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7 A 162/24•VG Osnabrück, 2026-05-05, 7 A 162/24
Entscheidungsdatum: 2026-05-05
Aktenzeichen: 7 A 162/24
ECLI: ECLI:DE::2026:0505.7A162.24.00
Dokumenttyp: Urteil
Referenz: WKRS 2026, 14455
Tenor: Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheids vom 29.10.2024 und des Widerspruchsbescheids vom 20.06.2025 verpflichtet, festzustellen, dass folgende Prüfgegenstände keine systembeteiligungspflichtigen Verpackungen sind:
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens zu 3/4, die Klägerin zu 1/4.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
TatbestandDie Klägerin wendet sich gegen die Einstufung von ihr in Verkehr gebrachter Briefumschläge als systembeteiligungspflichtige Verpackungen im Sinne des Verpackungsgesetzes (VerpackG).
Die Klägerin ist ein Logistik- und Postunternehmen. Im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit wirbt sie unter anderem für eigene Dienstleistungen und Produkte und bietet darüber hinaus ihren Kunden die Erbringung von Werbedienstleistungen an. In diesem Zusammenhang versendet sie unter Verwendung von Versandhüllen (Briefumschlägen) verschiedene Arten von auf Papier gedruckten Werbematerialien.
Am 11.06.2024 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Entscheidung über die Einordnung von vier Prüfgegenständen als nicht systembeteiligungspflichtige Verpackungen. Die im Verfahren als Prüfgegenstand 1 bezeichnete Versandhülle dient der Befüllung mit einer Werbebroschüre unter anderem mit dem Aufdruck O.. Die Werbebroschüre stellt philatelistische Sammlerstücke zu aktuellen Themen mit einer Bildabbildung, einer kurzen Beschreibung und einer Preisangabe dar. Ferner liegt ein auf Papier gedrucktes Anschreiben bei, das vorab zusammenfassend auf den Inhalt der Werbebroschüre aufmerksam macht. Prüfgegenstand 2 dient der Befüllung mit einem auf Papier gedruckten Werbeanschreiben, einem Antwortbogen bzgl. eines unverbindlichen Beratungstermins und unterschiedlichen Werbeflyern in Papier und in der Größe von DIN A4. Bei diesen Werbeflyern kann es sich z.B. um Werbung für Print-Mailings über die Versandprodukte P. oder Q. handeln. Prüfgegenstand 3 wird befüllt mit einem auf Papier gedruckten Anschreiben, z.B. mit Informationen über unterschiedliche Versandoptionen der Klägerin selbst sowie der M. als Dritter und einem auf Papier gedruckten Antwortbogen bzgl. eines unverbindlichen Beratungstermins. Inhalt von Prüfgegenstand 4 sind eine individuelle Entgeltabrechnung und mehrere bunt bedruckte Werbeflyer mit denselben Maßen wie die Versandhülle. Es handelt sich unter anderem um Werbeflyer für individualisierte Briefmarken oder die Inanspruchnahme der Dienstleistung R. (Online-Briefkasten).
Nachdem die Beklagte den Antrag zunächst nicht beschied, hat die Klägerin am 26.09.2024 Untätigkeitsklage erhoben.
Mit Feststellungsbescheid vom 29.10.2024 hat die Beklagte entschieden, dass es sich bei allen vier Prüfgegenständen um systembeteiligungspflichtige Verpackungen im Sinne des § 3 Abs. 8 VerpackG in Gestalt von Verkaufsverpackungen handle. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid insbesondere: Die Prüfgegenstände erfüllten Verpackungsfunktion, denn sie dienten der Aufnahme, dem Schutz und der Lieferung ihres Inhalts. Sie seien ausschließlich oder jedenfalls auch mit Waren befüllt. Um eine Ware handle es sich zunächst bei der Werbebroschüre, mit der Prüfgegenstand 1 befüllt werde. Ware sei nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) jedenfalls, was einen Geldwert habe und Gegenstand von Handelsgeschäften sein könne, wobei der Begriff im verpackungsrechtlichen Kontext üblicherweise sogar noch weiter ausgelegt werde. Die Einordnung von Werbematerial als Ware ergebe sich aus dem Zweck der Werbung, an ein Handelsgeschäft anzuknüpfen und erst recht aus der gewerbsmäßigen Abgabe mit dem Ziel des Vertriebs. Darüber hinaus liste bereits Nr. 2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG - in Übereinstimmung mit der zugrundeliegenden Richtlinie (RL) 94/62/EG - "Versandhüllen, die Kataloge und Magazine enthalten" als Gegenstände auf, die als Verpackung gölten. Die Werbebroschüre stelle einen solchen Katalog dar. Die unentgeltliche Abgabe schließe das Vorliegen einer Ware nicht aus, wie auch § 3 Abs. 9 VerpackG zeige. Auf die Marktfähigkeit des Gegenstands komme es nicht an. Im Übrigen sei diese bei Werbematerialien aber auch zu bejahen, denn über sie werde regelmäßig ein Handelsgeschäft zwischen Werbeagentur, Druckerei und werbendem Unternehmen geschlossen. Bei einem Versand an (potenzielle) Kunden trete der auf Abschluss eines konkreten Handelsgeschäfts gerichtete Werbezweck hinzu.
Bei den übersandten Inhalten handle es sich auch nicht um notwendige Kundeninformationen wie Rechnungen oder Vertragsdokumente zur Übermittlung von Fakten, sondern sie dienten allein der Anbahnung eines künftigen Handelsgeschäfts. Die Inhalte bezweckten damit nicht lediglich die Übermittlung gedanklicher Inhalte - in diesem Fall sei nach der Rechtsprechung das Vorliegen einer Ware zu verneinen -, sondern sie verfolgten einen konkreten Werbezweck. Dies geschehe durch die Aufmachung und (farbliche) Gestaltung einschließlich Bebilderung und der Nutzung von Formulierungen in Form von Slogans.
Diese Einschätzung gelte entsprechend für die anderen Prüfgegenstände. Prüfgegenstand 4 enthalte zwar auch eine Entgeltabrechnung, die für sich genommen keine Ware darstelle. Allerdings liege zugleich Werbematerial dabei, womit der Prüfgegenstand zumindest auch mit Werbung befüllt sei, was ausreiche. Andernfalls komme es zu einem - dem Ziel der vorrangigen Abfallvermeidung entgegenstehenden - Fehlanreiz, Werbematerialien zugleich lediglich Informationen enthaltenden Schriftverkehr beizufügen, um die Systembeteiligungspflicht zu umgehen. Damit sei insbesondere irrelevant, ob das bloße Informationen enthaltene Schriftstück ohnehin - also auch ohne den weiteren, werbenden Inhalt - versandt werde.
Die Klägerin hat den Feststellungsbescheid mit Schriftsatz vom 19.11.2024 in das Verfahren einbezogen und zugleich gegenüber der Beklagten Widerspruch eingelegt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 20.06.2025 hat das Umweltbundesamt als Widerspruchsbehörde den Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid - ergänzend zum Ausgangsbescheid - insbesondere: Der Warenbegriff erfasse nach § 3 Abs. 1 VerpackG, wo es "vom Rohstoff bis zum Verarbeitungserzeugnis" heiße, alle Stufen der Wertschöpfungskette. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch sei unter einer Ware etwas zu verstehen, das gehandelt, verkauft oder getauscht werde, aber auch ein Erzeugnis mit bestimmter Beschaffenheit oder bestimmten Eigenschaften. Synonyme seien die Begriffe "Produkt", "Erzeugnis" und "Gegenstand"; auch die RL 94/62/EG verwende "goods" und "producct(s)" synonym. Es seien also alle Produkte erfasst, die ein Unternehmen im Rahmen seiner gewerbsmäßigen Tätigkeit (verpackt) weitergebe, wobei weder zwischen Entgeltlichkeit und Unentgeltlichkeit noch zwischen einer Weitergabe im Zusammenhang mit Verkäufen und einer solchen im Zusammenhang mit der Erbringung von Dienstleistungen zu differenzieren sei. Keine Ware seien demgegenüber Mitteilungen und Informationen, bei denen es nicht darum gehe, einen körperlichen Gegenstand an den Verbraucher gelangen zu lassen, sondern allein darum, einen gedanklichen Inhalt zu vermitteln, auch wenn dieser zu Dokumentationszwecken verkörpert sei. Werbematerial solle aber die Kunden in besonderer Weise ansprechen und zum Kauf bzw. zu einer Bestellung anregen. Die Werbebroschüre, mit der Prüfgegenstand 1 befüllt werde, habe Katalogcharakter. Insbesondere ähnele sie stark Sammlerkatalogen, die die Klägerin auf ihrer Webseite zur Bestellung anbiete. Dass es - mit Blick auf Prüfgegenstand 4 - nicht darauf ankomme, ob zugleich bloße Informationsschreiben versandt würden, zeige sich sowohl daran, dass auch Warensendungen teils die zugehörige Rechnung beigefügt werde, als auch daran, dass sich in Verkaufseinheiten neben der Ware häufig sachliche Informationen zum Produkt - etwa Bauanleitungen oder Gebrauchsanweisungen - befänden, ohne dass dadurch die Wareneigenschaft entfalle.
Mit Schriftsatz vom 10.07.2025 hat die Klägerin den Widerspruchsbescheid in das Verfahren einbezogen. Sie trägt vor, zwar befülle sie die Prüfgegenstände und bringe sie erstmals in Verkehr. Auch dienten sie dem Transport und der Lieferung des jeweiligen Inhalts und fielen typischerweise beim privaten Endverbraucher als Abfall an. Indes handle es sich bereits nicht um Verpackungen, denn die in ihnen befindlichen Schriftstücke (Werbematerialien und Entgeltabrechnung) stellten keine Waren dar.
Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch bezeichne der Begriff der Ware ein Handelsgut, also etwas, das gehandelt, verkauft oder getauscht werde. Die Gesetzessystematik bestätige diesen Bezug: So sei im VerpackG etwa von "Verkaufsverpackungen" und "Verkaufseinheit" die Rede (§ 3 Abs. 1 VerpackG), ferner von "Vertreiber", "Vertriebsmethoden" und "Handelsstufen" (§ 3 Abs. 12 VerpackG) und der Tätigkeit des "Inverkehrbringens", die - wie beim klassischen Warenhandel - "dem Ziel des Vertriebs, des Verbrauchs oder der Verwendung" dienen müsse (§ 3 Abs. 9 VerpackG). Insgesamt finde sich der Begriff "Verkauf" in unterschiedlichen Wortkombinationen im Verpackungsgesetz an 60 Stellen und der Begriff "Handel" an 24 Stellen. Es überzeuge deshalb nicht, wenn die Beklagte nicht auf den Verkaufs- oder Handelsbezug abstelle, sondern den Warenbegriff des EuGH heranziehe.
Dieser diene primär der Abgrenzung der Warenverkehrsfreiheit von anderen Grundfreiheiten. Insbesondere in der Abgrenzung zur Dienstleistungsfreiheit stelle er lediglich den Ausgangspunkt dar; sodann nehme der EuGH aber eine Abgrenzung nach dem Schwerpunkt der erbrachten Leistung vor. Demnach habe das Gericht etwa grenzüberschreitend versandte Werbematerialien für eine Lotterie nicht unter die Warenverkehrsfreiheit, sondern die Dienstleistungsfreiheit subsumiert. Eine Übernahme dieses Warenbegriffs ohne Berücksichtigung spezifisch verpackungsrechtlicher Wertungen verbiete sich. So erkenne der EuGH etwa auch elektrischen Strom als Ware an, während verpackungsrechtlich zwingend ein körperlicher Gegenstand vorliegen müsse. Mit verpackungsrechtlichen Wertungen unvereinbar sei insbesondere, dass es nach dem Warenbegriff des EuGH nicht darauf ankomme, ob ein Erzeugnis Gegenstand eines Handelsgeschäfts sei , sondern nur darauf, ob es Gegenstand eines Handelsgeschäfts sein könne . Denn nach diesem Maßstab seien auch andere massenhaft verbreitete Schriftstücke - etwa Allgemeine Geschäftsbedingungen - als Waren einzuordnen, nachdem mit deren Druck regelmäßig Druckereien beauftragt würden, obwohl es sich hierbei nach allgemeiner Auffassung gerade nicht um Waren handle. Ebenso müssten auf dieser Grundlage etwa Bilderrahmen und Müllsäcke als Verpackungen eingeordnet werden. Letztlich führe die Formel des EuGH dazu, dass der Warengriff praktisch mit dem Sachbegriff übereinstimme, da nahezu jede Sache irgendwie gehandelt werden könne. Folge man der Argumentation der Beklagten, so sei zudem fraglich, weshalb nicht auch jeder Brief eine Ware darstelle. Denn sowohl das Papier des Briefes als auch das spätere Altpapier könne gehandelt werden.
Ferner sei zu beachten, dass für die hier in Rede stehenden, individuellen Druckerzeugnisse zwar bei ihrer Herstellung ein Markt bestehe (mit dem Auftraggeber als einzigem Nachfrager), dieser Markt aber entfalle, sobald der Auftraggeber die Druckerzeugnisse von der Druckerei erhalten habe. Im Zeitpunkt des Versands an den Endverbraucher sei die Marktfähigkeit bereits verloren, denn der Endverbraucher könne die Werbematerialien weder an Dritte weiter- noch an den Versender zurückverkaufen. Auch soweit die Klägerin - in den Prüfgegenständen 2 und 3 - Werbung für eigene Dienstleistungen oder Dienstleistungen Dritter versende, folge daraus nicht ein Handel mit Werbematerialien. Vielmehr nutze sie diese als bloßes Mittel zum Vertrieb einer Dienstleistung oder erbringe insoweit eine Dienstleistung gegenüber ihren Kunden. Das entspreche der Einordnung des Versands von Werbematerialien für eine Lotterie als Teil einer Dienstleistung durch den EuGH. Bei der Entgeltabrechnung in Prüfgegenstand 4 schließlich handle es sich offensichtlich nicht um ein Handelsgut, sondern nur um einen zu Dokumentationszwecken verkörperten gedanklichen Inhalt.
Unzutreffend sei zudem, die Wareneigenschaft der Werbematerialien mit der Erwägung der Beklagten zu bejahen, der Zweck der Werbung knüpfe an Handelsgeschäfte an. Zum einen werbe sie, die Klägerin, nicht allein für den Verkauf von Waren, sondern auch für die Erbringung von Dienstleistungen. Zum anderen lasse § 3 Abs. 1 VerpackG für das Vorliegen einer Ware eine beliebige Anknüpfung an ein Handelsgeschäft gerade nicht genügen; erforderlich sei vielmehr, dass gerade der Gegenstand, in Bezug auf den die Verpackungsfunktion erfüllt werde, eine Ware sei. Das treffe auf die Werbematerialien jedoch nicht zu. Wolle man dies anders sehen, so seien - angesichts ihrer Partizipation an der Wertschöpfungskette der betreffenden Güter - konsequenterweise auch bloße sachliche Informationen als Waren zu qualifizieren.
Diese von der Beklagten vorgenommene Gegenüberstellung von Waren einerseits mit der bloß sachlichen Vermittlung geistiger Inhalte andererseits sei aber auch aus anderen Gründen verfehlt. Dass der Werbende im eigenen wirtschaftlichen Interesse agiere, stehe dem Charakter der Werbung als besondere Form der Kommunikation nicht entgegen. Das zeige sich auch daran, dass sämtliche Kommunikationskanäle für Werbung genutzt würden, also etwa auch Radio, Fernsehen und das Internet. Dabei stehe stets die werbende Information im Vordergrund, nicht aber das verwendete Medium. Daran ändere auch die besondere Gestaltung der Werbung nichts, auf die die Beklagte verweise. Diese solle Aufmerksamkeit erzeugen, was indes für alle Formen von Werbung gelte und stets nur die Vermittlung des geistigen Inhalts verstärken solle. Stelle die Beklagte der Werbung sodann die "notwendige Kundeninformation" gegenüber, so sei dem entgegenzuhalten, dass auch im Bereich des klassischen Warenhandels völlig unerheblich sei, ob die verpackte Ware für den Erwerber notwendig sei oder nicht. Umgekehrt gelte, dass auch mit dem überflüssigen Geschäftsbrief kein Handel getrieben werde und dieser folglich keine Ware darstelle.
