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2.
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Zum eigentlichen Problem des Falles, der Auslegung des Gemeinschaftsrechts im Hinblick auf die Frage, wem der in Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 136/66/EWG genannte Anspruch auf Beihilfe zusteht, muß von vornherein betont werden, daß es, weil das Ausgangsverfahren sich auf das Wirtschaftsjahr 1967/68 bezieht, vor allem auf die Texte ankommt, die zu jener Zeit in Kraft waren, also die Grundverordnung Nr. 136/66/EWG, die Ratsverordnung Nr. 754/67/EWG und die Kommissionsverordnung Nr. 830/67. Später erlassene Verordnungen, auf die im Verfahren auch eingegangen worden ist, können dagegen bei der Interpretation, wenn überhaupt, nur eine ganz sekundäre Rolle spielen.
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a)
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Analysiert man die angegebenen Verordnungen nach ihrem Wortlaut und nach ihrer Begründung, so ergeben sich — das muß man ohne weiteres einräumen — gewichtige Argumente für die vom Beklagten des Ausgangsverfahrens vertretene Ansicht, daß beihilfeberechtigt die Hersteller des Endproduktes Öl sind; das können auch Olivenbauern sein, die ihre Erzeugnisse selbst verarbeiten oder im Lohnverfahren verarbeiten lassen, nicht aber Olivenbauern, die ihre Erzeugnisse verkaufen und die Ölherstellung anderen auf deren Rechnung überlassen.
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aa)
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In der Verordnung Nr. 136/66 steht im Mittelpunkt der Wortlaut der grundlegenden Bestimmung des Artikels 10. Hier ist davon die Rede, daß den „Erzeugern von Olivenöl“ Beihilfe gewährt wird; in Absatz 2 wird davon gesprochen, daß die Olivenölerzeuger diese Beihilfe nur für Öl erhalten, das den Vorschriften des Absatzes 1 entspricht. Es wird also eindeutig an das Enderzeugnis angeknüpft. Nach dem landläufigen Sinn dieser Wendungen — und von ihm ist bei der Auslegung zunächst einmal auszugehen — erscheint danach die Annahme ausgeschlossen, „Ölerzeuger“ sei, wie die italienische Regierung meint, in einem ganz weiten Sinne zu verstehen, d. h. unter Einschluß der Hersteller des Ausgangsproduktes, die eine Verarbeitung zu Ol nicht selbst vornehmen oder auf ihre Rechnung vornehmen lassen.
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bb)
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In dieser Auslegung wird man durch die gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66/EWG ergangene Ratsverordnung Nr. 754/67/EWG bestärkt. Nach deren Artikel 1 wird die Beihilfe für Olivenöl gewährt; es wird also auch auf das Endprodukt abgestellt. Ebenso wird in Artikel 3, soweit von einem Anspruch auf Beihilfe die Rede ist, davon gesprochen, Beihilfe werde für Olivenöl beantragt.
Auch die Begründung der Verordnung ist in diesem Sinne recht deutlich. In ihr wird nämlich hervorgehoben, die Beihilfe sei für die Erzeuger von Olivenöl von erheblicher Bedeutung; ferner wird von der Notwendigkeit gesprochen, Grundsätze festzulegen, nach denen den Erzeugern von Olivenöl Beihilfe gewährt wird, sowie von Maßnahmen, die gewährleisten sollen, daß die Beihilfe nur für Olivenöl gewährt wird; schließlich ist auch davon die Rede, daß die Gewährung der Beihilfe auf die Ölmengen zu beschränken sei, für welche der Antrag in den Olivenanbaugebieten gestellt wird.
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cc)
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Auf dieser Linie liegt auch die Verordnung Nr. 830/67/EWG, von der allerdings eingeräumt werden muß, daß sie in diesem Zusammenhang, weil es sich um eine Kommissionsverordnung handelt, von geringerem Gewicht ist. Hieraus lassen sich anführen Artikel 1 mit der Wendung „Ölmenge, für welche die Beihilfe beantragt wird“, Artikel 2 mit der Formulierung „Öle, für die ein Anspruch auf Beihilfe nicht besteht“ und Artikel 7, in dem ebenfalls die Rede ist von Ölmengen, für welche eine Beihilfe beantragt wurde, sowie von Ölmengen, für die ein Anspruch auf Beihilfe festgestellt wurde.
