Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 6. Kammer — 6 A 53/14 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2014-11-06

Aktenzeichen: 6 A 53/14

ECLI: ECLI:DE:VGSH:2014:1106.6A53.14.00

Dokumenttyp: Urteil

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger bleibt nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils vollstreckbaren Betrages leistet.

Tatbestand

1 Die Kläger begehrt die Feststellung, dass er während der Sitzung der Gemeindevertretung im Falle seiner Befangenheit den Sitzungsraum der Gemeindevertretung nicht zu verlassen habe.

2 Der Kläger ist Gemeindevertreter in A-Stadt. Im Rahmen einer am 03.02.2014 stattfindenden Sitzung der Gemeindevertretung lagen unstreitig hinsichtlich einzelner Tagesordnungspunkte bei dem Kläger Ausschließungsgründe vor.

3 Der Kläger verließ daraufhin seinen Platz im Podium und nahm zunächst im hinteren Teil des Zuschauerraums an einem Tresen Platz. Auf Hinweis des Amtsdirektors Körber begab der Kläger sich sodann in einen Nebenraum, von dem aus er die Sitzung nicht mitverfolgen konnte. Im Anschluss an die betreffenden Tagesordnungspunkte nahm der Kläger an der weiteren Sitzung teil.

4 Mit Schreiben vom 11.02.2014 wandte sich der Kläger an die Beklagte und trug vor, durch seine Abwesenheit sei die Öffentlichkeit der Sitzung nicht mehr gegeben gewesen.

5 Mit Schreiben vom 13.02.2014 teilte die Beklagte dem Kläger darauf mit, dass das Prinzip der Öffentlichkeit in der betreffenden Gemeindevertretungssitzung nicht verletzt worden sei. Die befangenen Gemeindevertreter hätten pflichtgemäß den Sitzungssaal zu verlassen.

6 Mit Schreiben vom 28.02.2014 äußerte sich auch die zuständige Kommunalaufsicht, die Landrätin des Kreises P., dahingehend, dass nach § 32 Abs. 3 i.V.m. § 22 GO auszuschließende Personen unverzüglich nach Einsetzen des Ausschließungsgrundes den Sitzungsraum zu verlassen hätten. Sie dürften nicht im Zuhörerraum verbleiben und sich auch nicht in Räumlichkeiten aufhalten, in denen die Beratung akustisch übertragen oder optisch verfolgt werden könne. Eine Rechtsverletzung sei daher vorliegend nicht gegeben.

7 Der Kläger hat am 10.04.2014 Klage erhoben.

8 Mit dem als „Feststellungsklage“ überschriebenen Schriftsatz macht er geltend, dass er zwar unstreitig befangen gewesen sei, man ihm aber die Möglichkeit hätte geben müssen, im Publikum zu verbleiben. Er sei durch den räumlichen Ausschluss in seinen Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 und 5 Abs. 1 GG verletzt. Er sei gegenüber einem normalen Bürger schlechter gestellt, weil er den Beratungsprozess nicht habe mitverfolgen können. Deswegen sei es ihm auch nicht möglich gewesen, sich eine Meinung zu der Sache zu bilden. Er befürchte auch in Zukunft nicht nur die Sitzung, sondern auch den Sitzungsraum verlassen zu müssen.

9 Darüber hinaus sei § 22 Abs. 4 GO verfassungswidrig.

10 Der Kläger beantragt,

11 festzustellen, dass er als wegen Befangenheit ausgeschlossener Gemeindevertreter in öffentlichen Sitzungen den Sitzungssaal nicht verlassen muss.

12 Die Beklagte beantragt,

13 die Klage abzuweisen.

14 Sie trägt vor, das Verlassen des Sitzungsraumes sei erforderlich, um eine unbeeinflusste Beratung und Entscheidung zu ermöglichen. Es sei daher nicht möglich, dass nur der Sitzungsraum im engeren Sinne verlassen werde, da der befangene Gemeindevertreter auch dort noch anwesend sei.

Entscheidungsgründe

15 Das Rubrum war auf Seiten der Beklagten von Amts wegen zu berichtigen. Richtiger Beklagter ist nicht, wie in der Klageschrift vom 07.04.2014 genannt, die Gemeinde W., vertreten durch den Bürgermeister, sondern die Gemeindevertretung, vertreten durch den Vorsitzenden. Bei dem vorliegenden Kommunalverfassungsstreit ist die Klage gegen das Organ, die Gemeindevertretung, zu richten, dem der Kläger angehört.

16 Die so verstandene Klage ist zulässig, aber unbegründet.

17 Der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 S.1 VwGO ist eröffnet, denn es liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vor. Der Kläger klagt in seiner Stellung als Gemeindevertretungsmitglied als Organteil der Gemeindevertretung. Als solcher ist er mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattet, um die gestritten werden kann. Es handelt sich auch um eine öffentlich rechtliche Streitigkeit, da streitentscheidende Normen hier solche der Gemeindeordnung sind. Der Streit ist, obwohl er in der Judikatur als „Kommunalverfassungsstreit“ bezeichnet wird, auch nichtverfassungsrechtlicher Art, da hier Organteile eines Verwaltungsträgers über ihnen zustehende Kompetenzen streiten.

18 Die statthafte Klageart ist die Feststellungsklage nach § 43 VwGO, denn bei der Feststellung, dass der Kläger nicht verpflichtet gewesen ist, den Sitzungssaal zu verlassen, handelt es sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Dem steht auch nicht die grundsätzliche Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber den Gestaltungsklagen aus § 42 Abs. 1 VwGO und § 113 Abs. 1 S.4 VwGO entgegen.

19 Insbesondere sind hier weder Fortsetzungsfeststellungsklage noch Verpflichtungsklage statthaft.

20 Die Anfechtungsklage/ Fortsetzungsfeststellungsklage nach §§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog sind nicht statthaft, weil die Klage sich nicht gegen einen (erledigten) Verwaltungsakt richtet. Bei dem Ausschluss aus dem Sitzungsraum handelt es sich mangels Außenwirkung nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne der §§ 106 ff. LVwG. Vielmehr handelt es sich bei Organakten wie dem hier streitigen Ausschluss aus dem Sitzungssaal um Maßnahmen, die das Organ einer juristischen Person des öffentlichen Rechts gegenüber einem anderen Organ oder Organteilen betrifft. Diese hat keine Auswirkungen außerhalb des internen Geschäftsablaufs der Gemeindevertretung.

21 Aus den gleichen Gründen kommt auch keine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO in Betracht. Diese wäre stets auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet. Die Gemeindevertretung kann sich aber gegenüber ihren eigenen Mitgliedern mangels Außenwirkung nicht des Instruments des Verwaltungsakt gemäß §§ 106 ff. LVwG bedienen.

22 Das berechtigte Feststellungsinteresse nach § 43 VwGO besteht hier darin, dass der Kläger befürchtet, auch in Zukunft den Sitzungsraum verlassen zu müssen.

23 Der Kläger ist auch nach § 42 Abs. 2 VwGO analog klagebefugt, da er geltend macht, in seiner Mandatsausübung und damit in einer wehrfähigen Innenrechtsposition betroffen zu sein, namentlich in seinen Mitwirkungsrechten nach § 32 GO.

24 Die Beklagte ist nach § 61 Nr. 2 VwGO als Kollegialorgan der Gemeinde im Kommunalverfassungsstreit parteifähig. Der Kläger ist nach § 61 Nr. 2 VwGO analog parteifähig.

25 Die Klage ist indes nicht begründet.

26 Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass er nicht verpflichtet gewesen war, den Sitzungsraum der Gemeindevertretung für die Dauer seiner Befangenheit zu verlassen.

27 Der Kläger war verpflichtet den Sitzungsraum zu verlassen.

28 Gemäß § 22 Abs. 4 S. 3 GO müssen die von Befangenheit betroffenen Gemeindevertreter bei der Beratung und Entscheidung über die Angelegenheit den Sitzungsraum verlassen. Das hierin normierte absolute Mitwirkungsverbot beinhaltet eine Abwesenheitspflicht. Es ist daher bei einer öffentlichen Sitzung nicht möglich, dass der befangene Gemeindevertreter unter den Zuhörern Platz nimmt, da er auch dort anwesend ist. Ein weiteres Teilnehmen des Betroffenen an der Sitzung als Zuhörer führt zur Rechtswidrigkeit des Beschlusses (KVR SH / GO, Borchert, § 22 Rn. 53; Bracher/Dehn, Dehn, 10. Aufl. 2013 § 22 Abs. 4 Nr. 4). Der Amtsdirektor hat insofern rechtmäßig gehandelt, als er den Kläger bat, den Sitzungsraum zu verlassen.

29 Entgegen der Auffassung des Klägers war hier nicht die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts nach §§ 44 ff. LVerfGG einzuholen, da das Gericht keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Norm hat.

30 Denn die Norm verstößt nach der Überzeugung des Gerichts insbesondere nicht gegen Art. 2a Verf SH i.V.m. Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes. Nach dieser Norm sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Dieser Gleichheitsgrundsatz wird durch die Norm des § 22 Abs.4 GO auch nicht verletzt.

31 Denn Art. 3 Abs. 1 GG verbietet zwar eine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem bzw. eine Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem. Nach dem Prinzip der Willkürprüfung ist der Gleichheitssatz aber nur dann verletzt, wenn ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung nicht aufzufinden ist (BVerfGE 1, 14, 52 = NJW 1951, 877, 878 f; aus der unüberschaubaren Literaturfülle vgl. nur grundlegend Leibholz Die Gleichheit vor dem Gesetz 2. Aufl 1959, 72 ff; Neumann/Nipperdey/Scheuner/Ipsen Die Grundrechte II 1954, 111, 183 ff; Hesse AöR 109 [1984] 174, 186 ff).

32 Unabhängig von der Frage ob der Kläger als Gemeindevertreter schon als „gleich“ im Sinne der Vorschrift wie die (mandatslose) Öffentlichkeit anzusehen ist, liegt für eine Ungleichbehandlung aber ein sachlicher Grund vor, weshalb der Kläger nicht in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung verletzt ist.

33 Ein solch sachlich einleuchtender Grund liegt in dem Verlangen der demokratischen Willensbildung innerhalb des Vertretungsorgans nach einer möglichst unbeeinflussten Beratung und Entscheidung der übrigen Mitglieder der Gemeindevertretung.

34 Der wegen Befangenheit auszuschließende Gemeindevertreter muss zur Vermeidung eines „bösen Scheins“ nicht nur die Sitzung sondern den Sitzungsraum verlassen. Dies soll vermeiden, dass unter Umständen der Eindruck entsteht, dass durch die bloße Anwesenheit des Ausgeschlossenen im Zuhörerraum bereits eine Einflussnahme stattfinden kann. Die verbliebenen Gemeindevertreter sollen völlig unbeeindruckt vom Ausgeschlossenen entscheiden können. Daher ist eine räumliche Trennung erforderlich und geboten (Rentsch/Ziertmann, 1. Aufl. 2008, § 22 Rn. 20). Insbesondere soll aus dem Blickwinkel der Öffentlichkeit das Vertrauen in die Objektivität und Unparteilichkeit der Vertretungskörperschaft gesichert und gestärkt werden. Ein „böser Schein“ kann aber nur dann gänzlich ausgeschlossen werden, wenn der befangene Gemeindevertreter den Sitzungsraum verlässt. Anders lässt sich der Verdacht nicht ausschließen, dass die verbliebenen Gemeindevertreter durch die bloße Gegenwart des Ausgeschlossenen in ihrer Objektivität oder freien Meinungsäußerung beeinträchtigt werden. Diese Auffassung beruht auf dem Bestreben, das gemeindliche Vertretungsorgan in dem weitestgehenden Maße von dem Argwohn freizuhalten, sie werde für die privaten Interessen einzelner Mitglieder ausgenutzt.

35 Der Kläger kann sich in seiner besonderen Stellung als Mandatsträger der Gemeindevertretung auch nicht mehr auf die Rechte der Allgemeinheit berufen. Der Gemeindevertreter steht nämlich in einer besonderen Pflichtenbindung, die es ihm im Interesse der Glaubwürdigkeit der Arbeit der Gemeindevertretung gebietet, sich so zu verhalten, dass die Vertretungskörperschaft im öffentlichen Ansehen vor dem Argwohn bewahrt wird, sie entziehe sich der Beeinflussung durch den befangenen Gemeindevertreter nicht völlig. Daher ist an seine konkreten Verhaltensanforderungen ein strengerer Maßstab anzulegen (OVG Lüneburg, Urteil vom 19.9.1972 - VI A 74/72).

36 Dem steht auch nicht entgegen, dass z.B. befangene bürgerliche Mitglieder von Ausschüssen der Gemeindevertretung von dem Gebot, den Sitzungssaal zu verlassen, nicht erfasst sind. Im Gegensatz zum bürgerlichen Mitglied in den Ausschüssen verbleibt dem Gemeindevertreter am Ende eine größere Einflussnahme innerhalb der Gemeindevertretung, da nur er derjenige ist, dessen Stimme bei der endgültigen Beschlussfassung ein Gewicht hat. Nur der Gemeindevertreter ist Teil des Organs und unterliegt der insofern besonderen Pflichtenbindung.

37 Dass in anderen Bundesländern den befangenen Gemeindevertretern durch Landesrecht ein Verbleiben im Sitzungssaal ermöglicht wird, ändert nichts daran, dass nach oben Gesagtem die Ungleichbehandlung frei von Willkür bleibt. Die konkrete Ausgestaltung der Gemeindevertreterrechte verbleibt insofern dem Ermessen des jeweiligen Landesgesetzgebers.

38 Die Regelung in § 22 Abs. 4 S.3 GO ist auch im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 GG nicht verfassungswidrig. Art. 5 Abs. 1 GG verankert neben der Meinungsfreiheit zwar auch die Informationsfreiheit, auf die sich der Kläger hier offensichtlich beruft. Denn es geht ihm nicht um die Möglichkeit seine Meinung zu äußern, sondern darum, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten - hier namentlich über den Inhalt der Sitzungen der Gemeindevertretung.

39 Die Informationsfreiheit des Klägers ist durch § 22 Abs. 4 S. 3 GO aber rechtmäßig eingeschränkt. Denn die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG unterliegen einem einfachen Gesetzesvorbehalt, Art. 5 Abs. 2 GG.

40 § 22 Abs. 4 S. 3 GO ist ein allgemeines Gesetz, das die Informationsfreiheit zu Lasten des befangenen Gemeindevertreters in zulässiger Wiese einschränkt.

41 Das Bundesverfassungsgericht versteht unter allgemeinen Gesetzen alle Gesetze, die sich nicht gegen die Meinungs- oder Informationsfreiheit an sich oder gegen die Äußerung einer bestimmten Meinung richten, die vielmehr dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützenden Rechtsguts dienen (BVerfGE 7, 198, 209). Dieses Rechtsgut muss in der Rechtsordnung allgemein und damit unabhängig davon geschützt sein, ob es durch Meinungsäußerungen oder auf andere Weise verletzt werden kann (BVerfGE 111, 147, 155).

42 Die Einschränkung der Informationsfreiheit muss geeignet und erforderlich sein, den Schutz zu bewirken, den die Vorschrift sichern soll. Das, was mit ihr erreicht wird, muss zudem in angemessenem Verhältnis zu den Einbußen stehen, welche die Beschränkung für die Freiheiten des Art 5 Abs. 1 GG mit sich bringt (BVerfGE 59, 231, 265). Das erfordert eine fallbezogene Abwägung der von dem eingeschränkten Grundrecht und dem grundrechtsbeschränkenden Gesetz geschützten Interessen (Schemmer in Eppinger/Hillgruber, Beck’scher OK GG, Art.5 Rn. 100).

43 Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist § 22 Abs. 4 S. 3 GO als verhältnismäßig anzusehen. Denn die Norm richtet sich nicht gegen die Informationsfreiheit an sich. Sie dient wie oben gezeigt- ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung- dem Schutz vor unbeeinflusster Willensbildung und Beschlussfassung eines demokratisch legitimierten Vertretungsorgans und damit einem grundsätzlich zu schützendem Rechtsgut. Die Einschränkung ist auch verhältnismäßig. Denn dem Kläger bleibt es unbenommen sich mittels Protokollen, Presseberichten o.ä. über den Inhalt der Sitzung zu informieren. Die Beschränkung seiner Informationsfreiheit hingegen beschränkt sich insoweit auf ein erforderliches Minimum, als er nur an der direkten Teilnahme (im Zuschauerraum) gehindert ist.

44 Damit kann im Ergebnis auch offen bleiben, ob der Kläger sich als Gemeindevertreter und damit als Organteil einer juristischen Person des öffentlichen Rechts überhaupt auf die Grundrechte, die hauptsächlich Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat sind, berufen konnte.

45 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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