Die Bestimmung des Warenbegriffs anhand der Sachlichkeit der verkörperten Informationen entfalte zudem einen abschreckenden Effekt mit Blick auf die Meinungsäußerungsfreiheit, die gerade auch werbliche Aussagen schütze. Zudem seien Sachlichkeit und Aufwand der Gestaltung eines Schriftstücks völlig unpraktikable, weil nicht trennscharfe Kriterien. Zu bedenken sei, dass auch bei bloßer Geschäftskorrespondenz viele Unternehmen großen Wert auf deren Aufmachung legten, etwa mit Blick auf Logos und Slogans. Ebenso enthalte sie regelmäßig zugleich Werbung, etwa in Form von Gutscheinen, Rabatthinweisen oder Einladungen zu Firmenjubiläen und Veranstaltungen.
Soweit der Widerspruchsbescheid auf den Warenbegriff nach dem allgemeinen Sprachgebrauch abstelle, sei für das Verpackungsrecht lediglich die erste dort genannte, handelsbezogene Definition von Bedeutung. Nach dieser sei die Wareneigenschaft der Werbematerialien - wie dargestellt - zu verneinen. Die zweite Begriffsbestimmung - Erzeugnis mit bestimmter Beschaffenheit oder bestimmten Eigenschaften -, die, wie die erste, dem Duden entstamme, werde dort mit dem Beispiel "schwere, leichte, strapazierfähige, synthetische Ware" näher erläutert. Zu denken seien hier etwa an "Backwaren" als Synonym für "Gebäck", "Textilwaren" als Synonym für "Textilien" oder "Feinwaren" als Synonym für "Keramik". Im Verpackungsrecht sei diese Definition nicht anwendbar, denn die RL 94/26/EG unterscheide gerade zwischen "Ware" (Handelsgut) und "Produkt" (Erzeugnis). "Ware" werde in der englischen Sprachfassung der Richtlinie zudem als "good" übersetzt, nicht - wie die Beklagte behaupte - als "product". Die Werbematerialien seien auch nicht etwa Werbegeschenken gleichzusetzen, denn diese hätten für den Empfänger zusätzlich einen eigenen Gebrauchswert, der sich nicht von dem Gebrauchswert einer gekauften Sache - ohne Werbeaufdruck - unterscheide.
Soweit die Beklagte schließlich auf Nr. 2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG rekurriere, gingen die dort genannten Beispiele zurück auf die RL 2013/2/EU der EU-Kommission vom 07.02.2013, mit welcher auf Grundlage von Art. 19 Abs. 2 i.V.m. Art. 21a der RL 94/62/EG deren Anhang I ersetzt worden sei. Es handle sich dabei um tertiäres Unionsrecht. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 der RL 94/62/EG enthalte zunächst die allgemeine Verpackungsdefinition einschließlich der Anknüpfung an den Warenbegriff. Satz 3 normiere, dass die "Begriffsbestimmung für ,Verpackungen' [...] ferner durch die nachstehenden Kriterien gestützt" werde. Satz 4 bestimme sodann die in Anhang I aufgeführten Gegenstände als Beispiele für die Anwendung dieser - ab Satz 5 festgelegten - Kriterien. Nach dieser Systematik beschränke sich die in Art. 19 Abs. 2 der RL 94/62/EG enthaltene Ermächtigungsgrundlage zur Änderung dieser Beispiele auf die Konkretisierung dieser Kriterien, betreffe jedoch nicht die Merkmale des Art. 3 Nr. 1 Satz 1 der RL 94/62/EG an sich. Die Wareneigenschaft von Gegenständen könne Anhang I mithin schon deshalb nicht (pauschal) normieren, weil die EU-Kommission zu einer solchen Regelung gar nicht ermächtigt sei.
Die Klägerin beantragt zuletzt,
die Beklagte unter Aufhebung der Einordnungsentscheidung der Beklagten vom 29.10.2024 (353603/5722107573618.SP.24#0001) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Umweltbundesamts vom 20.06.2025 (III 1.6 VerpackG / 31 661 / 86) zu verpflichten, nach § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VerpackG festzustellen, dass die im Folgenden näher beschriebenen Prüfgegenstände 1 bis 4 nicht als systembeteiligungspflichtige Verpackungen einzuordnen sind:
Prüfgegenstand 1: weiße Versandhülle aus Papier (DIN C5, 162 x 229 mm) mit Sichtfenster farbig bedruckt zur Befüllung mit einem Anschreiben und einer Werbebroschüre gemäß den in der Anlage K1 beigefügten Abbildungen;
Prüfgegenstand 2: graue Versandhülle aus Papier (DIN C6/5, 114 x 229 mm) mit Sichtfenster zur Befüllung mit einem Werbeanschreiben, einem dazu gehörenden Antwortbogen und Werbeflyer gemäß den in der Anlage K2 beigefügten Abbildungen;
Prüfgegenstand 3: weiße Versandhülle aus Papier (DIN C6/5 114 x 229 mm) mit Sichtfenster zur Befüllung mit einem Werbeanschreiben und einem Antwortbogen gemäß den in der Anlage K3 beigefügten Abbildungen;
Prüfgegenstand 4: graue Versandhülle aus Papier (DIN C6/5 114 x 229 mm) mit Sichtfenster zur Befüllung mit einer Entgeltabrechnung und Werbeflyern gemäß den in der Anlage K4 beigefügten Abbildungen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie verweist auf die Begründung der Bescheide.
Die Kammer hat die von der Klägerin vorgelegten Anschauungsexemplare der Prüfgegenstände im Termin der mündlichen Verhandlung in Augenschein genommen.
Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
EntscheidungsgründeA.
Die zulässige Klage ist im tenorierten Umfang begründet.
Der angefochtene Feststellungsbescheid der Beklagten vom 29.10.2024 und der Widerspruchsbescheides des Umweltbundesamtes vom 20.06.2025 sind im tenorierten Umfang rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO). Sie hat insoweit Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass es sich bei den Prüfgegenständen nicht um systembeteiligungspflichtige Verpackungen handelt.
Rechtsgrundlage für die Einordnungsentscheidung ist § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 i.V.m. § 3 Abs. 8 VerpackG.
Die gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 VerpackG mit den in Satz 2 hoheitlichen Aufgaben beliehene Beklagte entscheidet gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VerpackG auf Antrag durch Verwaltungsakt über die Einordnung einer Verpackung als systembeteiligungspflichtig im Sinne des § 3 Abs. 8 VerpackG. Danach sind systembeteiligungspflichtige Verpackungen mit Ware befüllte Verkaufs- und Umverpackungen, die nach Gebrauch typischerweise beim privaten Endverbraucher als Abfall anfallen. Damit knüpft die Systembeteiligungspflicht dem Wortlaut des § 3 Abs. 8 VerpackG zufolge an drei Voraussetzungen an: 1. das Vorliegen einer Verkaufsverpackung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VerpackG) oder Umverpackung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VerpackG), die 2. mit Ware befüllt ist und 3. nach Gebrauch typischerweise beim privaten Endverbraucher als Abfall anfällt.
Lediglich Prüfgegenstand 1 ist eine (systembeteiligungspflichtige) Verpackung; die Prüfgegenstände 2 bis 4 sind keine Verpackungen.
Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 VerpackG sind Verpackungen aus beliebigen Materialien hergestellte Erzeugnisse zur Aufnahme, zum Schutz, zur Handhabung, zur Lieferung oder zur Darbietung von Waren, die vom Rohstoff bis zum Verarbeitungserzeugnis reichen können, vom Hersteller an den Vertreiber oder Endverbraucher weitergegeben werden und - so Nr. 1 - typischerweise dem Endverbraucher als Verkaufseinheit aus Ware und Verpackung angeboten werden (Verkaufsverpackungen); als Verkaufsverpackungen gelten auch Verpackungen, die erst beim Letztvertreiber befüllt werden, um a) die Übergabe von Waren an den Endverbraucher zu ermöglichen oder zu unterstützen (Serviceverpackungen) oder b) den Versand von Waren an den Endverbraucher zu ermöglichen oder zu unterstützen (Versandverpackungen). § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG definieren Um- und Transportverpackungen. Damit besteht die Definition aus einer allgemeinen, einleitenden Verpackungsdefinition und einem besonderen Definitionsteil, der die typische Funktion und Verwendung der jeweiligen Verpackungsart beschreibt (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 81). Jede Verpackung muss einer speziellen Verpackungsart zugeordnet werden können (vgl. BT-Drs., 18/11274, S. 81). Nähere Ausgestaltung hat der Verpackungsbegriff in Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG gefunden.
Beim Inhalt des Prüfgegenstands 1 handelt es sich um eine Ware, beim Inhalt der Prüfgegenstände 2 bis 4 dagegen nicht.
I.
Der Begriff der Ware ist im Verpackungsgesetz nicht definiert. Europarechtlich werden hierunter Erzeugnisse verstanden, die einen Geldwert haben und deshalb als solche Gegenstand von Handelsgeschäften sein können (vgl. EuGH, Urteil vom 03.12.2015 - C-301/14 -, juris Rn. 47). Zwar wurde diese Definition vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) im Zusammenhang mit der Freiheit des Warenverkehrs entwickelt. Indes spricht nichts dafür, dass das VerpackG oder die ihr zugrunde liegende RL 94/62/EG von einem grundlegend anderen Begriffsverständnis ausgehen. Vielmehr korrespondiert die Heranziehung dieses weiten Warenbegriffs mit der europarechtlich gebotenen weiten Auslegung des Verpackungsbegriffs (vgl. zu dieser EuGH, Urteil vom 10.11.2016 - C-313/15 und C-530/15 -, juris Rn. 23 f., und Urteil vom 29.04.2004 - C-341/01 -, juris Rn. 56 f.).
Spricht die abfallwirtschaftliche Zielsetzung der RL 94/62/EG und des VerpackG demnach für eine weite Auslegung auch des Warenbegriffs, weil nur so auch der Verpackungsbegriff weite Geltung erlangen kann (vgl. OLG B-Stadt, Urteil vom 09.02.1999 - 14 U 25/98 -, juris Rn. 37), ist dennoch eine bereichsspezifische Konturierung erforderlich. So erfasst etwa der Warenbegriff der Warenverkehrsfreiheit auch elektrischen Strom (vgl. EuGH, Urteil vom 27.04.1994 - C-393/92 -, juris, Rn. 28), während im Verpackungsrecht allgemein das Vorliegen einer beweglichen Sache verlangt wird, sodass es - entsprechend § 90 BGB - auf die Körperlichkeit des Gegenstands ankommt (vgl. OLG B-Stadt, Urteil vom 09.02.1999 - 14 U 25/98 -, juris Rn. 37; Bartholmes, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 3 VerpackG Rn. 5; Fischer, in: Fluck et. al., Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht mit EU-Abfallrecht, 90. Akt. Januar 2010, § 3 VerpackV Rn. 108; Flanderka, in: ders./Stroetmann/Hartwig, Verpackungsgesetz, 5. Aufl. 2020, § 3, S. 90; Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, 2025, § 3 Rn. 16), wenngleich dies nicht einen bestimmten Aggregatzustand verlangt (so zum Sachbegriff bereits RG, Urteil vom 16.12.1907 - VI 106/07 -, RGZ 67, S. 229 [232], und konkret für das Verpackungsrecht VG Osnabrück, Urteil vom 04.11.2025 - 7 A 229/23 -, juris Rn. 71 ff.).
Keine Einschränkung des Begriffs der Ware ergibt sich dagegen aus den Umständen ihres Inverkehrbringens. So definiert § 3 Abs. 14 Satz 1 VerpackG den (verpackungsrechtlichen) Hersteller als denjenigen Vertreiber, der Verpackungen erstmals gewerbsmäßig in Verkehr bringt. Inverkehrbringen ist nach § 3 Abs. 9 Satz 1 VerpackG jede entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe an Dritte im Geltungsbereich des VerpackG mit dem Ziel des Vertriebs, des Verbrauchs oder der Verwendung. Daraus ergibt sich, dass der Begriff der Ware weder auf Fälle entgeltlicher Abgabe noch auf den Gegenstand von Kaufverträgen beschränkt ist, denn sonst wäre die Erfassung anderer Fälle durch den Begriff des Inverkehrbringens sinnlos (vgl. OLG B-Stadt, Urteil vom 09.02.1999 - 14 U 25/98 -, juris Rn. 37; Fischer, in: Fluck et. al., Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht mit EU-Abfallrecht, 90. Akt. Januar 2010, § 3 VerpackV Rn. 108; Flanderka, in: ders./Stroetmann/Hartwig, Verpackungsgesetz, 5. Aufl. 2020, § 3, S. 90; Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, 2025, § 3 Rn. 16). Soweit vorgeschlagen wird, eine Abgabe im Zusammenhang mit Dienstleistungen nicht ausreichen zu lassen (vgl. Bartholmes, in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 3 VerpackG Rn. 5), ist ein Grund hierfür nicht ersichtlich. Vielmehr würde eine solche Differenzierung dazu führen, dass derselbe Gegenstand einmal als Ware und ein anderes Mal als Nichtware zu qualifizieren wäre - so bspw. Hygieneartikel, deren Wareneigenschaft davon abhängig wäre, ob sie im Drogeriemarkt erworben oder im Rahmen eines Beherbergungsvertrages im Hotelzimmer zur Verfügung gestellt werden -, was wenig überzeugend erscheint.
Keiner näheren Erläuterung bedarf vorliegend, ob der Warenbegriff andererseits - wie von der Beklagten vorgeschlagen - zu erweitern und im Wesentlichen mit "Produkt", "Erzeugnis" oder "Gegenstand" gleichzusetzen ist. Denn nach allgemeiner Auffassung - und auch nach Überzeugung der Beklagten selbst - vom Warenbegriff ausgenommen sind jedenfalls Mitteilungen und Informationen, bei denen es nicht darum geht, einen körperlichen Gegenstand an einen Dritten zu übergeben, sondern allein darum, dem Empfänger einen gedanklichen Inhalt zu vermitteln. Das gilt auch dann, wenn dieser Inhalt - etwa zu Dokumentationszwecken - verkörpert ist, namentlich in Form eines Briefes (vgl. OLG B-Stadt, Urteil vom 09.02.1999 - 14 U 25/98 -, juris Rn. 39; Fischer, in: Fluck et. al., Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht mit EU-Abfallrecht, 90. Akt. Januar 2010, § 3 VerpackV Rn. 108; Flanderka, in: ders./Stroetmann/Hartwig, Verpackungsgesetz, 5. Aufl. 2020, § 3, S. 90; Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, 2025, § 3 Rn. 17).
Etwas anderes gilt indes dann, wenn nach der Verkehrsanschauung (auch) gerade die Verkörperung und deren Verfügbarkeit für den Empfänger im Vordergrund stehen, nicht (allein) die Übermittlung des gedanklichen Inhalts, weshalb etwa Bücher, Zeitungen und Zeitschriften dem Warenbegriff unterfallen (vgl. OLG B-Stadt, Urteil vom 09.02.1999 - 14 U 25/98 -, juris Rn. 40; Fischer, in: Fluck et. al., Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht mit EU-Abfallrecht, 90. Akt. Januar 2010, § 3 VerpackV Rn. 108; Klein, in: Klein/Mehdorn, VerpackG, 2025, § 3 Rn. 17). Dementsprechend führt Nr. 2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG als Beispiel für Gegenstände, die als Verpackungen gelten, Versandhüllen auf, die Kataloge und Magazine enthalten, woraus sich mittelbar ergibt, dass Kataloge und Magazine dem Warenbegriff unterfallen.
Die Verfügbarkeit der Verkörperung muss dabei über bloße Dokumentationszwecke hinausgehen. Denn regelmäßig messen gerade geschäftliche Empfänger der Aufbewahrung von Rechnungen und vergleichbaren Schriftstücken zu Dokumentations- und Beweissicherungszwecken erhöhte Bedeutung zu, woraus sich nach allgemeiner Meinung (vgl. oben) aber gerade noch keine Wareneigenschaft solcher Schreiben ergibt. Der Zweck der Verkörperung von Büchern, Zeitungen usw. geht dagegen weiter: Die Verkörperung dient hier nach der Verkehrsanschauung regelmäßig dem (einfachen) Transport der (gesamten) Information, indem nämlich der Verwender in die Lage versetzt wird, bspw. das Buch an verschiedensten Orten zu lesen, wofür bei einer Rechnung in aller Regel kein Bedürfnis bestehen wird. Ebenso kommt der Verkörperung - zumindest im Falle von Büchern - regelmäßig ein dekorativ-repräsentativer Zweck zu, indem Bücher dauerhaft in ein Bücherregal einsortiert werden und dort sichtbar sind.
Der Zweck kann ferner darin liegen, dass die Verkörperung dem Empfänger dauerhaft als Arbeitshilfe bzw. Nachschlagewerk zur Verfügung steht (so etwa OLG B-Stadt, Urteil vom 09.02.1999 - 14 U 25/98 -, juris Rn. 42, für den Fall eines mit einem Telefonbuch vergleichbaren Vorwahlverzeichnisses). Ein derartiger Zweck ist auch Katalogen im Sinne der Nr. 2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG zuzumessen. So dienen etwa - ohnehin bereits mit Büchern vergleichbare - Ausstellungskataloge dauerhaft als Nachschlagewerk. Auch Versandhandelskataloge wird der Empfänger, sofern er überhaupt Interesse hat, regelmäßig nicht bloß kurzfristig durchblättern und sodann entsorgen. Vielmehr werden derartige Kataloge typischerweise für einen längeren Zeitraum - etwa bis zum Erhalt des Folgekatalogs - aufbewahrt und über ihren Geltungszeitraum (beispielsweise ein halbes Jahr) hinweg mehrfach hervorgenommen, um zu prüfen, ob sie für den jeweils aktuellen Bedarf ein Angebot enthalten bzw. um (Nach-)Bestellungen vorzunehmen.
II.
Nach diesen Maßstäben steht bei den Inhalten der Prüfgegenstände 2 bis 4 die Verkörperung bzw. deren dauerhafte Verfügbarkeit nach der Verkehrsanschauung nicht im Vordergrund. Inhalt der Prüfgegenstände sind, soweit nicht bereits unstreitig (bloße) Geschäftskorrespondenz ohne Warencharakter vorliegt, allein (Werbe-)Anschreiben und Werbeflyer/-broschüren. Es liegt - auch mit Blick auf die dort verkörperten Informationen - die Annahme fern, diese würden, ähnlich Versandhandelskatalogen, regelmäßig über längere Zeit aufbewahrt und in gewissen Abständen mehrfach verwendet. Werbematerialien der hier in Rede stehenden Art werden vielmehr typischerweise im unmittelbaren zeitlichen Kontext ihres Erhalts zur Kenntnis genommen und - ggf. nach Kontaktaufnahme mit dem Werbetreibenden zur Anforderung weiteren Informationsmaterials, zur Warenbestellung o.ä. - sodann entsorgt. Ein Bedürfnis nach einer (dauerhaften) Verfügbarkeit der Verkörperung besteht hierbei nicht; die Werbung könnte vielmehr ebenso gut über andere Kommunikationskanäle vermittelt werden.
Dieser Befund wird durch die Argumentation der Beklagten nicht durchgreifend in Frage gestellt.
Werbematerial ist zunächst nicht schon deshalb als Ware einzuordnen, weil es an Handelsgeschäfte anknüpft bzw. auf den Abschluss von Handelsgeschäften abzielt. Ausgehend vom Warenbegriff des EuGH ist es das (potenziell dem Warenbegriff zu subsumierende) Erzeugnis selbst, das einen Geldwert haben und deshalb Gegenstand von Handelsgeschäften sein können muss. Ein bloß mittelbarer Zusammenhang mit Handelsgeschäften genügt dem nicht. Andernfalls müsste (fast) jede Geschäftskorrespondenz als Ware klassifiziert werden, insbesondere auch Rechnungen und vergleichbare Schriftstücke, von denen die Beklagte aber selbst annimmt, es handle sich nicht um Waren.
Ebenso wenig ausreichend ist, dass über Werbematerial regelmäßig ein Handelsgeschäft zwischen Werbeagentur, Druckerei und werbendem Unternehmen geschlossen wird. Entscheidend kann es nämlich nicht auf den Entstehungsprozess der potenziellen Ware ankommen, sondern nur auf das (körperlich vorliegende) Erzeugnis selbst, und zwar in dem Zeitpunkt, in dem es von der (vermeintlichen) Verpackung erfasst wird. Bezogen auf diesen Zeitpunkt ließe sich zwar anführen, denkbar sei der Druck zahlreicher Sendungen durch eine Druckerei im Auftrag eines Werbetreibenden, weil diese Erzeugnisse durchaus den Warenbegriff der Warenverkehrsfreiheit erfüllen mögen. Dass diese Betrachtung indes im verpackungsrechtlichen Kontext nicht weiterhilft, zeigt die Erwägung, dass sie gleichermaßen auf (bloße) Geschäftsbriefe zutrifft und sogar auf Briefpapier, das ein Unternehmen von einer Druckerei erwirbt. Werden derartige Sendungen an die Endadressaten verschickt, liegt aber (unstreitig) keine Ware im verpackungsrechtlichen Sinne vor, schon weil in diesem Stadium kein Markt für eine etwaige Weiterveräußerung der Sendung durch den Endadressaten mehr besteht. Dasselbe muss deshalb für den Inhalt der hier in Rede stehenden Prüfgegenstände gelten.
Gegenüber dem Warenbegriff - und selbst dann, wenn man diesen, der Beklagten folgend, erweitern wollte (vgl. oben) - erweisen sich die von der Beklagten herangezogenen Abgrenzungskriterien der Sachlichkeit und Notwendigkeit der Korrespondenz als weitgehend konturenlos und damit für eine sachliche Handhabung untauglich. Wie eine auch nur halbwegs stringente inhaltliche Bewertung von Schreiben nach diesen Maßstäben praktisch funktionieren soll, leuchtet der Kammer nicht ein. Die Beklagte geht offenbar - wenngleich sie die Bedeutung dieser Kriterien im Termin der mündlichen Verhandlung gegenüber der Darstellung in den Bescheiden relativiert hat - idealtypisch von einer Gegenüberstellung allein textlicher, in schwarz/weiß gehaltener notwendiger (Geschäfts-)Korrespondenz einerseits und ansprechender, bunter, farbiger, Slogans verwendender, bebilderter Werbesendungen andererseits aus. Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass eine derartige Trennung keineswegs der modernen (Geschäfts-)Kommunikation entspricht, sondern auch (bloße) Geschäftsbriefe heute häufig eine ansprechende Darstellung mit farbigem Druck - insbesondere eines Unternehmenslogos -, ggf. einem Unternehmensslogan und, je nach konkretem Inhalt, (Farb-)Bildern aufweisen. Auch das (nicht form- sondern inhaltsbezogene) Argument, Werbematerial solle die Kunden in besonderer Weise ansprechen und zu Kauf bzw. Bestellung anregen, erscheint wenig überzeugend, wenn man sich vor Augen führt, dass (Geschäfts-)Korrespondenz regelmäßig ein bestimmtes Verhalten veranlassen soll, so etwa (bei Einladungen) die Wahrnehmung eines Termins oder (bei Rechnungen) die Vornahme einer Zahlung. Schließlich sind zahlreiche inhaltliche "Mischformen" denkbar - beispielsweise eine Einladung zur Unternehmensfeier oder ein Glückwunschschreiben -, die keineswegs notwendige Geschäftskorrespondenz, aber ebenso wenig auf (unmittelbaren) Vertragsabschluss ausgerichtete Werbung darstellen und deren Einordnung als Ware oder Nichtware gänzlich unklar bliebe.
III.
Demgegenüber kommt beim (hauptsächlichen) Inhalt des Prüfgegenstands 1 - nämlich der Werbebroschüre - nach der Verkehrsanschauung der dauerhaften Verfügbarkeit durch die Verkörperung besondere Bedeutung zu, die auch über eine bloße Dokumentation und Beweissicherung hinausgeht.
Zwar geht die Kammer - entgegen der von der Beklagten im Termin der mündlichen Verhandlung geäußerten Rechtsauffassung - nicht bereits davon aus, dass dies bei gleichsam jedem Werbeprospekt der Fall ist, etwa auch jenem, der in wöchentlichem Rhythmus durch einen Supermarkt herausgegeben wird. Die hier zu beurteilende Broschüre hat nach Überzeugung des Gerichts nach Inaugenscheinnahme derselben im Termin unter Anlegung der Verkehrsanschauung allerdings Katalogcharakter. Es ist nicht damit zu rechnen, dass Interessierte ihn nur einmal durchsehen und sodann - ggf. nach Vornahme eines Kaufs - entsorgen, wie dies bei einem klassischen Supermarktprospekt der Fall wäre. Vielmehr ist nach der konkreten Aufmachung der Broschüre und der Art der dargebotenen Waren davon auszugehen, dass Interessierte das Heft regelmäßig - jedenfalls für die Dauer des Geltungszeitraums (ein Quartal) - aufheben und mehrfach zu Rate ziehen werden, sei es zur gründlichen Entscheidung über die erstmalige Bestellung, sei es zum Zwecke sukzessiver Bestellungen. Hierfür sprechen insbesondere der nicht geringe Preis jedenfalls eines Teils der angebotenen Produkte (im höheren zwei- und sogar dreistelligen Eurobereich) sowie die Tatsache, dass der Entscheidung über die Ergänzung einer Briefmarkensammlung - Welche Ergänzungen sollen vorgenommen werden? In welchem Umfang soll die Ergänzung, ggf. mit Blick auf zukünftig mögliche Tauschgeschäfte, vorgenommen werden? - nicht selten eine reifliche Überlegung vorausgehen wird. Auch der vorherigen Konsultation mit weiteren Sammlern - ggf. unmittelbar unter Rückgriff auf die Broschüre - werden Philatelisten regelmäßig Bedeutung beimessen. Ebenfalls ist zu erwarten, dass zumindest ein Teil der Interessierten die Broschüren als Nachschlagewerk zur Begleitung ihrer Sammlung auch längerfristig aufbewahren wird.
Soweit die Klägerin im Termin der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen hat, die Broschüre stelle deshalb keinen Katalog dar, weil sie keine Systematik aufweise, folgt die Kammer dem nicht. Unabhängig von der Frage, ob dies überhaupt ein tragfähiges Abgrenzungskriterium darstellt, sind die angebotenen Waren in verschiedenen Themenbereichen geordnet dargestellt. Eine systematisierte Darstellung findet sich insbesondere in der "Ergänzungsliste" im hinteren Bereich des Hefts.
Als unproblematisch stellt sich dar, dass der Broschüre auch Schriftverkehr beiliegt - insbesondere in Form des Anschreibens -, der nicht selbst als Ware zu qualifizieren ist. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass allgemein die Wareneigenschaft eines Guts nicht dadurch in Frage gestellt wird, dass ihm etwa eine Rechnung beiliegt.
Offenlassen kann die Kammer die von der Klägerin aufgeworfenen Kompetenzfragen zur RL 2013/2/EU. Denn die Wareneigenschaft der Broschüre ergibt sich nach dem oben Ausgeführten auch unabhängig von den in Nr. 2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 VerpackG genannten Beispielen.
Ist demnach die Wareneigenschaft erfüllt, so liegen auch die übrigen Voraussetzungen des § 3 Abs. 8 VerpackG (unstreitig) vor.
B.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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