Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 11. November 1981. # Regina gegen Robert Tymen. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Court of Appeal (England) - Vereinigtes Königreich. # Fischerei. # Rechtssache 269/80.

a)

die Verfahrensvorschriften oder

b)

die sonstigen Vorschriften eingehalten haben, die in

enthalten sind?

1.

Es ist daher angebracht, in kurzen Zügen die wesentlichen Aussagen dieser Entscheidung, die auch in das Urteil des Gerichtshofs vom 2. Juni 1981 in der Rechtssache 124/80 (Strafverfahren gegen Firma J. Van Dam & Zonen, bislang unveröffentlicht) Eingang gefunden haben, nochmals ins Gedächtnis zu rufen. Der Gerichtshof hat in dieser Entscheidung unter anderem im Hinblick auf die vom Vereinigten Königreich erlassene Order 1979 ausdrücklich klargestellt, „daß seit dem Ablauf der in Artikel 102 der Beitrittsakte festgelegten Übergangszeit am 1. Januar 1979 die Zuständigkeit für den Erlaß von Maßnahmen zur Erhaltung der Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik vollständig und endgültig bei der Gemeinschaft liegt“ und „die Mitgliedstaaten ...“ daher nicht mehr berechtigt [sind], eine eigene Zuständigkeit in bezug auf Erhaltungsmaßnahmen in den ihrer Hoheitsgewalt unterliegenden Gewässern auszuüben“. Der Gerichtshof hat weiterhin hervorgehoben, daß eine Untätigkeit des Rates, der seit diesem Datum zum Erlaß von Gemeinschaftsmaßnahmen zuständig wäre, „den Mitgliedstaaten keinesfalls die Zuständigkeit und die Freiheit einseitigen Handelns auf diesem Sektor zurückgeben konnte, weil in diesem Bereich die Zuständigkeitsübertragung auf die Gemeinschaft vollständig und endgültig war“.

2.

Aufgrund dieser Feststellungen wäre die erste Frage grundsätzlich negativ zu beantworten. Die durch die Untätigkeit des Rates geschaffene faktische Lage hat den Gerichtshof jedoch veranlaßt, eine Abweichung von diesem Grundsatz zuzulassen — und nur mit dieser Abweichung ist die erste Frage erschöpfend beantwortet —, indem er klargestellt hat, daß „man ... jedoch in dieser Auffassung nicht so weit gehen [kann], daß es den Mitgliedstaaten gänzlich unmöglich wäre, die bestehenden Erhaltungsmaßnahmen gegebenenfalls aufgrund der Entwicklung der für diesen Bereich relevanten biologischen und technischen Faktoren zu ändern“. Derartige Änderungsmaßnahmen dürfen aber, wie aus dem Urteil hervorgeht, nur von begrenzter Tragweite sein und nicht zu einer neuen Erhaltungspolitik eines Mitgliedstaats führen.

3.

Zu den Voraussetzungen, unter denen solche einzelstaatlichen Erhaltungsmaßnahmen getroffen werden dürfen — danach ist in der dritten Frage gefragt —, hat der Gerichtshof folgendes ausgeführt:

„Da es sich um ein der Zuständigkeit der Gemeinschaft vorbehaltenes Gebiet handelt, auf dem die Mitgliedstaaten fortan nur noch als Sachwalter des gemeinsamen Interesses tätig werden können, kann ein Mitgliedstaat mangels eines geeigneten Vorgehens des Rates vorläufige Erhaltungsmaßnahmen, die möglicherweise durch die Umstände geboten sind, nur im Rahmen einer Zusammenarbeit mit der Kommission unter Beachtung der allgemeinen Überwachungsaufgabe treffen, die Artikel 155, im vorliegenden Fall in Verbindung mit dem Beschluß vom 25. Juni 1979 und den Parallelbeschlüssen, diesem Organ zuweist.

In einer Situation, die durch die Untätigkeit des Rates und die grundsätzliche Beibehaltung der Erhaltungsmaßnahmen, die bei Ablauf des in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Zeitraums in Kraft waren, gekennzeichnet ist, erlegten demgemäß der Beschluß vom 25. Juni 1979 und die Parallelbeschlüsse sowie die Erfordernisse, die mit der der Gemeinschaft obliegenden Wahrung des gemeinsamen Interesses und der Unantastbarkeit ihrer eigenen Befugnisse verbunden sind, den Mitgliedstaaten nicht nur die Verpflichtung auf, die Kommission eingehend zu konsultieren und sich redlich um ihre Billigung zu bemühen, sondern auch die Pflicht, keine einzelstaatlichen Erhaltungsmaßnahmen entgegen Einwänden, Vorbehalten oder Bedingungen, die von der Kommission formuliert werden könnten, zu erlassen.“

Aus diesem Zitat und aus anderen Passagen des Urteils, die ich als bekannt voraussetzen darf und deshalb nicht wörtlich zu zitieren brauche, folgt eindeutig, daß eine von einem Mitgliedstaat ergriffene Erhaltungsmaßnahme nur dann rechtmäßig ist, wenn sie sowohl den formellen als auch den materiellen Anforderungen des Gemeinschaftsrechts — dazu gehören insbesondere auch die in der dritten Frage genannten Regelungen — entspricht.

Da der Gerichtshof zum Ergebnis kam, daß die genannten Anforderungen bei Erlaß der fraglichen Order nicht erfüllt waren, hat er demgemäß festgestellt, daß das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, „indem es die Kommission durch sein Vorgehen bei der Konsultation daran gehindert hat, die geplanten Maßnahmen in angemessener Weise zu prüfen, und indem es diese Maßnahmen trotz der Einwände der Kommission in Kraft gesetzt hat“.

1.

Nach Auffassung der britischen Regierung waren, um mit der ersten Frage zu beginnen, die Einwendungen der Kommission in erster Linie gegen das Datum des Inkrafttretens der britischen Maßnahme, nicht aber gegen deren spätere Aufrechterhaltung gerichtet. Die von der Kommission formulierten Vorbehalte hätten sich deshalb nur auf das verfrühte Inkraftsetzen der fraglichen Maßnahme bezogen; diese sei also unter der Bedingung gebilligt worden, daß sie nicht vor dem 1. September 1979 in Kraft trete. Von diesem Datum an sei jedoch eine Koinzidenz zwischen der nationalen Maßnahme und dem Entwurf der Kommission festzustellen mit der Folge, daß die nationale Maßnahme, die insofern die Gemeinschaftsinteressen und die nationalen Interessen berücksichtige, nicht mehr als gemeinschaftsrechtswidrig angesehen werden könne. Schließlich habe auch der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache 804/79 deutlich zum Ausdruck gebracht, daß der Vorwurf der Vertragsverletzung sich auf das verfrühte Inkraftsetzen beziehe. Die Praxis zeige aber, daß nationale Maßnahmen häufig von der Kommission auch im nachhinein noch gebilligt worden seien. Falls man dieser Ansicht nicht folgen sollte, stelle jedenfalls die Nichtbilligung einen Rechtsmißbrauch dar.

Dieses Vorbringen vermag jedoch, wie auch die anderen Verfahrensbeteiligten hervorheben, unter mehreren Gesichtspunkten nicht zu überzeugen. Wie ich bereits gesagt habe, ergibt sich aus dem Urteil in der Rechtssache 804/79 eindeutig, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nach Ablauf des in Artikel 102 der Beitrittsakte vorgesehenen Zeitraums im Falle der Untätigkeit des Rates vor Erlaß einer Erhaltungsmaßnahme die Verpflichtung hatten, die Kommission eingehend zu konsultieren und sich um deren Billigung zu bemühen; überdies durften sie keine einzelstaatlichen Erhaltungsmaßnahmen entgegen Einwänden, Vorbehalten oder Bedingungen der Kommission erlassen. Mitgliedstaatliche Maßnahmen, die entgegen diesen Handlungsund Unterlassungspflichten erlassen wurden, sind daher nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.

Aufgrund dieser Rechtslage hat der Gerichtshof dann festgestellt, daß schon die von der Regierung des Vereinigten Königreichs durchgeführte Konsultation wenig zufriedenstellend gewesen sei und nicht den Anforderungen der Ratsbeschlüsse entsprochen habe. Auch habe die Kommission ihre Vorbehalte bereits zu Beginn des Konsultationsverfahrens geltend gemacht und diese am 22. und 27. Juni nach Kenntnisnahme vom Wortlaut der Maßnahme ausdrücklich erneuert, indem sie ihre Absicht bekundet habe, diese Maßnahme so lange nicht zu billigen, als nicht eine gründlichere Untersuchung erlauben werde, eine Verständigungsgrundlage zu finden.

Zu der Frage, aufgrund welcher Umstände die Kommission Einwände geltend machte, hat der Gerichtshof in dem genannten Urteil eine klare Feststellung getroffen, indem er unterstrichen hat, daß

„die Kritik der Kommission ... auf der Überlegung [beruht], daß derartige Maßnahmen sachgerecht nur für die gesamte Gemeinschaft getroffen werden könnten, daß der Rat in der Lage gewesen wäre, sie in der im Vertrag verlangten Form zu erlassen, wenn das Vereinigte Königreich nicht selbst den Entscheidungsprozeß innerhalb dieses Organs blockiert hätte, und daß das Vereinigte Königreich mit dem einseitigen Erlaß der erwähnten Maßnahmen in eine Zuständigkeit eingegriffen habe, die seit dem 1. Januar 1979 in vollem Umfang bei der Gemeinschaft liege“.

Dagegen habe die Kommission den Inhalt der einzelnen getroffenen Maßnahmen nur hilfsweise geprüft, um aufzuzeigen, daß, auch wenn es sich um tatsächliche Erhaltungsmaßnahmen handele, ihr Erlaß — entweder aufgrund des Zeitpunkts ihrer Inkraftsetzung oder aufgrund ihrer Anwendungsmodalitäten — den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Fischer der Gemeinschaft verletze. Aus diesen Feststellungen geht demnach klar hervor, daß sich die von der Kommission formulierten Einwendungen nicht nur auf das Datum des Inkrafttretens der britischen Maßnahmen bezogen. Daraus folgt aber auch weiterhin, daß, obgleich die britische Maßnahme mit den von der Kommission vorgeschlagenen Erhaltungsmaßnahmen inhaltlich im Zeitpunkt der Aufbringung des Angeklagten übereinstimmte, der Haupteinwand der Kommission zu diesem Zeitpunkt nicht wegen Zeitablaufs erledigt war.

In diesem Zusammenhang darf zudem nicht übersehen werden, daß die Vorschläge der Kommission, die sich an den Rat und nicht an die Mitgliedstaaten richten, den Ausgangspunkt eines abgestimmten gemeinschaftlichen Vorgehens darstellen und demnach grundsätzlich nicht ohne weiteres als Billigung eines eigenmächtigen mitgliedstaatlichen Vorgehens auf einem Gebiet, das der Zuständigkeit der Gemeinschaft unterliegt, gewertet werden können.

Nicht zuletzt wird man im Interesse der Rechtssicherheit verlangen müssen, daß, wenn die Kommission vor Erlaß einer mitgliedstaatlichen Maßnahme ausdrücklich Einwände, Vorbehalte oder Bedingungen formuliert hat, diese nur dann als hinfällig betrachtet werden können, wenn die Kommission später eindeutig zu erkennen gegeben hat, daß sie ihre Bedenken nicht mehr aufrechterhalten will. Anzeichen hierfür sind aber bis zum heutigen Zeitpunkt nicht zu erkennen. Die Kommission hat ganz im Gegenteil hierzu in der im Amtsblatt C 133 vom 4. Juni 1980 (S. 2) abgedruckten Mitteilung über einzelstaatliche Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände, die von der Kommission zu genehmigen sind, unter dem Datum vom 3. August 1979 ihre nach wie vor noch bestehende Mißbilligung dieser Maßnahme dadurch zum Ausdruck gebracht, daß sie der Bezeichnung des Seebarsches als geschützte Art zugestimmt hat, „ohne den Erlaß als solchen zu genehmigen “. Hätte die Kommission nach dem 1. September 1979 ihre Einwände als erledigt gewertet wissen wollen, wäre dieser Umstand vermutlich auch in dem gegen das Vereinigte Königreich eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren, das erst im Mai 1981 seinen Abschluß fand, zum Ausdruck gekommen.

Wie die Regierung des Vereinigten Königreichs zu Recht bemerkt, habe ich in meinen Schlußanträgen zu diesem Verfahren vom 12. Februar 1981 klargestellt, daß die Billigung einer mitgliedstaatlichen Maßnahme auch stillschweigend erfolgen kann. Von einer solchen stillschweigenden Billigung kann aber dann natürlich nicht mehr die Rede sein, wenn die Kommission bereits zu Beginn des Konsultationsverfahrens ihre Vorbehalte geltend gemacht und ihre Einwände ausdrücklich aufrechterhalten hat. Hieran kann auch das Argument der Regierung des Vereinigten Königreichs, daß die Kommission in anderen Fällen Maßnahmen, die bereits von den Mitgliedstaaten in Kraft gesetzt worden seien, nachträglich gutgeheißen habe, nichts ändern, da in diesen anderen Fällen eine stillschweigende Billigung der Maßnahmen nicht ausgeschlossen werden konnte. Jedenfalls sind, wie der Gerichtshof gleichfalls in seinem Urteil in der Rechtssache 804/79 unterstrichen hat, diese Fälle nicht mit den umstrittenen Maßnahmen des Vereinigten Königreichs vergleichbar, denen gegenüber die Kommission bereits zu Beginn des Konsultationsverfahrens ihre Vorbehalte geltend gemacht und gegen die sie ihre Einwände ausdrücklich aufrechterhalten hat.

Gegen die Annahme einer späteren Heilung der beanstandeten Maßnahme durch die Koinzidenz mit dem Kommissionsvorschlag spricht schließlich weiterhin eine rechtspolitische Überlegung. Ließe man eine solche Heilung ohne erneute Konsultation der Kommission zu, so hätte dies zur Folge, daß immer dann, wenn ein Kommissionsvorschlag im Rat nicht angenommen wurde, die Mitgliedstaaten entsprechende einzelstaatliche Maßnahmen erlassen könnten, wobei die Wahrung des gemeinsamen Interesses zum Beispiel im Falle einer Veränderung relevanter biologischer und technischer Faktoren nicht immer gewährleistet wäre.

Im Ergebnis bedeutet dies, daß die umstrittene Maßnahme unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftsrechts nur dann nicht zu beanstanden wäre, wenn das Vereinigte Königreich vor dem 1. September 1979 unter Einhaltung aller Verfahrenserfordernisse, um eine gründliche Untersuchung zu gewährleisten, erneut die Kommission mit der Maßnahme befaßt hätte. Da dies nicht erfolgt ist, kann der Kommission auch nicht vorgeworfen werden, daß sie rechtsmißbräuchlich gehandelt habe, indem sie die Maßnahme im nachhinein mißbilligt habe.

2.

Bei diesem Ergebnis ist dann weiter noch auf den zweiten in den Fragen 2) und 5) angesprochenen Komplex einzugehen, inwieweit einzelne einen Schutz gegen die Anwendung mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbarer Maßnahmen in Anspruch nehmen können.

Die Regierung des Vereinigten Königreichs macht hierzu hilfsweise geltend, daß im Falle der Übereinstimmung einer nationalen Regelung mit den Kommissionsvorschlägen trotz Verletzung der formellen Vorschrift des Gemeinschaftsrechts nicht notwendigerweise von einer Unanwendbarkeit der nationalen Maßnahme auszugehen sei. Die Regelung des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der Erhaltungsmaßnahmen richte sich nämlich nur an die Mitgliedstaaten, entfalte somit keine direkte Wirkung im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes mit der Folge, daß der einzelne aus der Nichtrespektierung der Regelung auch keine subjektiven Rechte herleiten könne. Schließlich liege es auch im Interesse der Gemeinschaft, wenn sich der einzelne nicht auf diese Vorschriften berufen könne, falls ein Mitgliedstaat nur die Regeln der Zusammenarbeit mit der Kommission verletzt habe.

Diese Argumentation, die offensichtlich an die Fragestellung anknüpft, ob einzelne von den Gerichten zu schützende Rechte haben, verkennt jedoch, wie insbesondere auch die französische Regierung und die Kommission zu Recht hervorheben, daß es im vorliegenden Fall nicht um die Frage geht, ob das Gemeinschaftsrecht direkte Wirkungen entfalte in dem Sinne, daß der einzelne vor den nationalen Gerichten sich darauf berufen kann, sondern lediglich um das Problem seiner unmittelbaren Geltung in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten.

Da zu der Frage der Auswirkungen der unmittelbaren Geltung einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung im Falle der Unvereinbarkeit mit einer Vorschrift des Rechts eines Mitgliedstaates ine gefestigte Rechtsprechung des Gerichtshofes besteht, genügt es, wenn ich insofern statt vieler Entscheidungen auf das Urteil des Gerichtshofs vom 9. März 1978 in der Rechtssache 106/77 — Staatliche Finanzverwaltung/S.p.A. Simmenthai — (Slg. 1978, 629) verweise, in dem der Gerichtshof das Wesen dieser Geltung zusammengefaßt wie folgt charakterisiert hat (a.a.O. S. 643 f.):

„Unmittelbare Geltung bedeutet ..., daß die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ihre volle Wirkung einheitlich in sämtlichen Mitgliedstaaten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und während der gesamten Dauer ihrer Gültigkeit entfalten müssen. Diese Bestimmungen sind somit unmittelbare Quelle von Rechten und Pflichten für alle diejenigen, die sie betreffen, einerlei, ob es sich um die Mitgliedstaaten oder um solche Einzelpersonen handelt, die an Rechtsverhältnissen beteiligt sind, welche dem Gemeinschaftsrecht unterliegen ...“

Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang an den Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschafisrechts zu erinnern, wonach, wie es in dem genannten Urteil weiter heißt (a.a.O. S. 644),

„die Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane in ihrem Verhältnis zum internen Recht der Mitgliedstaaten nicht nur zur Folge [haben], daß allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar wird, sondern auch — da diese Bestimmungen und Rechtsakte vorrangiger Bestandteil der im Gebiet eines jeden Mitgliedstaats bestehenden Rechtsordnung sind —, daß ein wirksames Zustandekommen neuer staatlicher Gesetzgebungsakte insoweit verhindert wird, als diese mit den Gemeinschaftsnormen unvereinbar wären. Würde nämlich staatlichen Gesetzgebungsakten, die auf den Bereich übergreifen, in dem sich die Rechtsetzungsgewalt der Gemeinschaft auswirkt, oder die sonst mit den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts unvereinbar sind, irgendeine rechtliche Wirksamkeit zuerkannt, so würde insoweit die Effektivität der Verpflichtungen, welche die Mitgliedstaaten nach dem Vertrag vorbehaltlos und unwiderruflich übernommen haben, verneint, und die Grundlagen der Gemeinschaft selbst würden auf diese Weise in Frage gestellt“.

Nach diesen Überlegungen sowie aufgrund von Sinn und Wesen des Artikels 177 des EWG-Vertrags hat der Gerichtshof deshalb unterstrichen,

„daß jeder im Rahmen seiner Zuständigkeit angerufene staatlicher Richter verpflichtet ist, das Gemeinschaftsrecht uneingeschränkt anzuwenden und die Rechte, die es dem einzelnen verleiht, zu schützen, indem er jede möglicherweise entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts, gleichgültig, ob sie früher oder später als die Gemeinschaftsnorm ergangen ist, unangewendet läßt“.

Dies gilt um so mehr, wenn der Gerichtshof in einem Urteil die Vertragsverletzung rechtskräftig festgestellt hat (vgl. dazu das Urteil vom 13. Juli 1972 in der Rechtssache 48/71 — Kommission/Italienische Republik— (Slg. 1972, 529).

Hierbei ist es, entgegen der von der britischen Regierung vertretenen Meinung, im Rahmen eines Strafverfahrens unerheblich, ob die entsprechende Norm des Gemeinschaftsrechts geeignet ist, dem einzelnen subjektive Rechte zu gewähren. Für die unmittelbare Geltung und den Anwendungsvorrang genügt es vielmehr schon, wenn das gemeinschaftsrechtliche Ge- oder Verbot hinreichend klar ist, was für die in Konkretisierung der gemäß Artikel 5 übernommenen Mitwirkungspflicht der Mitgliedstaaten ergangenen Erhaltungsmaßnahmen, wie das Urteil in der Rechtssache 804/79 zeigt, nicht bestritten werden kann.

Die so beschriebene Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts wäre aber behindert, wenn ein Mitgliedstaat aufgrund einer nationalen Rechtsvorschrift, die für gemeinschaftsrechtswidrig erkannt worden und damit unanwendbar geworden ist, zur Verhängung von Strafsanktionen berechtigt wäre. Folglich ist, wie der Gerichtshof bereits in der Rechtssache 88/77 (Urteil vom 16. Februar 1978 — Fischereiminister/C. A. Schonenberg und andere —, Slg. 1978, 473) für Recht erkannt hat, eine strafrechtliche Verurteilung aufgrund einer nationalen Rechtsvorschrift, die für gemeinschaftsrechtswidrig erkannt worden ist, nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Das Vorliegen eines mit der nationalen Maßnahme im wesentlichen übereinstimmenden Vorschlags der Kommission vermag hieran insofern nichts zu ändern, als, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 10. Oktober 1973 in der Rechtssache 34/73 — F.lli Variola S.p.A./Amministrazione italiana delle Finanze — (Sig. 1973, 981) namentlich unter Hinweis auf seine Zuständigkeit gemäß Artikel 177 des EWG-Vertrags klargestellt hat, alle Praktiken unzulässig sind, „durch die die Normadressaten über den Gemeinschaftscharakter einer Rechtsnorm im unklaren gelassen werden“.

1.

Seit Ablauf der in Artikel 102 der Beitrittsakte festgelegten Übergangszeit sind die Mitgliedstaaten nicht mehr berechtigt, eine eigene Zuständigkeit für den Erlaß von Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände in den ihrer Hoheitsgewalt unterliegenden Gewässern auszuüben. Bei Untätigkeit des Rates können sie nur noch als Sachwalter des gemeinsamen Interesses unter Berücksichtigung der formellen und materiellen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts tätig werden. Demzufolge dürfen entsprechende Maßnahmen insbesondere nur noch nach angemessener Konsultation der Kommission und unter der Voraussetzung ergriffen werden, daß die Kommission keine Einwände, Vorbehalte oder Bedingungen formuliert hat.

2.

Die Verhängung von Strafsanktionen oder anderen Zwangsmaßnahmen aufgrund einer nationalen Rechtsvorschrift, die für gemeinschaftsrechtswidrig erkannt worden ist, ist mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar.