Verbundene Schlussanträge des Generalanwalts Capotorti vom 6. Oktober 1982. # José Arantzamendi-Osa und andere gegen Procureur de la République und Procureur général. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Cour d'appel de Rennes - Frankreich. # Fischerei: Rechte der Drittländer. # Verbundene Rechtssachen 13 bis 28/82. # Seeverwaltung, Bayonne und Staatsanwalt gegen José Dorca Marina und andere. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Tribunal de grande instance de Bayonne - Frankreich. # Fischerei: Rechte der Drittländer. # Verbundene Rechtssachen 50 bis 58/82.

1. 

Erneut haben französische Richter dem Gerichtshof die Frage vorgelegt, ob die Gemeinschaftsverordnung, die durch Einführung von Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände gegenüber spanischen Schiffen den durch diese Schiffe in der französischen Wirtschaftszone betriebenen Fischfang von bestimmten Voraussetzungen abhängig gemacht haben, im Hinblick auf ältere völkerrechtliche Verpflichtungen gültig sind und bejahendenfalls spanischen Staatsangehörigen entgegengehalten werden können.

Die zu dieser Problematik bereits ergangenen und hier zu berücksichtigenden Entscheidungen des Gerichtshofes sind die Urteile vom 8. Dezember 1981 in der Rechtssache 181/80 sowie in den verbundenen Rechtssachen 180 und 266/80 (Arbelaiz-Emazabel bzw. Crujeiras Tome und Yurrita, Slg. 1981, 2961 und 2997). Im Anschluß daran wurden zwei Gruppen von Rechtssachen beim Gerichtshof anhängig gemacht (die verbundenen Rechtssachen 137 und 140/81, Campandeguy Sagarzazu und Echevarría Sagasti, sowie die verbundenen Rechtssachen 138 und 139/81, Marticoreiia-Otazo und Prego Parada). In diesen beiden Gruppen von Rechtssachen habe ich meine Schlußanträge in der Sitzung vom 27. Mai 1982 vorgetragen; der Gerichtshof hat jedoch noch nicht entschieden.

Die Fragen, mit denen ich mich im folgenden befasse, stimmen mit denjenigen überein, die Gegenstand der verbundenen Rechtssachen 180 und 266/70 waren, und auch die jeweiligen Sachverhalte sind im wesentlichen die gleichen. Neu in den vorliegenden Rechtsstreitigkeiten sind lediglich einige Argumente, mit denen die Verteidigung der Angeklagten die Auffassung zu begründen versucht, die erwähnten Verordnungen seien ungültig.

2. 

Der Sachverhalt läßt sich wie folgt zusammenfassen :

3. 

Die Ratsverordnungen, deren Gültigkeit in Frage gestellt wird, machen alle die Ausübung der Fischerei durch Schiffe unter spanischer Flagge in den sich 200 Seemeilen weit erstreckenden Küstengewässern der Mitgliedstaaten davon abhängig, daß diese Schiffe eine von der Kommission der Gemeinschaften ausgestellte Lizenz mitführen und sich auf die gestatteten Fangmengen beschränken. Jede dieser Verordnungen hat eine begrenzte Geltungsdauer, und deshalb kommt in den einzelnen Rechtssachen je nach dem Zeitpunkt in welchem sich der den Angeklagten zur Last gelegte Sachverhalt zugetragen hat, jeweils eine andere Verordnung zur Anwendung. Diese Verordnungen weisen jedoch inhaltlich keine Unterschiede auf, die für die vorliegenden Vorabentscheidungssachen von Bedeutung wären; im übrigen darf nicht vergessen werden, daß die Frage der französischen Richter die zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände getroffenen gemeinschaftlichen Übergangsmaßnahmeri in ihrer Gesamtheit betreffen. In der jünsten der hier in. Betracht kommenden Verordnungen (der Verordnung Nr. 1569/81 vom 1. 6. 1981) sind allerdings gewisse Besonderheiten festzustellen; darauf werde ich später zurückkommen.

Was die „früheren völkerrechtlichen Verpflichtungen“ anbelangt, mit denen die genannten Verordnungen inhaltlich in Widerspruch stehen sollen, so wird in den Entscheidungsgründen der Vorlageurteile des Tribunal de grande instance Bayonne auf das Genfer Übereinkommen über die Fischerei und die Erhaltung der lebenden Schätze der Hohen See vom 29. April 1958, auf das Londoner Fischereiübereinkommen vom 9. März 1964 sowie auf das Fischereiabkommen zwischen Frankreich und Spanien vom 20. März 1967, das heißt genau auf dieselben Rechtsquellen verwiesen, die bereits in den vorhergehenden Rechtssachen angeführt worden waren und die der Gerichtshof schon in den erwähnten Urteilen vom 8. Dezember 1981 geprüft hat.

Es sei mir gestattet, daran zu erinnern, daß der Gerichtshof in diesen Urteilen folgendes festgehalten hat: „Es bedarf ... keiner Prüfung der Frage, ob das Londoner Übereinkommen, dessen Anwendungsbereich sich nach seinem Wortlaut auf die Zone bis zur zwölften Meile vor der Basislinie beschränkt, eventuell auf die Zone zwischen der zwölften und der zweihundertsten Meile hätte anwendbar sein können; ebensowenig braucht geklärt zu werden, ob die von der Gemeinschaft getroffene Übergangsregelung zur Erhaltung der Fischbestände die im Genfer Übereinkommen vorgesehenen Voraussetzungen, zum Beispiel was die vorherige Abstimmung betrifft, erfüllen.“ Diese Auffassung beruhte auf der Überlegung, daß „sich die Übergangsregelung, die die Gemeinschaft nach ihren eigenen Vorschriften getroffen hat, in den Rahmen der Beziehungen einfügt, die die Gemeinschaft und Spanien mit dem Ziel aufgenommen haben, die mit den Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände und mit der Ausdehnung der ausschließlichen Fischereizonen verbundenen Probleme zu lösen und sicherzustellen, daß die Fischer der anderen Partei zu den solchen Maßnahmen unterliegenden Gewässern Zugang haben. Durch diese Beziehungen wurde die vorher für diese Zone geltende Regelung ersetzt, um der allgemeinen Entwicklung des Völkerrechts auf dem Gebiet der Hochseefischerei und dem immer dringlicher werdenden Bedürfnis der Erhaltung der lebenden Schätze des Meeres Rechnung zu tragen.“ Aus alledem hat der Gerichtshof geschlossen, daß die von der Gemeinschaft getroffene Übergangsregelung „einen Teil der schrittweisen Begründung neuer gegenseitiger Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und Spanien auf dem Gebiet der Seefischerei [bildete], die an die Stelle der zuvor geltenden Regelung für die Hochseefischerei traten“, mit der Folge, daß sich „die spanischen Fischer ... für den Fall, daß zwischen beiden Gruppen von Bestimmungen ein Widerspruch besteht, gegenüber der Geltung der Übergangsverordnungen der Gemeinschaft nicht auf die älteren völkerrechtlichen Verpflichtungen im Verhältnis zwischen Frankreich und Spanien berufen [können]“ (Randnrn. 17 bis 20 der Entscheidungsgründe des Urteils Crujeiras Tome und Yurrita sowie Randnrn. 29 bis 31 der Entscheidungsgründe des Urteils Arbelaiz-Emazabel).

Angesichts dieser Rechtsprechung — die, obwohl sie zu bestimmten Verordnungen ergangen ist, in Wahrheit die gesamte Fischereiregelung betrifft, welche die Gemeinschaft seit 1977 im Wege von Übergangsmaßnahmen gegenüber spanischen Schiffen erlassen hat — halte ich es nicht für notwendig, die Ausführungen zu wiederholen, die ich in meinen Schlußanträgen vom 15. September 1981 in den Rechtssachen 180, 181 und 266/80 (Slg. 1981, 2984) gemacht und dann in den Schlußanträgen vom 27. Mai 1982 in den Rechtssachen 137 bis 140/81 aufgegriffen habe. Im übrigen stehen die beiden Urteile des Gerichtshofes vom 8. Dezember 1981 auf einer soliden Grundlage, und die vorlegenden Gerichte haben nichts Neues zu dem Verhältnis zwischen der gemeinschaftlichen Fischereiregelung in dem betreffenden Zeitraum und den „früheren völkerrechtlichen Verpflichtungen“ vorgebracht. Ich bin deshalb der Ansicht, daß die Entscheidung in den vorliegenden Rechtssachen auf der Linie der früheren Rechtsprechung des Gerichtshofes liegen muß, und zwar sowohl was die Gültigkeit der Verordnungen als auch was die Frage anbelangt, ob sie spanischen Fischern entgegengehalten werden können.

4. 

In den den Rechtssachen 13 bis 28/82 zugrundeliegenden nationalen Verfahren hat sich herausgestellt, daß die spanischen Schiffe am 2. bzw. 14. Februar 1981, das heißt in einem (sich vom 1. Februar bis zum 3. März 1981 erstrekkenden) Zeitraum ohne Lizenz gefischt haben, während dessen keine Gemeinschaftsverordnung zur Festlegung von Übergangsmaßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände in Kraft war. Die Verordnung Nr. 3305/80 vom 17. Dezember 1980 hatte die Geltungsdauer der Fischereilizenzen für spanische Schiffe, die bereits aufgrund der Verordnung Nr. 1719/80 vom 30. Juni 1980 erteilt worden waren, über den 31. Dezember 1980 hinaus bis zum 31. Januar Í981 verlängert, und erst mit der folgenden Verordnung Nr. 554/81 vom 27. Februar 1981 wurde das Lizenzsystem mit Wirkung vom 4. März wieder eingeführt. Im Hinblick auf diese besondere Lage wurde die Frage aufgeworfen, ob davon ausgegangen werden müsse, daß die spanischen Fischer während des genannten Zeitraums, in dem das gemeinschaftsrechtliche Lizenzsystem unterbrochen war, in den fraglichen Fischereizonen ihrer Tätigkeit unbeschränkt nachgehen konnten.

Ich habe die Problematik in den Schlußanträgen vom 27. Mai 1982 in den Rechtssachen 137 bis 140/81 eingehend erörtert (Nrn. 3, 4, 5 und 6). Ich wiederhole, daß das Fehlen spezifischer gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über Fanglizenzen in der Zeit vom 1. Februar bis zum 3. März 1981„eine Tatsache [ist], welche die Tatrichter zu würdigen haben; [sie haben] den Gerichtshof nicht gefragt, wie die gemeinschaftsrechtliche Regelung in bezug auf die von spanischen Schiffen in diesem besonderen Zeitraum ausgeübte Fischereitätigkeit auszulegen sei“. Ich bin nach wie vor davon überzeugt, daß sich der Gerichtshof bei einer Entscheidung über diese Frage an die Stelle des nationalen Gerichts setzen würde, déñn er würde, „obwohl dieses um Prüfung der Gültigkeit bestimmter Verordnungen gebeten hat, der Frage nachgehen ..., welche Bestimmungen anzuwenden sind“; und ich halte daran fest, daß „diese Ausdehnung des Rahmens der Vorabentscheidungsfragen ein von den Beteiligten unternommener Versuch [ist], den der Gerichtshof nicht unterstützen sollte“.

In der Sache selbst meine ich, daß die spanischen Schiffe, als keine gemeinschaftsrechtlichen Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände in Kraft waren, jedenfalls nicht in den Gewässern der EWG-Mitgliedstaaten fischen durften. Dieser Standpunkt beruht auf der Ausschließlichkeit, die der 200-Meilen-Meereszone nach dem geltenden allgemeinen Völkerrecht zukommt, und wird durch das Fischereiabkommen zwischen der EWG und Spanien vom 15. April 1980 bestätigt. Ich darf in diesem Zusammenhang auf die erwähnten Schlußanträge vom 27. Mai verweisen und bemerken, daß die Beteiligten keine neuen Argumente für ihre jeweilige Auffassung vorgebracht haben.

5. 

Die Verteidigung der Angeklagten in den den Rechtssachen 50 bis 58/82 zugrundeliegenden Ausgangsverfahren behauptet, die für spanische Fischer geltenden Gemeinschaftsverordnungen seien auch deshalb unwirksam, weil sie bestimmte Grundrechte verletzten, nämlich das Recht auf Gleichberechtigung, den Anspruch auf rechtliches Gehör, das Recht auf Arbeit und auf Berufsausübung sowie den Schutz gegen rückwirkende Sanktionen.

Um diese angeblichen Unwirksamkeitsgründe zurückzuweisen, würde an sich der Hinweis genügen, daß sie mit der Frage der französischen Richter überhaupt nichts zu tun haben, in der es allein darum geht, ob die fragliche Gemeinschaftsregelung mit den früheren völkerrechtlichen Verpflichtungen vereinbar ist. Gleichwohl halte ich es für angezeigt, kurz auf diese Rügen einzugehen, um zu zeigen, daß sie unbegründet sind.

6. 

Es bleibt eine letzte Rüge zu prüfen, mit der die Verteidigung der in den den Rechtssachen 50 bis 58/82 zugrundeliegenden Strafverfahren angeklagten Fischer die Ungültigkeit der umstrittenen Verordnungen geltend macht. Es handelt sich um die angebliche Unvereinbarkeit dieser Verordnungen mit dem am 15. April 1980 geschlossenen Fischereiabkommen zwischen der Gemeinschaft und Spanien, das (nach seinem Artikel 12) von diesem Tage an vorläufig anwendbar war und am 22. Mai 1981 endgültig in Kraft trat.

Zunächst ist zu bemerken, daß die französischen Richter, die den Gerichtshof danach gefragt haben, ob die von der Gemeinschaft erlassenen Übergangsvorschriften über die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände gültig sind und spanischen Staatsangehörigen entgegengehalten werden können, bei ihrem Hinweis auf die „früheren völkerrechtlichen Verpflichtungen“ bestimmt nicht an das Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Spanien gedacht haben. Das ergibt sich eindeutig aus den Entscheidungsgründen der Vorlageurteile; hinzu kommt, daß dieses Abkommen mit Sicherheit nur im Verhältnis zu der am 1. Juni 1981 (das heißt neun Tage nach Inkrafttreten des Abkommens) erlassenen Verordnung Nr. 1569/81 „früher“ ist, während es zeitlich nach den meisten hier in Rede stehenden Gemeinschaftsregelungen liegt (wobei zweifelhaft ist, ob das Abkommen für die Gültigkeit der während seiner vorläufigen Geltungsdauer erlassenen Verordnungen von Bedeutung ist).

Jedenfalls halte ich die genannte Auffassung für unzutreffend. Die Betroffenen behaupten, das Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Spanien gewährleiste den spanischen Fischern nach einem in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b niedergelegten Grundsatz des Gleichgewichts und des Diskriminierungsverbots den Zugang zur ausschließlichen Wirtschaftszone und spreche ihnen die bereits in den früheren völkerrechtlichen Verträgen anerkannten historischen Fischereirechte zu, während die Gemeinschaftsverordnungen (und insbesondere die Verordnung Nr. 554/81 vom 27. Februar 1981) im Widerspruch zu diesen beiden Grundsätzen stünden. Ich bleibe jedoch bei meiner (bereits in meinen Schlußanträgen vom 27. Mai 1982 in den Rechtssachen 137, 138, 139 und 140/81 geäußerten) Meinung, daß nach dem Fischereiabkommen zwischen der EWG und Spanien „die Fischereifahrzeuge einer Partei keinen freien Zugang zu den Fischereizonen der anderen Partei haben; dieser Zugang wird nur aufgrund einer Zulassung möglich, die ... voraussetzt, daß der Umfang der Fänge, welche die Fischereifahrzeuge der anderen Partei tätigen dürfen, festgesetzt worden ist“ und daß diesbezügliche Lizenzen erteilt worden sind. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß es sich bei dem befriedigenden Gleichgewicht der Fangmöglichkeiten jeder Vertragspartei in der Fischereizone der jeweils anderen Partei um das Ziel handelt, das am Ende der in dem erwähnten Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b vorgesehenen Konsultation erreicht werden soll, daß jedoch über das Volumen der den Fischereifahrzeugen einer Partei zugestandenen Fänge (und über die Zonen, in denen diese Fänge zulässig sind) die andere Partei einseitig entscheidet, wenngleich zuvor Konsultationen stattgefunden haben müssen (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b).

Der Vertreter der französischen Regierung hat in der mündlichen Verhandlung zu Recht erklärt, daß gemäß Artikel 7 des Abkommens „jede Partei ... innerhalb der ihrer Gerichtsbarkeit unterliegenden Fischereizone in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht solche Maßnahmen treffen [kann], die gegebenenfalls erforderlich sind, um die Einhaltung dieses Abkommens durch die Fischerei- fahrzeuge der anderen Partei sicherzustellen“. Von den völkerrechtlichen Bestimmungen, die (auch aufgrund der diesbezüglichen Verweisung in Artikel 7) in Betracht kommen, ist zweifellos Artikel 56 Absatz 1 Buchstabe a des von der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen erarbeiteten Konventionsentwurfs einschlägig, demzufolge der Küstenstaat in der ausschließlichen Wirtschaftszone über Hoheitsrechte zum Zwecke der Erforschung, Nutzung, Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen, lebendigen oder nicht lebenden Schätze des Meeresbodens verfügt. Bereits aufgrund dessen, daß dem Küstenstaat auf diese Weise eindeutig das Recht auf ausschließliche Nutzung und auf Erhaltung der Schätze der ausschließlichen Wirtschaftszone zuerkannt wird, dürfte die Annahme angeblich historischer Rechte der spanischen Fischer ausgeschlossen sein. Zu diesem Punkt möchte ich im übrigen auf meine Ausführungen unter Nummer 6 der erwähnten Schlußanträge vom 17. Mai 1982 verweisen.

7. 

Aus all diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die jeweils gleichlautenden Fragen, die die Cour d'appel Rennes mit Urteilen vom 3. Dezember 1981 (verbundene Rechtssachen 13 bis 28/82) und das Tribunal de grande instance Bayonne mit Urteilen vom 17. September 1981 (Rechtssache 50/82), 22. Oktober 1981 (Rechtssache 51, 52 und 58/82) und 5. November 1981 (Rechtssache 53, 54, 55, 56 und 57/82) vorgelegt haben, wie folgt für Recht zu erkennen:

Für. den Fall schließlich, daß der Gerichtshof zu dem Ergebnis kommen sollte, er müsse sich auch zu der Unterbrechung der Fanglizenzregelung zwischen dem 1. Februar und dem 3. März 1981 äußern, schlage ich folgende Entscheidung vor:

In der Zeit vom 1. Februar bis zum 3. März 1981, als es keine Regelung für die Erteilung von Lizenzen an spanische Fischer gab, war diesen jegliche Fischereitätigkeit in den Hoheitsgewässern der Mitgliedstaaten und in den jeweiligen ausschließlichen Wirtschaftszonen untersagt, die der Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände unterlagen.