Schlussanträge des Generalanwalts Roemer vom 2. Dezember 1964. # Jacques Boursin gegen Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl. # Rechtssache 102/63.

1.

Nichtigerklärung der im Bescheid der Hohen Behörde vom 17. Oktober 1963 enthaltenen Weigerung betreffend die Karriereaussichten des Klägers;

2.

Falls erforderlich: Nichtigerklärung des neuen Personalstatuts der EGKS, insbesondere des Artikels 5 § 4 sowie des Anhangs I;

3.

Nichtigerklärung einer Entscheidung der Kommission der Vier Präsidenten, mit welcher der Hohen Behörde die Aufrechterhaltung einer Karriere A/4, A/3 zugunsten mehrerer Beamten und des Klägers verweigert worden sei;

4.

Feststellung, daß dem Kläger die bezeichneten Aussichten auf die Laufbahn A/3 erhalten bleiben müssen;

5.

Nichtigerklärung der im Schreiben der Hohen Behörde vom 17. Oktober 1963 enthaltenen Weigerung, den Kläger in die Gehaltsgruppe A/3 einzustufen;

6.

Nichtigerklärung der Integrationsentscheidung vom 5. September 1962, soweit sie den Kläger in die Gehaltsgruppe A/4 einstuft;

7.

Feststellung, daß der Kläger mit Wirkung vom 1. Januar 1962 in die Gehaltsgruppe A/3 einzustufen sei;

8.

Verurteilung der Beklagten zur Leistung von einem belgischen Franken als Ersatz für moralischen Schaden.

—

Nach der Auffassung des Klägers waren die Klagefristen des Personalstatuts für ihn nicht maßgeblich, weil das Statut als von einem nicht kompetenten Organ (der Kommission der Vier Präsidenten) erlassen, insgesamt nichtig sei.

Auf die damit angeschnittene Frage nach der für den Erlaß des Personalstatuts kompetenten Stelle wird in ihrer ganzen Tragweite später einzugehen sein. Für die gegenwärtigen Zwecke genügt die Feststellung, daß Nichtigkeit des Statuts, aus der allein auf die Nichtanwendung der Klagefristen des Artikels 91 geschlossen werden könnte, höchstens anzunehmen wäre, wenn eine absolut unzuständige Stelle seinen Text festgelegt hätte. Insoweit kann von einem allgemein anerkannten Grundsatz aller Verwaltungsrechtsordnungen der Mitgliedstaaten gesprochen werden, wie ich schon in anderem Zusammenhang (Rechtssachen 3 bis 14/59) angedeutet habe. Im übrigen sind Verwaltungsentscheidungen, auch allgemeiner Natur, solange gültig und anwendbar, als ihre Annullierung nicht erfolgt ist. Dies ergibt sich vor allem aus Artikel 33 des Montanvertrages, wo die Kompetenzverletzung als Klagegrund bei Anfechtungsverfahren besonders aufgeführt ist. — Was den Kompetenzbereich der Präsidentenkommission angeht, so steht nach einigen Vertragsvorschriften (Artikel 78; § 7 des Abkommens für die Übergangszeit) mit Sicherheit fest, daß für das Dienstrecht der Gemeinschaft nicht von einem Fall absoluter Unzuständigkeit im Sinne der These des Klägers gesprochen werden kann. Mir erscheint dies so selbstverständlich, daß ich auf eine weitere Vertiefung verzichte. Damit aber kann die Maßgeblichkeit der Klagefristen des Statuts nicht im Hinblick auf eine Kompetenzverletzung bei seinem Erlaß verneint werden.

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In zweiter Linie macht der Kläger geltend, selbst bei Annahme der Gültigkeit des neuen Personalstatuts könne ihm eine Versäumung der Klagefrist nicht entgegengehalten werden, da diese erst nach der Veröffentlichung des Statuts im Amtsblatt zu laufen beginne. Nicht ausreichend sei eine Mitteilung an die Beamten im Wege eines Rundschreibens, insbesondere, wenn nicht durch Unterschrift nachgewiesen werden könne, daß die Kenntnisnahme zu einem bestimmten Zeitpunkt erfolgt sei.

Wie mir scheint, kann dem Kläger auch hierin nicht gefolgt werden. Zwar läßt sich sagen, daß das Personalstatut als Rechtsnorm erst mit der Verkündung (gleich Veröffentlichung) in Kraft tritt und — einschließlich der Bestimmungen über die Klagefristen — wirksam wird. Es ist aber nirgends vorgeschrieben, daß eine Veröffentlichung nur im Amtsblatt der Gemeinschaften erfolgen könne. Der Hinweis des Klägers auf Artikel 81 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes geht hier fehl, weil darin nur der Beginn der Klagefristen für die Anfechtung allgemeiner Maßnahmen geregelt ist, nicht aber das hier angesprochene Problem einer Klage aufgrund allgemeiner Vorschriften. Eine wirksame Veröffentlichung kann m. E. auch auf anderem Wege erfolgen, etwa durch Mitteilung des Personalstatuts an die Beamten der Gemeinschaft und andere interessierte Kreise, wenn eine zuverlässige Bekanntgabe so sichergestellt ist. Etwas anderes ist auch dem Urteil 69/63 nicht zu entnehmen, das nur von einer Bekanntgabe (publication) des Statuts spricht, nicht aber auf eine Veröffentlichung im Amtsblatt abstellt. Eine solche Bekanntgabe ist bei der Hohen Behörde erfolgt durch Note ihres Präsidenten vom 16. Februar 1962, und es ist nicht vorstellbar, daß der Kläger als hoher Beamter ernsthaft behaupten will, er habe von dieser für seine Rechtsstellung wichtigen Maßnahme keine Kenntnis erlangt.

Ebensowenig wie die unterbliebene Abgabe einer Empfangsbestätigung durch den Kläger kann demnach die unterbliebene Veröffentlichung des Statuts im Amtsblatt die Folge haben, daß für im Januar 1963 erlassene Rechtsakte die Klagefristen des Artikels 91 noch nicht zu laufen begonnen haben.

Somit bleibt es insgesamt, was den ersten Klageantrag angeht, bei dessen Unzulässigkeit.

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Eine zweite Erwägung im Rahmen der Begründetheit ist nach dem bisherigen Ergebnis im Grunde überflüssig. Sie gilt dem Vorwurf, die Beschneidung der Karrieremöglichkeiten des Klägers sei rechtswidrig, weil sie von einem inkompetenten Organ, der Kommission der Vier Präsidenten, in Anhang I zum Personalstatut angeordnet worden ist.

Auch dieser Vorwurf erweist sich als unbegründet. Offenbar hat der Kläger eine irrige Auffassung von den Kompetenzen zur Festlegung des Personalstatuts in der Montangemeinschaft. Meines Erachtens kann es keinen Zweifel geben, daß tatsächlich die Kommission der Vier Präsidenten — was hier allein interessiert — zumindest befugt war, die Bemessung der Beamtenkarrieren vorzunehmen, und dies unmittelbar aufgrund von Artikel 78 des Vertrages. Ich verweise dazu auf die Ausführungen meines früheren Kollegen Lagrange in der Rechtssache Algera. Es ist also gar nicht erforderlich, für unsere Zwecke auf § 7 des Ubergangsabkommens zurückzugreifen und sich zu überlegen, was nach dessen Außerkrafttreten zu gelten habe, denn dort wird die erwähnte Kompetenz der Präsidentenkommission nicht begründet, sondern vorausgesetzt. — Darüber hinaus läßt sich eine Kompetenz der Präsidentenkommission auch dann nicht bestreiten, wenn man prinzipiell die einzelnen Organe der Gemeinschaft als zum Erlaß des Personalstatuts befugt ansehen wollte. Mit der Annahme des ersten Personalstatuts im Jahre 1956 hat nämlich die Hohe Behörde ausdrücklich zugunsten der Präsidentenkommission der Begründung einer Kompetenz zur Änderung dieses Statuts zugestimmt (Artikel 62 des Personalstatuts).

Daß dieser Standpunkt allein zu vernünftigen Ergebnissen führt, ist ohne weiteres einleuchtend. Andernfalls käme man entweder zu einer Aufspaltung einheitlicher Kompetenzen derart, daß jedes Organ der Gemeinschaft für eine Änderung des Personalstatuts zuständig wäre — was im Hinblick auf das allgemeine Bestreben zur Harmonisierung des Personalrechts nicht erwünscht sein kann —, oder zu der Annahme, das einmal festgelegte Personalstatut solle unverändert in Kraft bleiben — gleichfalls unvorstellbar für eine gesetzliche Regelung im Rahmen einer auf 50 Jahre angelegten Gemeinschaft —, oder schließlich zu der These, die Kompetenz zur späteren Abänderung des Personalstatuts müsse im Wege der Lückenausfüllung nach Artikel 95, 96 des Vertrages festgelegt werden, was im Hinblick auf die typische Zweckbestimmung dieser Vorschriften und die Schwerfälligkeit ihres Verfahrens völlig abwegig erscheint.

Somit könnte dem ersten Klageantrag auch nicht mit Erwägungen aus dem Bereich der Zuständigkeit zur Änderung des Personalstatuts zum Siege verholfen werden.

a)

Vorweg sind zwei Zulässigkeitseinwendungen der Hohen Behörde zu untersuchen. Sie macht einmal geltend, von einer Weigerung im Sinne der Behauptung des Klägers könne im Schreiben vom 17. Oktober 1963 deswegen nicht die Rede sein, weil der Kläger die Hohe Behörde in der Beschwerde vom 29. Juli 1963 nicht mit einem solchen Anspruch befaßt habe. — Zum anderen sei die Klage auch bei diesem Verständnis ihrer Zielrichtung als verspätet erhoben anzusehen, da sie sich maßgeblich stützt auf die dem Kläger am 28. Mai 1963 mitgeteilte Dienstpostenbeschreibung.

Was zunächst den zweiten Einwand angeht, so dürfte er wohl nicht berechtigt sein. Ich glaube, daß der Kläger richtig verfahren ist, indem er (wie der Kläger in der Rechtssache Muller) nach Inkrafttreten und nach Kenntnisnahme der Dienstpostenbeschreibung seine Rechtsverteidigung nicht auf dem Wege der Anfechtung von Verwaltungsentscheidungen, die früher an ihn gerichtet waren, betrieb, sondern durch Einreichung einer Verwaltungsbeschwerde mit anschließender Klage. Da aber der Antrag auf Neueinstufung, angeblich enthalten im Schreiben vom 29. Juli 1963, gerechnet von der Mitteilung der Dienstpostenbeschreibung an, die allein als Maßstab für die Beurteilung der Ansprüche des Klägers in Betracht kommt, innerhalb der Klagefrist des Artikels 91 bei der Hohen Behörde einging, kann von einer verspäteten Geltendmachung seiner Rechte nicht die Rede sein.

Weniger günstig freilich stellt sich die Position des Klägers dar, sieht man sich den anderen Zulässigkeitseinwand an. Auch wenn für Dienststreitigkeiten Artikel 35 des Montanvertrages nicht unmittelbar gilt, so muß doch der darin enthaltene Rechtsgedanke Anwendung finden. Diesen Standpunkt habe ich schon früher vertreten, und der Gerichtshof hat ihn geteilt (Rechtssache 69/63). Das heißt: Die gerichtliche Verfolgung von Rechtsansprüchen aus dem Personalstatut setzt in jedem Fall eine vorherige Befassung der Dienstbehörde in klarer Form voraus, damit unter Umständen eine außergewöhnliche Klärung herbeigeführt werden kann. Nur was in unmißverständlicher Weise Gegenstand des Verwaltungsverfahrens war, kann später im Klagewege vor den Gerichtshof gebracht werden. — Insofern berechtigt das Beschwerdeschreiben vom 29. Juli 1963 zu ernsthaften Bedenken. Offensichtlich bestand sein Hauptanliegen darin, eine Erstreckung der Karriere des Klägers zumindest à titre personnel auf die Gehaltsgruppe A/3 zu erreichen, also eine Reklamation gegen die Beschneidung von Karriereaussichten einzubringen. Daneben ist nur in allgemeiner Form die Rede von einer Regelung der administrativen Stellung des Klägers, wozu der Vorschlag gemacht wird, den von ihm innegehabten Posten eines Administrateur principal abzuschaffen und dafür den Posten eines Conseiller im Organigramm einzuführen. Wie mit diesem Antragsinhalt der spätere Klageantrag auf Einstufung in die Gehaltsgruppe A/3 unter Berufung auf tatsächlich ausgeübte Funktionen eines Conseiller gerechtfertigt werden soll, sehe ich nicht. Ohne daß dies exzessiv formalistisch wäre, haben wir daher festzustellen, daß die Weigerung der Hohen Behörde im Schreiben vom 17. Oktober 1963 nicht diesen Einstufungsanspruch des Klägers zum Gegenstand hat. Folglich muß der entsprechende Klageantrag, der sich verglichen mit der Beschwerdeschrift als erweiterter Antrag darstellt, unzulässig sein.

b)

Hilfsweise werde ich aber dennoch untersuchen, ob er begründet wäre, d. h. ob der Kläger einen Rechtsanspruch darauf hat, entsprechend von ihm tatsächlich ausgeübter Funktionen eingestuft zu werden.

Dabei kann ich mich, was die rechtliche Problematik angeht, weithin beziehen auf die Ausführungen zur Klage Muller gegen Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.

Was die Rechtsfrage angeht, ob die tatsächlich ausgeübten Funktionen für einen Einstufungsanspruch maßgeblich sind oder diejenigen, die einem Beamten von der kompetenten Anstellungsbehörde übertragen wurden, so bleibe ich mit Nachdruck bei einer Beantwortung im letzteren Sinne. Diesen Standpunkt nimmt auch die Hohe Behörde ein, Er allein ist m. E. zu vereinbaren mit den Erfordernissen der Rechtssicherheit, und er allein gibt die Gewähr dafür, daß die Organisationsgewalt einer Dienstbehörde nicht ausgehöhlt wird durch rechtliche oder tatsächliche Akte von Beamten, die unter Abweichung von den Richtlinien des Organigramms sich selbst oder anderen Bediensteten höherwertige Funktionen zuweisen.

Sehen wir nun zu, wie es sich damit im gegenwärtigen Fall verhält. Der Kläger behauptet, schon vor Inkrafttreten des neuen Statuts als unmittelbarer Berater des Generaldirektors der Abteilung „Problèmes du Travail, Assainissement et Reconversion“ tätig gewesen zu sein. Dies mag tatsächlich zutreffen. Gegen seine Schlußfolgerung, er sei demnach als „Conseiller“ im rechtstechnischen Sinne verwendet worden, ließe sich aber einmal einwenden, daß er nach seinem eigenen Vortrag unverändert schon seit 1955 in dieser Position beschäftigt war, anfangs jedoch nur mit Einstufung in A/6, was mit Sicherheit nicht das Niveau der Funktionen eines Conseiller beweist. — Zum anderen — und dies ist bedeutsamer — wurde uns kein Beweis dafür geliefert, daß die kompetente Anstellungsbehörde dem Kläger die Funktionen eines Conseiller zugewiesen oder doch wenigstens deren Ausübung in verbindlicher Weise geduldet hätte.

Im einzelnen entnehmen wir dazu den vorgelegten Dokumenten das Folgende: Schon im März 1960 soll der Generaldirektor der Abteilung „Problèmes du Travail, Assainissement et Reconversion“ beantragt haben, daß ihm der Kläger direkt attachiert werde. Diesen Antrag hat jedoch die Verwaltungskommission der Hohen Behörde am 10. März 1960 abgelehnt. — Weiterhin steht fest, daß dem Kläger durch Entscheidung des Präsidenten der Hohen Behörde vom 4. Januar 1961 der Posten eines Administrateur principal in der Generaldirektion „Problèmes du Travail, Assainissement et Reconversion“ zugewiesen wurde, und zwar lediglich ad interim. Dieser Posten (Nr. 18 des Organigramms) stand an zweiter Stelle hinter einem anderen Posten Administrateur principal. Er war als solcher nicht dem Generaldirektor unmittelbar unterstellt, sondern der Direktion „Tâches opérationnelles“. Der Kläger blieb auch nach Inkrafttreten des neuen Personalstatuts auf diesem Posten. Wir entnehmen dies der maßgeblichen Entscheidung vom 23. Januar 1963 über die administrative Stellung des Klägers, in der er als Administrateur principal des Postens 123 (= ex-Posten Nr. 18) bezeichnet wird. Dafür spricht auch die Note des Generaldirektors Vinck vom 18. Februar 1963 (sowie eine Erinnerungsnote vom 13. Juni 1963), in der — angeblich für den Kläger — die Umwandlung eines Postens „Administrateur principal“ in den eines „Conseiller“ verlangt wird, was von der Generaldirektion Verwaltung der Hohen Behörde im Schreiben vom 28. Juni 1963 unter Hinweis darauf abschlägig beschieden wurde, daß der Verwaltungsausschuß der Hohen Behörde für die Generaldirektionen Conseiller-Posten nicht bewilligt habe.

Alle anderen vom Kläger angeführten Argumente vermögen nichts gegen diese klare Sachlage. Wenn er geltend macht, die Hohe Behörde habe sich bei der Kommission der Vier Präsidenten um eine Erstreckung seiner Karriere auf die Gehaltsgruppe A/3 bemüht, so wird dies einmal von der Hohen Behörde bestritten. Ein solcher Antrag würde überdies nicht beweisen, daß der Kläger aufgrund seiner tatsächlich ausgeübten Funktionen jetzt schon einen Anspruch auf Einstufung in A/3 hat, da ja in den Verhandlungen der Hohen Behörde mit der Kommission der Präsidenten nur von einer Erstreckung der Karriere die Rede ist. Auch sein Hinweis auf die Tatsache, daß der ihn betreffende Integrationsbericht vom Generaldirektor der Abteilung „Problèmes du Travail, Assainissement et Reconversion“ unmittelbar unterzeichnet wurde, ist ohne Bedeutung, nicht zuletzt deshalb, weil auf Drängen der Verwaltung der Hohen Behörde diese Maßnahme später ergänzt wurde durch die Unterschrift des Leiters der Direktion „Tâches operationnelles“, dem der Kläger nach dem Organigramm unmittelbar unterstellt war. Schließlich können — was selbstverständlich erscheint — Umstände keine Bedeutung haben, wie die Lage des Büros des Klägers neben demjenigen des Generaldirektors, die Ausstellung von Dienstreiseanordnungen und Urlaubsbewilligungen unmittelbar durch den Generaldirektor, die Adressierung der Arbeiten des Klägers an den Generaldirektor oder gewisse Erläuterungen im Bericht eines privaten Unternehmens zur Neugestaltung der Verwaltungsorganisation der Hohen Behörde.

Damit entfällt aber ein Anspruch des Klägers auf Einstufung als Conseiller in A/3, und sein Hilfsantrag Nr. 5 wäre — will man ihn nicht als unzulässig zurückweisen — zumindest unbegründet.