Schlussanträge des Generalanwalts Roemer vom 10. Januar 1973. # I. Schroeder KG gegen Bundesrepublik Deutschland. # Ersuchen um Vorabentscheidung: Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - Deutschland. # Tomatenkonzentrate. # Rechtssache 40-72.

a)

der schriftlichen Verpflichtung des Importeurs, sicherzustellen,

1.

2.

Hilfsweise: Verstößt Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1643/71 gegen rechtsstaatliche Grundprinzipien, insbesondere gegen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit und den Grundsatz des Vertrauensschutzes?

3.

Hilfsweise: Ist Artikel 2 der Verordnung deshalb rechtswidrig, weil die im Anhang zu dieser Vorschrift festgesetzten Mindestpreise über den Preisen der Mitgliedstaaten liegen und deshalb prohibitiv wirken?

4.

Hilfsweise: Ist Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1428/71 des Rates vom 2. Juli 1971 (ABl. L 151, S. 6) ebenso wie Artikel 41 des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der EWG und Griechenland vom 9. Juli 1961 so auszulegen, daß zwischen den darin genannten Maßnahmen eine Rangfolge besteht?

1.

Die erste Frage besteht aus zwei Teilen, die gemeinsam behandelt werden sollen. Sie hat zum einen das Problem im Auge, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 1643, also die Verpflichtung des Importeurs, Einfuhren nur zu Preisen vorzunehmen, die die Mindestpreise der Verordnung Nr. 1643 respektieren, deswegen gegen Artikel 40 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c des EWG-Vertrags verstößt, weil die Vorschrift nicht als eine zur Durchführung des Artikels 39 (hier: für die Stabilisierung des Marktes) erforderliche Maßnahme angesehen werden kann. — Zum anderen wird die Frage aufgeworfen, ob die genannte Regelung gegen Artikel 1 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1427 verstößt, wo die Rede ist von Maßnahmen, die zur Behebung von infolge von Einfuhren entstandenen Marktstörungen geeignet sind. Dabei, darf mit Rücksicht auf die Tatsache, daß der Rat selbst in der am gleichen Tage erlassenen Verordnung Nr. 1428 die Maßnahmen der Verordnung Nr. 1427 definiert und dabei auch das gerügte Mindestpreissystem genannt hat, davon ausgegangen werden, daß der zweite Teil der Frage dahin zu verstehen ist, ob die genannte Ratsverordnung mit den Grundsätzen des Vertrages vereinbar ist Wie die Kommission mit Recht bemerkt hat, sind die Fragen zu sehen im Hinblick auf den von der Klägerin des Ausgangsverfahrens erhobenen Vorwurf, nach dem ein System mit der Verpflichtung, Einkäufe in einem Exportland zu höheren als den dortigen Marktpreisen zu tätigen, in Anbetracht des natürlichen Erwerbsstrebens der Kaufleute zu Mißbräuchen geradezu herausfordere. Nach Ansicht der Klägerin bestehen unbestreitbar zahlreiche Umgehungsmöglichkeiten illegaler und legaler Art. So könne die Entrichtung höherer Preise im Exportland nur zum Schein vereinbart werden, es könne bei tatsächlicher Entrichtung derartiger Preise vom Exporteur zum Ausgleich eine Erstattung ohne Verbuchung gewährt werden oder es sei ein Ausgleich in Form von Preisnachlässen bei der Lieferung anderer Waren möglich. Legalerweise könnten Tochtergesellschaften im Exportland oder in einem dritten Land gegründet und Importe über sie unter Respektierung der Mindestpreise getätigt werden, während die Tochtergesellschaft selbst im Exportland zu Marktpreisen einkauft und den Gewinn der Muttergesellschaft gutbringt. In all den genannten Fällen sei es möglich, unter scheinbarer Respektierung der Mindestpreisregelung Importware in der Gemeinschaft zu niedrigen Preisen zu verkaufen und damit zu verhindern, daß der Effekt der Marktstabilisierung eintritt. Deshalb müsse man den getroffenen Maßnahmen von vornherein die Eignung für die Erreichung des angestrebten Zweckes absprechen.

Wenn wir uns überlegen, was von diesem auf den ersten Blick durchaus eindrucksvollen Vorbringen zu halten ist, so stellt sich zunächst einmal ein gewichtiges, von der Kommission aufgezeigtes Bedenken ein. — In der Tat kommen wir nicht an der Erkenntnis vorbei, daß der Vertrag selbst in Artikel 44 ein solches Mindestpreissystem vorsieht, daß auch das erwähnte Griechenland-Abkommen den Wortlaut des Artikels 44 übernommen und zusätzlich auf die Grundsätze des Artikels 44 Absätze 2 und 3 verwiesen hat, daß solche Systeme — wie uns die Kommission versichert hat — auch in Abkommen mit anderen Drittländern ihren Platz haben und daß sie im Außenhandel — selbst außerhalb der Gemeinschaft — schon früher gang und gäbe waren. Wir müssen weiterhin bedenken, daß in der Ministerratsentscheidung über Mindestpreise vom 4. April 1962 dem von der Klägerin kritisierten System sogar eine gewisse Priorität eingeräumt worden ist und daß Mindestpreisregelungen (die Kommission hat es auf Seite 17 ihres Schriftsatzes gezeigt) auch sonst im Marktordnungsrecht der Gemeinschaft häufig begegnen. Danach muß es eine natürliche Neigung sein zu sagen, es könne ein System, das so weit verbreitet ist, nicht als funktionsunfähig bezeichnet werden. In der Tat mag man sich schwer zu der Ansicht durchringen, es seien alle an der Ausarbeitung der erwähnten Mindestpreisregelungen beteiligten Sachverständigen und erfahrenen Instanzen hinsichtlich der Frage ihrer Eignung einem grundlegenden Irrtum erlegen. Zumindest muß sich die Gegenansicht gefallen lassen, daß besonders strenge Anforderungen an die Überzeugungskraft und Kohärenz der Argumente gestellt werden, die sie tragen sollen.

Prüft man, ob die Klägerin dem tatsächlich gerecht geworden ist, so ergibt sich folgendes Bild. — Zunächst einmal ist sicher einzuräumen, daß die von der Klägerin angeführten illegalen Umgehungsmöglichkeiten bestehen und in bestimmtem Umfang wohl auch genutzt werden. Einleuchten will mir aber gleichwohl nicht, daß sie im Falle der Mindestpreisregelung für griechisches Tomatenmark zur Regel geworden sind, daß es den gesetzestreuen Kaufmann in diesem Zusammenhang nicht mehr gibt und daß deshalb das System — nur dann ließe sich ja von fehlender Eignung sprechen — vollkommen wirkungslos bleiben muß. Mit der Kommission möchte ich vielmehr annehmen, daß eine Überwachung der Einhaltung der in der Verordnung Nr. 1643 vorgesehenen Verpflichtungen nicht ausgeschlossen erscheint und daß bei strenger Handhabung der nationalen Sanktionsmöglichkeiten nicht zuletzt im Wege der Abschreckung eine ausreichende Wirksamkeit gesichert werden kann. — Zu den legalen Umgehungsmöglichkeiten (Einschaltung von Tochtergesellschaften, die im Exportland oder in dritten Ländern gegründet werden) ist zu bemerken, daß insofern Schwierigkeiten mitunter schon bei der Errichtung (man denke an steuerrechtliche Probleme und Kosten), aber auch bei der Verfügung über die von den Tochtergesellschaften realisierten Gewinne (man denke an Devisenkontrollen) nicht vernachlässigt werden dürfen. Sie berechtigen in der Tat zu der Annahme, es werde beim Erlaß von Schutzmaßnahmen wie den gegenwärtig zu behandelnden, die ihrer Natur nach nur vorübergehend in Kraft sein können, nicht in erheblichem Umfange zu legalen Umgehungsversuchen kommen.

