Schlussanträge des Generalanwalts vom 13. Oktober 1971. # Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt gegen Rat der Europäischen Gemeinschaften. # Rechtssache 5-71.

1.

Sehen wir uns zunächst den ersten Vorwurf näher an. — Wie ich schon in meinen Schlußanträgen vom 13. Juli 1971 dargelegt habe, wurde gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 769/68 eine Ermächtigung zur Gewährung von Ausgleichszahlungen an Zuckerfabriken nur für den Fall erteilt, daß der in bestimmter Weise zu berechnende nationale Weißzuckerpreis am 30. Juni 1968 über dem ab 1. Juli 1968 geltenden Richtpreis für Weißzucker lag. Jedenfalls kann für den Bereich der Bundesrepublik abkürzend so formuliert werden. Richtig wäre es demgegenüber nach Ansicht der Klägerin gewesen, nicht den Richtpreis, sondern den Interventionspreis zum entscheidenden Bezugspunkt zu machen.

Zu diesem Vorwurf muß vorweg gleich gesagt werden, daß sich seine Stichhaltigkeit aus dem Wortlaut von Artikel 37 der Verordnung Nr. 1009/67 nicht belegen läßt. Diese Vorschrift besagt nämlich lediglich folgendes: „Für die am 1. Juli 1968 vorhandenen Zuckerbestände erläßt der Rat auf Vorschlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des Artikels 43 Absatz 2 des Vertrages die Bestimmungen über die Maßnahmen, die zum Ausgleich des Unterschieds zwischen den innerstaatlichen Zuckerpreisen und den ab 1. Juli 1968 geltenden Preisen erforderlich sind.“ Es ist also ganz allgemein von „erforderlichen Maßnahmen“ die Rede, was nach zutreffender Ansicht auf einen Ermessensraum des Gesetzgebers hinweist. Auch sind die Preise nicht präzisiert, es ist nicht gesagt, welche der verschiedenen, nach der Marktordnung mit ihrem Preisrahmen geltenden Preise (Richtpreise, Interventionspreise, abgeleitete Interventionspreise usw.) in Betracht kommen. Dies erscheint auch sinnvoll, weil im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 1009/(57 (dem 18. Dezember 1967) die Preise für das am 1. Juli 1968 beginnende Wirtschaftsjahr noch gar nicht festgelegt waren. Das ist erst später geschehen, nämlich am 9. April 1968 — Verordnungen Nr. 430. und 432 (Amtsblatt L 89, S. 2 und S. 4) — sowie am 18. Juni 1968 — Verordnung Nr. 767 (Amtsblatt L 143, S. 11). Es läßt sich demnach aus den Formulierungen des Artikels 37 der Verordnung Nr. 1009/67 für die Richtigkeit der klägerischen Auffassung nichts entnehmen.

Darüber hinaus — und damit komme ich zu einem zweiten Punkt — kann meines Erachtens auch nicht gesagt werden, ein zwingendes Indiz dafür, daß die Interventionspreise die maßgeblichen Bezugspunkte sein sollten, könne der Verordnung Nr. 769/68 selbst entnommen werden, weil in ihrem Artikel 2 Absatz 2 im Zusammenhang mit der Bestimmung des Betrages der Ausgleichszahlung vom Interventionspreis die Rede ist. Dagegen steht einmal der klare Wortlaut des Absatzes 1 von Artikel 2, der auf den Unterschied zwischen den nationalen Preisen und den Richtpreisen abhebt. Zum anderen darf nicht übersehen werden, daß es in Artikel 2 Absatz 2 lediglich heißt: „Der Betrag dieser Ausgleichszahlung … wird aufgrund des Unterschieds errechnet…“. Es ist also nicht davon die Rede, der Betrag der Ausgleichszahlung sei gleich diesem Unterschied. So gesehen erscheint es eher einleuchtend, die Funktion des genannten Absatzes — in Übereinstimmung mit dem Rat — darin zu sehen, die Berechnungsmodalitäten für den Interventionspreis, d. h. für eines der in Absatz 1 genannten Elemente, festzulegen.

Desgleichen ist wohl nichts aus der Argumentation der Klägerin zu gewinnen, die sich auf die Relation zwischen Rübenmindestpreis und Zuckerpreis bezieht. Insofern wurde bekanntlich ausgeführt, früher, d. h. nach dem nationalen Regime, habe eine feste Relation bestanden zwischen dem Rübenmindestpreis, der den Rübenanbauern garantiert wurde, und dem Festpreis für Weißzucker; die Berechnung des Festpreises sei derart erfolgt, daß aus ihm der Rübenmindestpreis gezahlt werden konnte. Jetzt sei diese Funktion vom Interventionspreis übernommen worden, der Rüben mindestpreis stehe — wie sich aus verschiedenen Gemeinschaftsverordnungen entnehmen lasse — in einer bestimmten Relation zum Interventionspreis, und es müsse demgemäß naheliegend erscheinen, im Rahmen eines Ausgleichssystems den früheren nationalen Preis mit dem Interventionspreis der gemeinsamen Marktordnung zu vergleichen. — Zu dieser, auf den ersten Blick beeindrukkenden Deduktion hat der Rat jedoch eingewendet, in Wahrheit sei die Funktion des Interventionspreises nicht mit der des früheren deutschen Festpreises identisch, und zwar einfach deswegen, weil er nur die untere Grenze eines Preisrahmens bilde, innerhalb dessen sich der Zuckerpreis am Markt bilden solle (auf diese Tatsache werden wir in einem späteren Zusammenhang noch zurückkommen). Außerdem stelle der Rübenpreis nur eines von mehreren Kostenelementen dar. Wäre tatsächlich ein Ausgleich im Hinblick auf die unterschiedlichen Rübenpreise gewollt gewesen, so wären die maßgeblichen Vorschriften sicherlich dementsprechend formuliert worden. — Meines Erachtens läßt sich die Stichhaltigkeit dieser Einwendungen kaum in Frage stellen, womit in der Tat auch der soeben behandelte Gesichtspunkt für die Klagebegründung ausscheidet.

Schließlich gibt offensichtlich auch der Hinweis der Klägerin auf das System des Ausgleichs für Aufwertungsverluste nichts her, das in einer Entscheidung der Kommission vom 4. Dezember 1969 fest gelegt worden ist und das sich maßgeblich am Interventionspreis orientiert. Wie der Rat mit Recht hervorhebt, handelt es sich hier um eine andersartige Regelung für ein anders geartetes Problem. Außerdem wäre es ohne weiteres möglich gewesen, diesen Ausgleich — mit einem anderen Prozentsatz — am Richtpreis zu. orientieren, eben weil dieser in einem festen Abstand vom Interventionspreis fixiert ist.

Darüber hinaus sind der These der Klägerin gegenüber (Ausgleich nach Maßgabe der Interventionspreise) insbesondere die Wesensmerkmale der gemeinsamen Zuckermarktordnung hervorzuheben. Zu ihnen gehört die bereits erwähnte Tatsache, daß sie keine Festpreise kennt, sondern in einem bestimmten, von den Richtpreisen und den Interventionspreisen gezogenen Rahmen die Marktgesetze zur Geltung bringen will: insoweit sollen sich die Preise am Markt frei bilden. Offenbar ist die Preisentwicklung nach dem Inkrafttreten der Zuckermarktordnung dementsprechend verlaufen. Das ist den Erklärungen des Rates zu entnehmen, nach denen die effektiven Weißzuckerpreise in der Bundesrepublik in den Monaten nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1009/67 sogar über dem früheren nationalen Festpreis lagen. Ein ähnliches Bild ergibt sich nach den Einlassungen der Klägerin, auch wenn sie betont, daß die leichte Steigerung des durchschnittlichen Weißzuckerpreises in den Monaten Juli bis November 1968 nicht in Norddeutschland gegolten habe, wo die Preise in den Monaten Juli bis Oktober 1968 unter dem alten Festpreis gelegen hätten. Tatsächlich hatte diese Preissenkung nur einen ganz geringen Umfang (21 Pfennige pro Doppelzentner ( 1 ). Hätte man aber in Anbetracht dieser Situation den Ausgleich — wie es die Klägerin für richtig hält — nach Maßgabe des Interventionspreises zugelassen, so wäre den Begünstigten dadurch offensichtlich ein zusätzlicher Gewinn verschafft worden (nämlich in Höhe der Differenz zwischen den effektiven Preisen und dem Interventionspreis). Das konnte indessen sicher nicht der Sinn der hier zu besprechenden Ausgleichsmaßnahmen sein, und damit steht eindeutig fest, daß der Interventionspreis nicht der angemessene Bezugspunkt war.

Daß endlich auch ein Ausgleich anhand der effektiv erzielten Preise nicht in Betracht kommen konnte, ist meines Erachtens ebenso klar. Insofern ist schon die Erkenntnis bedeutsam, daß Artikel 37 der Verordnung Nr. 1009/67 von den geltenden, also von gesetzlich fixierten Preisen spricht. Außerdem hätte eine derartige Regelung wahrscheinlich dazu geführt, daß die interessierten Zuckerfabriken keine besonderen Anstrengungen unternommen hätten, für ihre alten Bestände höhere als die Interventionspreise zu erzielen. Es wäre die Preisbildung also nicht, wie nach den Grundprinzipien der Zuckermarktordnung vorgesehen, nach den Marktgesetzen und über dem Niveau der Interventionspreise erfolgt, und dies zum Nachteil der öffentlichen Hand, d. h. der Steuerzahler, die letztlich fürden Ausgleich aufzukommen hatten.

Ich würde deshalb meinen — eine andere Schlußfolgerung ist gar nicht möglich —, daß es nach Sinn und Zweck der Marktordnung durchaus gerechtfertigt war, für die sogenannten Hochpreisländer einen eventuellen Preisausgleich nach Maßgabe der Richtpreise, also der oberen Grenze des gemeinschaftsrechtlichen Preisrahmens, vorzusehen, wie es die kritisierte Verordnung getan hat. Jedenfalls ist nichts zu erkennen, was die Einführung dieses und die unterbliebene Einführung des von der Klägerin für richtig gehaltenen Systems, gemessen an der Grundverordnung Nr. 1009/67, rechtswidrig erscheinen lassen würde.

Im übrigen könnte in diesem Zusammenhang der Vollständigkeit halber noch angemerkt werden, daß nur ein Ausgleich für erhebliche Preisunterschiede gewollt war. Das ergibt sich aus der Begründung der Verordnung Nr. 769/68, und das ist als wirtschaftlich sinnvoll und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechend auch nicht zu beanstanden. Es müßte aber, vergleicht man die Zahlen, außerordentlich fraglich erscheinen, ob sogar der Unterschied zwischen dem alten Rohzuckerpreis und dem Interventionspreis als erheblich anzusprechen ist. Der Interventionspreis für Rohzucker (umgerechnet auf Weißzuckerwert) betrug nämlich 20,11 Rechnungseinheiten, während der alte nationale Preis (nach den Berechnungen der Klägerin) 20,76 bzw. (nach den Berechnungen des Rates) 20,55 Rechnungseinheiten betrug. So gesehen erscheint tatsächlich die Ansicht nicht abwegig, daß selbst bei Maßgeblichkeit des Interventionspreises als Bezugspunkt für den Ausgleich das von der Klägerin gewünschte Ergebnis nicht zwingend hätte eintreten müssen. Dies stellt aber — ich sage es ganz klar — nur eine zusätzliche, keine entscheidende Überlegung für die Beurteilung des gegenwärtigen Falles dar.

2.

Die Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 769/68 soll sich sodann — daran erinnern Sie sich — aus der Mißachtung des Gleichbehandlungsgebotes ergeben, also aus der Verletzung eines allgemeinen Rechtsprinzips sowie des Grundsatzes, der in Artikel 40 Absatz 3 des EWG-Vertrags verankert ist und der sicher auch für abgeleitetes Gemeinschaftsrecht gilt. Wie es sich damit verhält, wollen wir jetzt prüfen.

Insofern macht die Klägerin bekanntlich geltend, die geschaffene Regelung sei für die Rohzuckererzeuger in der Bundesrepublik Deutschland deswegen diskriminierend, weil die Gewährung eines Ausgleichs an die Entwicklung des Weißzukkerpreises gebunden wurde und weil verschiedene Bezugspunkte galten, je nachdem, ob eine Abgabe fällig wurde oder ob Ausgleich gewährt werden konnte (im ersten Fall, d. h. für die Niedrigpreisländer, kam es auf den Interventionspreis an; im zweiten Fall war bekanntlich der Richtpreis maßgeblich).

Wenden wir uns zunächst dem ersten Punkt dieser Kritik zu. Er läßt sich meines Erachtens verhältnismäßig einfach erledigen. — Tatsächlich erscheint eine Bindung der Ausgleichsregelung an die Entwicklung der Weißzuckerpreise, auch soweit Rohzuckerproduzenten in Betracht kommen, nicht anfechtbar, und zwar, abgesehen von der mangelnden Markttransparenz für Rohzucker, einfach deswegen, weil in Anbetracht der ungefähr gleich hohen Verarbeitungskosten in den Mitgliedstaaten davon ausgegangen werden kann, daß für Weißzukker und Rohzucker im wesentlichen eine parallele Preisentwicklung stattfindet. Es werden also im Falle eines Ansteigens der Weißzuckerpreise auch die Rohzukkerpreise in die Höhe gehen und umgekehrt. Eine Situation, in der nur einer dieser Preise ansteigt, der andere dagegen fällt, müßte in der Tat theoretisch und unwahrscheinlich anmuten. Jedenfalls wurde nicht gezeigt, daß eine solche Lage existierte. Insbesondere war sie in der Bundesrepublik Deutschland nicht gegeben, denn hier sind offenbar beide Preise — im Durchschnitt genommen — angestiegen. — Dasselbe gilt für die Annahme, das Verhältnis zwischen alten und neuen Preisen sei bei Rohzucker möglicherweise ein anderes gewesen als bei Weißzucker, d. h. es habe vielleicht eine Situation bestanden, in der zwar beide Preise über dem Niveau der Gemeinschaftspreise lagen, in der aber in einem Land der Ausgleich versagt werden mußte, weil nur der Rohzuckerpreis, nicht auch der Weißzuckerpreis über dem Niveau der Richtpreise lag, während in einem anderen Land Ausgleichsleistungen für Rohzucker möglich waren, weil beide Preise das Richtpreisniveau überstiegen hatten. Auch insofern konnte die Klägerin tatsächlich keinen Fall effektiver unterschiedlicher Behandlung aufzeigen. Der Diskriminierungsvorwurf ist demnach unter dem soeben behandelten Aspekt sicher nicht als stichhaltig zu bezeichnen. — Hinzuzufügen ist außerdem, daß der Rat nachgewiesen hat, daß auch bei Maßgeblichkeit der Entwicklung der Rohzuckerpreise nach den in der Verordnung Nr. 769/68 fixierten Kriterien, deren Rechtmäßigkeit bisher nicht in Frage steht, für die Bundesrepublik ein Ausgleich nicht in Betracht ge kommen wäre. In diesem Zusammenhang sind zwar einige Schwierigkeiten bei der Ableitung des alten, nicht gesetzlich fixierten, nationalen Rohzuckerpreises aus dem Weißzuckerpreis aufgetaucht (nämlich hinsichtlich der Frage, ob von dem für größere Mengen geltenden Weißzuckerpreis auszugehen sei und welche Sackkosten in Abzug zu bringen seien). Letztlich sind sie aber ohne Belang, denn selbst wenn man den insofern einleuchtenden Standpunkt des Rates nicht teilt (nach dem von einem für größere Mengen geltenden Weißzuckerpreis auszugehen war, weil auch der damit zu vergleichende Interventionspreis in aller Regel — anscheinend ohne Ausnahmen — nur auf Mengen über 300 Tonnen zur Anwendung gelangte) und selbst wenn man darüber hinwegsieht, daß die Klägerin hinsichtlich der Sackkosten bisher keinen einwandfreien Nachweis anhand der mit den Raffinerien abgeschlossenen Werklohnverträge führen konnte, das Ergebnis ist in jedem Fall derart, daß die Kriterien der Verordnung Nr. 769/68 nicht erfüllt waren. Es betrug nämlich der frühere Rohzuckerpreis — in Weißzuckerwert — entweder 82,23 DM pro Doppelzentner — so der Rat — oder 83,06 DM — so die Klägerin —, während nach Gemeinschaftsrecht ein Rohzuckerrichtpreis von 84,92 DM galt, also ein Preis, der nicht unter dem Niveau des früheren deutschen Preises lag. Die Bindung der Ausgleichsregelung an die Entwicklung der Weißzuckerpreise bietet demnach — unter welchem Gesichtspunkt auch immer — zu Kritik keinen Anlaß.

