Thüringer Verfassungsgerichtshof — 106/20 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2020-10-14

Aktenzeichen: 106/20

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: §§ 24ff VerfSchutzG TH 2015, § 24 VerfSchutzG TH 2015, § 25 Abs 1 S 1 VerfSchutzG TH 2015, Art 53 Verf TH, Art 59 Abs 2 Verf TH ... mehr

Rechtskraft: ja

Leitsatz

1. Einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im verfassungsgerichtlichen Verfahren ist ausnahmsweise auch dann stattzugeben, wenn ein Antrag in der Hauptsache zulässig und offensichtlich begründet wäre und die Rechtsverletzung bei Verweigerung des einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte (Fortentwicklung der Rechtsprechung). (Rn.33)

2. Das durch Art. 59 Abs. 2 ThürVerf gewährleistete Recht der Oppositionsfraktionen auf Chancengleichheit verpflichtet den Thüringer Landtag, bei der Besetzung der Parlamentarischen Kontrollkommission sicherzustellen, dass deren Wahlvorschläge nicht aus sachwidrigen Gründen abgelehnt werden. Das gilt auch dann, wenn Vertreter der betreffenden Oppositionspartei Gegenstand der Beobachtung durch den Verfassungsschutz sind. (Rn.36) (Rn.39)

3. Begrenzt wird dieses aus Art. 59 Abs. 2 ThürVerf folgende Recht von der nach Art. 97 ThürVerf als Ausdruck der wehrhaften Demokratie ebenfalls verfassungsrechtlich gewährleisteten Tätigkeit der Landesverfassungsschutzbehörde. Deshalb kann die Beteiligung in der Parlamentarischen Kontrollkommission dann nicht beansprucht werden, wenn die von einer Fraktion vorgeschlagene Person für die Kontrollaufgabe nach Art. 97 Satz 3 ThürVerf objektiv ungeeignet oder nicht vertrauenswürdig ist. (Rn.41)

4. Die Einschätzung einer Person als zur Wahl in die Parlamentarische Kontrollkommission objektiv ungeeignet oder als nicht vertrauenswürdig kommt nur in eng umgrenzten Fällen in Betracht. Dies kann insbesondere bei Mitgliedern des Führungspersonals einer Gruppierung der Fall sein, die unter Beobachtung der Verfassungsschutzbehörden steht, und bei sonstigen Personen, die aufgrund eigenen Verhaltens nachweisbar konkreten Anlass für die Beobachtung durch den Verfassungsschutz gegeben haben. Gleiches gilt bei Personen, für die aufgrund ihres bisherigen nachweislichen Verhaltens die Gefahr besteht, dass sie - entgegen der Strafandrohung des § 353b Abs. 2 Strafgesetzbuch - geheime Sachverhalte nicht verschwiegen behandeln werden. (Rn.42)

5. Der Landtag und seine Fraktionen müssen parlamentsinterne Wege finden, auf denen die Frage nach der Geeignetheit und Vertrauenswürdigkeit der von einer Fraktion vorgeschlagenen Kandidaten geklärt wird. Hieran haben alle Beteiligten nach den Grundsätzen der Organtreue mitzuwirken. Weder das Mehrheitsprinzip noch das freie Mandat der Abgeordneten rechtfertigen es, geeigneten und vertrauenswürdigen Abgeordneten einer Fraktion die Wahl zu versagen, nur weil sie als außerhalb des demokratischen Spektrums stehende, politische Gegner begriffen werden. (Rn.44)

Orientierungssatz

1. Ein zulässiger Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz setzt einen Antrag in der Hauptsache nicht voraus (VerfGH Weimar, 06.03.2013, VerfGH 25/12 <Rn 14> mwN). (Rn.26)

2a. Bei einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung des VerfSchutzG TH 2015 wie auch der parlamentarischen Handhabung ist dem Recht der Oppositionsfraktionen auf Chancengleichheit nach Art 59 Abs 2 ThürVerf (RIS: Verf TH) vollumfänglich Rechnung zu tragen, ohne dass die Verfassung indes ein bestimmtes Wahlverfahren oder eine bestimmte Größe der Kommission vorgibt. Vor diesem Hintergrund enthält weder Art 59 Abs 2 noch Art 97 S 3 Verf TH eine Garantie, dass jede Fraktion Mitglieder in die Parlamentarische Kontrollkommission entsenden kann. (Rn.40)

2b. Eine effektive Opposition darf bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein.(Rn.45)

3. Hier:

3a. Vorläufige Untersagung der Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission.

3b. Eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache liegt nicht vor. Zwar sind die ausgesprochene Untersagung einer Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission und die Feststellung der Verletzung der Rechte der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren kongruent (vgl BVerfG, 26.06.2014, 2 BvR 1170/14 <Rn 10>). Mit der beschlossenen einstweiligen Anordnung ist eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr erforderlich und eine Sachentscheidung getroffen (VerfGH Weimar, 29.05.2006, 20/06 <Rn 32>). Diese Vorwegnahme ist jedoch ausnahmsweise zulässig, weil mit der Konstituierung eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät käme und der Antragstellerin in anderer Weise gebotener und ausreichender Rechtsschutz nicht gewährt werden könnte (vgl VerfGH Weimar, 29.05.2006, 20/06 <Rn 31>). Aus demselben Grund darf die Antragstellerin ausnahmsweise vorbeugenden Rechtsschutz begehren (vgl VerfGH Weimar, 21.12.2018, 32/18 <Rn 22>). Auch kann in der vorliegenden Sonderkonstellation eine Verpflichtung ausgesprochen werden (vgl BVerfG, 08.12.2014, 2 BvE 3/02, BVerfGE 112, 118 <147 RIS Rn 86>). (Rn.29)

3c. Im vorliegenden Fall würde eine Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt die Rechte der Antragstellerin als größte Oppositionsfraktion verletzen. Es ist nicht bekannt und wurde auch im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht vorgetragen, dass im Wahlverfahren sachlich belegte Argumente gegen die Geeignetheit und Vertrauenswürdigkeit einzelner, von der Mehrheit der Abgeordneten des Thüringer Landtags abgelehnter Kandidaten der Antragstellerin vorgebracht worden wären. Damit liegt der Eindruck nicht fern, dass die Ablehnung aus sachwidrigen Gründen erfolgte. Auch wurde nicht durch geeignete verfahrensmäßige Vorkehrungen, etwa im Rahmen eines formellen oder informellen Verständigungsverfahrens, darauf hingewirkt und sichergestellt, dass das Recht auf Chancengleichheit nicht beeinträchtigt wurde.(Rn.46)

Verfahrensgang

vorgehend Thüringer Verfassungsgerichtshof, 14. Oktober 2020, 106/20, Beschluss nachgehend Thüringer Verfassungsgerichtshof, 25. April 2025, 19/25, Ablehnung einstweilige Anordnung

Tenor

1. Dem Antragsgegner wird untersagt, die durch Art. 97 Satz 3 der Verfassung des Freistaats Thüringen vorgeschriebene Parlamentarische Kontrollkommission zu konstituieren, bevor er durch geeignete verfahrensmäßige Vorkehrungen, etwa im Rahmen eines formellen oder informellen Verständigungsverfahrens, sichergestellt hat, dass Wahlvorschläge der Antragstellerin nicht aus sachwidrigen Gründen abgelehnt werden*.*

2. Der Freistaat Thüringen hat der Antragstellerin die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe

I.

1 1. Die Antragstellerin ist gegenwärtig die größte Oppositionsfraktion im Thüringer Landtag. In ihrer Antragsschrift benennt sie als Antragsgegnerin die Präsidentin des Thüringer Landtags.

2 2. Die Beteiligten streiten über die Frage, ob die Parlamentarische Kontrollkommission nach Art. 97 Satz 3 der Verfassung des Freistaats Thüringen (ThürVerf) und §§ 24 ff. des Thüringer Gesetzes zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung und zur Vorbeugung vor Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung vom 8. August 2014 (GVBl. S. 529) (ThürVerfSchG) konstituiert werden darf, bevor Abgeordnete der Antragstellerin in die Kommission gewählt wurden. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 ThürVerfSchG besteht die Parlamentarische Kontrollkommission aus fünf Mitgliedern, die zu Beginn jeder Wahlperiode vom Landtag aus seiner Mitte mit der Mehrheit seiner Mitglieder (nach d‘Hondt) gewählt werden. Hiernach stünden der Antragstellerin zwei Mitglieder zu.

3 3. Der Thüringer Landtag führte in der 9. Plenarsitzung am 5. März 2020 die Wahl von Mitgliedern der Parlamentarischen Kontrollkommission der 7. Legislaturperiode durch. Die beiden Kandidaten der Fraktion Die Linke und der Kandidat der CDU-Fraktion wurden gewählt, die beiden Kandidaten der Antragstellerin hingegen nicht. In der 13. Plenarsitzung am 14. Mai 2020 wurden die Kandidaten der Antragstellerin erneut nicht gewählt. Dies wiederholte sich in der 17. Plenarsitzung am 18. Juni 2020. Die Präsidentin des Thüringer Landtags rief die Fraktionen im Thüringer Landtag mit Schreiben vom 2. Juli 2020 und unter Beifügung eines Gutachtens des Wissenschaftlichen Dienstes zur Verständigung auf. In der 20. Plenarsitzung am 16. Juli 2020 erhielten auch die nunmehr neu nominierten Kandidaten nicht die erforderliche Stimmenmehrheit. Die Durchführung eines zweiten Wahlgangs lehnte die Antragstellerin ab. In der Sitzung des Ältestenrats am 22. September 2020 erklärte die Vizepräsidentin des Thüringer Landtags, dass das notwendige innerparlamentarische Verständigungsverfahren bislang wohl nicht stattgefunden habe, und äußerte, bei weiteren erfolglosen Wahlen müsse sich die Parlamentarische Kontrollkommission gegebenenfalls mit den bislang gewählten Mitgliedern konstituieren. Die Tagesordnung für die 24. bis 26. Plenarsitzung vom 30. September 2020 bis 2. Oktober 2020 sah auf Grund einer Verständigung im Vorstand des Thüringer Landtags für den Fall des erneuten Scheiterns der Wahlvorschläge der Antragstellerin einen weiteren Wahlgang vor. Die Antragstellerin schlug daraufhin zwei Mitglieder ihrer Fraktion vor, und benannte, falls diese Wahl scheitern sollte, sämtliche weiteren noch nicht vorgeschlagenen Mitglieder der Fraktion. In der 25. Plenarsitzung am 1. Oktober 2020 erzielten vier von der Antragstellerin aufgestellte Kandidaten keine Stimmenmehrheit. In der 26. Plenarsitzung am 2. Oktober 2020 beantragte die Antragstellerin die Durchführung von zwei weiteren Wahlgängen. Die sitzungsleitende Vizepräsidentin des Thüringer Landtags erklärte, ohne Änderung der Tagesordnung sei lediglich eine erneute Wahl mit denselben Kandidaten zulässig. Eine Abgeordnete der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Thüringer Landtag hatte noch vor den Wahlgängen geäußert, dass „wir nach wie vor der Meinung sind, dass eine Partei wie die AfD, die vom Verfassungsschutz beobachtet wird (…) nicht in eine Parlamentarische Kontrollkommission gehört“ und dass „es völlig unerheblich (sei), welche Personen insbesondere aus der Thüringer Landtagsfraktion da benannt werden“. Auch die Wahlwiederholung erbrachte keine Stimmenmehrheit.

4 Mit Schreiben vom 8. Oktober 2020 teilte die Präsidentin des Thüringer Landtags der Antragstellerin mit, dass sie beabsichtige, die Parlamentarische Kontrollkommission in der Woche vom 12. bis 18. Oktober 2020 mit den bereits gewählten drei Mitgliedern zu konstituieren. Gleichzeitig teilte sie mit, in den künftigen Plenarwochen jeweils zwei Wahlgänge zu gestatten, um eine Wahl von Mitgliedern der Antragstellerin zu ermöglichen, sowie nach wie vor gewillt zu sein, eine Verständigung zu fördern und moderierend zu begleiten.

5 4. Mit Antragsschrift vom 12. Oktober 2020 hat die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Die Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission nur mit den bereits gewählten Mitgliedern verstoße gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Chancengleichheit der Fraktionen und der Beteiligung der Opposition nach Art. 53 und Art. 59 ThürVerf. Die parlamentarische Mehrheit sei nicht befugt, Kandidaten nach ihrem Belieben abzulehnen. Die Ablehnung der vorgeschlagenen Kandidaten dürfe nur wegen deren mangelnden Eignung oder fehlenden Vertrauenswürdigkeit erfolgen. Gründe für die Ablehnung einzelner Bewerber seien nicht erläutert worden. Zur Wahl hätten insbesondere zwei Polizeibeamte und ein Rechtsanwalt gestanden, die auf die Bundes- und Landesverfassung vereidigt seien und keine Anhaltspunkte für dem Eid widersprechende Tätigkeiten geliefert hätten. Tatsächlichen Schwierigkeiten sei ein innerparlamentarisches Verständigungsverfahren entgegenzusetzen. Erginge die einstweilige Anordnung nicht, würde die Parlamentarische Kontrollkommission ohne die zu beteiligenden Mitglieder der Antragstellerin konstituiert werden. Die parlamentarische Kontrolle wäre nur unvollständig gewährleistet. Ohne sachlichen Grund würde die größte Oppositionsfraktion ferngehalten. Erginge die Anordnung, wäre der Landtag verpflichtet, zwei Mitglieder der Antragstellerin zu wählen, um nicht zum voraussichtlichen Ende der Wahlperiode das Risiko einer gänzlich fehlenden Kontrolle des Verfassungsschutzes einzugehen. Die Legitimation der amtierenden Kommission der vorangegangenen Wahlperiode könnte in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren in Zweifel gezogen werden.

6 Die Antragstellerin beantragt,

7 - im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 26 Abs. 1 ThürVerfGHG -der Antragsgegnerin vorläufig zu untersagen, die durch Art. 97 Satz 3 der Verfassung vorgeschriebene Parlamentarische Kontrollkommission entgegen § 25 Abs. 1 Satz 1 Thüringer Verfassungsschutzgesetz auch ohne die durch die Antragstellerin vorzuschlagenden Mitglieder zu konstituieren.

8 5. Der Antragsgegner hält den Antrag für unzulässig und unbegründet.

9 a) Der Antrag sei unzulässig.

10 Die Antragstellerin bezeichne in ihrem Antrag entgegen § 39 Abs. 2 des Gesetzes über den Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz - ThürVerfGHG) nicht diejenige Bestimmung der Verfassung, gegen die nach Auffassung der Antragstellerin durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verstoßen werde. Der im Antrag genannte § 25 Abs. 1 Satz 1 ThürVerfSchG sei keine Bestimmung der Verfassung. Der Grundsatz der Chancengleichheit und die Oppositionsrechte der Antragstellerin könnten hingegen nicht verletzt sein. Würde der Thüringer Landtag für die 7. Legislaturperiode keine Parlamentarische Kontrollkommission konstituieren, müsste die Kommission der 6. Legislaturperiode nach § 26 Abs. 3 ThürVerfSchG ihre Tätigkeit bis zum Ende der 7. Legislaturperiode weiter ausüben. In dieser Kommission sei die Antragstellerin genauso wenig repräsentiert wie in einer mit nur drei Mitgliedern konstituierten Kommission der 7. Legislaturperiode. Daher fehle es auch am Rechtsschutzinteresse. Vollendete Tatsachen würden nicht geschaffen. Die Präsidentin des Thüringer Landtags sei gewillt, eine Wahl von Mitgliedern aus den Reihen der Antragstellerin zu ermöglichen und zu befördern.

11 Im Übrigen beantrage die Antragstellerin eine unzulässige Rechtsfolge. In der Hauptsache könnte nach § 41 Abs. 1 ThürVerfGHG lediglich die Verfassungswidrigkeit der streitgegenständlichen Maßnahme oder Unterlassung festgestellt werden. Der gestellte Antrag, wonach die Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission solange hinausgezögert werden solle, bis Mitglieder der Antragstellerin mit der Mehrheit der Mitglieder des Thüringer Landtags als Mitglieder der Kommission gewählt seien, gehe darüber hinaus. Bei einem Organstreitverfahren könne im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ein anderes Verfassungsorgan nicht vorläufig zu einem bestimmten Verhalten verpflichtet werden.

12 Schließlich fehle es an einem Fraktionsbeschluss der Antragstellerin.

13 b) Der Antrag sei auch unbegründet.

14 Ein Antrag im Hauptsacheverfahren wäre unzulässig. Die Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission würde den Grundsatz der Chancengleichheit und die Oppositionsrechte der Antragstellerin nicht berühren, denn in der aktuellen Kommission sei die Antragstellerin ebenfalls nicht vertreten. Es fehle damit an der Antragsbefugnis.

15 Ein Antrag im Hauptsacheverfahren wäre zudem offensichtlich unbegründet. Fraktionen hätten zwar ein Recht auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung. Die Parlamentarische Kontrollkommission sei aber kein Beschlussgremium und kein Gremium der parlamentarischen Willensbildung, sondern nehme eigene Aufgaben wahr und habe nach Art. 97 Satz 3 ThürVerf mit der Überwachung der Verfassungsschutzbehörde einen unmittelbaren verfassungsrechtlichen Auftrag. Selbst bei Anwendung des Grundsatzes der Chancengleichheit und der Oppositionsrechte wären diese bei Einberufung der Kommission nicht verletzt. Die Entscheidung, die Kommission in der Erwartung einzuberufen, dass das Gremium durch ergänzende Wahlen unverzüglich komplettiert werde, berühre den Grundsatz der Chancengleichheit und die Oppositionsrechte der Antragstellerin nicht. Denn die Antragstellerin sei auch in der Parlamentarischen Kontrollkommission der 6. Legislaturperiode nicht vertreten. Außerdem sehe § 25 Abs. 1 ThürVerfSchG keine ausnahmslose Gewährleistung der proportionalen Besetzung der Kommission vor, sondern eine Mehrheitsentscheidung aus der Mitte des Thüringer Landtags. Damit habe der Gesetzgeber die Mehrheitsentscheidung und den Grundsatz des freien Mandats mit dem Gebot der proportionalen Besetzung zum Ausgleich gebracht. Die Präsidentin des Thüringer Landtags habe frühzeitig zu einem Verständigungsverfahren eingeladen. Nach Ablehnung der ersten Wahlvorschläge habe die Antragstellerin nicht veranlasst, andere Personen zur Wahl zu stellen, welche die für die Ausübung des Amts nötige Vertrauenswürdigkeit und Verlässlichkeit aufgewiesen hätten. Stattdessen habe sie eine unzumutbare Alternativliste von Kandidaten vorgestellt, ohne zu bestimmen, in welcher Konstellation diese jeweils zur Wahl vorgeschlagen werden sollten. Mit der Funktionsfähigkeit des Thüringer Landtags sei dies unvereinbar.

16 Ein Missbrauch des freien Mandats durch die Mehrheit der Mitglieder des Thüringer Landtags liege nicht vor. Der Mehrheit könne kein missbräuchliches Verhalten vorgeworfen werden, wenn die Antragstellerin und die von ihr mehrfach aufgestellten Kandidaten Anlass zur Annahme gaben, dass sie das für diese Aufgabe absolut unabdingbare Mindestmaß an Vertrauenswürdigkeit und Loyalität gegenüber der freiheitlich-demokratischen Grundordnung nicht erfüllten. Die von der Parlamentarischen Kontrollkommission zu überwachende Verfassungsschutzbehörde habe den Landesverband der AfD in Thüringen am 9. September 2018 zunächst als Prüffall eingestuft und führe ihn seit dem 12. März 2020 als Verdachtsfall, da es im Landesverband zahlreiche Personenüberschneidungen insbesondere zu zentralen Thüringer Führungspersonen der Teilorganisation „Flügel“ gebe, der im Landesverband der AfD in Thüringen stark verwurzelt sei. Das Bundesamt für Verfassungsschutz habe diese Teilorganisation zum Verdachtsfall erklärt und als Beobachtungsobjekt eingestuft. Würden solche Mitglieder der Antragstellerin, die selbst von den Verfassungsschutzbehörden überwacht würden, diese ihrerseits überwachen, könnte dies aus Sicht der die Wahl treffenden Abgeordneten gleichermaßen Sinn und Zweck der parlamentarischen Kontrolle konterkarieren wie die Funktionsfähigkeit der Verfassungsschutzbehörde beeinträchtigen.

17 Selbst dann, wenn ein Antrag in der Hauptsache weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet wäre, wäre dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht stattzugeben. Denn die Nachteile, die für das gemeine Wohl drohten, überwögen die Nachteile, welchen der Antragstellerin bei Ablehnung des Antrags drohten.

18 Würde dem Antrag stattgeben werden, bliebe ein Organstreitverfahren aber erfolglos, könnte die Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission nicht erfolgen. Dies wäre ein schwerwiegender Eingriff in die Kompetenz des Thüringer Landtags zur Regelung des internen parlamentarischen Bereichs. Zudem würde die Kommission der 6. Legislaturperiode perpetuiert werden, die nur noch über drei Mitglieder verfüge und die nach § 25 Abs. 1, § 26 Abs. 3 ThürVerfSchG ihre Tätigkeit eigentlich nur für einen kurzen Übergangszeitraum habe fortsetzen sollen. Die Konstituierung einer Kommission der 7. Legislaturperiode mit vorläufig nur drei gewählten Mitgliedern käme der gesetzlich gewollten Situation viel näher, denn diese verfüge über die Legitimation des gewählten Landtags. Auch wäre mit einem Mitglied der CDU-Fraktion die Opposition bereits vertreten. Schließlich wäre der Erlass einer einstweiligen Anordnung geeignet, die Situation herbeizuführen, dass es für einen Zeitraum nach der nächsten Landtagswahl überhaupt keine legitimierte Parlamentarische Kontrollkommission gäbe.

19 Demgegenüber seien bei Ablehnung überhaupt keine von der Parlamentarischen Kontrollkommission ausgehenden Nachteile ersichtlich. Bei Erlass einer einstweiligen Anordnung wäre die Antragstellerin ihrem Ziel, zwei ihrer Abgeordneten in die Kommission zu entsenden, keinen Schritt näher. Auch ändere sich nichts an der Möglichkeit, Mitglieder der Antragstellerin in die Kommission wählen zu lassen. Aufgabe des Thüringer Verfassungsgerichtshofs sei es nicht, die Abgeordneten des Thüringer Landtags unter Zugzwang zu setzen. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass maßgebliche Mitglieder und Bestrebungen des Landesverbands der AfD in Thüringen vom Verfassungsschutz inzwischen zum Verdachtsfall erklärt worden seien und deshalb aus Sicht der zur Wahl berechtigten Abgeordneten nicht ausgeschlossen werden könne, dass jene ihrer von Art. 97 Satz 3 ThürVerf vorgegebenen Funktion nicht nachkommen könnten.

II.

20 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat mit dem aus dem Entscheidungstenor ersichtlichen Inhalt Erfolg.

21 1. Die Entscheidung ergeht nach § 26 Abs. 2 Satz 1 ThürVerfGHG ohne mündliche Verhandlung. Zudem ergeht die Entscheidung wegen Verhinderung ohne Mitwirkung des Mitglieds Heßelmann, an dessen Stelle nach § 2 Abs. 2, § 8 Abs. 1 Satz 1 ThürVerfGHG das stellvertretende Mitglied Dr. Jung tritt.

22 2. Richtiger Antragsgegner ist der Thüringer Landtag, vertreten durch die Präsidentin. Die Parlamentarische Kontrollkommission ist ein Organ des Landtags und konstituiert sich selbst. Lediglich die Einberufung zur ersten Sitzung erfolgt durch die Präsidentin. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof ist nach § 12 ThürVerfGHG zu dieser Korrektur bezüglich des Antragsgegners berechtigt.

23 3. Der Antrag ist zulässig. Nach § 26 Abs. 1 ThürVerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.

24 a) Die Antragstellerin ist im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes antragsberechtigt. Nach § 38, § 11 Nr. 3 ThürVerfGHG wäre die Antragstellerin als Landtagsfraktion im Organstreitverfahren antragsberechtigt, da sie insbesondere nach Art. 59 Abs. 2 ThürVerf, aber auch nach der Geschäftsordnung des Thüringer Landtags mit eigenen Zuständigkeiten ausgestattet ist.

25 b) Auch ist die Antragstellerin, die eine Verletzung ihrer Rechte als Oppositionsfraktion aus Art. 59 Abs. 2 ThürVerf rügt, antragsbefugt.

26 c) Dass die Antragstellerin in ihrem Antrag nicht nach § 39 Abs. 2 ThürVerfGHG die Bestimmung der Verfassung bezeichnet hat, gegen welche die Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission nach ihrer Ansicht verstoßen würde, ist unerheblich. Die Antragstellerin nennt in ihrer Antragsschrift wiederholt Art. 59 ThürVerf beziehungsweise das Recht auf Chancengleichheit und Beteiligung der parlamentarischen Opposition. Auch im Übrigen wurde der Antrag entsprechend den Anforderungen des § 18 Abs. 1 Satz 2 ThürVerfGHG substantiiert begründet.

27 d) Unerheblich für die Zulässigkeit ist, dass die Antragstellerin noch keinen Antrag in der Hauptsache gestellt hat. Ein zulässiger Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz setzt einen Antrag in der Hauptsache nicht voraus (ThürVerfGH, Beschluss vom 6. März 2013 - VerfGH 25/12 -, juris Rn. 14 m. w. N.).

28 e) Schließlich verfügt die Antragstellerin über ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Dieses wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass auch in der Parlamentarischen Kontrollkommission der 6. Legislaturperiode, die nach § 26 Abs. 3 ThürVerfSchG ihre Tätigkeit weiter ausübt, keine Mitglieder der Antragstellerin vertreten sind. Bei der Konstituierung der Kommission der 7. Legislaturperiode handelt es sich um einen neuen Vorgang, dessen Verfassungsmäßigkeit eigenständig zu bewerten ist.

29 f) Eilbedürftigkeit nach § 26 Abs. 1 ThürVerfGHG ist wegen der unmittelbar bevorstehenden Konstituierung gegeben.

30 g) Eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache liegt nicht vor. Zwar sind die ausgesprochene Untersagung einer Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission und die Feststellung der Verletzung der Rechte der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren kongruent (vgl. für das Verfahren vor dem BVerfG: BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2014 - 2 BvR 1170/14 -, juris Rn. 10). Mit der beschlossenen einstweiligen Anordnung ist eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr erforderlich und eine Sachentscheidung getroffen (ThürVerfGH, Beschluss vom 29. Mai 2006

• VerfGH 20/06 -, juris Rn. 32). Diese Vorwegnahme ist jedoch ausnahmsweise zulässig, weil mit der Konstituierung eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät käme und der Antragstellerin in anderer Weise gebotener und ausreichender Rechtsschutz nicht gewährt werden könnte (vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 29. Mai 2006 - VerfGH 20/06 -, juris Rn. 31). Aus demselben Grund darf die Antragstellerin ausnahmsweise vorbeugenden Rechtsschutz begehren (vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 21. Dezember 2018 - VerfGH 32/18 -, juris Rn. 22). Auch kann in der vorliegenden Sonderkonstellation eine Verpflichtung ausgesprochen werden (vgl. für Hauptsacheverfahren: BVerfG, Urteil vom 8. Dezember 2014 - 2 BvE 3/02 -, BVerfGE 112, 118 [147] = juris Rn. 86).

31 h) Die Antragstellerin hat das Verfahren auch ordnungsgemäß auf der Grundlage eines Beschlusses ihrer Mitglieder nach den Anforderungen ihrer Geschäftsordnung in der 7. Wahlperiode des Thüringer Landtags, welche am 29. Oktober 2019 beschlossen wurde, durch Antragsschrift ihres anwaltlichen Bevollmächtigten nach § 18 Abs. 1 Satz 1, § 17 Abs. 1 ThürVerfGHG eingeleitet (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 1. Juli 2009 - VerfGH 38/06 -, juris Rn. 65 ff.).

32 4. Der Antrag ist begründet.

33 a) Wegen der meist weitreichenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 ThürVerfGHG ein strenger Maßstab anzulegen. Bei der Prüfung bleiben die Gründe, die für oder gegen die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sprechen, grundsätzlich außer Betracht. Etwas anderes gilt nur, wenn das Hauptsacheverfahren von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet wäre. In den übrigen Fällen sind die Nachteile, die eintreten, wenn die einstweilige Anordnung nicht ergeht, die Maßnahme später aber für verfassungswidrig erklärt wird, gegen die Folgen abzuwägen, die entstehen, wenn die Anordnung erlassen wird, die Maßnahme sich im Hauptsacheverfahren aber als rechtmäßig erweist (st. Rspr. des Thüringer Verfassungsgerichtshofs, zuletzt: ThürVerfGH, Beschluss vom 24. Juni 2020 - VerfGH 17/20 -, juris Rn. 70 f.).

34 b) Darüber hinaus ist einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung aber auch dann stattzugeben, wenn ein Antrag in der Hauptsache zulässig und offensichtlich begründet wäre und die Rechtsverletzung bei Verweigerung des einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte.

35 aa) Auch von anderen Landesverfassungsgerichten wird teilweise die offensichtliche Begründetheit der Hauptsache in die Betrachtung einbezogen (für Popularklageverfahren: VerfGH Bayern, Entscheidung vom 12. Juni 2017 - Vf. 4-VII-13, Vf. 14-VII-16 -, juris Rn. 54; bei „überschlägiger Prüfung“: VerfGH Bayern, Entscheidung vom 8. Mai 2020 - Vf. 34-VII-20 -, juris Rn. 15; grds. für Organstreitverfahren: LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 24. September 2015 - 5/15 -, juris Rn. 25; für Organstreitverfahren: VerfGH Sachsen, Beschluss vom 13. Dezember 2007 - Vf. 149-I-07 (eA) -, juris Rn. 9). Vom Bundesverfassungsgericht werden die Erfolgsaussichten in der Hauptsache teilweise bei Vorwegnahme der Hauptsache in Betracht gezogen, insbesondere wenn die behauptete Rechtsverletzung bei Verweigerung einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, die Entscheidung damit zu spät käme (für Verfassungsbeschwerden: BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2004 - 1 BvQ 19/04 -, BVerfGE 111, 147 [153] = juris Rn. 14; vgl. auch für summarische Prüfung bei einem völkerrechtlichen Vertrag: BVerfG, Beschluss vom 12. September 2012 - 2 BvE 6/12 -, BVerfGE 132, 195 [233] = juris Rn. 88); teilweise nimmt es sogar eine generelle summarische Prüfung vor der Folgenabwägung vor (für Verfassungsbeschwerde: BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 2020 - 1 BvQ 116/20 -, juris Rn. 8; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 25. März 2003 - 2 BvQ 18/03 -, BVerfGE 108, 34 [43] = juris Rn. 35).

36 bb) Bei der beschlossenen einstweiligen Anordnung handelt es sich wie ausgeführt um eine zulässige Vorwegnahme der Hauptsache. Dies spricht umso mehr dafür, die offensichtlichen Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu berücksichtigen. Ob dies im Rahmen einer Folgenabwägung geschieht oder eine Folgenabwägung gänzlich entbehrlich macht, kann offenbleiben. Ohne die im Tenor bezeichneten verfahrensmäßigen Vorkehrungen würden im Falle einer Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission die Rechte der Antragstellerin aus Art. 59 Abs. 2 ThürVerf verletzt.

37 c) Art. 59 Abs. 2 ThürVerf verpflichtet den Thüringer Landtag, dem Recht von Oppositionsfraktionen auf Chancengleichheit vollumfänglich Rechnung zu tragen, indem in derartigen Fällen sichergestellt wird, dass Wahlvorschläge nicht aus sachwidrigen Gründen abgelehnt werden.

38 aa) Der Sächsische Verfassungsgerichtshof hat in einer vergleichbaren Konstellation eine Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit nach Art. 39 Abs. 3 der Verfassung des Freistaats Sachsen (Sächsische Verfassung - SächsVerf) darin gesehen, dass der Sächsische Landtag bei der Wahl der Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission alle von der damaligen Antragstellerin vorgeschlagenen Abgeordneten abgelehnt hatte, ohne durch geeignete verfahrensmäßige Vorkehrungen sicherzustellen, dass solche Ablehnungen nicht von sachwidrigen Gründen bestimmt worden seien. Er hat damit argumentiert, dass das Recht auf Chancengleichheit der Fraktionen formal zu verstehen sei und überall dort gelte, wo Aufgaben des Landtags, wie unter anderem Kontrollaufgaben, wahrgenommen würden. Das Recht der Fraktionen auf formale Chancengleichheit schließe gegenläufige Mehrheitsentscheidungen in der Sache nicht aus, beinhalte aber, in formal gleicher Weise an parlamentarischen Verfahren teilzunehmen und Zugang zu allen parlamentarischen Gremien zu haben. Ausnahmen hiervon seien nur aus denjenigen Gründen möglich, die auch sonst eine Abweichung vom Prinzip strikt formaler Gleichheit trügen. Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission müssten über eine hinreichende sachliche Kompetenz und die wegen der nötigen Geheimhaltung erforderliche Vertrauenswürdigkeit verfügen, wodurch die Funktionsfähigkeit der Kommission erst gewährleistet werde (vgl. insoweit auch: BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 und 4/84 -, BVerfGE 70, 324 [365] = juris Rn. 150). Zeigten sich Schwierigkeiten bei der Besetzung eines Gremiums, habe der Landtag durch ein formelles oder informelles Verfahren auf eine Präsentation geeigneter und mehrheitsfähiger Abgeordneter hinzuwirken und sicherzustellen, dass das Recht auf Chancengleichheit der Fraktionen nicht ohne zwingende Gründe beeinträchtigt werde. Die Freiheit des Mandats nach Art. 39 Abs. 3 Satz SächsVerf, wonach die Abgeordneten des Landtags nur ihrem Gewissen verantwortlich und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden seien, befreie von diesen verfassungsrechtlichen Bindungen nicht (VerfGH Sachsen, Urteil vom 26. Januar 1996 - Vf. 15-I-95 -, LVerfGE 4, 287 [295 ff.]).

39 bb) Der Verfassungsgerichtshof schließt sich dieser Rechtsprechung für den vorliegenden Fall an. Die Fraktionen im Thüringer Landtag haben ein aus Art. 59 Abs. 2 ThürVerf abgeleitetes Recht auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung und der Ausübung von Kontrollrechten gegenüber der Exekutive. Dieses Recht gilt auch im Rahmen von Art. 97 Satz 3 ThürVerf, wonach die Tätigkeit der zum Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung einzurichtenden Landesbehörde durch eine parlamentarische Kontrollkommission überwacht wird. Art. 97 Satz 3 ThürVerf soll gewährleisten, dass eine wirksame Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit, und damit eines sicherheitsrelevanten Teilbereichs der Exekutive, durch den Landtag erfolgt.

40 (1) Die Bestimmung des Art. 59 Abs. 2 ThürVerf gibt vor, dass an dieser Kontrolle grundsätzlich alle im Landtag vertretenen Fraktionen beteiligt sind, da ansonsten die Oppositionsrechte nicht zum Tragen kämen. Das Beteiligungsrecht gilt auch in den Fällen, in denen Vertreter der Opposition Gegenstand der Beobachtung durch den Verfassungsschutz sind. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass die Verfassungsschutzbehörde selbst durch ihre Beobachtungsmaßnahmen darüber entscheiden könnte, welche der politischen Parteien zur Kontrolle der Behörde und ihrer nachrichtendienstlichen Tätigkeit berufen sind und welche nicht.

41 (2) Daher ist bei einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung des Thüringer Verfassungsschutzgesetzes wie auch der parlamentarischen Handhabung dem Recht der Oppositionsfraktionen auf Chancengleichheit nach Art. 59 Abs. 2 ThürVerf vollumfänglich Rechnung zu tragen, ohne dass die Verfassung indes ein bestimmtes Wahlverfahren oder eine bestimmte Größe der Kommission vorgibt. Vor diesem Hintergrund enthält weder Art. 59 Abs. 2 noch Art. 97 Satz 3 ThürVerf eine Garantie, dass jede Fraktion Mitglieder in die Parlamentarische Kontrollkommission entsenden kann.

42 (3) Das Recht auf Chancengleichheit bei der Besetzung der Parlamentarischen Kontrollkommission ist streng formal zu verstehen. Es beinhaltet, dass die anderen Fraktionen und der Landtag die Personalvorschläge einer einzelnen Fraktion grundsätzlich berücksichtigen müssen, da ansonsten deren Vorschlagsrecht und damit die personelle Grundlage ihrer parlamentarischen Mitwirkung leer liefen. Eine Grenze dieser Berücksichtigungspflicht ergibt sich erst aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, die das gleiche Gewicht haben wie das Recht der Fraktionen auf Chancengleichheit. Insbesondere Belange des Geheimschutzes im Interesse verfassungsrechtlich geschützter Güter sind als zwingende Gründe des Staatswohls grundsätzlich geeignet, nicht nur die Einschränkung von Statusrechten der Abgeordneten (BVerfG, Urteil vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 -, BVerfGE 130, 318, 359 = juris Rn. 143), sondern auch der Chancengleichheit der Fraktionen zu rechtfertigen. Im hier vorliegenden Zusammenhang zieht Art. 97 ThürVerf eine solche Grenze. Denn die Vorschrift setzt nicht nur eine wirksame parlamentarische Kontrolle der Verfassungsschutzbehörde voraus, sondern ist zugleich Ausdruck des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der wehrhaften Demokratie. Diese Funktionen wären gefährdet, wenn Vertreter von solchen Parteien an der Parlamentarischen Kontrollkommission beteiligt wären, die selbst darauf ausgehen, im Sinne von Art. 21 Abs. 2 GG die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden (zu den engen Voraussetzungen vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Januar 2017 - 2 BvB 1/13 -, BVerfGE 144, 20 ff.). In all den Fällen, in denen diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind und bislang kein Parteiverbot durch das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen wurde, weil es an entsprechenden Belegen einer verfassungsfeindlichen Betätigung fehlt, gleichwohl aber ein Verdachtsfall in Bezug auf einzelne Gruppierungen und Mitglieder einer Partei besteht, kann diese Spannungslage nicht pauschal zu Lasten einer Partei, sondern nur im konkreten Einzelfall im Rahmen eines fairen innerparlamentarischen Verfahrens bewältigt werden.

43 (4) Hiernach kommt es darauf an, ob eine von einer Fraktion vorgeschlagene Person für die nach Art. 97 Satz 3 ThürVerf gestellte Sachaufgabe objektiv ungeeignet oder nicht vertrauenswürdig ist. Eine solche Einschätzung kommt nur in eng umgrenzten Fällen in Betracht (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 -, BVerfGE 70, 324, 365 = juris Rn. 150). Dies kann insbesondere bei Mitgliedern des Führungspersonals einer Gruppierung der Fall sein, die unter Beobachtung der Verfassungsschutzbehörden steht und bei sonstigen Personen, die aufgrund eigenen Verhaltens nachweisbar konkreten Anlass für die Beobachtung durch den Verfassungsschutz gegeben haben. Würden solche Personen als Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission tätig, könnte die Arbeit der durch Art. 97 Satz 1 ThürVerf unmittelbar legitimierten Verfassungsschutzbehörde beeinträchtigt sein. Auch bei Personen, für die aufgrund ihres bisherigen nachweislichen Verhaltens die Gefahr besteht, dass sie - entgegen der Strafandrohung des § 353b Abs. 2 Strafgesetzbuch (Verletzung einer besonderen Geheimhaltungspflicht) - geheime Sachverhalte nicht verschwiegen behandeln werden und daher nicht vertrauenswürdig sind, ist ein Ausschluss von der Mitwirkung in der Parlamentarischen Kontrollkommission gerechtfertigt.

44 (5) Zu berücksichtigen ist jedoch, dass damit nicht die Gefahr einer unberechtigten Beobachtung durch die Verfassungsschutzbehörden des Bundes oder der Länder beseitigt ist. Würden allein Beobachtungsmaßnahmen der Verfassungsschutzbehörden dazu führen, dass Abgeordnete von vornherein als ungeeignet angesehen werden, so bestünde die Gefahr einer verfassungswidrigen Zusammensetzung der Parlamentarischen Kontrollkommission. Die Bewältigung dieses Konfliktes ist jedoch, außer in Fällen einer offenkundigen Fehlentscheidung der Verfassungsschutzbehörden, nicht Sache des Landtages, sondern grundsätzlich der Fachgerichte auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 4 GG. Gegen Maßnahmen der Verfassungsschutzbehörden ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, den eine Partei jederzeit beschreiten kann.

45 (6) In jedem Fall können und müssen der Landtag und seine Fraktionen parlamentsinterne Wege finden, auf denen die Frage nach der Geeignetheit und Vertrauenswürdigkeit der von einer Fraktion vorgeschlagenen Kandidaten nach engen und objektiven Kriterien und in einem fairen Verfahren geklärt wird. Hieran haben alle Beteiligten nach den Grundsätzen der Organtreue mitzuwirken, d. h. sowohl die Vertreter der Opposition durch die Auswahl geeigneter und vertrauenswürdiger Kandidaten wie auch die Landtagsspitze und die Vertreter der anderen Fraktionen durch sachliche Würdigung der Eignung. Zudem kann die Landesregierung in Zweifelsfällen angehört werden. Ist eine solche Klärung im Einzelfall erfolgt, rechtfertigen es weder der Verweis auf das Mehrheitsprinzip noch das freie Mandat der Abgeordneten, geeigneten und vertrauenswürdigen Abgeordneten einer Fraktion die Wahl zu versagen, nur weil sie als außerhalb des demokratischen Spektrums stehende, politische Gegner begriffen werden. Verweigerten die anderen Fraktionen gleichwohl die Wahl und besetzten die Kommission einseitig, würden sie missbräuchlich verfahren (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 -, BVerfGE 70, 324, 365 = juris Rn. 150). Gegen ein solches missbräuchliches Verfahren wäre ein Organstreit vor dem Verfassungsgerichtshof statthaft.

46 (7) Darüber hinaus darf eine effektive Opposition bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Denn die Kontrollbefugnisse sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates - zur Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane - in die Hand gegeben. Der Grundsatz der Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem gewährleistet daher die praktische Ausübbarkeit der parlamentarischen Kontrolle gerade auch durch die parlamentarische Opposition (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvE 1/20 -, juris Rn. 30). Die hinreichende Beteiligung der parlamentarischen Opposition ist notwendige Bedingung der parlamentarischen Kontrolle nach Art. 97 Satz 3 ThürVerf, wonach die Tätigkeit der Behörde durch die Kommission überwacht wird, und wirft bei Fehlen dieser Kontrolle die Frage der Legitimation der Verfassungsschutzbehörde und deren Tätigkeit auf.

47 cc) Im vorliegenden Fall würde eine Konstituierung der Parlamentarischen Kontrollkommission zum gegenwärtigen Zeitpunkt die Rechte der Antragstellerin als größte Oppositionsfraktion verletzen. Es ist nicht bekannt und wurde auch im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht vorgetragen, dass im Wahlverfahren sachlich belegte Argumente gegen die Geeignetheit und Vertrauenswürdigkeit einzelner, von der Mehrheit der Abgeordneten des Thüringer Landtags abgelehnter Kandidaten der Antragstellerin vorgebracht worden wären. Damit liegt der Eindruck nicht fern, dass die Ablehnung aus sachwidrigen Gründen erfolgte. Auch wurde nicht durch geeignete verfahrensmäßige Vorkehrungen, etwa im Rahmen eines formellen oder informellen Verständigungsverfahrens, darauf hingewirkt und sichergestellt, dass das Recht auf Chancengleichheit nicht beeinträchtigt wurde.

III.

48 Die Entscheidung über die Erstattung der Auslagen beruht auf § 29 Abs. 1 Satz 2 ThürVerfGHG.

49 Die Entscheidung ist hinsichtlich des Tenors in Verbindung mit dem Rechtsschutzbedürfnis (II.3.e) mit 5 zu 4 Stimmen ergangen. Im Übrigen ist die Entscheidung einstimmig ergangen.

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