Was die Begründung der Verordnung angeht, so ist bezeichnend, daß auch in ihr die Rede ist von Olivenölerzeugern, denen Beihilfe gewährt wird. Außerdem findet sich in ihr die Feststellung, den Anträgen auf Beihilfe seien Unterlagen beizufügen, aus denen hervorgeht, daß die Ölmenge, für welche die Beihilfe beantragt wird, der Menge an Erzeugnissen, aus der das Öl gewonnen wird, entspricht, und diese Unterlagen müßten auf einer Lagerbuchhaltung beruhen, die in den Ölmühlen und den Unternehmen, die Öl aus Ölkuchen gewinnen, geführt wird.
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All dies hat, wie schon gesagt, sicherlich erhebliches Gewicht zur Untermauerung der vom Beklagten des Ausgangsverfahrens vertretenen Ansicht.
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b)
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Unsere Auslegung kann sich indessen auf diese Feststellungen nicht beschränken, sondern es muß darüber hinaus selbstverständlich auch geprüft werden, welche Bedeutung die von der italienischen Regierung zur Verteidigung ihrer Gegenthese vorgebrachten Argumente haben.
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aa)
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So wurde auf Artikel 27 der Verordnung Nr. 136/66/EWG verwiesen, nach dem unter bestimmten Voraussetzungen für in der Gemeinschaft geerntete und verarbeitete Ölsaaten eine Beihilfe gewährt wird. Aus dieser Vorschrift in Verbindung mit Artikel 21, der die Ölsaaten definiert, sowie aus der Begründung der Verordnung folge eindeutig, daß die Beihilferegelung für die Landwirte gelte. Da aber das Ziel dieser Regelung mit dem des Artikels 10 übereinstimme, müsse auch für letzteren eine entsprechende Auslegung gelten.
Diese Schlußfolgerung erscheint mir nicht zwingend, ich bin im Gegenteil sogar der Ansicht, daß sich aus Artikel 27 Argumente zugunsten der vom Beklagten vertretenen Ansicht gewinnen lassen.
So darf einmal nicht übersehen werden, daß die Systeme einerseits für Ölsaaten und andererseits für Oliven verschieden ausgestaltet sind. Im ersten Fall bezieht sich die Preisregelung auf das Ausgangserzeugnis, im zweiten Fall auf das Verarbeitungserzeugnis Öl. Damit läßt sich auch der Unterschied in der Beihilferegelung erklären.
Zum anderen kann mit Recht gesagt werden, daß aus dem Umstand, daß die Verordnung Nr. 136/66/EWG im Rahmen der Beihilferegelung für Ölsaaten ausdrücklich an das Ausgangserzeugnis anknüpft, während sie bei Oliven — die in der Verordnung als solche wiederholt genannt werden — nicht ebenso deutlich auf das Ausgangsprodukt abstellt, sondern das Verarbeitungserzeugnis nennt, nur der Schluß gezogen werden kann, Beihilfeempfänger seien in dem zuletzt genannten Fall eben nicht die Hersteller des Ausgangsproduktes.
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bb)
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Die italienische Regierung hat ferner auf das erkennbare Ziel der Beihilfeaktion hingewiesen, nämlich die Unterstützung der Agrarproduktion, die einen Anreiz zu ihrer Aufrechterhaltung und Ausweitung geben soll. Tatsächlich sei in der Begründung der Verordnung Nr. 136/66/EWG davon die Rede, der Olivenanbau und die Erzeugung von Olivenöl seien für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Gemeinschaft von besonderer Bedeutung, und es sei deshalb erforderlich, den Anbau und die Erzeugung dieser Erzeugnisse durch geeignete Maßnahmen zu stützen. Ferner heiße es dort, der Absatz der in der Gemeinschaft geernteten Erzeugnisse müsse den Erzeugern ein angemessenes Einkommen gewährleisten, und es sei mit Rücksicht auf die Preissituation notwendig, Beihilfen zu gewähren, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Daraus und im Hinblick auf die Formulierung der Vertragsziele in Artikel 39 des Vertrages sei zu folgern, daß die Olivenbauern in den Genuß der Beihilfe kommen müßten.
Dem kann prinzipiell nicht widersprochen werden. Hinzuzusetzen ist aber, daß man natürlich die Verfolgung eines bestimmten Zieles und die Wahl der dafür geeigneten rechtstechnischen Mittel auseinanderhalten muß. Hätte der Verordnungsgeber gewollt, daß die Beihilfe in jedem Fall direkt den Olivenbauern gewährt wird — auch wenn sie nicht zugleich Ölhersteller in dem vorhin definierten Sinn sind —, so wäre es ihm ein leichtes gewesen, dies deutlich, und zwar anders als in Artikel 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG, zum Ausdruck zu bringen. Die Tatsache, daß so nicht verfahren wurde, hat bei der Auslegung sicher eine Rolle zu spielen. Sie kann im übrigen auch ohne Schwierigkeiten erklärt werden.
Wie die Kommission dargelegt hat, entsprach es seinerzeit offenbar der Normalsituation, daß Olivenerzeugung und Ölerzeugung in einer Person zusammenfielen. In den meisten Fällen erfolgte die Ölherstellung für Rechnung der Olivenproduzenten; ganz selten war ein Verkauf der Oliven an Ölmühlen, nämlich dort, wo es wenige Ölmühlen gab und der Olivenanbau andererseits geringen Umfang hatte. Man konnte demnach davon ausgehen, daß das von der italienischen Regierung hervorgehobene Ziel auch erreicht werde, wenn die Gewährung der Beihilfe an die Ölhersteller vorgesehen werde. Man konnte dies sogar für die seltenen Ausnahmefälle des Verkaufs von Oliven annehmen, sprach doch vieles dafür, daß die Ölmühlen, die gleichfalls an einer Ausweitung der Produktion interessiert waren, die Beihilfe zumindest teilweise an die Bauern weitergeben würden.
Erst als sich die wirtschaftlichen Verhältnisse änderten, einerseits durch eine Umstrukturierung der Verarbeitungsindustrie — von deren Notwendigkeit, nämlich einer Zusammenfassung der zahlreichen Ölmühlen, schon in dem Parlamentsbericht zum Vorschlag einer Verordnung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette die Rede ist —, andererseits durch die damit zusammenhängende Zunahme von Olivenverkäufen — wobei es sich zeigte, daß die Stellung der Bauern nicht immer stark genug war —, wurde in einer späteren Anwendungsverordnung (Ratsverordnung Nr. 3209/73 vom 27. November 1973, ABl. L 327 vom 28. November 1973, S. 15) ausdrücklich vorgesehen, da die Olivenbauern Beihilfeberechtigte seien. Der Umstand, daß man dies 1973 für notwendig gehalten hat — ich verweise namentlich auf die Artikel 2, 3 und 8 der genannten Verordnung — und daß frühere Verordnungen diese Präzisierung nicht enthielten, muß sicher dahin verstanden werden, daß nach den ursprünglichen Verordnungen dem Wortsinn entsprechend die Ölhersteller als Beihilfeberechtigte anzusehen waren.
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cc)
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Ferner hat sich die italienische Regierung auf die Stellungnahme des Europäischen Parlaments zu dem Entwurf einer Verordnung über die gemeinsame Fettmarktordnung bezogen. Danach sollte die Verordnung dahin ergänzt werden, daß der Abschluß von besonderen Verträgen zwischen Olivenerzeugern und Olivenverarbeitern vorgesehen werden sollte, um sicherzustellen, daß die Beihilfe tatsächlich den Olivenbauern zugute komme. Auch das belege, daß man Wert darauf gelegt habe, die Olivenbauern als die eigentlich Begünstigten anzusehen.
Dazu ist jedoch zu bemerken, daß dieser Vorschlag gerade nicht Gegenstand der Verordnung geworden ist, und meines Erachtens ist es keineswegs zwingend, aus dieser Unterlassung Schlüsse im Sinne der italienischen Regierung zu ziehen.
Es ist nämlich nicht sicher, daß der Rat auf eine solche Regelung verzichtete, weil er von einem weiten Begriff „Ölhersteller“ ausging und annahm, daß ohnehin die Olivenbauern die Begünstigten seien; wäre dem so gewesen, so hätte er wohl eher in Artikel 10 eine Formulierung ähnlich der des Artikels 27 verwendet. Denkbar ist vielmehr recht wohl, daß man auf eine solche Bestimmung verzichtet hat, weil man sich die wirtschaftlichen Gegebenheiten vor Augen hielt, die in dem regelmäßigen Zusammenfallen von Olivenerzeugung und Ölherstellung bestanden, und weil man sich für die anderen Fälle auf den Marktmechanismus, nämlich darauf verlassen hat, daß die Beihilfe zumindest teilweise an die, für die sie in Wahrheit gedacht war, weitergegeben würde. Denkbar ist aber auch, daß die Überlegung vorherrschend war, derartige Einzelheiten in einer Anwendungsverordnung zu regeln, sobald sich dafür eine Notwendigkeit deutlich zeigte.
Will man also der Stellungnahme des Parlaments und deren Behandlung durch den Rat überhaupt Argumentationswert zuerkennen, dann meines Erachtens allenfalls zugunsten der vom Beklagten des Ausgangsverfahrens vorgetragenen These. Denn immerhin muß es als bezeichnend angesehen werden, daß der Rat bei der Formulierung „Ölhersteller“ blieb, obwohl er durch die Intervention des Parlaments deutlich auf das Problem hingewiesen worden war, daß so unter Umständen der eigentliche Zweck der Regelung nicht erreicht werden könnte.
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dd)
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Was die erste Durchführungsverordnung des Rates — die Verordnung Nr. 754/67/EWG — angeht, so glaubt die italienische Regierung weiter, aus einigen ihrer Bestimmungen die Präzisierung im Sinne ihrer These herauslesen zu können, die sie, von der Annahme ausgehend, der Begriff „Ölhersteller“ sei unbestimmt, für notwendig erachtet.
So sei von Interesse, daß gemäß Artikel 2 Beihilfeanträge in den Olivenanbaugebieten der Gemeinschaft gestellt werden mußten. Dies habe keinen rechten Sinn gehabt, wenn man damit nicht zum Ausdruck habe bringen wollen, daß der Antrag durch die Olivenbauern gestellt werden müßte. In Artikel 3 sei ferner die Notwendigkeit einer Kontrolle hervorgehoben, die die Feststellung ermöglichen sollte, daß die Menge Olivenöl, für welche die Beihilfe beantragt wird, der Menge der in der Gemeinschaft geernteten, zur Herstellung dieses Öls verwendeten Oliven entspricht. Dafür seien also Angaben über Olivenkulturen erforderlich, und sie könnten — was für das Antragsrecht gleichfalls von Interesse sei — nur von den Olivenbauern geliefert werden.
Auch diese Argumente erscheinen mir — ganz abgesehen davon, daß nach meiner Uberzeugung der Begriff „Ölhersteller“ in Artikel 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG nicht so unpräzise ist, wie die italienische Regierung annehmen möchte — nicht überzeugend.
Wiederum kann schon darauf hingewiesen werden, daß es dem Verordnungsgeber, wäre dies beabsichtigt gewesen, ein leichtes gewesen wäre, in Artikel 2 der Verordnung Nr. 754/67/EWG von Olivenbauern statt ganz allgemein von den Beteiligten zu sprechen. Zu dem Umstand, daß Beihilfeanträge in den Olivenanbaugebieten zu stellen waren, ist ferner zu sagen, daß er sich ganz leicht damit erklärt, daß ohnehin in diesen Gebieten Kontrollen durchgeführt werden müssen bezüglich der Übereinstimmung der angegebenen Ölmenge, für die eine Beihilfe begehrt wird, mit der Olivenmenge, aus der das Öl gewonnen worden sein soll. Die Wirksamkeit dieser Kontrollen wird sicherlich erhöht, wenn die Beihilfeanträge nicht in den Verarbeitungszentren eingereicht, sondern in den Olivenanbaugebieten konzentriert werden. Endlich ist meines Erachtens auch nichts Entscheidendes aus dem Umstand zu gewinnen, daß im Zusammenhang mit der Beihilfegewährung Angaben erforderlich sind, die von den Olivenbauern ausgehen müssen. Dies schließt nicht aus, daß sich auch Ölhersteller — etwa durch entsprechende Bedingungen beim Olivenkauf — solche Daten verschaffen. Außerdem handelt es sich um Elemente, die nur im Rahmen des Kontrollverfahrens eine Rolle spielen; aus dem System folgt aber keineswegs zwingend, daß alle derartigen Fakten vom Antragsteller beizubringen sind. Immerhin darf nicht vergessen werden, daß nach der Verordnung Nr. 3209/73, nach der die Olivenbauern beihilfeberechtigt sind, auch von den Ölmühlen erstellte Dokumente (Lagerbuchhaltung) Bedeutung haben, ohne daß dies zu dem Schluß berechtigen könnte, in Wahrheit seien die Ölmühlen die Antragsteller.
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ee)
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Schließlich ist noch auf ein Argument einzugehen, von dem ich einräume, daß es auf den ersten Blick durchaus geeignet ist, einen gewissen Eindruck zu machen. Es stützt sich darauf, daß der soeben erwähnten Verordnung Nr. 3209/73, namentlich ihren Artikeln 2, 3 und 8, klar entnommen werden kann, daß antrags- und beihilfeberechtigt die Olivenbauern sind. Andererseits sei von Interesse, daß in der Begründung der Verordnung ähnliche Formulierungen verwendet würden wie in der Begründung der Verordnung Nr. 136/66/EWG. So sei davon die Rede, daß Grundsätze festgelegt werden müßten, nach denen den Olivenölerzeugern die in Artikel 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG erwähnte Beihilfe gewährt wird, und es werde auch davon gesprochen, daß die Beihilfe für die Olivenölerzeuger von großer Bedeutung sei. Dies spreche dafür, daß in Wahrheit der Begriff „Olivenölerzeuger“ ein unbestimmter, auch die Olivenbauern umfassender Begriff sei, und deshalb erscheine es notwendig, zur Präzisierung und Auslegung des Artikels 10 der Verordnung Nr. 136/66/EWG andere Elemente heranzuziehen. Würde man dem nicht folgen, sondern davon ausgehen, daß der in der Verordnung Nr. 136/66/EWG verwendete Begriff „Olivenölhersteller“ in dem vom Beklagten vertretenen Sinne präzise sei, dann müsse man feststellen, daß die Verordnung Nr. 3209/73, die sich auf Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66/EWG stützt, von dieser abweiche. Damit ergäbe sich, weil die Grundverordnung in einem anderen Verfahren als die Verordnung Nr. 3209/73 festgelegt worden sei, die Frage nach der Gültigkeit der zuletzt genannten Verordnung.
Dazu ist jedoch einmal schon anzumerken, daß es grundsätzlich bedenklich erscheint, zur Auslegung einer im Jahre 1966 ergangenen Verordnung später erlassene Verordnungen heranzuziehen. Prinzipiell müssen Gesetzestexte wohl aus sich selbst heraus und allenfalls unter Berücksichtigung von Umständen, die bei ihrer Festlegung existieren, interpretiert werden. Zweifel habe ich ferner daran, daß die Verordnung Nr. 3209/73, weil in ihrer Begründung Formulierungen verwendet werden, die sich auch in der Begründung der Verordnung Nr. 136/66/EWG finden, als authentische Interpretation von Begriffen der Grundverordnung, die, wie gesagt, in einem anderen Verfahren ergangen ist, angesehen werden könnte. In Wahrheit dürften die angeführten Begründungserwägungen wohl nichts anderes bezwecken, als auf die allgemeine Zielsetzung hinzuweisen, die bezüglich der Beihilfegewährung schon in der Grundverordnung zum Ausdruck gekommen ist. Ich glaube deshalb nicht, daß das jetzt behandelte Argument einen Anlaß liefert, die vorhin zu der Auslegung des Begriffs „Olivenhersteller“ geäußerte Meinung zu revidieren.
Dem möchte ich außerdem noch, weil der Gedanke im Verfahren angeklungen ist, auch wenn er für den Ausgangsrechtsstreit keine entscheidende Bedeutung hat, hinzufügen, daß ich keinen Anlaß sehe, an der Gültigkeit der Verordnung Nr. 3209/73 zu zweifeln. Zwar brachte sie eine Änderung des Beihilfesystems in Einzelheiten mit sich, weil nach ihr die Olivenbauern als die Begünstigten anzusehen sind. Dies ist jedoch unbedenklich, weil es eindeutig in der Zielrichtung der Grundverordnung liegt, ja sogar den Sinn hat, die Garantien für die Erreichung dieses Zieles zu verstärken. Zudem läßt sich sagen, daß dies sicher in den weiten Rahmen der Festlegung der Prinzipien für die Beihilfegewährung fällt, der dem Rat nach Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66/EWG zusteht, zumal — wie die Begründung der Verordnung Nr. 136/66/EWG zeigt — die Festlegung der Ölerzeuger als der Begünstigten nicht in einem strengen, unwandelbaren Sinn, sondern eher im Sinne einer prinzipiellen, nach der damaligen Sachlage angezeigten Ausgestaltung gemeint war.
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ff)
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Keines der von der italienischen Regierung vorgetragenen Argumente — das läßt sich abschließend festhalten — ist also geeignet, die eingangs der Untersuchung nach Wortlaut und Begründung der maßgebenden Verordnungen ermittelte Auslegung zu erschüttern.
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