Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 24. Februar 1981. # Firma Anton Dürbeck gegen Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Hessisches Finanzgericht - Deutschland. # Schutzmaßnahmen der Gemeinschaft - Warenverkehr mit Drittländern. # Rechtssache 112/80.

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die auf dem Markt der Gemeinschaft festgestellten Notierungen der Erzeugnisse aus dritten Ländern, insbesondere eine Tendenz zu einem übermäßigen Kursrückgang;

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die Mengen, für die Rücknahmemaßnahmen erfolgen oder erfolgen könnten.“

a)

So haben die Kläger der Rechtssache 201/80 die Notwendigkeit hervorgehoben, den Artikel 29 der Verordnung Nr. 1035/72 restriktiv auszulegen und demgemäß darauf gestützte Maßnahmen einer sehr kritischen Prüfung zu unterziehen. Sie haben darauf hingewiesen, daß ein Einfuhrstopp eine Abweichung von Artikel 22 der Verordnung Nr. 1035/72 darstelle, wonach bei der Einfuhr aus dritten Ländern die Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen oder Maßnahmen mit gleicher Wirkung verboten seien. Außerdem sei es prinzipiell Funktion des in den Artikeln 23 ff. der Verordnung Nr. 1035/72 verankerten Systems — Festlegung von Referenzpreisen und Einfuhrpreisen sowie Erhebung von Ausgleichsabgaben bei der Einfuhr —, Störungen zu vermeiden, die sich aus dem Preisniveau von Drittlandsangeboten ergeben könnten.

Diesem Standpunkt wird man grundsätzlich seine Berechtigung nicht absprechen können. Andererseits darf aber auch nicht übersehen werden, daß die der Kommission gestellte Aufgabe — Prüfung des Vorliegens einer ernsthaften Störung oder einer drohenden Störung sowie der daraus zu ziehenden Konsequenzen —, weil sie eine wirtschaftliche Vorausschau notwendigerweise komplexen Charakters einschließt und weil komplexe wirtschaftliche Maßnahmen im Spiele sind, einen weiten Beurteilungsspielraum verlangt. Dies wurde im Urteil der Rechtssache 40/72 (I. Schroeder KG/Bundesrepublik Deutschland, Urteil vom 7. Februar 1973, Slg. 1973, S. 125, insbesondere Randziffer 14), in dem es um einen vergleichbaren Sachverhalt — Schutzmaßnahmen gegen die Einfuhr von Verarbeitungserzeugnissen von Tomaten — ging, mit aller Klarheit betont.

b)

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat bemängelt, die kritisierten Kommissionsverordnungen hätten die Verordnung Nr. 2707/72 nicht erwähnt, in der — wie schon ausgeführt — festgelegt ist, was bei der Beurteilung der Frage, ob eine Lage im Sinne des Artikels 29 der Verordnung Nr. 1035/72 gegeben ist, berücksichtigt werden muß. Sie sieht darin einen die Ungültigkeit der Kommissionsverordnungen nach sich ziehenden Formfehler, denn es müsse bezweifelt werden, daß die Kommission die Vorschriften der Verordnung Nr. 2707/72 beachtet habe. Jedenfalls seien so den Betroffenen Kenntnisse vorenthalten worden, die sie zu ihrer Rechtsverteidigung brauchten.

Hierzu möchte ich meinen, daß als Rechtsgrundlage für die Kommissionsverordnungen in erster Linie die Verordnung Nr. 1035/72 anzusehen ist, von der in den Begründungen der Kommissionsverordnungen ausdrücklich gesprochen wird. Daneben lassen nicht nur die wirtschaftlichen Erwägungen, von denen in den Verordnungsbegründungen die Rede ist, erkennen, daß die Kommission die Verordnung Nr. 2707/72 berücksichtigt hat; hierzu wurden auch im Verfahren noch zusätzliche Angaben geliefert, so daß die Annahme einer Behinderung der Rechtsverteidigung, die schon nach den schriftlichen Darlegungen der Klägerin nicht naheliegt, sicher ausgeschlossen werden kann.

Es besteht also wohl kein Anlaß, die im vorliegenden Fall aufgezeigte Lücke als einen wesentlichen Formmangel zu qualifizieren, der zur Ungültigkeit der getroffenen Maßnahmen führen müßte.

c)

Die Kläger der Rechtssache 201/80 haben weiterhin kritisch angemerkt, in den Begründungen der Kommissionsverordnungen sei nichts über Preise von Drittlanderzeugnissen und eine Tendenz zu einem Kursrückgang gesagt, obgleich von diesem Aspekt in der Verordnung Nr. 2707/72 als einem zu berücksichtigenden Element gesprochen werde. Sie haben darüber hinaus bemängelt, in der Begründung der Verordnung Nr. 687/79 sei nur von einer drohenden Gefahr umfangreicher Rücknahmen sowie davon die Rede, die Einfuhren aus Drittländern könnten theoretisch die Mengen vergrößern, die aus dem Markt zurückzunehmen seien. Dies scheine zwar nach der Verordnung Nr. 2707/72 zu genügen, deren Artikel 1 unter Buchstabe d) von „Mengen, für die Rücknahmemaßnahmen erfolgen oder erfolgen könnten“, spreche. Nach Artikel 29 der Verordnung Nr. 1035/72 seien aber Maßnahmen gegen dritte Länder unter Berufung auf Marktrücknahmen nur möglich, wenn Rücknahme- oder Ankaufsmaßnahmen tatsächlich erfolgt seien und sich auf erhebliche Mengen bezögen. Davon ausgehend müsse also — solle an der Vereinbarkeit der Verordnung Nr. 2707/72 mit der Verordnung Nr. 1035/72 nicht gezweifelt werden — angenommen werden, daß das aus der Verordnung Nr. 2707/72 angeführte Kriterium zumindest dahin zu verstehen sei, es müsse sich bei Marktrücknahmen um eine aktuelle Möglichkeit und nicht nur — wovon die Begründung der Kommissionsverordnung spreche — um ein künftiges Risiko handeln.

Hierzu ist zu beachten, daß die Kommission nach dem System der Verordnung Nr. 1035/72 (vgl. Artikel 23 ff.) über Drittlandnotierungen ständig informiert wird. Danach kann nicht davon die Rede sein, daß sie von diesen Elementen und den Tendenzen ihrer Entwicklung keine Notiz genommen hat. Wenn davon aber in der Verordnungsbegründung nicht gesprochen wird, so erklärt sich dies daraus, daß Drittlandimporte und ihre Entwicklung im Frühjahr 1979 angesichts des ohnehin schon recht niedrigen Preisniveaus in der Gemeinschaft für die Kommission weniger ein Preis- als vielmehr ein Mengenproblem darstellten; die Kommission befürchtete eine Marktstörung nicht so sehr in Form eines weiteren Verfalls der Innenpreise als vielmehr in Form eines Absatzrückgangs und der damit verbundenen Ausweitung von Interventionsmaßnahmen. Damit erinnert der vorliegende Fall an die Rechtssachen 41-44/70 (NV International Fruit Company u. a./Kommission, Urteil vom 13. Mai 1971, Slg. 1971, 411 ff.), in denen es für die Beurteilung von Schutzmaßnahmen zugunsten des Apfelmarktes nicht so sehr auf die Preise importierter Erzeugnisse ankam, sondern für ausreichend erachtet wurde, daß von zunehmenden Importen, die die Nachfrage an sich ziehen mußten, die Gefahr verstärkter Interventionen ausging.

Zum anderen kann nach meiner Ansicht auch nicht von einer Verkennung des Artikels 29 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1035/72 oder einer irrigen Anwendung des Artikels 1 Buchstabe d) zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 2707/72 die Rede sein. Artikel 29 der Verordnung Nr. 1035/72 sieht zwei Fälle vor, in denen es zu geeigneten Maßnahmen im Handel mit dritten Ländern kommen kann. Der erste ¡st gegeben, wenn in der Gemeinschaft der Markt für eines oder mehrere der in Artikel 1 genannten Erzeugnisse aufgrund von Einfuhren oder Ausfuhren ernstlichen Störungen ausgesetzt oder von ernstlichen Störungen bedroht ist; der zweite liegt vor — und zwar offenbar, ohne daß hier belegt werden müßte, daß gerade Einfuhren Störungsursache sind —, wenn sich die im Rahmen der Artikel 18 und 19 durchgeführten Rücknahme- oder Ankaufsmaßnahmen für die in Anhang lila genannten Erzeugnisse auf erhebliche Mengen beziehen. Zum ersten Fall aber — und um einen solchen handelt es sich hier — wird gleichfalls in einer Ratsverordnung, also in einem gleichrangigen Akt, bestimmt, daß für die Beantwortung der Frage, ob eine solche Lage eingetreten sei, die Mengen zu berücksichtigen seien, für die Rücknahmemaßnahmen erfolgten oder erfolgen könnten. Damit ist klar, und zwar ohne daß von einem logischen Bruch im System oder einer Unvereinbarkeit der Verordnung Nr. 2707/72 mit der Verordnung Nr. 1035/72 gesprochen werden könnte, daß in diesem Zusammenhang die Befürchtung ausreicht, es könne zu Interventionsmaßnahmen kommen, und zwar nicht nur in Form einer aktuellen Möglichkeit, sondern auch in Form einer künftigen Gefahr.

Darüber hinaus darf auch nicht vergessen werden, daß tatsächlich schon im März 1979 Marktrücknahmen in einem sehr beträchtlichen Umfang erfolgt sind. Dies dürfte ausschlaggebend sein, nicht dagegen der Umstand, daß davon nicht in der Verordnungsbegründung, sondern erst im Verfahren gesprochen worden ist, kann doch schwerlich — zur Vermeidung des Vorwurfs des Begründungsmangels — verlangt werden, daß in den Verordnungserwägungen eine detaillierte und umfassende Darstellung der Wirtschaftslage gegeben wird.

a)

Nach dem, was uns im Verfahren bekanntgeworden ist, kann schwerlich in Abrede gestellt werden, daß sich der Gemeinsame Markt für Tafeläpfel im Frühjahr 1979 in einer recht schwierigen Lage befand.

Um dies zu belegen, reichen zwar sicher die Angaben über den Umfang der Ernte des Wirtschaftsjahres 1978/79 (6676000 t) und der Vergleich mit früheren Ernten (1975/76: 7551000 t; 1976/776497000 t; 1977/78: 5122000 t) nicht aus. Denn wie die Klägerin mit Recht betont hat, ist für den Markt und seine Beurteilung nur vermarktungsfähige, also den Qualitätsnormen der gemeinsamen Marktorganisation entsprechende Ware von Interesse. Dazu konnte die Kommission jedoch keine Zahlen nennen, wie andererseits auch von der Klägerin ihre These nicht belegt wurde, die Ernte des Wirtschaftsjahres 1978/79 habe nur zu weniger als einem Drittel den Qualitätsnormen entsprochen.

Entscheidend sind dagegen einige andere Tatsachen.

Dies alles läßt zweifellos darauf schließen, daß im Frühjahr 1979 auf dem gemeinsamen Markt für Tafeläpfel eine außerordentlich kritische Situation bestanden hat.

b)

Daran schließt sich die Frage an, ob das zu erwartende Einfuhrvolumen zu einer beträchtlichen Verschärfung der Lage führen konnte und ob die von der Kommission zur Beseitigung dieser Drohung ins Auge gefaßten Reduzierungen der Importe angemessen erscheinen.

Dazu hat die Klägerin grundsätzlich eingewandt, eine verneinende Antwort dränge sich deswegen auf, weil — wegen der in Betracht kommenden Sorten, Qualitäten und Preise — nur von einer reduzierten Austauschbarkeit importierter Äpfel mit einheimischer Ware gesprochen werden könne und weil nach allen gemachten Erfahrungen sogar davon ausgegangen werden müsse, daß Importäpfel im Frühjahr und Frühsommer eines Jahres den Absatz der einheimischen Erzeugnisse förderten und günstige Auswirkungen auf die Preissituation nach sich zögen. Dem wird man jedoch schwerlich folgen können. In der Tat ist schlecht vorstellbar, daß in einer durch große Absatzschwierigkeiten für einheimische Erzeugnisse und Preisverfall auf dem Gemeinsamen Markt gekennzeichneten Lage Verbraucher, die von einheimischer Ware nicht mehr angezogen werden, bei Einfuhr frisch geernteter Äpfel bereit wären, nicht nur sie, sondern zusätzlich einheimische Lagerware, und zwar zu einem höheren Preis, zu erwerben. Daneben kann zu der Frage der Substituierbarkeit nicht nur auf die dahin gehende Wertung in der Sondergruppe des GATT, die die chilenische Beschwerde zu behandeln hatte und von der uns die Kommission berichtet hat, verwiesen werden. Dazu ist auch die Rechtsprechung (Urteil der Rechtssachen 41-44/70, Slg. 1971, 411 ff., insbesondere Randziffern 47 bis 54) ganz eindeutig. Ich erinnere nur an die beiden in diesem Urteil getroffenen Feststellungen:

„Wie immer die Preise eingeführter Erzeugnisse liegen, besteht jedoch die Gefahr, daß diese Waren, da sie mit einheimischen Erzeugnissen austauschbar sind, einen Teil der inneren Nachfrage auf sich ziehen und den Interventionsstellen noch größere Mengen zuleiten.“

„Es trifft zwar zu, daß die Erzeugnisse aus dritten Ländern während dieser Zeit“ (nämlich im Frühjahr eines Jahres) „nach Qualität und Preis den einheimischen Erzeugnissen eindeutig überlegen waren, die Qualität der einheimischen Erzeugung war aber nicht in dem Maße geringer, daß die beiden Warensorten in keinem Falle miteinander austauschbar gewesen wären.“

Geht man davon auch im vorliegenden Fall aus, so ist wichtig, daß die in Aussicht genommenen Einfuhren nach den Sondierungen der Kommission sich auf 380000 t belaufen hätten. Das hätte sogar gegenüber dem Vorjahr, in dem eine besonders kleine einheimische Ernte zu verzeichnen war, eine Steigerung bedeutet; es wäre eine ganz beträchtliche Steigerung im Vergleich zu den Importen des Jahres 1977 (249000 t) gewesen, also eines Wirtschafsjahres mit vergleichbarer Ernte. Außerdem wurde eine Einfuhr in diesem Umfang auch sonst in früheren Jahren nie erreicht. Man kann also schwerlich kritisieren, daß die Kommission bei einem solchen Importvolumen von einer Störungsgefahr ausging, und man kann angesichts der geschilderten Lage nicht von einem Beurteilungsfehler sprechen, wenn die Kommission bestrebt war, eine Reduzierung auf rund 310000 t zu erreichen. Wir sollten also nicht der klägerischen Ansicht folgen, es habe sich nur um die Frage gehandelt, ob zusätzlich aus Chile zu importierende 8000 t Äpfel eine Störungsgefahr gebildet hätten. Ganz abgesehen davon, daß über Transitgeschäfte in einem Umfang von rund 5000 t im Zeitpunkt des Erlasses der kritisierten Maßnahmen zuverlässige Kenntnisse noch nicht bestanden und daß auch nicht angenommen werden konnte, Chile werde sich auf 55000 t beschränken — weil diese Kompromißzahl ja nicht Gegenstand einer Abmachung war —, muß vielmehr zutreffenderweise die Störungsgefahr in einem zusätzlichen Importvolumen von insgesamt rund 70000 t gesehen werden.

Die demgemäß von der Kommission — wie ich meine, zutreffenderweise — für richtig gehaltende Reduzierung der Importe wurde im Verhältnis zu anderen Exportländern bekanntlich mit Hilfe von Selbstbeschränkungsabkommen erreicht. Wenn die Klägerin dazu kritisch anmerkt, es sei an der Rechtmäßigkeit eines solchen Vorgehens zu zweifeln, so kann die Untersuchung dieser Frage meines Erachtens jetzt deswegen offenbleiben, weil die erwähnten Selbstbeschränkungsabkommen nicht eine rechtliche Voraussetzung im Sinne einer Rechtsbasis für die Chile gegenüber getroffenen Schutzmaßnahmen darstellen. Wesentlich ist allein, daß diese Schritte tatsächlich wirksam waren, also faktisch die Störungsgefahr verminderten, so daß die einseitigen Schutzmaßnahmen auf Chile beschränkt werden konnten. Ein Verzicht auf Schutzmaßnahmen Chile gegenüber hätte andererseits die Gefahr heraufbeschworen, daß sich die anderen Exportländer nicht an ihre Selbstbeschränkungsabkommen gehalten hätten, so daß tatsächlich nicht nur mit einem Anwachsen der Importe um rund 8000 t, sondern — wie von der Kommission befürchtet — um 70000 t zu rechnen gewesen wäre.

Was darüber hinaus die Frage der gerechten anteilmäßigen Reduzierung aller in Aussicht genommenen Exporte anbelangt, so sehe ich auch insofern keinen Anlaß zu Kritik. Die Kommission ist dabei so vorgegangen, daß sie den Durchschnitt der Einfuhren der vorausgegangenen drei Jahre zugrunde gelegt hat, wobei freilich für das Jahr 1976, in dem Chile im Gegensatz zu anderen Ländern ein Selbstbeschränkungsabkommen offenbar nicht eingehalten hat, nicht die tatsächlichen, sondern die vereinbarten Importe berücksichtigt worden sind. Davon wurde dann ein gewisser prozentualer Abzug gemacht. Auf diese Weise kam die Kommission — wie sie uns erklärt hat — für Chile zu der geringsten prozentualen Kürzung, so daß von einer Benachteiligung dieses Landes grundsätzlich nicht gesprochen werden kann.

Wenn die Klägerin jedoch meint, es hätte Anlaß bestanden, von dem vorgesehenen Importvolumen Chile einen größeren Anteil vorzubehalten im Hinblick darauf, daß dieses Land eine Exporttätigkeit erst spät aufgenommen habe, sowie in Anbetracht der Tatsache, daß im Frühjahr 1979 davon ausgegangen werden konnte, die Exportländer mit Selbstbeschränkungsabkommen würden die vorgesehenen Kontingente nicht ausschöpfen, so möchte ich ihr hierin nicht folgen. Tatsächlich sehe ich nicht, aufgrund welcher Überlegungen zwingender Anlaß bestanden haben könnte, so zu verfahren. Andererseits erscheint es meines Erachtens nicht angängig, aus dem Verhalten bestimmter Staaten der südlichen Erdhälfte (Argentinien, Australien und Neuseeland) im Wirtschaftsjahr 1979/80, in dem offenbar größere Mengen für den Import annonciert als tatsächlich eingeführt wurden, Rückschlüsse auf das hier interessierende Wirtschaftsjahr zu ziehen. Wichtig ist vielmehr allein, daß nach den unbestrittenen Auskünften der Kommission im Jahr 1979 die in den Selbstbeschränkungsabkommen vorgesehenen Kontingente tatsächlich ausgeschöpft worden sind und daß die Klägerin auch nicht belegen konnte, dies sei — mit Hilfe von Zukaufen in anderen Ländern — lediglich in der Sorge erfolgt, die Gemeinschaft könnte sich andernfalls bei der Aushandlung künftiger Selbstbeschränkungsabkommen auf die Nichterschöpfung der Kontingente des Jahres 1979 berufen.

c)

Kann somit nach den bisherigen Überlegungen die Berechtigung der von der Kommission getroffenen Schutzmaßnahme nicht angezweifelt und insbesondere nicht von einer Ungültigkeit der Kommissionsverordnungen wegen unzulänglicher Sachprüfung oder abwegiger Würdigung des Sachverhalts im Hinblick auf Artikel 29 der Verordnung Nr. 1035/72 sowie auf die Verordnung Nr. 2707/72 gesprochen werden, so ändern an diesem Ergebnis auch zwei weitere Argumente, die zum Teil aus den Schadensersatzprozessen stammen, nichts.

Das eine von ihnen bezieht sich auf die Tatsache, daß die Kommissionsverordnung Nr. 687/79 zweimal geändert wurde. Dies zwingt in Wahrheit nicht zu der Annahme, die kritisierte Maßnahme sei ungültig, weil sie aufgrund unzulänglicher Informationen getroffen worden sei. Eine solche Unsicherheit gab es nämlich nicht bezüglich der Beurteilung der inländischen Marktsituation und des zu erwartenden Einfuhrvolumens. Davon kann allenfalls gesprochen werden in bezug auf Details, die das Eintreffen der Waren in der Gemeinschaft betrafen und zu denen die Kommission auf Informationen von chilenischer Seite angewiesen war. Als sie offenkundig wurden, blieb aber im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der in Artikel 3 der Verordnung Nr. 2707/72 deutlich zum Ausdruck kommt, nichts anderes übrig, als die zunächst getroffene Maßnahme dem geänderten Sachstand anzupassen.

Das andere Argument stützt sich auf einen Vergleich mit dem Wirtschaftsjahr 1979/80 und die Tatsache, daß in ihm — trotz einer Apfelernte von 6869000 t und trotz Marktrücknahmen in einem Umfang von 480186 t — Schutzmaßnahmen gegen Importe, die einen Umfang von 370000 t erreichten, nicht getroffen worden sind. Daraus Schlüsse auf die Korrektheit der Ermessensausübung im Frühjahr 1979 und die Rechtmäßigkeit der darauf gestützten Maßnahmen zu ziehen, erscheint mir in der Tat nicht nur deswegen verfehlt, weil bei dem Verhalten der Gemeinschaftsorgane im Jahr 1980 auch das beim GATT anhängige Verfahren eine Rolle gespielt haben mag, das möglicherweise zu besonderer Zurückhaltung Anlaß gab. Es darf daneben auch nicht übersehen werden, daß sich die Situation des Jahres 1980 insofern vorteilhaft von der des Jahres 1979 abhob, als im Februar und März ein Ansteigen der Preise zu verzeichnen war und in den Ländern mit den höchsten Lagerbeständen die Grundpreise überschritten wurden (vgl. die Erklärungen des Kommissars Gundelach, ABl. C 190 vom 28. Juli 1980, S. 12). Außerdem waren offenbar die Verkaufspreise der Lieferländer höher als im Vorjahr, und es konnte auch — verglichen mit den tatsächlichen Importen des Vorjahres — nur von einer maßvollen Zunahme der Importe gesprochen werden.