Zum zweiten Punkt des Diskriminierungsvorwurfes, d. h. zu der Tatsache, daß für Niedrigpreisländer sowohl hinsichtlich der Frage, ob Abgaben zu entrichten waren, wie auch für ihre Berechnung die Differenz zwischen dem alten nationalen Preis und dem Interventionspreis maßgeblich war, während es für die Hochpreisländer entscheidend auf den Richtpreis ankam, ist folgendes zu bemerken. — Insofern kommt meines Erachtens der Überlegung große Bedeutung zu, daß die beiden Regelungen verschiedene Funktionen zu erfüllen hatten: einmal (im Falle der Niedrigpreisländer) sollte ein ungerechtfertigter Gewinn verhindert werden, auf der anderen Seite (im Falle der Hochpreisländer) sollten erhebliche Gewinneinbußen ausgeschlossen werden. Schon darin kann eine sachliche Rechtfertigung für die differenzierende Gestaltung, die Wahl verschiedener Kriterien, zu erblikken sein. Gezeigt wurde außerdem schon, daß es nicht möglich war, ein einheitliches Kriterium zu wählen, d. h. für den Ausgleich ebenfalls den Interventionspreis für maßgeblich zu erklären. Andererseits mußte es ebensowenig sinnvoll und zulässig erscheinen, für die Unternehmen der Niedrigpreisländer die Abgabe etwa anhand der effektiv erzielten Preise zu bemessen. Dies hätte nämlich, ganz abgesehen von Bedenken aus dem Wortlaut, jeglichen Anreiz genommen, Preise über dem Niveau des Interventionspreises zu erzielen, es hätte sich also eine Preisbildung auf dem Niveau der Interventionspreise oder in dessen Nähe vollzogen. Das aber ist — wie schon gesagt — mit Ziel und Zweck der Zuckermarktordnung, die eine freie Preisbildung, möglichst über dem Niveau der Interventionspreise, vorsieht, schwerlich zu vereinbaren.

Mit Rücksicht auf die Ausgestaltung der Marktordnung und ihre mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik in Einklang stehenden Charakteristika (freie Preisbildung innerhalb eines bestimmten Rahmens) ist demnach die für den Übergang von den alten nationalen Marktordnungen zu der gemeinsamen Marktordnung getroffene Regelung, die für den Fall, daß die früheren nationalen Preise innerhalb des von der Gemeinschaft gezogenen Preisrahmens lagen, keine besonderen Maßnahmen vorsieht, trotz Fehlens einheitlicher Kriterien für Abgaben und Ausgleich und trotz gewisser unterschiedlicher wirtschaftlicher Auswirkungen, die auch der Rat einräumt, nicht als diskriminierend, sondern letztlich als wirtschaftlich gerechtfertigt anzusprechen. Eine Mißachtung des Gleichbehandlungsgebotes, sei es, daß man es allgemeinen Rechtsgrundsätzen entnimmt, oder sei es, daß man auf Artikel 40 Absatz 3 des EWG-Vertrags zurückgreift, ist also nicht zu erkennen. Folglich kann auch so gesehen nicht von einer Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 769/68 gesprochen werden.