Schlussanträge des Generalanwalts Léger vom 14. Februar 1995. # Europäisches Parlament gegen Rat der Europäischen Union. # Technische Unterstützung der unabhängigen Staaten der ehemaligen Sowjetunion und der Mongolei - Anhörung des Parlaments. # Rechtssache C-417/93.

1. 

Das Europäische Parlament (im folgenden: Parlament) begehrt mit seiner am 12. Oktober 1993 erhobenen Klage die Nichtigerklärung der Verordnung (Euratom, EWG) Nr. 2053/93 des Rates vom 19. Juli 1993 über eine technische Unterstützung der unabhängigen Staaten der ehemaligen Sowjetunion und der Mongolei bei ihren Bemühungen um die Gesundung und Neubelebung ihrer Wirtschaft ( 1 ).

2. 

Diese Rechtssache gibt Ihnen Anlaß, zu zwei Schlüsselfragen Stellung zu nehmen, die das Verhältnis zwischen Parlament und Rat betreffen. Ist dem Erfordernis einer tatsächlichen Anhörung des Parlaments genügt, wenn der Rat über einen Verordnungsvorschlag der Kommission berät, bevor das Parlament seine Stellungnahme abgibt, und diese Verordnung vier Tage nach Erhalt der Stellungnahme des Parlaments erläßt? Können die Dienststellen des Rates den Vorschlag prüfen und Änderungen vorschlagen, noch bevor das Parlament um seine Stellungnahme ersucht worden ist?

3. 

Die Verordnung Nr. 2053/93 wurde unter folgenden Umständen erlassen.

4. 

Das Unterstützungsprogramm TACIS wurde für die Jahre 1991 und 1992 durch die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 2157/91 des Rates vom 15. Juli 1991 ( 2 ) eingeführt.

5. 

Die Kommission erließ am 25. November 1992 den Vorschlag für eine Verordnung (KOM[92] 475 endg.) ( 3 ), die es ermöglichen sollte, die technische Unterstützung der neuen unabhängigen Staaten auf der Grundlage von dreijährigen Richtprogrammen fortzusetzen ( 4 ). Rechtsgrundlage sowohl der Verordnung Nr. 2157/91 als auch dieses Vorschlags waren die Artikel 235 E WG-Vertrag und 203 EGKS-Vertrag.

6. 

Dieser Vorschlag wurde dem Rat am 15. Januar 1993 von den Dienststellen der Kommission übermittelt und am selben Tag dem Parlament zur Information übersandt.

7. 

Nach Abschluß der Arbeiten der sogenannten „Ex-UdSSR“-Arbeitsgruppe des Rates wurde dem Ausschuß der Ständigen Vertreter (Coreper) am 4. März 1993 ein Dokument zugeleitet ( 5 ). Die Prüfung des Verordnungsvorschlags, die der Rat am 5. April 1993 vornahm, ermöglichte es, „eine breite Übereinstimmung der Auffassungen [festzustellen]“ ( 6 ). Man kam überein, den Vorschlag erneut zu prüfen, sobald das Parlament seine Stellungnahme abgegeben hatte.

8. 

Am 5. März 1993 übermittelte der Rat den Vorschlag der Kommission dem Parlament zur Stellungnahme. Er ersuchte um Abgabe der Stellungnahme während der Apriltagung ( 7 ).

9. 

Am 12. März 1993 überwies der Präsident des Parlaments den Vorschlag an die zuständigen Ausschüsse zur Prüfung.

10. 

Am 23. März 1993 bestätigte der Rat sein Vorgehen und beantragte die Anwendung des in Artikel 75 der Geschäftsordnung des Parlaments vorgesehenen Dringlichkeitsverfahrens ( 8 ). Dieser Antrag wurde am 20. April 1993 abgelehnt ( 9 ).

11. 

Ein Berichtsentwurf ( 10 ) wurde am 26. April 1993 vom Ausschuß für Außenwirtschaftsbeziehungen (im folgenden: Außenwirtschaftsausschuß) geprüft, der am 5. Mai 1993 den Entwurf einer legislativen Entschließung einstimmig annahm.

12. 

Am 27. Mai 1993 übernahm das Parlament fast alle vom Außenwirtschaftsausschuß vorgeschlagenen Änderungen ( 11 ). Der Berichterstatter erreichte jedoch „angesichts der Haltung des Rates“ ( 12 ) gemäß Artikel 40 Absatz 2 ( 13 ) der Geschäftsordnung des Parlaments ( 14 ) die Vertagung der Abstimmung über den Entwurf der legislativen Entschließung.

13. 

Am 16. Juni 1993 beantragte der Rat erneut, das Dringlichkeitsverfahren anzuwenden und hierzu gegebenenfalls eine außerordentliche Sitzung einzuberufen, damit die Stellungnahme ini Juli abgegeben werden konnte.

14. 

Das Parlament gab diesem Antrag am 22. Juni 1993 statt.

15. 

Nach einer letzten Rücküberweisung an die Ausschüsse am 24. Juni 1993 wurde die das Anhörungsverfahren abschließende legislative Entschließung am 14. Juli 1993 angenommen: Der Vorschlag der Kommission wurde abgelehnt ( 15 ).

16. 

Der Rat erließ die Verordnung Nr. 2053/93 am 19. Juli 1993 endgültig.

17. 

Die Nichtigkeitsklage wird auf drei Klagegründe gestützt:

18. 

Lassen Sie mich diese drei Klagegründe nacheinander prüfen.

19.

Es wurde schon darauf hingewiesen, daß das Parlament unter den institutionellen Beteiligten am Anhörungsverfahren (politische Organe ( 16 ) und Mitgliedstaaten) als einziger bei den Ratstagungen nicht anwesend ist ( 17 ).

20.

Daher rührt die Bedeutung, die die Wahrung der Befugnisse des Parlaments im Anhörungsverfahren für das Gleichgewicht zwischen den Organen hat, selbst wenn dieses Verfahren seit der Einheitlichen Europäischen Akte nicht mehr das einzige Mittel ist, das dem Parlament zur Verfügung steht, um seine Stimme im Gesetzgebungsverfahren zu erheben.

21.

In Ihrer einschlägigen Rechtsprechung haben Sie drei Grundsätze aufgestellt:

22.

Die Nichtigkeitsklage, die zum Urteil vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache Roquette Frères/Rat ( 18 ) geführt hat, betraf eine Verordnung, die der Rat ohne Einhaltung des Anhörungsverfahrens erlassen hatte.

23.

Sie haben in knappen Worten ausgeführt:

„Die in Artikel 43 Absatz 2 Unterabsatz 3 EWG-Vertrag und in entsprechenden Vertragsbestimmungen vorgesehene Anhörung ermöglicht dem Parlament eine wirksame Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren der Gemeinschaft. Diese Befugnis ist für das vom Vertrag gewollte institutionelle Gleichgewicht wesentlich. Sie spiegelt auf Gemeinschaftsebene, wenn auch in beschränktem Umfang, ein grundlegendes demokratisches Prinzip wider, nach dem die Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der Ausübung der hoheitlichen Gewalt beteiligt sind. Die ordnungsgemäße Anhörung des Parlaments in den im Vertrag vorgesehenen Fällen stellt somit eine wesentliche Formvorschrift dar, deren Mißachtung die Nichtigkeit der betroffenen Handlung zur Folge hat.“ ( 19 )

24.

Sie wenden diesen Grundsatz nicht nur auf Fälle an, in denen die Anhörung unterblieben ist, sondern auch auf Fälle, in denen sie unzureichend war ( 20 ).

25.

Auch wenn die Kommission üblicherweise eine Kopie ihres Verordnungsvorschlags dem Parlament zur Information zuleitet ( 21 ), so wird dieses doch erst durch ein Ersuchen um Stellungnahme seitens des Rates formell befaßt. Dem Erfordernis der Anhörung ist nicht schon durch die bloße Vorlage dieses Ersuchens, sondern erst dann Genüge getan, „wenn das Parlament seiner Auffassung tatsächlich Ausdruck verleiht“ ( 22 ). Die einfache Ablehnung des Vorschlags durch das Parlament ist eine Stellungnahme im Sinne des Vertrages ( 23 ).

26.

Die Anhörung muß wirksam sein. Sie muß „Auswirkungen auf den Inhalt des erlassenen Rechtsakts haben [können]“ ( 24 ). Das Parlament muß in der Lage sein, auf den Inhalt der vom Rat erlassenen Rechtsakte Einfluß zu nehmen. Der Rat hat folglich die Stellungnahme des Parlaments abzuwarten, bevor er den Rechtsakt erläßt.

27.

Die Abgabe der Stellungnahme durch das Parlament ist zwar an keine Frist gebunden, doch denke ich, daß die Befugnisse des Parlaments nicht unbeschränkt sein können: Meines Erachtens ergibt sich aus Randnummer 36 des genannten Urteils Roquette Frères/Rat, daß der Rat das Fehlen der Stellungnahme des Parlaments außer acht lassen kann, wenn er nachweist, daß er „alle Möglichkeiten ausgeschöpft [hat], um eine vorherige Stellungnahme des Parlaments zu erlangen“, andernfalls diesem ein Vetorecht zuerkannt würde ( 25 ).

28.

Wie man sieht, begründet die Anhörung dort, wo sie vorgeschrieben ist, Pflichten sowohl für den Rat als auch für das Parlament ( 26 ).

29.

Schließlich steht das Gesetzgebungsverfahren nicht zur Disposition. Es bleibt nicht dem Ermessen der Mitgliedstaaten oder der Organe überlassen ( 27 ):

„Im Rahmen des in den Verträgen vorgesehenen Gewaltengleichgewichts zwischen den Organen kann nämlich die Praxis des Europäischen Parlaments den anderen Organen nicht ein Recht nehmen, das ihnen nach den Verträgen selbst zusteht.“ ( 28 )

30.

Im Urteil vom 23. Februar 1988 (Vereinigtes Königreich/Rat) ( 29 ) haben Sie entschieden, daß

„... die Grundsätze über die Willensbildung der Gemeinschaftsorgane im Vertrag festgelegt sind und nicht zur Disposition der Mitgliedstaaten oder der Organe selbst stehen“ ( 30 ).

31.

Ich sehe in diesen drei Grundsätzen die Anwendung eines allgemeinen Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen Organen, der auf der Tatsache beruht, daß diese durch die Verwirklichung gemeinsamer, vom Vertrag festgesetzter Ziele ( 31 ) miteinander verbunden sind und am Entscheidungsprozeß teilhaben.

32.

Dieser Grundsatz ist bereits in Artikel 5 EWG-Vertrag, der die Mitgliedstaaten betrifft — aber auch den Gemeinschaftsorganen entsprechende Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auferlegt ( 32 )—, sowie in Artikel 162 EWG-Vertrag ( 33 ), der das Verhältnis zwischen dem Rat und der Kommission regelt, enthalten.

33.

Sie haben ihn auf die Beziehungen zwischen dem Rat, der Kommission und dem Parlament im Rahmen des Haushaltsverfahrens angewendet, das nach dem Urteil vom 27. September 1988 (Griechenland/Rat) ( 34 ) wesentlich auf dem „Dialog der Organe“ beruht ( 35 ).

34.

Auch wenn die Befugnisse des Parlaments im Rahmen des Anhörungsverfahrens nicht so weit gehen wie im Haushaltsverfahren, so ist dieser Dialog doch ebenso unverzichtbar. Dies ist ganz besonders im Rahmen von Artikel 235 EWG-Vertrag der Fall, der es dem Rat gestattet, Rechtsvorschriften in Bereichen zu erlassen, in denen der Vertrag ihm keine Handlungsbefugnisse gibt. Der Raum für Eingriffe des Gesetzgebers ist hier nicht ebenso eindeutig festgelegt wie z. B. im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik (Artikel 43 Absatz 2 EWG-Vertrag).

35.

Hat dieser Dialog im vorliegenden Fall stattgefunden?

36.

Es ist unstreitig, daß das Parlament zu dem Verordnungsvorschlag der Kommission angehört worden ist. Worum es geht, sind allein die Bedingungen dieser Anhörung. Sie werfen drei Fragen auf, die ich nacheinander prüfen werde:

37.

Kann der Rat über den Verordnungsvorschlag der Kommission beraten, bevor das Parlament seine Stellungnahme mitgeteilt hat? Welche Befugnisse hat der Rat, während er auf die Stellungnahme des Parlaments wartet?

38.

Nach Artikel 235 des Vertrages entscheidet der Rat zwar nach Anhörung des Parlaments auf Vorschlag der Kommission. Kann er aber den Text vor dieser Anhörung erörtern}

39.

Im Laufe der Zeit und mit der Zunahme der gesetzgeberischen Tätigkeit der Gemeinschaft hat sich die Anwendung des Gesetzgebungsverfahrens, wenn sie die Anhörung des Parlaments einschließt, stark fortentwickelt.

40.

Bereits am 16. Oktober 1973 hat sich der Rat in einer Mitteilung an das Parlament verpflichtet, das Anhörungsverfahren zu erleichtern:

„Der Rat hat interne Maßnahmen festgelegt, damit der Beschluß, das Europäische Parlament zu einem Kommissionsvorschlag zu hören, so rasch wie möglich (grundsätzlich eine Woche) nach Eingang des Kommissionsvorschlags gefaßt werden kann ... Ferner hat der Rat Maßnahmen internen Charakters getroffen, die darauf abzielen, daß die Stellungnahmen des Europäischen Parlaments unter den besten Bedingungen in Betracht gezogen werden können.“ ( 36 )

41.

Schon 1986 wurden in Anfragen mehrerer europäischer Abgeordneter ( 37 ) an die Präsidentschaft zwei Abweichungen aufgegriffen. Zum einen würden verschiedene Vorschläge der Kommission im Rat und in den Ausschüssen des Parlaments parallel erörtert. Eine solche Praxis scheint nicht ungewöhnlich zu sein: „In practice, work on a Commission proposal begins immediately within Council bodies, without waiting for the Parliament's Opinion, but the final decision cannot be taken until the Opinion has been received and considered by the Council.“ ( 38 ) Das Parlament werde also zu einer Aussprache auf der Grundlage von Texten der Kommission veranlaßt, die überholt seien. Zum anderen gehe der Rat „in Anbetracht des schwebenden Anhörungsverfahrens“ mehr und mehr dazu über, vorläufige Entscheidungen zu erlassen. Die in den Antworten der Präsidentschaft des Parlaments auf die Fragen von Herrn de Vries ( 39 ) genannten Zahlen zeigen, daß diese Praxis unbestreitbar zugenommen hat ( 40 ).

42.

In einer Entschließung vom 10. Oktober 1990 ( 41 ) forderte das Parlament, „1. ... daß der Rat die in den Verträgen vorgesehenen Verfahren respektiert und auf politische Übereinkünfte verzichtet, solange er die Stellungnahmen des EP nicht geprüft hat“.

43.

Am 21. November 1990 verabschiedete das Parlament eine Entschließung zur Verpflichtung des Rates, die Stellungnahme des Parlaments abzuwarten ( 42 ), in der es feststellte, daß der Rat „in zahlreichen Fällen“ die Behandlung eines Kommissionsvorschlags eingeleitet habe, bevor das Parlament seine Stellungnahme abgegeben habe, und sogar vorab politische Abkommen abgeschlossen habe.

44.

Ist diese Praxis mit den Rechten vereinbar, die dem Parlament im Rahmen des Anhörungsverfahrens zuerkannt wurden?

45.

Es wäre vergeblich, den Rat zwingen zu wollen, die Stellungnahme des Parlaments zu einem Vorschlag der Kommission abzuwarten, bevor er jede Prüfung, jede Erörterung oder jede Überlegung in bezug auf diesen Vorschlag beginnt ( 43 ). Meines Erachtens ist eine solche Praxis aus rechtlichen Gründen und aus Gründen der Gesetzgebungspolitik gerechtfertigt.

46.

Zu den letzteren weise ich auf folgende Punkte hin:

47.

Eine solche Praxis ist grundlegender durch rechtliche Gründe gerechtfertigt.

48.

Zum einen erlegt kein Text dem Rat eine Verpflichtung zur Untätigkeit bis zur Abgabe der Stellungnahme des Parlaments auf ( 44 ).

49.

Zum anderen und vor allem aber behält das Anhörungsverfahren dem Parlament nicht das Recht vor, zum letzten Stand des vom Rat ausgearbeiteten Textes Stellung zu nehmen. Es liegt in der Natur der Sache, daß dieser Text bis zum Erlaß der endgültigen Verordnung veränderbar ist und sich ändert. Dieses Verfahren verbietet zwar dem Rat, einen Rechtsakt vor Erhalt der Stellungnahme des Parlaments endgültig zu erlassen; es verlangt aber zu keiner Zeit eine strenge Angleichung des Textes, zu dem das Parlament Stellung nimmt, an denjenigen, der sich aus den Arbeiten des Rates ergibt. Das Parlament nimmt zum Kommissionsvorschlag Stellung. Gerade dadurch unterscheidet sich das Anhörungsverfahren vom Gesetzgebungsverfahren der Mitentscheidung, in dem eine „Einigung über einen gemeinsamen Entwurf“ ( 45 ) angestrebt wird, oder vom Verfahren der Zusammenarbeit, in dem das Parlament nicht nur zum Vorschlag der Kommission, sondern auch zu dem vom Rat festgelegten gemeinsamen Standpunkt konsultiert wird ( 46 ). Schließlich ist es dem Rat, anders als im Verfahren der Zustimmung, in dem er keinen Rechtsakt erlassen darf, der sich von dem unterscheidet, zu dem die Anhörung erfolgt ist, im Anhörungsverfahren gestattet, von dem Text abzuweichen, der dem Parlament vorgelegt wurde.

50.

Um die Wirksamkeit der Anhörung des Parlaments zu gewährleisten, sind sowohl durch den Vertrag als auch durch Ihre Rechtsprechung und durch die parlamentarische Praxis Garantien eingeführt worden.

51.

Gemäß dem Verhaltenskodex, den die Kommission dem Parlament im Februar 1990 vorgelegt hat ( 47 ), unterrichtet sie vor Abgabe der Stellungnahme grundsätzlich den zuständigen Ausschuß des Parlaments regelmäßig über die sich aus den Erörterungen im Rat ergebenden Leitlinien, besonders wenn diese von dem ursprünglichen Vorschlag abweichen.

52.

Billigt das Parlament den Verordnungsvorschlag ohne Änderung und führt die vorbereitende Erörterung im Rat zu keiner wesentlichen Änderung der endgültigen Fassung der Verordnung, so kann nach Ihrem Urteil vom 30. September 1982 (Tunnel Refineries/Rat) ( 48 ) die Verordnung ohne erneute Anhörung des Parlaments erlassen werden, sobald dessen Stellungnahme vorliegt.

53.

Nach Ihrer ständigen Rechtsprechung ist das Parlament erneut anzuhören, wenn der Rat in der endgültig verabschiedeten Fassung wesentliche Änderungen aufrechterhält ( 49 ). Dies gilt also nicht bei einer geringfügigen Änderung des Wortlauts.

54.

Ändert der Rat den Vorschlag im Rahmen der vorbereitenden Erörterung, so kann die Kommission von ihrem Recht Gebrauch machen, dem Rat einen geänderten Vorschlag vorzulegen, den dieser dem Parlament übermittelt; dieses erhält dadurch die Möglichkeit, sich mit einem aktualisierten Text zu befassen und auf die Beratungen des Rates Einfluß zu nehmen. Die Kommission kann nämlich ihren Vorschlag, solange der Rat nicht entschieden hat, gemäß Artikel 189a Absatz 2 EG-Vertrag ( 50 ) im Laufe der zum Erlaß eines Rechtsakts der Gemeinschaft führenden Verfahren ändern, doch kann weder der Rat noch das Parlament sie dazu zwingen. Diese Möglichkeit wurde von Wyatt und Dashwood gesehen: „... the Commission may alter its proposal in order to facilitate decision-making within the Council“ ( 51 ).

55.

In diesem Fall braucht das Parlament also strenggenommen nicht „erneut“ angehört zu werden (es hat noch keine Stellungnahme abgegeben), sondern es ist zu einem geänderten Vorschlag anzuhören. Genau dies hat das Parlament in seiner Entschließung vom 21. November 1990 ( 52 ) zur Verpflichtung des Rates, die Stellungnahme des Parlaments abzuwarten, angedeutet:

„(Das Parlament) betont..., daß die zur fristgerechten Verwirklichung des Binnenmarktes zum 1. Januar 1993 angewandte Praxis oft die beinah parallele Prüfung legislativer Vorschläge im Europäischen Parlament und im Rat erforderlich macht, und ersucht somit die Kommission, die durch Artikel 149 Absatz 3 der Verträge gegebene Möglichkeit zu nutzen, um dem Parlament die Stellungnahme zu Legislatiworschlägen, die noch nicht überholt sind, zu ermöglichen, und vor der ersten Lesung des Europäischen Parlaments einen abgeänderten Vorschlag unter Berücksichtigung des Stands der Arbeiten im Rat formgerecht vorzulegen, falls diese Arbeiten die Kommission veranlassen, eine wesentliche Änderung des ursprünglichen Vorschlags vorzunehmen.“

56.

In diesem Sinne hat das Parlament in seiner Sitzung vom 15. September 1993 ( 53 ) einen neuen Artikel 56 seiner Geschäftsordnung verabschiedet, der bestimmt:

„Änderung des Vorschlags der Kommission

57.

Durch diese Vorschrift räumt das Parlament stillschweigend ein, daß der Rat einen Vorschlag der Kommission vor Erhalt der Stellungnahme des Parlaments erörtern kann.

58.

Meines Erachtens ist das in diesem Artikel vorgesehene Verfahren geeignet, die Befugnisse des Parlaments zu gewährleisten. Durch die Vorlage eines geänderten Vorschlags seitens der Kommission wird es zu einem Text angehört, der etwaige Änderungen, die sich aus den Verhandlungen im Rat ergeben, berücksichtigt, und es kann auf dessen Beratungen wirksam Einfluß nehmen.

59.

Das Parlament ist insoweit nicht von der Kommission abhängig. Bleibt diese etwa untätig — wenn sie es nicht für angebracht hält, einen geänderten Vorschlag vorzulegen —, so schließt dies nicht aus, daß es im Fall einer wesentlichen Änderung erneut anzuhören ist.

60.

Dem Parlament jedoch unter Berufung auf die Wirksamkeit der Anhörung das Recht zuzugestehen, zur letzten Fassung des Textes, wie sie sich aus den Arbeiten des Rates ergibt, unabhängig von der Bedeutung der vom Rat an dem Vorschlag vorgenom menen Änderungen angehört zu werden, läuft meines Erachtens auf eine Verfälschung des Anhörungsverfahrens und seine Umwandlung in eine Art von Zusammenarbeitsverfahren hinaus.

61.

Lassen Sie es mich wiederholen: Es ist der Vorschlag der Kommission, zu dem die Stellungnahme abzugeben ist, wobei dem Parlament jede wesentliche Änderung dieses Vorschlags mitgeteilt wird, zu der der Rat entweder in Form eines neuen Vorschlags der Kommission oder im Wege einer erneuten Anhörung die Initiative ergreift.

62.

Der Standpunkt des Rates dagegen kann nicht endgültig sein und muß notwendigerweise geändert werden können, solange die Stellungnahme des Parlaments noch nicht vorliegt ( 54 ).

63.

Durch diesen „Dialog der Organe“, auf den Sie im erwähnten Urteil Griechenland/Kommission hingewiesen haben, meine ich, wird also der Verfassungsgrundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen Organen eingehalten.

64.

Abschließend bin ich in diesem ersten Punkt der Auffassung, daß der Rat und das Parlament den Vorschlag gleichzeitig prüfen können, wobei darauf hinzuweisen ist, daß eine erneute Anhörung erfolgen muß, wenn die vorbereitenden Erörterungen und politischen Absprachen im Rat zu wesentlichen Änderungen der endgültig erlassenen Verordnung gerührt haben.

65.

Wie man sieht, hängt die Entcheidung über den ersten Klagegrund davon ab, ob eine wesentliche Änderung vorgenommen wurde. Dieser Klagegrund ist also mit dem zweiten, der sich auf die erneute Anhörung bezieht, durch eine gemeinsame Fragestellung verbunden: Hat der Rat den ursprünglichen Vorschlag der Kommission wesentlich geändert?

66.

Was ist, wenn der Rat den Vorschlag der Kommission berät und ihn ändert, bevor er überhaupt das Parlament befaßt? Kann er dem Parlament ein Anhörungsersuchen übermitteln, das einen Text betrifft, der nicht dem letzten Stand seiner eigenen Beratungen entspricht?

67.

Der Verfassungsgrundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen Organen verlangt, daß der dem Parlament zur Stellungnahme vorgelegte Vorschlagstext und der vom Rat geprüfte Text identisch sind.

68.

Wie verhält es sich in bezug auf diesen Grundsatz, wenn der Rat und das Parlament einen identischen Text erhalten haben und dieser Text zu dem Zeitpunkt, zu dem das Parlament vom Rat den ursprünglichen Vorschlag der Kommission erhält, im Rat bereits geändert worden ist?

69.

Ich habe hier drei Bemerkungen zu machen.

70.

Erstens würde sich eine solche Frage nicht stellen, wenn der Rat dem Parlament das Anhörungsersuchen gleich nach Erhalt des Vorschlags der Kommission oder vor dem Beginn der Prüfung dieses Vorschlags übermitteln würde ( 55 ).

71.

Zweitens schließen die gemeinschaftlichen Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren — im Hinblick darauf, daß sich die Anhörung des Parlaments, wie wir gesehen haben, auf den Vorschlag der Kommission und nicht auf den letzten Stand des Textes während der Beratung im Rat bezieht — nicht aus, daß der Rat mit der Erörterung des Vorschlags der Kommission bereits vor Übermittlung des Anhörungsersuchens beginnt, jedoch unter der Bedingung, daß er sich immer die Möglichkeit vorbehält, die von ihm entwickelte vorläufige Orientierung im Lichte der Stellungnahme des Parlaments zu ändern. Er kann also in diesem Stadium keinen endgültigen Text verabschieden.

72.

Im vorliegenden Fall

73.

Es erscheint mir folglich sehr übertrieben, zu behaupten, daß der Vorschlag am 5. März 1993„nicht mehr aktuell war“ ( 58 ) oder daß „der Text schon vor der Befassung des Parlaments nach dem Stand der Erörterungen im Rat obsolet war“ ( 59 ).

74.

Drittens berühren die im Rat vor der Übermittlung des Anhörungsersuchens in Betracht gezogenen Änderungen des Vorschlags nicht die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens, da sie ebenso wie nach diesem Ersuchen eingeführte Änderungen zu einer erneuten Anhörung führen, wenn sie wesentlich sind und in die endgültige Verordnung aufgenommen werden.

75.

Die Befugnis des Rates, den Vorschlag schon vor dessen Prüfung durch das Parlament zu beraten, ist durch den Rechtsmißbrauch begrenzt, der darin läge, daß das Parlament über die Entwicklung des Textes im Rat völlig im ungewissen gelassen würde. Dies ist der Punkt, der nun zu prüfen ist.

76.

Ich bin der Auffassung, daß es eine loyale Zusammenarbeit zwischen Organen gegeben hat, die es dem Parlament ermöglichte, den Standpunkt des Rates zu den Hauptstreitpunkten in Erfahrung zu bringen. Denn

77.

Eine letzte Bemerkung. Es steht nicht fest, daß das Parlament alles in seiner Macht Stehende unternommen hat, um auf die Entscheidung des Rates Einfluß zu nehmen:

78.

Folglich bin ich der Ansicht, daß die Anhörung des Parlaments nicht fiktiv war und daß seine Befugnisse nicht beeinträchtigt wurden, sofern die vom Rat beschlossenen Änderungen nicht wesentlich waren; in diesem Fall wäre eine erneute Anhörung erforderlich gewesen.

79.

Die Verpflichtung zur erneuten Anhörung des Parlaments ist im Vertrag nicht vorgesehen. Nach Ihrer Rechtsprechung schließt jedoch

„... das Erfordernis der Anhörung des Europäischen Parlaments im Gesetzgebungsverfahren in den vom Vertrag vorgesehenen Fällen das Erfordernis einer erneuten Anhörung immer dann ein, wenn der endgültig verabschiedete Wortlaut als Ganzes gesehen in seinem Wesen von demjenigen abweicht, zu dem das Parlament bereits angehört worden ist, es sei denn, die Änderungen entsprechen im wesentlichen einem vom Parlament selbst geäußerten Wunsch“ ( 69 ).

80.

Nach Auffassung des Parlaments ist der Vorschlag der Kommission in folgenden vier Punkten wesentlich geändert worden:

81.

Der erste Punkt ist eine technische Bestimmung, mit der verhindert werden soll, daß die Mongolei gleichzeitig die finanzielle und technische Hilfe nach der Verordnung (EWG) Nr. 443/92 ( 70 ) und die Unterstützung TACIS erhält. Mit dieser Bestimmung wurde nur der Verbleib der Mongolei, der bereits andere Hilfsprogramme zugute kamen, im Programm TACIS ermöglicht ( 71 ). Die Mongolei zählt sowohl im Verordnungsvorschlag als auch in der Verordnung selbst zu den Begünstigten des Programmes TACIS. Die Aufnahme des neuen Artikels 2 in die Verordnung erlaubte lediglich den Ausschluß eines Zusammentreffens von Beihilfen. In seiner Stellungnahme vom 20. April 1993 hielt es der Haushaltsausschuß für „wichtig, daß die Mongolei in Anbetracht ihrer Lage und ihres Unterstützungsbedarfs, der mit dem mehrerer unabhängiger Staaten vergleichbar ist, sowie ihres Willens, ein demokratisches politisches System einzuführen, zu den Begünstigten gehört“ ( 72 ). In Nr. 4 der Begründung des Berichts des Außenwirtschaftsausschusses wird ganz direkt gesagt, daß die Mongolei die Hilfe für die Entwicklungsländer Asiens nach der Verordnung Nr. 443/92 und die Unterstützung nach dem Programm TACIS nicht kumulativ erhalten könne ( 73 ).

82.

Der neue Artikel 2 ändert die Modalitäten der der Mongolei gewährten Unterstützung. Er berührt nicht das Wesen der Verordnung.

83.

Zum zweiten Punkt ist zu bemerken, daß die Hinzufügung des Anhangs II keine erneute Anhörung des Parlaments erforderlich machte. Anhang II zählt „insbesondere“,„als Hinweis“ ( 74 ) die Bereiche auf, denen bei der technischen Unterstützung Vorrang eingeräumt wird. Diese Aufzählung ist beispielhaft und nicht abschließend. Sie ersetzt Artikel 3 Absatz 3 des Vorschlags der Kommission, in dem es hieß:

„Die technische Unterstützung betrifft vorrangig die Bereiche Entwicklung der Humanressourcen, Unterstützung für Unternehmen einschließlich Finanzdienstleistungen, Nahrungsmittelerzeugung, -Verteilung und -Vermarktung, Energie und Verkehrswesen.“

84.

Diese Bestimmung, die ebenfalls keinen abschließenden Charakter hat, schließt keinen der Bereiche des Anhangs II aus.

85.

Außerdem ist dieser Anhang fast identisch mit der Änderung Nr. 24 zur Einführung eines Anhangs la der Verordnung, die vom Parlament am 27. Mai 1993 angenommen wurde ( 75 ).

86.

Die Ersetzung von Artikel 3 Absatz 3 des Vorschlags durch Artikel 4 Absatz 3 und Anhang II der Verordnung erweist sich als eine Änderung der Art und Weise der Definition des sachlichen Geltungsbereichs der Verordnung. Auch wenn in Anhang II mehr Bereiche als Beispiele genannt sind, so stellt dies doch keine wesentliche Änderung des Umfangs dieses Geltungsbereichs dar. Es handelt sich eher um „eine Änderung in der Methode als eine sachliche Änderung“ im Sinne der Randnummer 23 des Urteils Buyl u. a./Kommission (a. a. O.).

87.

Zum dritten Punkt ist festzustellen, daß mit der Einführung einer Gegenseitigkeitsbedingung nur eine ständige Übung auf diesem Gebiet festgeschrieben wurde und daß dadurch weder die Grundsätze noch die Systematik des Programms, TACIS umgeworfen wurden.

88.

Lassen Sie mich nun zu der — viel heikleren — Frage der Ausschüsse kommen. Artikel 7 des Vorschlags der Kommission sah einen Verwaltungsausschuß des Typs II. b ( 76 ) vor: Die Kommission erläßt Maßnahmen, die unmittelbar gelten. Entsprechen sie nicht der Stellungnahme des Ausschusses, so verschiebt die Kommission die Durchführung der Maßnahmen um sechs Wochen, in denen der Rat mit qualifizierter Mehrheit einen anderslautenden Beschluß fassen kann, der den Beschluß der Kommission ersetzt.

89.

Artikel 8 der Verordnung Nr. 2053/93 sieht einen Regelungsausschuß des Typs III. a vor: Hat der Ausschuß nicht oder ablehnend Stellung genommen, so hat die Kommission ihren Entwurf in Form eines Vorschlags dem Rat vorzulegen. Trifft dieser keine Entscheidung, so ist die Kommission erneut zuständig und wandelt ihren Entwurf in eine Entscheidung um.

90.

Meines Erachtens besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen dem beratenden Ausschuß des Verfahrens I und den Ausschüssen der Verfahren II und III, da der Rat bei dem erstgenannten Verfahren keinerlei Entscheidungsbefugnis hat.

91.

Auch zwischen den Ausschüssen des Typs II. a, II. b und III. a auf der einen und III. b auf der anderen Seite besteht ein wesentlicher Unterschied. Denn nur das letztgenannte Verfahren kann in eine Sackgasse führen, da der Rat jede Entscheidung mit einfacher Mehrheit blockieren kann.

92.

Die Verfahren des Typs IL a, IL b und III. a unterscheiden sich dagegen voneinander nur in geringeren Punkten, wie z. B. in bezug auf die Fristen und den Umstand, daß im letztgenannten Fall die Entscheidung des Rates auf Vorschlag der Kommission ergeht, was deren Position stärkt, da der Rat von diesem Vorschlag nur durch einstimmigen Beschluß abweichen kann ( 77 ). Gemeinsam ist diesen Verfahren, daß mangels einer Entscheidung des Rates die Zuständigkeit für den Erlaß der Maßnahme an die Kommission zurückfällt und diese entscheidet.

93.

Für mich folgt daraus, daß zwischen dem Verwaltungsausschuß des Typs IL b und dem Regelungsausschuß des Typs III. a keine derartigen Unterschiede bestehen, daß von wesentlichen Änderungen der Verordnung die Rede sein kann, „die den Kern der eingeführten Regelung betreffen“ ( 78 ).

94.

Folglich bin ich der Auffassung, daß der Vorschlag der Kommission in der endgültig erlassenen Verordnung nicht wesentlich geändert worden ist.

95.

Die erneute Anhörung des Parlaments war auch aus einem zweiten Grund nicht erforderlich. Es ist nämlich entscheidend, daß das Vorhaben des Rates, einen Ausschuß des Typs III einzuführen, dem Parlament bekannt war ( 79 ) und daß die Frage der Ausschüsse wirklich im Zentrum der Verhandlungen des Parlaments stand ( 80 ), denn mehrere Abgeordnete lasteten die Verzögerungen bei der Bereitstellung der Finanzmittel und der Beschlußfassung dem Bestehen eines Verwaltungsausschusses im Programm TACIS 1991—1992 an ( 81 ). Sie war der Streitpunkt zwischen dem Rat und dem Parlament, der schließlich zur Ablehnung des Vorschlags durch das Parlament führen sollte.

96.

Der Vertreter des Rates wurde während der Verhandlungen zu diesem Punkt befragt ( 82 ).

97.

Aber am Ende der Verhandlungen entschied sich das Parlament, dem die Absichten des Rates nicht unbekannt waren, dafür, den Verordnungsvorschlag insgesamt abzulehnen. Die Annahme der vom Außenwirtschaftsausschuß vorgeschlagenen Änderung, die einen beratenden Ausschuß vorsah, blieb also unberücksichtigt.

98.

Die ersten beiden Klagegründe sind daher zurückzuweisen.

99.

Für das Parlament „ist es ganz einfach rechtswidrig, daß ein nach zwingend vorgeschriebener Anhörung des Parlaments erlassener Rechtstext vorsieht, daß er ohne erneute Beachtung dieses Formerfordernisses während seiner Anwendung geändert werden kann“ ( 83 ).

100.

Artikel 7 Absatz 2 Unterabsatz 2 der angefochtenen Verordnung bestimmt:

„Dienstleistungsaufträge werden in der Regel im Wege der beschränkten Ausschreibung und bei Auftragssummen bis zu 300000 ECU freihändig vergeben. Dieser Betrag kann vom Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission geändert werden, wobei die in ähnlichen Fällen gemachten Erfahrungen berücksichtigt werden.“

101.

Nach Auffassung des Parlaments verlangt die Wahrung seiner Befugnisse, daß es vor einer solchen Änderung angehört wird, da es sich um eine Verordnung handele, die auf Artikel 235 des Vertrages gestützt sei.

102.

Die Gemeinschaft kennt eine gewisse Hierarchie der Normen. Den unmittelbar nach den in den Verträgen vorgesehenen Verfahren erlassenen Grundverordnungen stehen die Durchführungsverordnungen gegenüber, die entweder von der Kommission aufgrund einer Ermächtigung durch den Rat gemäß Artikel 155 dritter Gedankenstrich EWG-Vertrag oder vom Rat selbst gemäß Artikel 145 dritter Gedankenstrich EWG-Vertrag erlassen werden. Das Verfahren für den Erlaß dieser Verordnungen ist in der Grundverordnung vorgesehen.

103.

Diese beiden Kategorien von Rechtsakten sind insoweit hierarchisiert, als die Durchführungsverordnung die durch die Grundverordnung aufgestellten Grundsätze weder abändern noch unbeachtet lassen kann. Die erstgenannte Verordnung darf den Rahmen der Durchführung der Grundsätze der letztgenannten Verordnung nicht überschreiten ( 84 ). „Die übertragene Befugnis ist nur eine Durchführungsbefugnis und keine primäre Befugnis zur Anwendung einer Vorschrift des Vertrages.“ ( 85 )

104.

Sie haben diese übertragene Befugnis des Rates durch eine umfangreiche Rechtsprechung im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik bestätigt:

„Sowohl das Rechtsetzungssystem des Vertrages, wie es insbesondere in Artikel 155 letzter Gedankenstrich zum Ausdruck kommt, als auch die ständige Praxis der Gemeinschaftsorgane unterscheiden gemäß den in allen Mitgliedstaaten anerkannten Rechtsauffassungen zwischen den Maßnahmen, die ihre Grundlage unmittelbar im Vertrag selbst finden, und dem abgeleiteten Recht, das zur Durchführung dieser Maßnahmen dienen soll. Daher ist nicht zu fordern, daß der Rat alle Einzelheiten der Verordnungen über die gemeinsame Agrarpolitik nach dem Verfahren des Artikels 43 regelt. Dieser Vorschrift ist vielmehr Genüge getan, wenn die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie nach diesem Verfahren festgelegt worden sind. Dagegen können die Durchführungsbestimmungen zu den Grundverordnungen vom Rat selbst oder aufgrund einer Ermächtigung gemäß Artikel 155 von der Kommission nach einem von Artikel 43 abweichenden Verfahren erlassen werden.“ ( 86 )

105.

Sie sind in bezug auf Artikel 155 der Auffassung, daß sich aus dem Gesamtzusammenhang des Vertrages, in den er gestellt werden müsse, sowie aus den Anforderungen der Praxis ergebe, daß der Begriff Durchführung weit auszulegen sei ( 87 ).

106.

Die Übertragung der Befugnis zum Erlaß von Durchführungsverordnungen auf die Kommission ist auch im Bereich der öffentlichen Aufträge üblich ( 88 ).

107.

Die Einheitliche Europäische Akte hat durch die Änderung von Artikel 145 des Vertrages das Recht des Rates, sich selbst die Durchführungsbefugnis zuzuweisen, beschränkt:

„... der Rat [kann] sich ... nur in spezifischen Fällen vorbehalten, Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben. Diese Entscheidung ist ausführlich zu begründen.“ ( 89 )

108.

Das Parlament ist in den Ausschüssen, die auf Seiten der Kommission tätig werden, nicht vertreten ( 90 ) und auch an bestimmten Verfahren, durch die sich der Rat die Durchführungsbefugnis vorbehält, wie an dem des Artikels 7 der Verordnung Nr. 2053/93, nicht beteiligt. Dieses System entbehrt nicht der Logik. Wenn es normal ist, daß das Parlament „immer dann angehört wird, wenn es um die Festlegung einer politischen Option geht, ist es ebenso offensichtlich, daß es nicht seiner Rolle entspricht, tätig zu werden, wenn es nur um den Erlaß einer einfachen Verwaltungsmaßnahme geht“ ( 91 ). Der akzessorische oder sekundäre Charakter von Durchführungsmodalitäten rechtfertigt es, daß sie weniger förmlich beschlossen werden. Diese Übertragungsmöglichkeit ist also ein Kräftespiel zwischen dem Parlament und den anderen Organen, die darin ein Mittel sehen können, das Parlament vom Gesetzgebungsverfahren auszuschließen ( 92 ). So verlangte das Parlament bereits 1967 ( 93 ), zu allen auf Grundverordnungen beruhenden Texten konsultiert zu werden, durch die die politischen, wirtschaftlichen oder rechtlichen Auswirkungen dieser Verordnungen wesentlich beeinflußt werden. In einer Entschließung über die Gemeinschaftsverfahren zur Durchführung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts ( 94 ) forderte das Parlament eine strenge Beschränkung der Befugnisse der Ausschüsse, die „im Vertrag nicht vorgesehene Gremien“ seien.

109.

Immerhin ist die. Übertragung der Durchführungsbefugnis vom Rat auf sich selbst nach Artikel 145 des Vertrages unbestreitbar auch dann zulässig, wenn das Verfahren des Erlasses der Durchführungsverordnungen nicht denselben Vorschriften wie das des Erlasses der Grundverordnung folgt.

110.

Betrifft aber Artikel 7 der angefochtenen Verordnung genau die Modalitäten der Durchführung oder Anwendung der Grundverordnung, oder berührt er die darin aufgestellten Grundprinzipien?

111.

Ist die Festsetzung der Schwelle, von der an Dienstleistungsaufträge nicht mehr im Wege der beschränkten Ausschreibung oder freihändig vergeben werden können, eine Modalität der Durchführung oder Anwendung der Verordnung Nr. 2053/93 ?

112.

Ich bemerke dazu zweierlei.

113.

Artikel 7 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2053/93 ist von der früheren Verordnung Nr. 2157/91 übernommen worden, die die gleiche Art der Änderung der Schwelle von 300000 ECU vorsah ( 95 ).

114.

In beiden Fällen war das Verfahren zur Anderung der Schwelle, von dem das Parlament ausgeschlossen war, nicht im Vorschlag der Kommission enthalten und vom Rat hinzugefügt worden.

115.

Die dem Rat übertragene Befugnis betrifft nur die Modalitäten der Vergabe von Dienstleistungsaufträgen. Zwar erlaubt die Wahl des Verfahrens der unmittelbaren Vergabe und der beschränkten Ausschreibung eine Beschleunigung des Entscheidungsprozesses, und die Herabsetzung der Schwelle, unterhalb deren die Kommission die Aufträge unmittelbar vergeben kann, erhöht die Leistungsfähigkeit des Systems. Doch stellt Artikel 7 Absatz 2 Unterabsatz 2 weder die Grundsätze noch die Systematik der Verordnung in Frage und weicht nicht von den „Durchführungsbefugnissen“ ( 96 ) ab, die allein übertragbar sind.

116.

Der dritte Klagegrund ist somit ebenfalls zurückzuweisen.

117.

Ich beantrage folglich, die Klage insgesamt abzuweisen.