Außerdem ist aber vor allem dies wesentlich: Wir können heute rückblickend feststellen, daß eine Entwicklung, wie sie der These der Klägerin entsprechen würde, tatsächlich nicht eingetreten ist. Wäre die Ansicht der Klägerin, die Schutzmaßnahme sei vollkommen ungeeignet, zutreffend, so hätte sich gemäß der Tendenz der vorausgegangenen Jahre eine Zunahme der Importe ergeben müssen. Davon kann jedoch nicht die Rede sein. In Wahrheit haben sich die Einfuhren rückläufig, und zwar in erheblichem Umfang rückläufig, entwickelt. Das ergibt sich aus offiziellen Statistiken, nach denen die Einfuhren in der Zeit von August bis Dezember 1971 nur etwa die Hälfte dessen betragen haben, was in der entsprechenden Zeit des Vorjahrs eingeführt worden ist, und nach denen sich diese Entwicklung in der ersten Hälfte des Jahres 1972 fortsetzte. Es sind auch keine dringenden Anzeichen dafür da, daß die genannten Zahlen unrichtig sein könnten, wie die Klägerin unter anderem unter Hinweis auf Angaben des Exportlands vermutet. Damit erscheint mir erwiesen, daß die Schutzmaßnahme den Markt der Gemeinschaft tatsächlich entlastet hat, und so gesehen kann ihre marktstabilisierende, auch den einheimischen Tomatenerzeugern zugute kommende Wirkung nicht geleugnet werden. Was die Preisentwicklung in der Gemeinschaft nach Erlaß der Schutzmaßnahme angeht, so ist zwar festzustellen, daß die Gemeinschaftspreise für italienisches Tomatenmark in dem Wirtschaftsjahr ab August 1971 und bis zu der Mißernte des Jahres 1972 unter den von der Kommission festgesetzten Mindestpreisen lagen (wenn auch nicht in dem von der Klägerin genannten, durch einzelne Angebote belegten Ausmaß, sondern — durchschnittlich genommen — in einem geringeren Umfang). Die Ursachen dafür sind anscheinend nicht völlig klar. Vielleicht spielt die etwas zu großzügig ausgefallene Kalkulation der Mindestpreise (auf die ich nachher noch eingehen werde) eine Rolle. Vielleicht gab es in gewissem Umfange Umgehungen oder auch verstärkte Einfuhren zu niedrigen Preisen aufgrund von Erörterungen über die Notwendigkeit des Erlasses von Schutzmaßnahmen, die vor ihrem Wirksamwerden bekanntgeworden sind. Sicherlich ist jedoch auch im Hinblick auf die Preisentwicklung nicht von einer völligen Wirkungslosigkeit der Schutzmaßnahme zu sprechen, hat doch offenbar im Laufe der Zeit, wie die Kommission dargelegt hat, zumindest eine starke Annäherung an das Niveau der Mindestpreise stattgefunden. Das aber wird man ohne weiteres als Marktstabilisierung im Sinne der getroffenen Schutzmaßnahme ansprechen dürfen.

Somit kann zu der ersten Frage festgehalten werden, daß die These der Klägerin nicht fundiert ist: Keinerlei gewichtige Gründe sprechen dafür, die getroffene Schutzmaßnahme sei vollkommen ungeeignet für die Erreichung des mit ihr verfolgten Zweckes, und es müsse die Mindestpreisregelung der Verordnung Nr. 1643 daher als ungültig bezeichnet werden.

2.

Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht alsdann wissen, ob die Regelung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 1643 ungültig ist wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältsnismäßigkeit und den Grundsatz des Vertrauensschutzes, d. h. wegen Mißachtung allgemeiner Rechtsgrundsätze, von denen auch das Gemeinschaftsrecht beherrscht werde.

Was die Klägerin dazu vorgebracht hat, wurde zum Teil schon im Rahmen der ersten Frage behandelt (dies ergibt sich hinsichtlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit aus ihrer Bezugnahme auf Artikel 40 Absatz 3 und Artikel 44 Absätze 2 und 3 des EWG-Vertrags sowie auf die Vorschriften der Verordnungen Nr. 1427 und Nr. 1428). Zum Teil wird auf diesen Grundsatz noch im Zusammenhang mit der vierten Frage, d. h. bei der Untersuchung der Rangfolge der betreffenden Maßnahmen, einzugehen sein. Jetzt ist demnach — abgesehen von der angeblichen Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit — nur zu prüfen, ob eine Befristung der von der Kommission getroffenen Schutzmaßnahme notwendig gewesen wäre, ob eine Marktstörung tatsächlich vorgelegen hat und ob eine Beschränkung der Schutzmaßnahme auf Italien angebracht gewesen wäre.

3.

Die dritte Frage, der wir uns danach zuwenden, lautet bekanntlich dahin, ob Artikel 2 der Verordnung Nr. 1643 deshalb rechtswidrig ist, weil die in ihrem Anhang festgesetzten Mindestpreise über den Preisen der Mitgliedstaaten lagen und deshalb prohibitiv wirkten.

Dazu hat die Kommission im Verfahren dargelegt, in welcher Weise die Mindestpreise zustande kamen. Sie hat sich bekanntlich auf Auskünfte des italienischen Landwirtschaftsministeriums über die italienischen Selbstkostenpreise (Kosten des Ausgangserzeugnisses, Transportkosten bis zur Fabrik, Verarbeitungskosten, Kosten für Umschließung) gestützt und die übermittelten Werte nach Prüfung in ihre Regelung übernommen. Wesentlich ist dabei vor allem, daß die Kosten des Ausgangserzeugnisses in einer Höhe angenommen wurden, die den Zielen des Artikels 39 entspricht, nämlich über dem Niveau der Interventionspreise.

Nun mußte die Kommission zwar, wie schon in anderem Zusammenhang erwähnt, selbst einräumen, daß die Mindestpreise über dem Niveau der Marktpreise der Gemeinschaft lagen. Dabei mag zum Teil von Bedeutung sein, daß die Verarbeitungsbetriebe geringere als die angenommenen Preise für die Ausgangsprodukte zahlten und vielleicht auch durch Vermengung mit importiertem Tomatenmark zu niedrigeren Verkaufspreisen gelangten. Zum Teil sind die Gründe nicht recht erklärbar, aus denen die Marktpreise längere Zeit eine andere Entwicklung genommen haben als erwartet. — Fragt man sich aber, ob aus dieser Erkenntnis tatsächlich die Folgerung gezogen werden kann, die Festsetzung der Mindestpreise sei rechtswidrig, so ist einmal zu berücksichtigen, daß die Kommission in diesem Bereich regulierender Marktordnungsmaßnahmen sicher über einen Beurteilungsspielraum verfügt. Sie war zu einer Prognose über die künftige Marktentwicklung gezwungen und konnte dabei natürlich nicht mit absoluter Präzision arbeiten. Gewisse Abweichungen sind also zweifellos als von ihrem Ermessensraum gedeckt anzusehen. Zum anderen — und das ist noch wichtiger — steht fest, daß sich die Mindestpreisregelung in Wirklichkeit nicht prohibitiv ausgewirkt hat. Die Entwicklung der Einfuhren war vielmehr dergestalt, daß immer noch das Niveau vergangener Jahre, das man vielleicht als normal bezeichnen kann, erreicht wurde. So gesehen besteht also kein Anlaß zu dem Vorwurf, die Kommission habe ihre Ermessensbefugnis nicht korrekt ausgeübt und durch eine Uberspannung der Schutzmaßnahme den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Es führen — mit anderen Worten — auch die im Rahmen der dritten Frage angestellten Überlegungen nicht zu dem Ergebnis, die Verordnung Nr. 1643 sei ungültig.

4.

Kommen wir schließlich noch zur Untersuchung der vierten Frage. Mit ihr möchte das vorlegende Gericht wissen, ob sich aus der Verordnung Nr. 1428 und aus Artikel 41 des Griechenland-Abkommens eine Rangfolge der darin genannten Maßnahmen ergibt.

Diese Frage zielt zwar auf den ersten Blick auf eine Interpretation der genannten Bestimmungen; in Wirklichkeit verbirgt sich dahinter aber — das ergibt die Begründung des Vorlagebeschlusses — eine Gültigkeitshage. Falls sich nämlich eine Rangordnung der in Betracht kommenden Maßnahmen in der Weise ausmachen ließe, daß in erster Linie eine mengenmäßige Beschränkung der Einfuhren und erst danach eine Mindestpreisregelung zu erwägen war, soll die Verordnung Nr. 1643 mit ihrer Mindestpreisregelung wenigstens unter diesem Aspekt für ungültig angesehen werden können. Dabei stellt sich übrigens nur scheinbar das Problem, eine Gemeinschaftsverordnung an einem mit einem assoziierten Staat abgeschlossenen Abkommen zu messen. Es stellt sich scheinbar, weil Artikel 3 der Verordnung Nr. 1428 ausdrücklich die Einhaltung der vertraglichen Verpflichtungen vorschreibt, die für die Gemeinschaft international verbindlich sind, so daß gesagt werden kann, auch in diesem Zusammenhang bilde das Gemeinschaftsrecht selbst den Maßstab für die Prüfung der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1643.

Zu der eben gekennzeichneten vierten Frage ergeben sich nun folgende Feststellungen.

Zunächst einmal ist wichtig, daß das System der Verordnung Nr. 1428 nicht mit dem des Artikels 41 des Griechenland-Abkommens übereinstimmt. In der Verordnung sind als Maßnahmen genannt einerseits die vollständige oder teilweise Aussetzung der Einfuhren oder Ausfuhren und andererseits ein System von Mindestpreisen, bei deren Unterschreitung die Einfuhren davon abhängig gemacht werden können, daß sie zu einem höheren Preis gegenüber dem für das betreffende Erzeugnis festgesetzten Mindestpreis getätigt werden. Dabei bildet der Preis im ersten Fall offensichtlich nur einen von mehreren gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 1428 zu berücksichtigenden Faktoren. — Artikel 41 des Griechenland-Abkommens kennt demgegenüber nur ein System von Mindestpreisen, und zwar einmal dergestalt, daß bei ihrem Unterschreiten die Einfuhr entweder vorübergehend eingestellt oder eingeschränkt wird, und zum anderen in der Form, daß die Einfuhr von der Bedingung abhängig gemacht wird, daß sie zu Preisen erfolgt, die über dem für das betreffende Erzeugnis festgesetzten Mindestpreis liegen. Weil nun aber Artikel 3 der Verordnung Nr. 1428 — wie schon gesagt — die Einhaltung vertraglicher Verpflichtungen verlangt, kann aus der dargestellten Erkenntnis nur gefolgert werden, es dürfe im gegenwärtigen Zusammenhang die Verordnung Nr. 1428 nicht isoliert, sondern nur im Zusammenhang mit dem Griechenland-Abkommen betrachtet werden, und dies auch, was eine eventuelle Rangfolge der zitierten Maßnahmen angeht.

Sodann ist wohl unbestreitbar, daß weder der Wortlaut der Verordnung Nr. 1428 noch der des Griechenland-Abkommens auf die Fixierung einer Rangfolge hinweist. Das läßt sich sagen, weil an sich die Aufzählung mehrerer Maßnahmen in einer Vorschrift nicht die Festlegung einer Rangfolge bedeuten muß und weil es überdies an einem eine Rangfolge deutlich machenden Bindewort fehlt. Hält man die Ratsentscheidung über Mindestpreise aus dem Jahre 1962 auch hinsichtlich des Griechenland-Abkommens für beachtlich (und zwar wegen dessen Bezugnahme auf die Grundsätze des Artikels 44 des EWG-Vertrags), so ließe sich daraus sogar auf eine Priorität der getroffenen Mindestpreisregelung schließen, was gegen die Ansicht der Klägerin für die Richtigkeit der von der Kommission erlassenen Maßnahme sprechen würde.

Rat und Kommission scheinen weiterhin recht zu haben, wenn sie hervorheben, es könne nicht generell gesagt werden, daß mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen weniger einschneidend seien als eine Mindestpreisregelung, ja, es sei prima facie eher das Gegenteil zu sagen, nämlich dann, wenn man bei mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen bis zu einem Einfuhrstop gelange und die Mindestpreise in einer Art festgelegt würden, die nicht prohibitiv wirkt. Tatsächlich kommt es für die Beurteilung des mehr oder minder einschneidenden Charakters einer Maßnahme auf alle Umstände des Einzelfalles und auf die Anwendungsmodalitäten an. Bei der bereits erwähnten, rückblickenden Würdigung ergibt sich jedoch, daß die Mindestpreisregelung nur einen gemäßigten Einfluß auf die Entwicklung der Einfuhren hatte. Deswegen kann von dieser Maßnahme sicher nicht a priori gesagt werden, sie sei strenger und einschneidender als eine solche der Kontingentierung, deren Ausmaß die Kommission nach ihrem Ermessen hätte festlegen können.

Im Anschluß an die Erkenntnis, daß die Kommission im gegenwärtigen Fall sowohl die Vorschriften des Griechenland-Abkommens wie die der Verordnung Nr. 1428 zu beachten hatte, ist somit nur zu überlegen, ob der getroffenen Mindestpreisregelung eine solche hätte vorgezogen werden müssen, die bei Unterschreitung der Mindestpreise eine vorüberge hende Einstellung oder Einschränkung der Einfuhren zur Folge hätte. Welche Antwort darauf zu geben ist, dürfte indessen gleichfalls nicht problematisch sein. Im Verfahren haben wir nämlich gehört, daß das zuletzt genannte System (dies folgt unter anderem aus der Ratsentscheidung über die Mindestpreise) nur funktionieren kann, wenn es ständige einschlägige Notierungen auf dem Binnenmarkt gibt. Daran fehlte es offenbar für Tomatenmark, und nach dem, was die Kommission überzeugend vorgetragen hat, war es auch nicht ohne weiteres möglich, die Voraussetzungen für das Funktionieren eines solchen Systems in kurzer Zeit zu schaffen. Da andererseits die Notwendigkeit nicht angezweifelt werden kann, im Sommer 1971 zu rasch wirkenden Schutzmaßnahmen auf dem Sektor der Tomatenmarkerzeugung zu gelangen, bleibt somit tatsächlich nichts übrig, was gegen die Rechtsmäßigkeit der von der Kommission getroffenen Wahl vorgebracht werden könnte. Es sind also, mit anderen Worten gesagt, auch die im Rahmen der vierten Frage anzustellenden Erwägungen nicht geeignet, die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1643 zu erschüttern.

5.

Lassen Sie mich nach alledem zusammenfassen. Ich halte dafür, daß auf die vom Verwaltungsgericht Frankfurt vorgelegten Fragen wie folgt geantwortet werden muß: