Verbundene Schlussanträge des Generalanwalts Reischl vom 21. Januar 1976. # Riccardo Tasca. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Pretura di Padova - Italien. # Rechtssache 65-75. # Società SADAM und andere gegen Interministeriellen Preissausschuss und den Minister für Industrie, Handel und Handwerk und andere. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Tribunale amministrativo regionale del Lazio - Italien. # Verbundene Rechtssachen 88 bis 90-75.

1.

Hindert die in der EWG-Verordnung Nr. 1009/67 geregelte gemeinsame Marktorganisation für Zucker mit Rücksicht auf die darin getroffene Preisregelung die einseitige Festsetzung eines Höchstverkaufspreises durch einen Mitgliedstaat?

2.

Hindern jedenfalls die Vorschritten über den freien Warenverkehr im Sinne des Artikels 30 EWG-Vertrag und, was insbesondere Zucker anbelangt, im Sinne des Artikels 35 der EWG-Verordnung Nr. 1009/67 - namentlich das Verbot, im innergemeinschaftlichen Handel Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkunen anzuwenden — den Erlaß von Höchstpreisen, die nur für das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats gelten?

3.

Begründen die vorgenannten Gemeinschaftsnormen subjektive Rechte der Wirtschaftsbeteiligten der Gemeinschaft, welche die nationalen Gerichte zu wahren haben, so daß eine innerstaatliche Höchstpreisregelung für diese Wirtschaftsbeteiligten nicht gilt?

a)

„ob der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die ausschließliche Rechtsetzungsbefugnis zur Regelung der Zuckerpreise zusteht und ob sie von dieser Befugnis durch Erlaß der Verordnung Nr. 1009/67/EWG und der nachfolgenden Ausführungsbestimmungen Gebrauch gemacht hat;

b)

ob einseitige mitgliedstaatliche Maßnahmen der zur Prüfung stehenden Art auf dem fraglichen Sektor, die im wesentlichen in der Festsetzung eines allein für das betreffende Staatsgebiet geltenden Höchstpreises beim Verkauf an Verbraucher bestehen, als konjunkturpolitische Maßnahmen nach Artikel 103 des Vertrages rechtsgültig sind;

c)

ob das System der Abgabe eines Erzeugnisses zu einem staatlich verordneten, allein im Hoheitsgebiet des betreffenden Staates geltenden und in seiner Zusammensetzung bis in alle Einzelheiten geregelten Höchstpreis mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb des Gemeinsamen Marktes im Sinne des Artikels 30 des Vertrages und dem Verbot, die nationalen Märkte gegeneinander abzuschirmen und dadurch die Schaffung dieses Gemeinsamen Marktes zu behindern, vereinbar ist, wenn dieses System ausnahmsweise mit der Notwendigkeit gerechtfertigt wurde, die Wirtschaft vor Spekulationen zu bewahren und die Deckung des Bedarfs angesichts der Erschütterungen sicherzustellen, die in den Grundlagen der Gemeinschaftsregelung sowohl durch das Defizit der Gemeinschaftsproduktion als auch durch die Verdoppelung der Weltmarktpreise für dieses Erzeugnis eingetreten waren.“

1.

Zum Zwecke der Prüfung der vorgelegten Fragen werde ich die nationale Regelung der Gemeinschaftsregelung gegenüberstellen.

Ein Runderlaß (Nr. 1237) vom 14. November 1969 enthielt Angaben über den „Werkpreis“ für Zucker. Aus alledem ergab sich zwanglos der einheitliche Verbraucherhöchstpreis, denn bei diesem handelte es sich um das Ergebnis einer bloßen Addition verschiedener Elemente, von denen einige aus den Bestimmungen der Gemeinschaft über die Festsetzung des abgeleiteten Interventionspreises und andere aus den vom CIP erlassenen Bestimmungen herrührten.

Es scheint also nicht nur festzustehen, daß in den genannten Vorschriften das Höchstpreissystem wieder aufgegriffen wurde, sondern auch, daß diese Höchstpreise in der Praxis auf der Verbraucherstufe, daneben aber auch auf der Herstellerstufe galten, also namentlich beim Verkauf von Zucker an Verarbeitungsbetriebe.

Die so geschaffene Preisregelung wurde praktisch ohne Unterbrechung weiter angewandt, und zwar auch noch im Jahre 1974 und Anfang 1975, da die Verordnung Nr. 39/74 erst am 18. Januar 1975 aufgehoben wurde. Mit den Verordnungen Nr. 28 vom 28. Juni 1974 und Nr. 39 vom 13. August 1974 wurden erneut Verbraucherhöchstpreise festgesetzt und die Handelsspannen für die Konfektionierung und den Vertrieb des Zuckers bestimmt.

Angesichts des engen Zusammenhangs zwischen dieser Preisregelung und dem „sovrapprezzo“ läßt sich wahrscheinlich sagen, es handele sich um eine Regelung, die über den Verbraucherpreis unter Berücksichtigung des „sovrapprezzo“ und der Steuer den Herstellerpreis bestimmt. Im Verfahren ist dies allerdings streitig geblieben, und es kann im übrigen deswegen offenbleiben, weil die vorlegenden Gerichte ihre Fragen ganz allgemein, also nicht unter Beschränkung auf Verbraucherhöchstpreise, formuliert haben.

2.

Die italienische Preisregelung ist nunmehr vor allem an den Agrarvorschriften der Gemeinschaft im Bereich der Zuckerpreise zu messen, d. h. es ist zu untersuchen, ob die nationale Regelung Bestandteile enthält, die mit der Gemeinschaftsregelung nicht vereinbar sind.

Lassen Sie mich in diesem Zusammenhang zunächst daran erinnern, daß Generalanwalt Mayras ernsthaft daran zweifelte, daß die italienischen Behörden nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1009/67 und der Einführung der gemeinschaftlichen Zuckerpreise noch Höchstpreise sogar für die Verbraucherund Einzelhandelsstufe, sei es auch nur durch das System der auf den abgeleiteten Interventionspreis bezogenen Preisspannen, festsetzen konnten.

Für die Beantwortung der aufgeworfenen Fragen ist namentlich das Urteil in der Rechtssache Galli (EuGH 23. Januar 1975 - Slg. 1975, 47) von Bedeutung. Dort ging es um eine nationale Preisstoppregelung für Getreide und Extraktöl von Ölsaaten zu Futterzwecken. Während die gemeinsame Marktorganisation für Getreide eine Preisregelung für die Grunderzeugnisse und sogar für die Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe vorsieht, umfaßt die Gemeinschaftsregelung für Fette — abgesehen von Olivenöl, für das eine Preisregelung eingeführt wurde — für die sonstigen Erzeugnisse ihres Anwendungsbereiches einen bloßen Zollschutz im Handelsverkehr mit Drittländern, wobei die Möglichkeit vorbehalten wird, bei Marktstörungen Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Ferner waren bei diesem nationalen Preisstoppsystem Ausnahmen möglich. Im Hinblick auf diesen Sachverhalt hat das Urteil Galli, und zwar unter Hinweis auf die gemeinsame, für die Stufe der Produktion und des Großhandels geltende Preisregelung die Feststellung getroffen, „innerstaatliche preisregulierende Maßnahmen (seien) unvereinbar mit einer Marktorganisation .., die sich durch ein gemeinsames Preisbildungssystem auszeichnet“, die Mitgliedstaaten seien nicht mehr befugt, „durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften in den Preisbildungsmechanismus der gemeinsamen Marktorganisation einzugreifen“.

In den vorliegenden Streitsachen haben wir es mit einer nationalen Regelung zu tun, die — ohne Ausnahmen zuzulassen — den Verkaufspreis des Verarbeitungserzeugnisses wahrscheinlich im Ergebnis auf allen Stufen festsetzt, obgleich eine Gemeinschaftsregelung zur Festsetzung des Erzeuger- und des Großhandelspreises für eben dieses Erzeugnis besteht.

3.

Im übrigen — und damit komme ich zu einer weiteren Frage des vorliegenden Gerichts — sind die Preisregelungen auch zu betrachten im Lichte des Verbotes des Artikels 30 des EWG-Vertrags, auf das zudem in Artikel 35 der Verordnung Nr. 1009/67 hingewiesen wird, d.h. des Verbotes von Maßnahmen mit gleichen Wirkungen wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen.

Geht man davon aus, daß nationale Preisregelungen — auf welcher Stufe auch immer — grundsätzlich noch statthaft sind, so dürfen sie in keinem Falle eine Behinderung des freien Warenverkehrs zur Folge haben. Auch darauf weisen Formulierungen des Urteils Galli hin, die im Zusammenhang mit der Preisfestsetzung auf der Einzelhandels- und Verbraucherebene davon sprechen, andere Bestimmungen des Vertrages dürften nicht verletzt werden. Daß derartige Wirkungen bei Höchstpreisregelungen tatsächlich eintreten können, hat die Kommission meines Erachtens überzeugend unter Hinweis auf ihre Richtlinie 70/50 vom 22. Dezember 1969„über die Beseitigung von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen …“ (ABl. L 13 vom 19. 1. 1970, S. 29) dargetan. Von Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne der erwähnten Bestimmungen kann danach einmal gesprochen werden, wenn unterschiedliche Höchstpreise für inländische und importierte Erzeugnisse festgesetzt werden. Zum anderen ist eine solche Qualifizierung möglich bei gleichermaßen für inländische wie für importierte Erzeugnisse geltenden Regelungen, die zu einer Einfuhrbehinderung deswegen führen, weil die Preisfestsetzung auf einem Niveau erfolgt, das den Absatz importierter Waren erschwert — etwa wegen Nichtberücksichtigung unterschiedlicher Handelsspannen, Produktionskosten und der mit den Einfuhren notwendig verbundenen Kosten.

Diese Feststellungen dürften im Rahmen eines Vorlageverfahrens genügen. Ob sich daraus Konsequenzen für die in den Ausgangsverfahren behandelten Fälle ergeben, hat das vorlegende Gericht aufgrund von Preisvergleichen zu ermitteln, die für verschiedene Zeitpunkte verschieden ausfallen mögen.

4.

Nach dem bisher Gesagten fällt es nicht mehr schwer, die weitere Frage zu behandeln, ob die Höchstpreisregelung eine nationale Maßnahme darstelle, zu deren Erlaß die italienische Regierung im Rahmen ihrer eigenen Konjunkturpolitik weiterhin befugt gewesen sei.

Insofern ist einmal wichtig, daß die italienische Höchstpreisregelung für Zucker keine aus dem Augenblick geborene Maßnahme war; diese Regelung existierte bereits vor der Errichtung der gemeinsamen Marktorganisation und bestand ohne Unterbrechung fort. Es handelt sich hier also um eine Dauerregelung, die nicht auf die Schwierigkeiten zurückgeht, welche Inflation und konjunkturelle Entwicklung heraufbeschworen. Wie einer der Anwälte der Parteien des Ausgangsverfahrens bemerkte, haben wir es mit einem völlig „geschlossenen“ System zu tun, das parallel neben der Gemeinschaftsregelung besteht und dieser gegenüber eine regelrechte nationale Schranke errichtet.

Unterstellt man aber, daß diese Regelung Bestandteil der nationalen italienischen Konjunkturpolitik war, so zeigt sich doch, daß sie nicht nur eine unnütze Wiederholung der auf Gemeinschaftsebene beschlossenen Maßnahmen darstellte, sondern auch, daß sie unmittelbar in deren Regelungsbereich eingriff.

Für diese Feststellung ist wesentlich, was in den Urteilen vom 13. Juni 1972 (Cie d'approvisionnement, 9 und 11/71 — Slg. 1972, 408;) und vom 24. Oktober 1973 (Merkur, 43/72 - Slg. 1973, 1073) ausgeführt worden ist, nämlich, daß „Artikel 103 den Rat ermächtigt, ‚über die der Lage entsprechenden Maßnahmen [zu] entscheiden' und damit diesem Organ eine weitgehende Ermessensbefugnis verleiht, die es im .gemeinsamen Interesse‘' und nicht im Einzelinteresse einer bestimmten Gruppe von Marktteilnehmern auszuüben hat“.

In drei Urteilen, die ebenfalls am 24. Oktober 1973 ergingen (Balkan, 5/73 — Slg. 1973, 1108 bis 1110; Schlüter, 9/73 - Slg. 1973, 1152 bis 1154; Rewe-Zentral, 10/73 - Slg. 1973, 1189 bis 1191) ist außerdem folgendes ausgeführt:

„Artikel 103 befaßt sich mit der Konjunkturpolitik, welche die Mitgliedstaaten als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten haben. Er betrifft also nicht bereits vergemeinschaftete Bereiche, wie dies für die Organisation der Agrarmärkte zutrifft. Artikel 103 bezweckt, die Konjunkturpolitik der Mitgliedstaaten zu koordinieren oder, so Absatz 2 dieser Bestimmung, geeignete gemeinsame Maßnahmen zu ermöglichen …

Zwar sind die Mitgliedstaaten nach Artikel 103 Absatz 1 gehalten, ihre Konjunkturpolitik als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse zu betrachten, doch schließt diese Fassung nicht die Befugnis der Gemeinschaftsorgane aus, unbeschadet der sonstigen im Vertrag vorgesehenen Verfahren ihrerseits auch Maßnahmen konjunktureller Natur auf ihrem Zuständigkeitsbereich unterliegenden Gebieten zu erlassen. Artikel 103 Absatz 2, wonach der Rat ‚einstimmig über die der Lage entsprechenden Maßnahmen entscheiden‘ kann, räumt diesem Organ vielmehr unter der oben dargelegten Einschränkung die Befugnisse ein, derer es bedarf, um diejenigen konjunkturellen Grundsatzmaßnahmen zu ergreifen, die sich als erforderlich für die Wahrung der Zielsetzungen des Vertrages erweisen können.“

Später wiederholt dann das Urteil vom 23. Januar 1975 (Galli, 31/74 - Slg. 1975, 63), daß

„ein Mitgliedstaat sich zur Rechtfertigung einseitiger preisregulierender Eingriffe in dem hier fraglichen Bereich nicht auf die konjunkturpolitische Regelung des Artikels 103 EWG-Vertrag berufen [kann]. Denn Artikel 103, der die Konjunkturpolitik der Mitgliedstaaten betrifft, gilt nicht für bereits vergemeinschaftete Bereiche wie die Organisation der Agrarmärkte“.

Außerdem ist hinzugefügt:

„Der einzige Weg, den das Gemeinschaftsrecht eröffnet, um auf einem einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegenden Sektor die durch innerstaatliche Rechtsvorschriften gesteckten Ziele zur Bekämpfung des Preisanstiegs zu verwirklichen, besteht demnach darin, daß die Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinschaft die geeigneten Initiativen ergreifen, um zu erreichen, daß von der zuständigen Gemeinschaftsbehörde Maßnahmen erlassen oder genehmigt werden, die den Erfordernissen des durch die Verordnungen Nr. 120/67 und 136/66 geschaffenen einheitlichen Marktes entsprechen.“

Der Rat kann daher im Rahmen seiner Konjunkturpolitik, wenn der Schutz des Verbrauchers es erfordert, auf dem Gebiet der Preisgestaltung gemeinsame Maßnahmen erlassen, die für das gesamte Gebiet der Gemeinschaft gelten und den innergemeinschaftlichen Handel nicht behindern. Werden solche Maßnahmen dagegen von den Mitgliedstaaten ohne vorherige Abstimmung und nur vereinzelt getroffen, so besteht die Gefahr, daß wesentliche Gemeinschaftsinteressen beeinträchtigt werden.

Diese Urteile lehnen im Ergebnis die Auffassung ab, daß den Mitgliedstaaten weiterhin die Möglichkeit bliebe, im Zuge ihrer Politik zur Bekämpfung der Inflation oder bei Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Erzeugnissen durch einseitige Maßnahmen in die Preisregelung der Gemeinschaft einzugreifen. Ein solches Vorgehen wäre nur dann rechtmäßig, wenn die Gemeinschaft selbst keine spezifischen Maßnahmen erläßt. Wir haben aber gesehen, daß die Gemeinschaftsbehörden selbst solche spezifischen Maßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker und der in deren Gefolge ergangenen Regelung getroffen haben.

5.

Eine Bemerkung ist schließlich noch zu der Frage zu machen, die die unmittelbare Anwendbarkeit der in diesem Verfahren angezogenen Gemeinschaftsnormen betrifft oder — anders gesagt — die Möglichkeit einzelner Rechtsunterworfener, sich darauf nationalen Vorschriften gegenüber in einem Gerichtsverfahren zu berufen.

Insofern bedarf es keiner langen Ausführungen. Für mich besteht kein Zweifel, daß die Kommission recht hat, wenn sie eine Bejahung der aufgeworfenen Frage vorschlägt. Zur Rechtfertigung dieses Standpunktes genügt es, darauf zu verweisen, daß die maßgebenden Marktordnungsbestimmungen in Verordnungen der Gemeinschaft enthalten sind, die in den Mitgliedstaaten unmittelbar angewandt werden müssen.

Was zum anderen Artikel 30 des EWG-Vertrags angeht, der gegebenenfalls auch eingreift, so ist in der Rechtsprechung gleichermaßen schon geklärt, daß er unmittelbare Wirkungen im Sinne der These der Kommission entfaltet.

6.

Nach alledem schlage ich vor, auf die in den Vorabentscheidungsersuchen formulierten Fragen wie folgt zu antworten: