteljährlichen Aufstellung gemäß Artikel 6 Absatz 5 aufgeführt.

(3)   Binnen drei Monaten nach Ergehen der Verwaltungsentscheidung gemäß Absatz 2 oder nach Ablauf der in jenem Absatz genannten Frist machen die Mitgliedstaaten der Kommission Mitteilung über die Fälle der Anwendung des Verfahrens nach Absatz 2, in denen die festgestellten Ansprüche 50000 EUR übersteigen.

…

Diese Mitteilung, die nach dem Muster anzufertigen ist, das die Kommission nach Anhörung des in Artikel 20 genannten Ausschusses erstellt, muss sämtliche Angaben enthalten, die erforderlich sind, um die in Absatz 2 Buchstaben a) und b) genannten Gründe, die den Mitgliedstaat an der Zurverfügungstellung der fraglichen Beträge gehindert haben, sowie die von letzterem ergriffenen Maßnahmen zur Beitreibung dieser Beträge uneingeschränkt überprüfen zu können.

(4)   Die Kommission verfügt ab dem Tag, an dem die Mitteilung gemäß Absatz 3 bei ihr eingeht, über sechs Monate, um dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Bemerkungen zu übermitteln.

Wurden von der Kommission zusätzliche Informationen angefordert, so beginnt der Sechsmonatszeitraum an dem Tag, an dem diese Informationen bei ihr eingehen.“

15.

Der Sachverhalt dieser Rechtssache lässt sich wie folgt zusammenfassen.

16.

Am 30. Mai 2008 nahm das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) einen abschließenden Untersuchungsbericht an, der Überprüfungen der Einfuhr von Taschensteinfeuerzeugen aus Laos in den Jahren 2004 bis 2007 betraf. Dieser Feuerzeuge stammten in Wirklichkeit aus der Volksrepublik China und hätten mit einem Antidumpingzoll belegt werden müssen.

17.

Dem Bericht zufolge „reichen die im Lauf der Untersuchung gesammelten Beweise für den chinesischen Ursprung dafür aus, dass die Mitgliedstaaten ein Steuerberichtigungsverfahren durchführen“. Weiter heißt es in dem Bericht, es sei notwendig, „dass die Mitgliedstaaten Folgeprüfungen und gegebenenfalls Untersuchungen bezüglich der betreffenden Einführer durchführen und unverzüglich ein Beitreibungsverfahren einleiten …“.

18.

In Bezug auf die Tschechische Republik waren in den Schlussfolgerungen des Berichts des OLAF 28 Fälle von Wareneinfuhren aufgeführt, die in die Zuständigkeit von drei verschiedenen Zollstellen fielen.

19.

Die betroffenen Zollstellen ergriffen Maßnahmen im Hinblick auf eine Steuerberichtigung und ‑beitreibung in den 28 Fällen.

20.

Die Tschechische Republik war jedoch in allen 28 Fällen nicht zu einer Berichtigung innerhalb der gesetzten Frist in der Lage.

21.

Zwischen November 2013 und November 2014 trug die Tschechische Republik 28 Fälle von Unmöglichkeit der Einziehung von Eigenmitteln in das System WOMIS ( 5 ) ein.

22.

In den Monaten Juli und Dezember 2014 übermittelte dieser Mitgliedstaat der Kommission auf deren Aufforderung hin über WOMIS zusätzliche Informationen.

23.

Mit dem streitigen Schreiben teilte der Direktor der Direktion „Eigenmittel und Finanzplanung“ der Generaldirektion Haushalt der Kommission den tschechischen Stellen mit, dass die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Pflicht zur Zurverfügungstellung der Eigenmittel gemäß Art. 17 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 in keinem der vorgenannten Fälle erfüllt seien. Er forderte die tschechischen Stellen auf, die nötigen Schritte zur Gutschrift eines Betrags von 53976340 tschechischen Kronen (CZK) (etwa 2112708 Euro) auf dem Konto der Kommission bis spätestens am ersten Arbeitstag nach dem 19. des zweiten Monats, der auf den Monat der Übersendung dieses Schreibens folgte, zu ergreifen. Im Fall der Verspätung seien gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 Verzugszinsen zu entrichten.

24.

Am 17. März 2015 überwies die Tschechische Republik den streitigen Betrag auf das Konto der Kommission und wiederholte dabei ihre Vorbehalte gegenüber der von der Kommission in dem streitigen Schreiben vertretenen Auffassung.

25.

Mit Klageschrift, die am 30. März 2015 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Tschechische Republik Klage auf Nichtigerklärung des ihrer Auffassung nach in dem streitigen Schreiben enthaltenen Beschlusses.

26.

Mit gesondertem Schriftsatz, der am 11. Juni 2015 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Kommission eine Einrede der Unzulässigkeit, weil das streitige Schreiben keine mit der Nichtigkeitsklage anfechtbare Handlung sei. Die Tschechische Republik nahm zu dieser Einrede Stellung.

27.

Mit am 20. Juli 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz beantragte die Slowakische Republik, als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Tschechischen Republik zugelassen zu werden.

28.

Mit Beschluss vom 22. Dezember 2015 setzte das Gericht nach Anhörung der Parteien das bei ihm anhängige Verfahren bis zum Erlass der Urteile Slowakei/Kommission ( 6 ) und Rumänien/Kommission ( 7 ) aus. Das Verfahren wurde nach Erlass dieser Urteile fortgesetzt, und die Hauptparteien wurden aufgefordert, sich zu den daraus zu ziehenden Konsequenzen zu äußern.

29.

Mit dem streitigen Beschluss gab das Gericht der Unzulässigkeitseinrede der Kommission mit der in den Rn. 64 und 87 dieses Beschlusses dargelegten Begründung statt, dass das streitige Schreiben eine bloße schriftliche Meinungsäußerung zu Informationszwecken, ergänzt um eine Aufforderung zur Zurverfügungstellung von Eigenmitteln, sei und daher nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne.

30.

Zu dieser Einstufung gelangte das Gericht aufgrund einer Untersuchung zum einen des Kontexts, in dem das streitige Schreiben ergangen war, sowie der Befugnisse der Kommission im Bereich der Eigenmittel der Union und zum anderen des Inhalts dieses Schreibens.

31.

Als Erstes entschied das Gericht im Wesentlichen, dass es nach dem Beschluss 2007/436 und der Verordnung Nr. 1150/2000 unmittelbar den Mitgliedstaaten obliege, die Eigenmittel festzustellen und sie zur Verfügung zu stellen (Rn. 37 bis 43 des angefochtenen Beschlusses), ohne dass für diese Handlungen ein besonderes Verfahren vorgesehen sei, zu dessen Abschluss die Kommission einen Beschluss bezüglich der Pflicht zur Zurverfügungstellung erlassen müsste (Rn. 47 des angefochtenen Beschlusses). Was die in Art. 17 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 vorgesehene Ausnahme von dieser Pflicht angehe, könne die Kommission nur nach Abs. 4 dieses Artikels ihre Bemerkungen abgeben zu den Gründen, die einen Mitgliedstaat daran gehindert hätten, einen Betrag zur Verfügung zu stellen, der durch eine Entscheidung der zuständigen nationalen Verwaltungsbehörde für uneinbringlich erklärt worden sei, und zu den Maßnahmen, die dieser Mitgliedstaat getroffen habe, um dessen Einziehung sicherzustellen (Rn. 44 bis 49 des angefochtenen Beschlusses).

32.

In den Rn. 51 bis 55 des angefochtenen Beschlusses führte das Gericht weiter aus, Streitigkeiten zwischen einem Mitgliedstaat und der Kommission über die Feststellung und Zurverfügungstellung von Eigenmitteln seien im Vertragsverletzungsverfahren zu klären.

33.

Als Zweites befand das Gericht in Rn. 59 des angefochtenen Beschlusses, der Inhalt des streitigen Schreibens zeige, dass die Kommission der Tschechischen Republik darin im Wesentlichen gemäß Art. 17 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1150/2000 ihre Bemerkungen zu deren Antrag auf Befreiung von der Pflicht, den streitigen Betrag zur Verfügung zu stellen, dargelegt und diesen Mitgliedstaat hierzu aufgefordert habe. Zu der Angabe einer Frist für die Zurverfügungstellung dieses Betrags in diesem Schreiben führte das Gericht in den Rn. 62 und 63 dieses Beschlusses aus, der gesamte Inhalt des Schreibens lasse nicht den Schluss zu, dass die Kommission den Erlass einer Handlung mit verbindlichen Rechtswirkungen beabsichtigt habe, und dass in dem streitigen Schreiben mit dieser Angabe der Wortlaut der Art. 10 und 11 dieser Verordnung aufgegriffen werde.

34.

Zuletzt wies das Gericht die verschiedenen Argumente der Tschechischen Republik zurück. Zu dem auf ein Recht auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz gestützten Vorbringen heißt es in den Rn. 81 und 84 des angefochtenen Beschlusses:

35.

Infolgedessen wies das Gericht die Nichtigkeitsklage der Tschechischen Republik als unzulässig ab, ohne über den Antrag der Slowakischen Republik auf Zulassung als Streithelferin zu entscheiden.

36.

Mit ihrer am 13. September 2018 eingegangenen Rechtsmittelschrift beantragt die Tschechische Republik,

37.

Die Kommission beantragt,

38.

Das Königreich der Niederlande ist dem Rechtsstreit als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Tschechischen Republik beigetreten.

39.

Die Parteien des Rechtsmittelverfahrens haben in der Sitzung vom 11. November 2019 mündlich verhandelt.

40.

Die Tschechische Republik stützt ihr Rechtsmittel auf einen einzigen Rechtsmittelgrund, mit dem sie die Verletzung von Art. 263 AEUV in Verbindung mit Art. 47 der Charta rügt. Vor der Prüfung des Vorbringens der Parteien halte ich es für angebracht, an die Grundsätze zu erinnern, die nach den Rechtsvorschriften und der Rechtsprechung für die traditionellen Eigenmittel und insbesondere ihre Zurverfügungstellung gelten.

41.

Mit den traditionellen Eigenmitteln (einschließlich der Zölle) sollen die Politiken der Union finanziert werden. Da die Union nicht über Bedienstete verfügt, die zur Einziehung dieser Mittel befugt sind, obliegen deren Erhebung und Verwaltung den Mitgliedstaaten, die insoweit mehrere Verpflichtungen haben (gemäß der Verordnung Nr. 1150/2000 hinsichtlich des entscheidungserheblichen Zeitraums) ( 8 ).

42.

Die traditionellen Eigenmittel sind geschuldet, sobald sie festgestellt sind. Die Mitgliedstaaten müssen einen Anspruch auf Eigenmittel feststellen, „sobald die Bedingungen der Zollvorschriften für die buchmäßige Erfassung des Betrags der Abgabe und dessen Mitteilung an den Abgabenschuldner erfüllt sind“ (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000) ( 9 ).

43.

Die Mitgliedstaaten verfügen insoweit über keinerlei Ermessen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs dürfen sie die Feststellung der Forderungen, selbst wenn sie diese bestreiten, nicht unterlassen, „da andernfalls das finanzielle Gleichgewicht der Union … durch das Verhalten eines Mitgliedstaats gestört würde“ ( 10 ). Folglich ist ein Bestreiten erst im Nachhinein möglich.

44.

Nach erfolgter Feststellung des Anspruchs schreibt jeder Mitgliedstaat die Eigenmittel dem Konto gut, das zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats oder bei der von ihm bestimmten Einrichtung eingerichtet wurde. Jeder Mitgliedstaat handelt gewissermaßen als Bankier und Treuhänder der betreffenden Mittel, die er der Kommission in ihrer Gesamtheit zur Verfügung stellen muss, gleichviel ob diese Gegenstand einer Einziehung waren oder nicht ( 11 ). Somit sind die Mitgliedstaaten von ihrer Pflicht zur Zurverfügungstellung nur in den Fällen des Art. 17 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 befreit, d. h., wenn die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge entweder aus Gründen höherer Gewalt oder aus anderen, nicht von den Mitgliedstaaten zu vertretenden Gründen nicht erhoben werden konnten.

45.

Dieser strikte Mechanismus ist durch die Notwendigkeit einer „schnellen und wirkungsvollen“ Zurverfügungstellung der Eigenmittel der Union gerechtfertigt ( 12 ). Er soll namentlich die Mitgliedstaaten in die Verantwortung nehmen.

46.

Aus diesem Grund auch sind bei Verletzung der vorstehend aufgeführten Verpflichtungen gemäß Art. 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 Verzugszinsen zu entrichten. Dem Gerichtshof zufolge besteht „ein unlösbarer Zusammenhang“ zwischen der Verpflichtung zur Feststellung der Eigenmittel der Gemeinschaften, der Verpflichtung zur Gutschrift auf dem Konto der Kommission innerhalb der gesetzten Frist und der Verpflichtung zur Zahlung der Verzugszinsen ( 13 ).

47.

In diesem Zusammenhang hat die Kommission dafür zu sorgen, dass die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nachkommen. Sie ist befugt, eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV zu erheben, wenn ein Mitgliedstaat gegen diese Verpflichtungen verstößt.

48.

Bestreitet ein Mitgliedstaat das Bestehen von traditionellen Eigenmitteln oder den geschuldeten Betrag, kann er die Verzugszinsen vermeiden, wenn er „der Kommission die geforderten Beträge unter dem Vorbehalt zur Verfügung [stellt], dass der Standpunkt der Kommission begründet ist“ ( 14 ).

49.

Allerdings hat der Gerichtshof die Einzelheiten einer solchen Zahlung unter Vorbehalt nicht festgelegt. Ebenso wenig hat er sich zu der Frage geäußert, ob eine solche Zahlung letztlich als im Rechtssinne „vollständig geleistet“ angesehen werden kann oder ob der Mitgliedstaat hinsichtlich der Erfüllung seiner Pflichten weiter im Verzug ist.

50.

Der Gerichtshof hat lediglich darauf hingewiesen, dass die Kommission zwar einem Mitgliedstaat nicht das Recht auf eine Zahlung unter Vorbehalt absprechen kann, dass aber das System der traditionellen Eigenmittel (der Kommission) nicht erlaubt, über die Bedingungen und Modalitäten einer solchen Zahlung zu verhandeln ( 15 ).

51.

Dies ergibt sich aus einer Besonderheit des Systems der traditionellen Eigenmittel: Der Kommission kommt im Rahmen der Verordnung Nr. 1150/2000 keinerlei Entscheidungsbefugnis zu.

52.

Die Kommission ist nämlich zwar gemäß Art. 17 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1150/2000 gehalten, dem betreffenden Mitgliedstaat Bemerkungen zu der Frage zu übermitteln, ob dieser von seiner Pflicht zur Zurverfügungstellung befreit werden kann, sie hat hierüber aber keinen Beschluss zu erlassen. Ebenso behalten die Mitgliedstaaten die Herrschaft über die von ihnen für die Kommission gehaltenen Konten, denen sie die streitigen Beträge wieder entnehmen können ( 16 ), auf die Gefahr hin, dass es zu einem Vertragsverletzungsverfahren und zur Forderung der oben genannten Verzugszinsen kommt.

53.

Hier liegt kein Versäumnis des Gesetzgebers vor: Dieser hat sich bewusst dafür entschieden, der Kommission keine solche Befugnis zu übertragen. Denn in einem Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 1150/2000 aus dem Jahr 2003 sah der neue Art. 17 Abs. 4 bei Meinungsverschiedenheiten über die Frage, ob eine endgültige Nichteinziehung auf höhere Gewalt oder andere dem betreffenden Mitgliedstaat nicht anzulastende Gründe zurückzuführen ist, eine „mit Gründen versehene Entscheidung [der Kommission]“ vor ( 17 ). Der Rat verwarf diesen Vorschlag. Die Mitgliedstaaten zogen es vor, ihre eigenen Befugnisse zu wahren, und verweigerten der Kommission jede Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der abzuführenden Beträge.

54.

Dieses Fehlen einer Entscheidungsbefugnis stellt jedoch weder die Rolle der Kommission als Hüterin der Verträge noch ihre Befugnis zur Abgabe rechtlicher Stellungnahmen zu den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach der Verordnung Nr. 1150/2000 in Frage.

55.

Wie im Schrifttum dargelegt worden ist, sieht sich die Kommission in diesem Rahmen (mitunter) veranlasst, an sich weigernde Mitgliedstaaten Schreiben zu richten, in denen Rechtsfolgen angedroht werden ( 18 ).

56.

Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass solche Schreiben keine „anfechtbaren Handlungen“ im Sinne von Art. 263 AEUV ( 19 ) sind, so dass die Mitgliedstaaten, die der Beurteilung der Kommission entgegentreten wollen, vor einem Dilemma stehen: Entweder sie weigern sich, der Kommission die geforderten Beträge zur Verfügung zu stellen, und laufen so Gefahr, sehr hohe Verzugszinsen entrichten zu müssen, oder sie nehmen, um sich vor dieser Gefahr zu schützen, eine Überweisung unter Vorbehalt vor, ohne freilich die Gewissheit zu haben, dass die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten wird, um den Streit in der Sache durch den Gerichtshof entscheiden zu lassen ( 20 ).

57.

Das vorliegende Rechtsmittel ist symptomatisch für diese nahezu kafkaeske rechtliche Situation. Die Tschechische Republik wollte die in dem streitigen Schreiben enthaltene Beurteilung der Kommission in Frage stellen. Zu diesem Zweck nahm sie eine Zahlung unter Vorbehalt vor und erhob eine auf Art. 263 AEUV gestützte Nichtigkeitsklage. Das Gericht wies diese Klage mit der Begründung ab, das streitige Schreiben stelle keine anfechtbare Handlung dar. Die Kommission ihrerseits war der Ansicht, eine Vertragsverletzung liege nicht vor, da die Zahlung erfolgt sei, wobei sie anscheinend meint, dass der gemachte Vorbehalt keine Rechtwirkung habe ( 21 ).

58.

Vor diesem besonderen rechtlichen Hintergrund werde ich nun den von der Tschechischen Republik angeführten einzigen Rechtsmittelgrund und das Vorbringen der anderen Verfahrensbeteiligten prüfen.

59.

Mit ihrem einzigen Rechtsmittelgrund – Verletzung von Art. 263 AEUV in Verbindung mit Art. 47 der Charta – macht die Tschechische Republik geltend, ihr stehe entgegen den Ausführungen des Gerichts in den Rn. 81 ff. des angefochtenen Beschlusses kein wirksamer Rechtsbehelf zur Verfügung, um den Streit mit der Kommission über das Bestehen (oder Fehlen) einer Pflicht zur Zurverfügungstellung der traditionellen Eigenmittel vor den Unionsrichter zu bringen.

60.

Einleitend führt die Tschechische Republik aus, wenn die Kommission einen Mitgliedstaat mit einem Schriftstück wie dem streitigen Schreiben auffordere, ihr einen Eigenmittelbetrag zur Verfügung zu stellen, sei dieser Mitgliedstaat – de facto – verpflichtet, den geforderten Betrag ungeachtet der von ihm gegenüber der Ansicht der Kommission gemachten Vorbehalte innerhalb der gesetzten Frist zu überweisen. Tue er das nicht, laufe er Gefahr, hohe Verzugszinsen zahlen zu müssen, falls eine Verletzung seiner Pflicht zur Zurverfügungstellung festgestellt werde. Der Betrag dieser Zinsen hänge in der Praxis von dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren einleite, und von der Dauer dieses Verfahrens ab und entziehe sich damit der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats.

61.

Erstens habe aber ein Mitgliedstaat angesichts des Ermessens, über das die Kommission hinsichtlich der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens verfüge ( 22 ), und des Fehlens einer dafür geltenden Fristbedingung keinerlei Gewissheit, dass der Gerichtshof den Streit in der Sache prüfen werde. Da der Zugang zu den Gerichten somit vom Gutdünken der Kommission abhänge, sei das Recht auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz nicht gewährleistet ( 23 ).

62.

Anders wäre es dann, wenn die Kommission nach einer vom betreffenden Mitgliedstaat unter Vorbehalt geleisteten Zahlung verpflichtet wäre, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen diesen einzuleiten. Beim gegenwärtigen Stand der Dinge ( 24 ) ergebe sich aber eine solche Pflicht weder aus dem angefochtenen Beschluss noch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Zahlung unter Vorbehalt. Dieser Rechtsprechung fehle es zudem an Klarheit hinsichtlich der Voraussetzungen und der Wirkungen einer solchen Zahlung, sie schaffe einen Zustand der Rechtsunsicherheit, und sie gefährde das Recht auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz.

63.

Zweitens macht die Tschechische Republik geltend, die gegenwärtige Praxis der Kommission zeige, dass diese sich nicht für verpflichtet halte, im Fall einer Zahlung unter Vorbehalt eine Vertragsverletzungsklage zu erheben ( 25 ).

64.

Drittens ist die Tschechische Republik der Ansicht, dass die Unzulänglichkeiten des gerichtlichen Rechtsschutzes für einen Mitgliedstaat (im Fall einer Zahlung unter Vorbehalt), wie sie aus dem vorstehend wiedergegebenen Vorbringen hervorgingen, Teil des „tatsächlichen und rechtlichen Zusammenhangs“ der Erstellung des streitigen Schreibens sei, der ein für die Beurteilung der Anfechtbarkeit dieses Schreibens relevantes Kriterium bilde ( 26 ). In Anbetracht dieses Zusammenhangs müssten die Begriffe „verbindliche Rechtswirkungen“ und „anfechtbare Handlung“ anders ausgelegt werden, als es das Gericht in dem angefochtenen Beschluss getan habe, um das Recht auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz zu gewährleisten.

65.

Die Tschechische Republik führt aus, sie habe mehrfach ihre Vorbehalte (hinsichtlich ihrer Pflicht zur Zurverfügungstellung des streitigen Betrags) geäußert und die Kommission erfolglos aufgefordert, ihr diesen Betrag zurückzuerstatten oder ein Verfahren wegen Vertragsverletzung einzuleiten.

66.

Nach Ansicht des Königreichs der Niederlande, das dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Anträge der Tschechischen Republik beigetreten ist, war das streitige Schreiben dazu bestimmt, Rechtswirkungen zu entfalten, da in ihm u. a. autonom ein Zeitpunkt festgelegt worden sei, ab dem Verzugszinsen geschuldet sein sollten.

67.

Die Kommission hält den einzigen Rechtsmittelgrund für unbegründet.

68.

Zunächst führt sie aus, dass die Tschechische Republik keineswegs die (insbesondere in den Rn. 42 und 47 des angefochtenen Beschlusses vorgenommene) Auslegung des Beschlusses 2007/436 und der Verordnung Nr. 1150/2000 in Frage stelle, wonach es den Mitgliedstaaten obliege, die Eigenmittel der Union festzustellen, und wonach diese Instrumente kein besonderes Verfahren vorsähen, das der Kommission den Erlass eines Beschlusses betreffend die Pflicht zur Zurverfügungstellung der traditionellen Eigenmittel erlaube. Insoweit verfüge die Kommission über keinerlei Entscheidungsbefugnis.

69.

In Ermangelung einer solchen Befugnis – ein Befund, dem die Tschechische Republik im Übrigen nicht widerspreche – sei die Kommission befugt, dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Auffassung zur Einstufung bestimmter Beträge als der Union zustehende traditionelle Eigenmittel zu übermitteln. Da eine solche Stellungnahme aber keine Rechtswirkungen habe, könne sie nicht mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden.

70.

Nach Ansicht der Kommission führt das Vorbringen der Tschechischen Republik zum Recht auf wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz im Hinblick auf das damit einhergehende Zinsrisiko nicht zu einem anderen Ergebnis. Entsprechende Argumente seien schon im Urteil Slowakei/Kommission zurückgewiesen worden.

71.

In ihren Erklärungen zum Streithilfeschriftsatz des Königreichs der Niederlande führt die Kommission ergänzend aus, dieser Mitgliedstaat habe nichts vorgetragen, was eine Unterscheidung der vorliegenden Rechtssache von der mit dem Urteil Slowakei/Kommission entschiedenen rechtfertige. Im Übrigen sei die Verpflichtung zur Zahlung von Verzugszinsen lediglich die notwendige Folge dessen, dass der betreffende Mitgliedstaat seine ihn nach der Regelung über das System der traditionellen Eigenmittel treffende Verpflichtung verletzt habe, diese Mittel der Kommission rechtzeitig zur Verfügung zu stellen (und zwar auch dann, wenn er seine Verpflichtung zur Überweisung der fraglichen Beträge bestreite).

72.

Die Kommission führt weiter aus, beim gegenwärtigen Stand des Systems der traditionellen Eigenmittel könne ein Streit zwischen ihr und einem Mitgliedstaat über dessen Verpflichtung zur Feststellung und Zurverfügungstellung dieser Mittel nur auf einem Weg entschieden werden, nämlich im Vertragsverletzungsverfahren. Sie verweist hierfür auf die Rn. 51 und 53 bis 55 des angefochtenen Beschlusses, in denen das Gericht die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Bestimmung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in diesem Bereich hervorgehoben habe.

73.

In ihren Antworten auf die Fragen des Gerichtshofs hat die Kommission auch dargelegt, dass die von der Tschechischen Republik getätigte Zahlung ungeachtet der damit verbundenen Vorbehalte rechtlich vollständig geleistet worden sei und dass diese Vorbehalte keine Verletzung der Regelung über traditionelle Eigenmittel darstellten ( 27 ). Die einseitige Anmeldung von Vorbehalten durch den betreffenden Mitgliedstaat könne nicht den Rechtsstatus der Mittel verändern, die ihr gemäß der Regelung über die traditionellen Eigenmittel bedingungslos zur Verfügung zu stellen seien. Andernfalls seien die finanzielle Stabilität und die Notierung der Union erheblich gefährdet.

74.

Wenn ein Mitgliedstaat von der Richtigkeit seines Standpunkts überzeugt sei und die zur Verfügung gestellten Mittel zurückerlangen wolle, stehe es ihm frei, (einseitig) eine Korrektur in der von ihm besorgten Buchführung vorzunehmen, ohne dass hierfür Rechtsschutzmechanismen vorgesehen zu werden brauchten. Bei einem solchen Vorgehen habe der Mitgliedstaat allerdings ein Vertragsverletzungsverfahren zu gewärtigen mit der Gefahr, letztlich die in den Rechtsvorschriften über die traditionellen Eigenmittel vorgesehenen Verzugszinsen entrichten zu müssen. Diese Verzugszinsen seien gewissermaßen der Preis, den ein Mitgliedstaat, der der Stellungnahme der Kommission „auf eigene Gefahr“ ( 28 ) zuwiderhandle, zahlen müsse. Lasse sich die Kommission mit der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens Zeit und erhöhe damit den Betrag der geschuldeten Zinsen, sei der Unionsrichter befugt, die auf dem in Anspruch genommenen Mitgliedstaat ruhende Zinslast herabzusetzen.

75.

Meines Erachtens ist bei der Würdigung in zwei Schritten vorzugehen.

76.

Als Erstes werde ich die Frage prüfen, ob das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es wegen Fehlens einer anfechtbaren Handlung auf die Unzulässigkeit der von der Rechtsmittelführerin erhobenen Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Schreibens erkannt hat. Wie ich im Folgenden darlegen werde, halte ich die Auffassung des Gerichts in rechtlicher Hinsicht für zutreffend. Gleichwohl ist auch nicht von der Hand zu weisen, dass das System der traditionellen Eigenmittel in seiner jetzigen Form eine Lücke aufweist, da es einem Mitgliedstaat nicht erlaubt, dem Standpunkt der Kommission in sachdienlicher Weise entgegenzutreten, ohne Gefahr zu laufen, sich „außerhalb des Gesetzes“ zu stellen und sehr hohe Verzugszinsen entrichten zu müssen.

77.

Aus diesem Grund werde ich als Zweites alternative Lösungen untersuchen, die den Mitgliedstaaten im Fall eines Streits über die Verpflichtung zur Zurverfügungstellung von traditionellen Eigenmitteln einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf bieten können.

78.

Nach ständiger Rechtsprechung sind „anfechtbare Handlungen“ im Sinne von Art. 263 AEUV „unabhängig von ihrer Form alle von den Organen erlassenen Bestimmungen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen“ ( 29 ).

79.

Für die Feststellung, ob die angefochtene Handlung solche Wirkungen erzeugt, ist auf ihr Wesen abzustellen ( 30 ). Diese Wirkungen sind anhand objektiver Kriterien zu beurteilen, wie z. B. des Inhalts der Handlung, wobei gegebenenfalls der Kontext ihres Erlasses und die Befugnisse des die Handlung vornehmenden Organs zu berücksichtigen sind ( 31 ).

80.

Hierzu weise ich darauf hin, dass das Gericht in den Rn. 36 bis 56 des angefochtenen Beschlusses den Kontext der Versendung des streitigen Schreibens und die Befugnisse der Kommission im Bereich der traditionellen Eigenmittel eingehend und sorgfältig geprüft hat. Es hat befunden, dass die Kommission nicht zum Erlass eines Beschlusses befugt sei, der verbindliche Rechtswirkungen entfalten könne, und dass das streitige Schreiben als Informationsschreiben und als eine bloße Aufforderung anzusehen sei.

81.

In Anbetracht des bereits (in den Nrn. 41 bis 58 der vorliegenden Schlussanträge) dargestellten rechtlichen und von der Rechtsprechung gezogenen Rahmens erweist sich die Analyse des Gerichts als zutreffend.

82.

Die Parteien des Rechtsmittelverfahrens scheinen diese Feststellung zu teilen. Für alle Fälle weise ich darauf hin, dass die Tschechische Republik in der Sitzung nicht hat angeben können, auf welcher Rechtsgrundlage genau der vermeintliche Beschluss der Kommission im vorliegenden Fall ergangen sein soll: In der Tat verleiht, wie ich dargelegt habe, keine Bestimmung der Verordnung Nr. 1150/2000 der Kommission irgendeine Entscheidungsbefugnis.

83.

Auch was den Inhalt des streitigen Schreibens angeht, tut die Rechtsmittelführerin nicht dar, inwiefern die vom Gericht in den Rn. 57 bis 64 des angefochtenen Beschlusses vorgenommene Prüfung rechtsfehlerhaft sein soll ( 32 ).

84.

Zum Vorbringen des Königreichs der Niederlande, das streitige Schreiben entfalte Rechtswirkungen, da es den Beginn der Laufzeit von Verzugszinsen auf einen anderen Zeitpunkt festlege, als er in Art. 10 Abs. 1 Verordnung Nr. 1150/2000 vorgesehen sei, weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof dieses Argument bereits als nicht ausreichend verworfen hat, um einem derartigen Schreiben solche Wirkungen zu verleihen ( 33 ).

85.

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen bleibt nur noch die Frage des Zugangs zu wirksamem gerichtlichem Rechtsschutz im Sinne von Art. 47 der Charta zu prüfen.

86.

Die Tschechische Republik ersucht den Gerichtshof in gewisser Weise darum, den Begriff der anfechtbaren Handlung neu zu bestimmen und auf Schriftstücke wie das streitige Schreiben zu erstrecken, und zwar zu dem alleinigen Zweck, den Mitgliedstaaten eine Klagemöglichkeit in Streitigkeiten auf dem Gebiet der Zurverfügungstellung der traditionellen Eigenmittel zu eröffnen.

87.

Das Gericht hat völlig zu Recht darauf hingewiesen, dass das in Art. 47 der Charta verankerte Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf „nicht darauf ab[zielt], das in den Verträgen vorgesehene Rechtsschutzsystem … zu ändern“ ( 34 ). Daher kann dem (von der Tschechischen Republik gemachten) Vorschlag einer Neubestimmung des Begriffs der anfechtbaren Handlung im Licht dieses Artikels nicht gefolgt werden, da dies dazu führen würde, eine Zulässigkeitsvoraussetzung in einer Weise aus dem Weg zu räumen, die die den Unionsgerichten in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten überschreiten würde.

88.

Darüber hinaus lässt sich zwar, wie bereits dargelegt ( 35 ), die Unvollkommenheit des Systems der traditionellen Eigenmittel kaum bestreiten, doch bezweifle ich, dass die Nichtigkeitsklage die am besten geeignete Lösung ist, um den von mir aufgezeigten Mängeln abzuhelfen.

89.

Die von der Rechtsmittelführerin vertretene Ansicht würde nämlich bedeuten, dass sich die Kommission eine Entscheidungsbefugnis anmaßt, um die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Bereich der traditionellen Eigenmittel festzulegen. Wie ich bereits mehrfach dargelegt habe, verfügt die Kommission in Anbetracht der Verteilung der Zuständigkeiten in diesem Bereich unbestreitbar nicht über eine derartige Befugnis, und sie hat eine solche im Übrigen auch niemals auszuüben behauptet.

90.

Hätte sich die Kommission eine solche Befugnis angemaßt und tatsächlich eine Handlung mit Rechtswirkungen erlassen (quod non), könnte diese wegen Fehlens einer Rechtsgrundlage für nichtig erklärt werden.

91.

Selbst wenn aber dieser Ansicht gefolgt würde, ließe sich doch mit einer Nichtigkeitsklage nicht die Änderung des vermeintlichen Beschlusses der Kommission erreichen. Das Gericht müsste ihn wegen fehlender Zuständigkeit für nichtig erklären, ohne indes seine eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen der Kommission setzen zu können und somit ohne in der Lage zu sein, über das eigentliche Problem zu entscheiden, nämlich die Bestimmung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats hinsichtlich der traditionellen Eigenmittel.

92.

Meines Erachtens ist dies somit auf jeden Fall eine Sackgasse.

93.

Daher geht das von der Tschechischen Republik geltend gemachte einzige Rechtsmittel ins Leere, und das Rechtsmittel ist als unbegründet zurückzuweisen, da das Gericht zu Recht auf die Unzulässigkeit der Nichtigkeitsklage wegen Fehlens einer anfechtbaren Handlung erkannt hat.

94.

Welche anderen Möglichkeiten kommen in Betracht, um der Tschechischen Republik eine Nichtigkeitsklage zu eröffnen?

95.

Die Kommission spricht sich für den status quo aus. Sie hält es nur für normal, dass ein Mitgliedstaat, der ihre Ansicht nicht teile, keine andere Wahl habe, als sich „außerhalb des Gesetzes“ zu stellen und das Risiko einzugehen, dass ihm Verzugszinsen in erheblicher Höhe auferlegt würden, im Gegenzug zu der Hoffnung (und nicht der Gewissheit), dass der Sachverhalt auf dem Weg einer Vertragsverletzungsklage vom Gerichtshof geprüft werde. Auch die Vorbehalte, die ein Mitgliedstaat bei der Zurverfügungstellung eines strittigen Betrags als traditionelle Eigenmittel äußere, hätten (de facto) keinerlei Rechtsfolgen: Die Zahlung sei rechtlich vollständig geleistet worden, so dass ein Vertragsverletzungsverfahren unter diesen Umständen nicht gerechtfertigt sei. Allenfalls könne die Anmeldung von Vorbehalten nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit eine Verpflichtung (für sie) rechtfertigen, in einen „konstruktiven Dialog“ mit dem betreffenden Mitgliedstaat einzutreten, um eine Annäherung der Standpunkte zu erreichen: Nach einem solchen Dialog könne sich dieser Mitgliedstaat in voller Kenntnis der Argumente der Kommission dazu finden, deren Auffassung als begründet anzuerkennen oder die dieser zunächst zur Verfügung gestellten Mittel zurückzuziehen – und sich damit (erneut) der Gefahr auszusetzen, hohe Verzugszinsen zahlen zu müssen, falls der Gerichtshof eine Verletzung der Pflicht zur Zurverfügungstellung der traditionellen Eigenmittel feststellen sollte.

96.

Ich teile diese Sichtweise nicht, die mir zirkulär und ungeeignet erscheint, eine zufriedenstellende Antwort auf die Problematik des Zugangs zu wirksamem gerichtlichem Rechtsbehelf zu geben ( 36 ).

97.

Meines Erachtens ist vorab der Begriff der Zahlung unter Vorbehalt zu klären. Bis heute hat der Gerichtshof, wie ich in den Nrn. 48 bis 50 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt habe, diesen Begriff nicht entwickelt und seine rechtlichen Grenzen nicht definiert.

98.

Das von der Kommission vertretene Verständnis nimmt diesen Vorbehalten jede Bedeutung und jede konkrete Tragweite. Meiner Ansicht nach kann dagegen eine Zahlung unter Vorbehalt nicht als rechtlich vollständig geleistet angesehen werden und ist demnach mit einem Mangel behaftet. Der Gerichtshof hat dieses Vorgehen gebilligt, um den Mitgliedstaaten zu erlauben, nachteilige finanzielle Folgen (im Zusammenhang mit den nach den Rechtsvorschriften zu zahlenden Verzugszinsen) zu vermeiden, indem sie gleichzeitig förmlich eine abweichende Meinung zum rechtlichen Status der betreffenden Mittel zum Ausdruck bringen ( 37 ). Eine Zahlung unter Vorbehalt bedeutet, dass die zugrunde liegende Forderung strittig bleibt. Die Kommission kann eine solche Zahlung nicht als (endgültig) erfolgt ansehen.

99.

Auch wenn die betreffenden Mittel der Kommission tatsächlich zur Verfügung gestellt worden sind und diese sie verwenden kann, können die von dem Mitgliedstaat angemeldeten Vorbehalte gleichwohl nicht außer Betracht bleiben und bedürfen einer endgültigen Klärung. Meines Erachtens kann das Vertragsverletzungsverfahren, das (zumindest in der vorgerichtlichen Phase) einen konstruktiven Meinungsaustausch zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat erlaubt, ein geeignetes Forum hierfür sein.

100.

Es stellt sich folgende Frage: Kann die Kommission verpflichtet sein, in einem derartigen Fall ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten?

101.

Bevor diese Frage bejaht werden kann, müssen zwei sich aus der Rechtsprechung ergebende Hindernisse überwunden werden.

102.

Zum einen ist, wie der Gerichtshof vielfach entschieden hat, allein die Kommission in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge zuständig für die Entscheidung, ob die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens angebracht ist. Sie allein ist auch für die Entscheidung zuständig, ob es angebracht ist, das Vorverfahren durch die Übersendung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme fortzusetzen, ganz so wie sie auch befugt, aber nicht verpflichtet ist, zum Abschluss dieses Verfahrens den Gerichtshof anzurufen, um die mutmaßliche Vertragsverletzung feststellen zu lassen ( 38 ). Von dieser Befugnis, deren Ausübung völlig in ihr Ermessen gestellt ist, gibt es (a priori) keine Ausnahme ( 39 ). Für den Bereich der traditionellen Eigenmittel hat das Gericht bereits befunden, dass die Beurteilungsbefugnis der Kommission hinsichtlich der Frage, ob die Erhebung einer Klage wegen Vertragsverletzung vor dem Gerichtshof angebracht ist, ein Recht Einzelner, von ihr eine Stellungnahme in einem bestimmten Sinn zu verlangen, ausschließt ( 40 ).

103.

Zum anderen hat der Gerichtshof, wie oben in Nr. 50 dargelegt, bereits entschieden, dass das System der Eigenmittel „der Möglichkeit entgegen[steht], über die Bedingungen und Modalitäten einer Zahlung zu verhandeln“ ( 41 ). Dabei hat er klargestellt, dass der betreffende Mitgliedstaat aus den Grundsätzen der loyalen Zusammenarbeit und der Rechtssicherheit keinen Anspruch auf Aufnahme entsprechender Verhandlungen, insbesondere im Hinblick auf die Erhebung einer Klage wegen Vertragsverletzung gegen ihn, herleiten kann ( 42 ).

104.

Zusammengefasst verfügt die Kommission nach dieser Rechtsprechung somit über ein Ermessen, und der betreffende Mitgliedstaat kann zwar Vorbehalte zum Ausdruck bringen, er kann aber von der Kommission weder verlangen, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, noch seine Zahlung von der Einleitung eines solchen Verfahrens abhängig machen ( 43 ).

105.

Um diese beiden sich aus der Rechtsprechung ergebenden Hindernisse zu überwinden, wird der Gerichtshof demnach – ganz ausnahmsweise – eine Verpflichtung der Kommission feststellen müssen, im Fall einer Zahlung unter Vorbehalt ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Diese Verpflichtung wird strikt auf den Bereich der Eigenmittel begrenzt sein ( 44 ).

106.

Eine solche Verpflichtung zum Handeln ist aus zwei Gründen gerechtfertigt.

107.

Erstens sorgt die Kommission gemäß Art. 17 Abs. 1 EUV „für die Anwendung der Verträge sowie der von den Organen kraft der Verträge erlassenen Maßnahmen“. Sie überwacht die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs. Dementsprechend hat die Kommission für die richtige Anwendung der Verordnung Nr. 1150/2000 zu sorgen ( 45 ). In diesem Rahmen muss sie die ordnungsgemäße Zurverfügungstellung der traditionellen Eigenmittel durch die Mitgliedstaaten überwachen und kontrollieren. Wie ich bereits dargelegt habe, kann ein Zahlung unter Vorbehalt kaum als vollständig geleistet angesehen werden und macht eine Klärung erforderlich, die letztlich der Gerichtshof vorzunehmen hat ( 46 ).

108.

Zweitens ist eine solche Verpflichtung auch im Licht des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gerechtfertigt, der in Art. 4 Abs. 3 EUV verankert ist und im 21. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1150/2000 ( 47 ) in Verbindung mit Art. 47 der Charta, in dem das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf normiert ist, Ausdruck gefunden hat. Ohne eine solche Verpflichtung der Kommission und angesichts deren gegenwärtiger Praxis, eine Zahlung unter Vorbehalt als „vollständig geleistet“ anzusehen, würde der Streit zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat über das Bestehen der Pflicht zur Zurverfügungstellung der traditionellen Eigenmittel andauern ( 48 ) und nie gerichtlich entschieden werden. Der betreffende Mitgliedstaat wäre nicht in der Lage, durch das dafür zuständige Unionsorgan, den Gerichtshof, feststellen zu lassen, dass sein Verhalten im Einklang mit den Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der traditionellen Eigenmittel steht ( 49 ).

109.

Falls der Gerichtshof das Bestehen einer solchen Verpflichtung der Kommission nicht feststellen sollte, welche andere Lösung käme dann in Betracht, um der Tschechischen Republik zu ermöglichen, diesen Streit dem Unionsrichter zur Prüfung vorzulegen und gegebenenfalls die Rückzahlung des streitigen Betrags zu erwirken?

110.

Meines Erachtens ließe sich auch mit einer Schadensersatzklage erreichen, dass das Gericht über diesen Streit entscheidet ( 50 ), damit der betreffende Mitgliedstaat den streitigen Betrag in rechtmäßiger und geordneter Weise zurückerlangen kann.

111.

Das System der traditionellen Eigenmittel beruht nämlich auf dem Gedanken, dass diese Mittel Eigentum der Union werden, sobald sie festgestellt sind. Grundsätzlich fällt den Mitgliedstaaten nur die Aufgabe der Einziehung dieser Mittel zu, und sie sollen dabei und bei deren Verwaltung keine Verluste erleiden. Anders verhält es sich, wenn solche Mittel nicht erhoben werden können, ohne dass sich der betreffende Mitgliedstaat auf höhere Gewalt oder andere ihm nicht anzulastende Gründe berufen kann: In einem solchen Fall muss der Mitgliedstaat diese Mittel aus seinen eigenen Mitteln zur Verfügung stellen.

112.

Besteht hierüber Streit und leistet der Mitgliedstaat die Zahlung unter Vorbehalt, so kann er den streitigen Betrag nicht zurückerlangen, ohne sich den bereits dargestellten finanziellen Risiken auszusetzen.

113.

In diesem Zusammenhang sind gemäß Art. 268 und Art. 340 Art. 2 AEUV zwei Wege zu einer Schadensersatzlösung zu prüfen ( 51 ). Es sind dies die Klage aus außervertraglicher Verschuldenshaftung und die Klage aus ungerechtfertigter Bereicherung (de in rem verso), deren Bestehen der Gerichtshof im Urteil Masdar ( 52 ) anerkannt hat.

114.

Der erste Weg (außervertragliche Verschuldenshaftung) kommt meines Erachtens nicht in Betracht.

115.

Nach ständiger Rechtsprechung hängen die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft und der Anspruch auf Schadensersatz davon ab, dass eine Reihe von Voraussetzungen hinsichtlich der Rechtswidrigkeit des den Organen vorgeworfenen Verhaltens, des tatsächlichen Vorliegens eines Schadens und des Bestehens eines Kausalzusammenhangs zwischen diesem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden erfüllt sind ( 53 ).

116.

Was die Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Handlung oder Unterlassung angeht, muss der Richter das Vorliegen eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen eine Rechtsnorm feststellen können, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen ( 54 ), wobei dieser Verstoß die Folge einer bewussten Entscheidung oder eines fahrlässigen Verhaltens des betreffenden Unionsorgans sein muss.

117.

Im vorliegenden Fall ist erneut darauf hinzuweisen, dass der Kommission keinerlei Entscheidungsbefugnis hinsichtlich der Verpflichtungen zur Zurverfügungstellung der traditionellen Eigenmittel zukommt; außerdem kann ein Mitgliedstaat nicht als ein Einzelner angesehen werden, und schließlich genügt das Bestehen einer bloßen Meinungsverschiedenheit zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat über die Auslegung der Rechtsvorschriften nicht für die Feststellung eines „qualifizierten Verstoßes“ gegen eine Rechtsnorm, der ein der Kommission vorwerfbares Fehlverhalten darstellt ( 55 ).

118.

Da es an einem solchen Verstoß fehlt, braucht nicht geprüft zu werden, ob die beiden anderen oben in Nr. 115 genannten Voraussetzungen erfüllt sind ( 56 ).

119.

Dieser erste Weg zu einer Schadensersatzlösung ist daher nicht gangbar.

120.

Nunmehr ist der zweite Weg zu einer Schadensersatzlösung zu prüfen: die Klage aus ungerechtfertigter Bereicherung.

121.

Im Urteil Masdar hat der Gerichtshof festgestellt, dass „[n]ach den Grundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind, … eine Person, die einen Verlust erlitten hat, der zu einem Vermögenszuwachs bei einer anderen Person geführt hat, ohne dass ein Rechtsgrund für diese Bereicherung besteht, im Allgemeinen gegen den Bereicherten einen Herausgabeanspruch bis zur Höhe dieses Verlustes [hat] ( 57 ). Allerdings ist „[e]ine auf ungerechtfertigte Bereicherung der Union gegründete Erstattungsklage … nur zulässig, wenn der Nachweis erbracht wird, dass die Union ohne wirksame Rechtsgrundlage bereichert und der Kläger im Zusammenhang mit dieser Bereicherung entreichert ist“ ( 58 ).

122.

Die Klage aus ungerechtfertigter Bereicherung fällt nicht unter die Regelung der außervertraglichen Haftung im strengen Sinne ( 59 ), die ausgelöst wird, wenn die in Nr. 115 der vorliegenden Schlussanträge aufgeführten Voraussetzungen erfüllt sind.

123.

In der Tradition der Länder des zivilistischen Rechtskreises ist allgemein anerkannt, dass der Kläger, der einen Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung geltend macht, Folgendes beweisen muss: i) eine Bereicherung, ii) eine Entreicherung, iii) einen Kausalzusammenhang zwischen beiden, iv) den subsidiären Charakter dieser Anspruchsgrundlage und v) das Fehlen eines die Bereicherung und die Entreicherung rechtfertigenden Grundes ( 60 ).

124.

Diese Klage ist subsidiär in dem Sinne, dass sie „nicht dazu dienen kann, auf einem Umweg zu erlangen, was das Gesetz nicht zu gewähren erlaubt“ ( 61 ). Der subsidiäre Charakter der Klage aus ungerechtfertigter Bereicherung verwehrt es dem Richter, ihr stattzugeben, wenn dem Kläger eine andere Klagemöglichkeit zur Verfügung stand, die er ungenutzt gelassen hat ( 62 ), etwa indem er die Verjährungsfrist hat ablaufen lassen.

125.

Der Bereicherung muss jeder rechtliche Grund in dem Sinne fehlen, dass die erfolgte Vermögensübertragung ihren Daseinsgrund nicht in einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung oder einer unentgeltlichen Zuwendung (wie etwa einer Schenkung) hat.

126.

Im vorliegenden Fall einer Zahlung unter Vorbehalt sind meines Erachtens die fünf in Nr. 123 der vorliegenden Schlussanträge aufgeführten Voraussetzungen erfüllt.

127.

Wie ich oben in Nr. 111 ausgeführt habe, kommt es zu einer Entreicherung des betreffenden Mitgliedstaats mit entsprechender Bereicherung der Kommission, wenn dieser sich entschließt, aus seinen eigenen Mitteln traditionelle Eigenmittel abzuführen, die er beim Schuldner (der diese Zollschuld hätte begleichen müssen) nicht hat einziehen können. Der Kausalzusammenhang liegt auf der Hand. Ebenso unbestreitbar ist, dass unter solchen Umständen die Klage aus ungerechtfertigter Bereicherung subsidiären Charakter hätte, denn es gibt keine Klagemöglichkeit, die es dem betreffenden Mitgliedstaat erlauben würde, der Beurteilung der Kommission entgegenzutreten und den streitigen Betrag zurückzuerlangen. Schließlich entfällt mit der vom Gericht getroffenen deklaratorischen Feststellung, dass der betreffende Mitgliedstaat tatsächlich nicht verpflichtet war, der Kommission den streitigen Betrag zur Verfügung zu stellen, ipso facto jeder rechtliche Grund für die (unter Vorbehalt oder vorbehaltslos geleistete) Zahlung. Da diese Feststellung mit Rückwirkung erfolgt, ist auch die fünfte Voraussetzung (das Fehlen eines rechtfertigenden Grundes) erfüllt.

128.

Das Gericht, das über diese Klage entscheidet, wird den genauen Betrag zu bestimmen haben, der dem betreffenden Mitgliedstaat zurückzuerstatten ist. Meines Erachtens sollte, um das finanzielle Gleichgewicht der Unionsorgane nicht zu gefährden, die Erstattung auf das Kapital beschränkt werden, das dieser Mitgliedstaat der Union tatsächlich zur Verfügung gestellt hat. Dieses Kapital ist nicht dazu bestimmt, Zinsen zugunsten des betreffenden Mitgliedstaats zu tragen.

129.

Ebenfalls das Gericht hat schließlich zu prüfen, ob die Voraussetzung für die Zulässigkeit der Klage erfüllt sind, wobei u. a. die Verjährungsregeln zu berücksichtigen sind ( 63 ).

130.

Meines Erachtens ist der von der Tschechischen Republik geltend gemachte Rechtsmittelgrund unbegründet und das Rechtsmittel daher zurückzuweisen.

131.

Gleichwohl wäre es angebracht, dass der Gerichtshof eine Antwort auf die mit diesem Rechtsmittel aufgeworfene Problematik gibt, indem er entsprechend meinen Ausführungen (in den Nrn. 100 bis 108 der vorliegenden Schlussanträge) feststellt, dass eine Zahlung unter Vorbehalt nicht als rechtlich vollständig geleistet angesehen werden kann und dass die Kommission unter solchen Umständen verpflichtet ist, eine Vertragsverletzungsklage zu erheben, um feststellen zu lassen, dass der betreffende Mitgliedstaat seine Verpflichtungen zur Zurverfügungstellung der traditionellen Eigenmittel verletzt hat.

132.

Ohne eine solche Vertragsverletzungsklage wäre der einzige andere Weg zu einer Befassung des Unionsrichters mit einem derartigen Streit eine Klage aus ungerechtfertigter Bereicherung.

133.

Ich halte den Weg der obligatorischen Vertragsverletzungsklage für am besten geeignet, da sich der Gerichtshof so zum Grund des Problems, nämlich zu der Frage, ob der betreffende Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen im Bereich der traditionellen Eigenmittel nachgekommen ist, äußern und gegebenenfalls deren Verletzung feststellen könnte. Der in seiner Tragweite nicht zu unterschätzende Nachteil ist, dass dieser Weg eine Ausnahme von der in der Rechtsprechung aufgestellten Regel bedingt, wonach die Kommission im Bereich des Vertragsverletzungsverfahrens über eine umfassende Beurteilungsfreiheit verfügt. Dieses Hindernis ist nicht unüberwindbar, vorausgesetzt, diese Ausnahme wird klar auf den Bereich der traditionellen Eigenmittel beschränkt.

134.

Der Weg der Schadensersatzklage (gestützt auf ungerechtfertigte Bereicherung) erscheint mir weniger passend, da er das Gericht dazu bringen würde, sich (mittelbar) zu der Frage zu äußern, ob ein Mitgliedstaat seine unionsrechtlichen Verpflichtungen beachtet hat: Diese Rolle kommt ihm in Anbetracht der gegenwärtigen justiziellen Architektur der Union nicht zu. Gleichwohl ist dieser Weg als Auffanglösung gangbar.

135.

Für die Zukunft wäre es selbstverständlich wünschenswert, dass sich der Gesetzgeber selbst dieser Problematik annimmt und die Funktionsweise des Systems der traditionellen Eigenmittel dadurch verbessert, dass er einen angemessenen gerichtlichen Kontrollmechanismus vorsieht. Bis es zu einer solchen Initiative kommt, obliegt es indes dem Gerichtshof, das ihm unterbreitete Problem mit den im Unionsrecht vorhandenen Verfahrensinstrumenten zu bewältigen.

136.

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

137.

Da die Tschechische Republik mit ihrem einzigen Rechtsmittelgrund unterlegen ist, ist sie gemäß dem Antrag der Kommission zu verurteilen, neben ihren eigenen Kosten die der Kommission zu tragen.

138.

Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 ebenfalls auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

139.

Daher sind dem Königreich der Niederlande seine eigenen Kosten aufzuerlegen.

140.

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: